Sentencia Contencioso-Administrativo 305/2023 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 123/2020 de 11 de abril del 2023

PRIMERO.- Los hechos del caso, las normas que rigen y los fundamentos de la demanda.

Hemos descrito en el encabezamiento cual es la resolución administrativa contra la que se dirige el presente recurso contencioso.

Se trata de una resolución de la ahora demandada, Administración General del Estado, en concreto la resolución del Director de la ANECA, de 20/01/2020, por la que, tras ascender la puntuación media de 5 a 5,34 sobre un mínimo requerido de 6 puntos -artículo 8.2 de la Orden de 02/12/1994-, en definitiva, se desestimaba el recurso de alzada formulado el 01/07/2019 contra la resolución de la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora, en adelante CNEAI, de 05/06/2019, mediante la que se había denegado al aquí demandante, Sr. Doroteo, el reconocimiento del tramo de investigación 2000-2018, a los efectos del correspondiente complemento específico de investigación.

Esas dos resoluciones administrativas derivan de la solicitud que el Sr. Doroteo, mediante la que interesaba que se le reconociera el tramo comprendido entre 2000 y 2018 a los efectos del correspondiente complemento específico. Las cinco aportaciones y su valoración final fue la siguiente:

1.- Los factores terapéuticos. ¿Qué es lo que produce cambios entre grupos?- 4,2 puntos

2.- Cómo determinar un contexto de intervención: Inventario para el análisis de la relación de ayuda entre el trabajador/a social y el cliente en la fase de estudio y evaluación de la situación problema.- 4 puntos

3.- Definition of Intervention Contexts in Social Casework Practice: Predictor Variables.- 8,5 puntos

4.- La comprensión de la situación problema en la práctica del Trabajo Social de Casos. Resultados de una investigación.- 5 puntos

5.- El desarrollo del Trabajo Social en sus orígenes: el caso de los Estados Unidos, una lectura crítica.- 5 puntos

Por Orden del Ministerio de Educación y Ciencia, de 02/12/1994, se estableció el procedimiento para la evaluación de la actividad investigadora, en desarrollo del Real Decreto 1086/1989, sobre retribuciones de Catedráticos y Profesores de Universidad.

El artículo 7.1. de la Orden de 02/12/1994 establece lo siguiente:

" 1. En la evaluación se observarán los siguientes principios generales:

a)Se valorará la contribución al progreso del conocimiento, la innovación y creatividad de las aportaciones incluidas en el currículum vitae abreviado, considerando la situación general de la ciencia en España y las circunstancias de la investigación española en la disciplina correspondiente a cada evaluado y en el período a que corresponda la evaluación.

b)Se primarán los trabajos formalmente científicos o innovadores frente a los meramente descriptivos, a los que sean simple aplicación de los conocimientos establecidos o a los de carácter divulgativo. Estos últimos sólo podrán llegar a tener valor complementario, salvo en circunstancias especiales apreciadas por el órgano evaluador".

Por su parte, el artículo 8.3. de esa misma Orden dispone que:

" 3. La Comisión Nacional establecerá la evaluación individual definitiva, a la vista de las calificaciones emitidas por los Comités asesores y los especialistas, asegurando, en todo caso, la aplicación de los principios generales establecidos en el artículo séptimo de esta Orden.

En las evaluaciones consideradas en el artículo 11 de esta Orden el número de tramos evaluados positivamente será igual al número entero que resulte de dividir por seis la puntuación total asignada.

Para la motivación de la resolución que dicte la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Investigadora bastará con la inclusión de los informes emitidos por los Comités asesores y, en su caso, los especialistas, si los mismos hubiesen sido asumidos por la Comisión Nacional. En caso contrario deberán incorporarse a la resolución de la Comisión Nacional los motivos que la han llevado a apartarse de los referidos informes, así como la fundamentación, avalada o no por otros informes dictados por especialistas, de la decisión final".

Mediante el Real Decreto 1112/2015, de 11/12/2015, se aprobó el Estatuto del Organismo Autónomo ANECA.

La Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación, por resolución de 28/11/2018, fijó el procedimiento y plazo de presentación de solicitudes de evaluación de la actividad investigadora ante la CNEAI.

Y la CENAI, por resolución de 14/11/2018, publicó los criterios específicos aprobados para cada uno de los campos de evaluación,

Pues bien, la resolución que desestima el recurso de alzada y con ello agota la vía administrativa, esto es, la resolución del Director de la ANECA, de 20/01/2020, concluye lo siguiente:

"El Comité ha evaluado este recurso considerando tanto la calidad científica de las aportaciones presentadas, como su impacto en el ámbito de las ciencias sociales. A pesar de su interés, a juicio de este Comité, las contribuciones propuestas no suponen una aportación suficiente en los terrenos teórico, empírico y/o metodológico, y no alcanzan el umbral de excelencia que se requiere en esta convocatoria. Se trata de publicaciones que no alcanzan el grado de originalidad, innovación y calidad necesario para contribuir al progreso del conocimiento científico. Por otro lado, en su conjunto la relevancia científica (impacto) de los medios de difusión en los que se han publicado las aportaciones no llega tampoco a los fijados orientativamente en esta convocatoria (presentar al menos dos contribuciones en revistas indexadas en JCR, en SJR o en el Arts and Humanities Citation Index de la Web of Science). Todo ello hace que, a juicio del Comité asesor, lo aportado no supere la mínima calificación exigida para conseguir aprobar el tramo de investigación solicitado, y acuerda rechazar su concesión.

En la demanda presentada en el juicio se aduce, en primer lugar , que el tramo en cuestión, tal como figura en el informe del Comité Asesor de la CNEAI que ha servido de base a la resolución originaria del presente contencioso, había sido evaluado teniendo en cuenta los criterios contenidos en la resolución de la CNEAI de 23/11/20107, pero deberían haber sido aplicados los criterios específicos de evaluación establecidos en la resolución de la CNEAI de 14/11/2018 porque se trataba de una solicitud de evaluación al amparo de la resolución de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades de 28/11/2018.

En efecto, en el punto segundo letra f de la resolución de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación, de 28/11/2018, figura que los criterios específicos de evaluación han de ser los establecidos en la resolución de la CNEAI de 14/11/2018.

En segundo lugar se alega en la demanda la falta de competencia técnica del Comité Asesor por ausencia de un especialista en Trabajo Social y Servicios Sociales, que es lo que se requería a la vista de lo establecido en el artículