Sentencia Contencioso-Administrativo 412/2025 , Rec. 137/2019 de 01 de octubre del 2025

PRIMERO. Sobre el acto impugnado, alegaciones y pretensiones de la parte actora.

Es objeto de impugnación en la presente litis el Acuerdo de 5 de febrero de 2019 de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno de Canarias, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Supletorio de Santa Brígida, publicado en el BOP de 8 de mayo de 2019.

La pretensión de la parte actora con la interposición del recurso es que se anule la disposición transitoria segunda y disposiciones concordantes del Plan General Supletorio de Santa Brígida aprobado y que, como situación jurídica individualizada, se reconozca su derecho a que el Ayuntamiento de Santa Brígida (o la Administración que eventualmente le sustituya en la competencia) incluya en su planeamiento urbanístico la delimitación de un asentamiento rural en la delimitación propuesta como A) en el escrito de demanda o, subsidiariamente, la propuesta como B), procediendo además a su ordenación pormenorizada. Y ello por cualquier procedimiento permitido en la normativa urbanística vigente, bien incluyendo la delimitación en el próximo instrumento de planeamiento general, bien alterando el existente, debiendo aplicarse transitoriamente, hasta que se establezca dicha ordenación pormenorizada, el régimen de usos y normas zonales del Art. 75 y ss de la normativa estructural del Plan General Supletorio.

Alega el recurrente que es propietario de un conjunto edificatorio ubicado en DIRECCION000, Santa Brígida, que se encuentra incluido dentro del Paisaje Protegido de Tafira que fue regulado por el Plan Especial del Paisaje Protegido de Tafira aprobado por acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente de Canarias de 29 de abril de 1999. El PEPPT99 incluyó los terrenos en los que se localiza la propiedad del actor en zona de uso especial V11 DIRECCION000, pero no los clasificó de ningún modo, sino que estableció que su realidad edificatoría debía ser asumida y ordenada por el planeamiento urbanístico.

Por acuerdo de la COTMAC de 29 de julio de 2009 se acordó aprobar definitivamente y de manera parcial el PEPPT que vino a sustituir al PEPPT99. Sin embargo, dicho PEPPT fue anulado en virtud de sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de fecha 11 de julio de 2012 dictada en el RCA nº 153/10 y de sentencia de 30 de octubre de 2012, dictada en el recurso nº 263/10, lo que hizo revivir el PEPPT99.

En este contexto, por acuerdo de la COTMAC de fecha 5 de febrero de 2019 se aprueba definitivamente el Plan General Supletorio de Santa Brígida, que incumpliendo el mandato del PEPPT99, no clasifica ni ordena el suelo de DIRECCION000, desestimando las alegaciones efectuadas por el recurrente durante su tramitación con el argumento de que el Plan General no tiene competencia para la delimitación de Espacios Naturales Protegidos ni para la ordenación de ámbitos incluidos en estos.

Partiendo del anterior relativo fáctico se esgrimen los siguientes motivos impugnatorios:

- Que la normativa aplicable al presente procedimiento es confusa.

- Vulneración del deber del Plan General Supletorio de regular todo el ámbito del municipio.

- Vulneración del carácter reglado del suelo rústico de asentamiento rural.

SEGUNDO.- Sobre las alegaciones de la Administración.

La Comunidad Autónoma se opone al recurso interpuesto y solicita su desestimación alegando:

- Que los planes generales no pueden ordenar ex novo y por tanto, clasificar el suelo en el interior de los espacios naturales protegidos.

- Y que, a su vez, es competencia de las normas que regulan los espacios protegidos la ordenación de su suelo interior, por lo que el plan especial no puede ordenar al Plan General que ordene o clasifique el suelo interior de dicho espacio.

TERCERO.- Sobre la normativa conforme a la que se tramitó y aprobó el PGOS.

Como primer motivo impugnatorio, alega la parte recurrente que la normativa aplicable al presente procedimiento es ciertamente confusa, y que en virtud de la disposición derogatoria 1.b) de la Ley 4/2017 que deroga la DT tercera de la Ley 19/2003, que da cobertura a los planes supletorios, el 5 de febrero de 2019 (fecha de aprobación de plan impugnado) ya no se podía haber aprobado ningún Plan Supletorio al haber perdido su vigencia la norma que les da cobertura como auténtica excepción. Y considera que la confusión normativa expuesta proyecta sombra de legalidad sobre el Plan por completo y genera inseguridad jurídica.

Sobre la cuestión suscitada ya nos hemos pronunciado en nuestra Sentencia de fecha 11 de junio de 2024 (RCA 123/2019) en la que dijimos que:

"Tal y como pone de manifiesto la parte actora resulta claro que el acuerdo de 5 de febrero de 2019 impugnado se tramitó de conformidad a las prescripciones del Decreto 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (TRLOTENC,00), normativa que resultó derogada por la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales de Canarias.

Así se deduce, entre otros del artículo 5 del POG,s19 que dispone "Artículo 5. Efectos de la aprobación del Plan General de Ordenación.

El presente PGOS, por su consideración de tal, tiene carácter normativo y por tanto produce los siguientes efectos jurídicos, de conformidad con el artículo 44 del TRLOTENC,00 (.)".

Por su parte el acuerdo de la COTMAC de 5 de febrero de 2019 impugnado establece "Primero. De conformidad con lo dispuesto en la Disposición transitoria sexta, apartado cuarto, de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, y a tenor de lo establecido en el artículo 43 del Reglamento de Procedimientos de los instrumentos de ordenación del sistema de planeamiento de Canarias, aprobado por Decreto 55/2006, de 9 de mayo, aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Supletorio de Santa Brígida (Expediente NUM000) redactado conforme al apartado 6 de la Disposición transitoria tercera de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias".

Esto es el acuerdo de la COTMAC de 5 de febrero de 2019 en relación a cuestión de la normativa aplicable se fundamenta en la Disposición Transitoria Sexta, apartado cuarto, de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, que dispone:

"Disposición transitoria sexta. Instrumentos de ordenación en trámite.

1. Los instrumentos de ordenación en elaboración podrán continuar su tramitación conforme a la normativa anterior a la entrada en vigor de la presente ley o, previo acuerdo del órgano al que competa su aprobación definitiva de acuerdo con esta ley, someterse a las disposiciones de ésta, conservándose los actos y trámites ya realizados, considerando, en todo caso, lo dispuesto en la disposición transitoria séptima.

2. En todo caso, cualquiera que sea la decisión, incluida la continuación conforme a la legislación anterior, la competencia para su aprobación y el modo de intervención de las administraciones afectadas se ajustará a lo dispuesto por la presente ley.

3. En ningún caso tendrá la consideración de atribución de nueva competencia el que la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento conforme a esta ley recaiga en la administración que era competente para su aprobación provisional de acuerdo con la legislación anterior derogada.

4. Como excepción a la regla del apartado 1 de esta disposición, los planes generales de ordenación supletorios, regulados por la disposición transitoria tercera.6 de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo, que se encuentren en tramitación, continuarán haciéndolo conforme a esa normativa hasta su aprobación definitiva, salvo que el ayuntamiento correspondiente adopte acuerdo expreso de recuperación de la competencia en el plazo de los tres meses siguientes a la entrada en vigor de esta ley".

Esto es, la propia Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias en su Disposición Transitoria Sexta permite, a pesar de su entrada en vigor en fecha 1 de septiembre de 2017, que los PGOs que se encuentren en tramitación (caso en el que se encontraba el PGOs,19 impugnado) continúen su tramitación hasta su aprobación definitiva conforme a la normativa anterior derogada expresamente por la Ley 4/2017. O dicho de otra forma, es la propia Ley 4/2017 la que excepciona su aplicación, autorizando expresamente que los PGOs continúen su tramitación conforme a la normativa anterior derogada.

A esta conclusión no cabe oponer, como alega la parte actora, la aplicabilidad directa de la Ley 4/2017, de 13 de julio, y su inmediata eficacia derogatoria, ya que si bien es cierto que la Disposición Derogatoria Única de la referida Ley deroga expresamente el TRLOTENC,00 y la DA 2ª, DT 1ª y 3ª de la Ley 19/2003, de 14 de abril, estableciendo en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 4/2017, de 13 de julio "la aplicabilidad directa de la presente ley y de su inmediata eficacia derogatoria", lo cierto es que dichas disposiciones no excepcionan en modo alguno lo dispuesto en la Disposición Transitoria Sexta en cuanto al régimen aplicable a los instrumentos de ordenación que se encontraban en trámite. Es por ello que procede desestimar el presente motivo impugnatorio.

No obstante, cabe hacer una consideración, y es que aún cuando a meros efectos dialécticos aceptáramos la nulidad del PGOs,19 como consecuencia de haberse tramitado y aprobado conforme a una normativa derogada, la consecuencia de estimar el motivo impugnatorio sería la nulidad del Plan por un defecto formal, pero ello no conllevaría necesariamente la estimación de la pretensión jurídica individualizada contenida en el petitum de la demanda"

CUARTO.- Vulneración del deber del Plan General Supletorio de regular todo el ámbito del municipio

Como ya hemos expuesto, la pretensión de la parte actora con la interposición del presente recurso es que se declare la nulidad de la Disposición Transitoria segunda del Plan impugnado y que como situación jurídica individualizada se reconozca su derecho a que el planeamiento incluya la delimitación de un asentamiento rural, y proceda su ordenación pormenorizada, debiendo aplicarse de forma transitoria el régimen general de usos establecidos en los arts 75 y ss de la normativa del PGOS.

Alega, en sustento de dichas pretensiones, que según el Art. 32 del TRLOTENC los planes generales deben ordenar todo el término municipal y que, en el caso que nos ocupa, el Plan General Supletorio no cumple con esta obligación al no delimitar el asentamiento rural que fue propuesto por la parte actora y que define el vigente PEPPT99.

Añade que la DT 2 del Plan aprobado y la justificación ofrecida por la Administración en la Memoria informativa es contraria al ordenamiento jurídico y vulnera su derecho a que su suelo se califique como asentamiento rural, incidiendo en que, a día de hoy, el Paisaje Protegido de Tafira cuenta con Planeamiento especial, el PEPPT99; que el PEPPT99 incluye el suelo de su propiedad en una zona de uso especial, y mandata al planeamiento urbanístico que asuma y ordene el suelo de DIRECCION000, es decir, que lo clasifique y califique como corresponda y dándole la ordenación pormenorizada que proceda; y que el Plan General renuncia expresamente a dar cumplimiento a lo ordenado en el Plan Especial remitiéndose a unas NNSS de más de veinte años y a un nuevo Plan Especial que ni está ni se le espera, dejando el suelo de su propiedad en un limbo jurídico.

Y concluye señalando que la situación expuesta es arbitraria, injusta e ilegal y vulnera el principio de confianza legítima y de buena administración.

El motivo de impugnación enunciado, adelantamos ya, no puede prosperar.

Constituye un hecho no controvertido que la finca propiedad del recurrente se encuentra incluida en el Paisaje Protegido de Tafira, que actualmente se encuentra regulado por el Plan Especial del Paisaje Protegido de Tafira aprobado en el año 1999, que recobró su vigencia tras la anulación por sentencia judicial firme del Plan Especial del Paisaje Protegido de Tafira aprobado por acuerdo de la COTMAC de fecha 29 de junio de 2009.

El PEPPT del año 1999 fue aprobado al amparo de la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias, cuyo Art. 32 únicamente contemplaba la posibilidad de que los instrumentos del Planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos pudieran establecer zonas diferenciadas dentro del ámbito territorial del espacio protegido, de acuerdo con la clasificación establecida en dicho precepto.

En el presente caso, la finca propiedad del actor fue incluida en la Zona de uso especial V11 DIRECCION000 que era definida en los siguientes términos: "Sus límites se encuentran definidos en los planos correspondientes escala 1:5.000 e incluyen en su interior los suelos urbanos y los asentamientos rurales aprobados por el planeamiento urbanístico municipal con anterioridad a la entrada en vigor de este Plan Especial. Asimismo, atendiendo al artículo 31.f) de la Ley 12/1994, estas zonas comprenden asentamientos de población preexistentes no clasificados como suelos urbanos o calificados como asentamientos rurales, cuya realidad edificatoria debe ser asumida y ordenada por el planeamiento urbanístico. Estas zonas son las siguientes (.) V.11. DIRECCION000".

Es cierto, por tanto, que el PEPPT 1999 remitía la ordenación de la zona al planeamiento municipal que debía asumir la realidad edificatoria preexistente.

Ocurre, sin embargo, que con arreglo la legislación vigente al tiempo de aprobarse el PGO supletorio de Santa Brígida, la ordenación de los suelos incluidos dentro de un espacio natural protegido corresponde a los Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos y no a los Planes Generales de Ordenación, que deben limitarse a asumir la ordenación establecida en el plan o norma del correspondiente espacio natural

Así, el Art. 22 del TRLOTENC establece que:

"1. Los Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos deberán establecer, sobre la totalidad de su ámbito territorial, las determinaciones necesarias para definir la ordenación pormenorizada completa del espacio, con el grado de detalle suficiente para legitimar los actos de ejecución.

Podrán establecer, además de las determinaciones de carácter vinculante, normas directivas y criterios de tipo orientativo, señalando los objetivos a alcanzar.

2. Los Planes y Normas de Espacios Naturales Protegidos contendrán, como mínimo, las siguientes determinaciones de ordenación:

a) División, en su caso, de su ámbito territorial en zonas distintas según sus exigencias de protección, distinguiendo los usos de acuerdo a lo previsto en el apartado cuatro.

b) Establecimiento sobre cada uno de los ámbitos territoriales que resulten de la zonificación de la clase y categoría de suelo de entre las reguladas en el Título II de este Texto Refundido que resulten más adecuadas para los fines de protección.

c) Regulación detallada y exhaustiva del régimen de usos e intervenciones sobre cada uno de los ámbitos resultantes de su ordenación. Asimismo, cuando procediera, habrán de regular las condiciones para la ejecución de los distintos actos que pudieran ser autorizables.

(.)"

En el mismo sentido, el Art. 105 de la Ley 4/2017 establece que: "Los planes y normas de los espacios naturales protegidos establecerán las determinaciones necesarias para definir la ordenación pormenorizada sobre la totalidad de su ámbito territorial, con el grado de detalle suficiente para legitimar los actos de ejecución"

Y el art. 107 del mismo texto legal que:

" Sin perjuicio de lo previsto en la legislación estatal básica, los planes y normas de espacios naturales protegidos tendrán el siguiente contenido:

a) La división, en su caso, de su ámbito territorial en zonas distintas según sus exigencias de protección.

b) El establecimiento, sobre cada uno de los ámbitos territoriales que resulten de la zonificación, de la clase y categoría de suelo de entre las reguladas en esta ley que resulten más adecuadas para los fines de protección.

c) La regulación del régimen de usos e intervenciones sobre cada uno de los ámbitos resultantes de su ordenación distinguiendo entre usos permitidos, usos prohibidos y usos autorizables.

d) Las condiciones para la ejecución de los distintos actos que pudieran ser autorizables.

e) Las determinaciones relativas a la gestión y a la ordenación urbanística previstas en la presente ley".

Por su parte, el Art. 32 del TRLOENC establece que "1. Los planes generales definirán, dentro del marco de la utilización racional de los recursos naturales establecido en las directrices de ordenación y en el planeamiento insular, para la totalidad del término municipal, la ordenación urbanística, organizando la gestión de su ejecución".

Sin embargo, en lo que respecta a la ordenación de los suelos incluidos dentro de un espacio natural, señala en su apartado 3 que: "La ordenación de los suelos incluidos dentro de un espacio natural protegido se limitará a reproducir con carácter indicativo, cuando exista, la ordenación establecida por el plan o norma del correspondiente espacio natural. En caso de no existir ordenación, se aplicará lo dispuesto en la disposición transitoria quinta, número 4, de este texto refundido".

En similares términos se pronuncia el Art. 137.3 de la Ley 4/2017.

A la vista del marco normativo vigente, es claro que la ordenación de los suelos incluidos en el ámbito espacial de un espacio natural protegido corresponde a los Planes y Normas del Espacio Natural Protegido, y no al planeamiento municipal.

El problema que acontece en el supuesto que nos ocupa es que el PEPPT de 1999 fue aprobado al amparo de una normativa anterior, y, como hemos visto, el mismo se limitó a zonificar el espacio natural protegido, sin clasificar ni categorizar el suelo. Y ante esta situación, lo que hace el Plan General supletorio, a través de su Disposición Transitoria Segunda, es mantener con carácter transitorio y hasta que se redacte un nuevo plan especial, la ordenación establecida en las Normas Subsidiarias del municipio, en la medida en que el Plan General no podía ordenar el suelo incluido en el espacio natural protegido, so pena de contravenir lo establecido en los arts. 22 y 32 del TRLOENC, solución que, como señala el Letrado de la Administración, resulta respetuosa con la normativa de aplicación.

La parte recurrente insiste en que ya existe un Plan Especial del Paisaje Protegido de Tafira y que el mismo obliga al planeamiento urbanístico a que ordene en suelo de DIRECCION000, sin embargo dicho mandato contradice la regulación recogida en el TRLOTENC que, reiteramos, impide que un plan general pueda ordenar el suelo incluido en un espacio natural protegido, por lo que debe considerarse tácitamente derogado, tal y como sostiene la Administración en su contestación a la demanda.

La anterior conclusión hace que el recurso deba ser desestimado, haciendo innecesario que entremos a valorar las alegaciones vertidas en la demanda en relación la vulneración del carácter reglado del suelo rústico de asentamiento rural y a la concurrencia en el suelo que nos ocupa de los requisitos necesarios para ser clasificado como asentamiento rural.

En cualquier caso, debemos añadir, que la pretensión de la parte actora de que esta Sala acuerde la delimitación de un asentamiento rural ex novo que no existe en el planeamiento impugnado no resulta viable. Y es que, como hemos señalamos en la Sentencia de fecha 11 de julio de 2024 (PO 123/2019):

"En nuestra sentencia de 27 de marzo de 2009, Procedimiento Ordinario 272/2006, se estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo planteado contra el Plan Especial del Paisaje Protegido de Pino Santo, acordándose la anulación de diversos asentamientos rurales y en cuanto a la creación y redefinición de los mismos dijimos <> (Fundamento jurídico 7º). Esto es, la Sala vino a considerar viable la anulación de los asentamientos rurales establecidos en el plan especial del paisaje protegido de pino Santo, hoy como consecuencia del incumplimiento de la normativa existente en ese momento, hola cuestión distinta es la creación de los mismos o la redefinición, respecto de la cual la sala consideró la imposibilidad de realizarlo dado que ello supone suplir la voluntad del planificador, lo que debe quedar extramuros del procedimiento judicial.

El mismo criterio se reiteró por la Sala en el auto nº 154, de 14 de julio de 2021, dictado en ejecución de la anterior sentencia (ejecución de títulos judiciales nº 16/2019 Pieza 02) en el que dijimos < LJCA mantiene el Tribunal Supremo. Así, en la Sentencia de 6 de marzo de 2007 (rec.23/2006) el Alto Tribunal dijo lo siguiente:

"En este sentido, en relación con la extensión y los límites de la revisión jurisdiccional de las disposiciones reglamentarias, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2006 (RC 20/2005) dijimos que este «Tribunal Supremo, que, de conformidad con el artículo 106.1 de la Constitución y el artículo 58.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, tiene encomendada la función constitucional de controlar el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno de la Nación, realiza un escrutinio estricto de legalidad de la disposición general en base a fiscalizar la sujeción de la norma a la Constitución y a las Leyes conforme establecen los artículos 51.1 y 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ». Y cabe advertir que constituye un límite al ejercicio del control jurisdiccional de la actuación normativa del Poder Ejecutivo, el contenido de lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso#administrativa, que establece que los órganos jurisdiccionales del orden contencioso#administrativo no pueden determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni pueden determinar el contenido discrecional de los actos anulados» (la cursiva es añadida)>>.

De esta manera, como ya hemos dicho en las resoluciones mencionadas, el Tribunal puede declarar o no la nulidad del acto impugnado, pero no puede determinar el contenido del mismo, como consecuencia de lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional que dispone la prohibición de determinar la forma en la que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general anulada, más en este caso en el que habría de procederse a la creación ex novo de un asentamiento rural determinando su contenido y la delimitación".

Por todo cuanto antecede, procede la desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- Sobre costas procesales

En materia de costas, procede su imposición a la parte recurrente, al haber sido rechazadas todas sus pretensiones, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.1 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, si bien deben quedar limitadas a un máximo de 2.000 euros, euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,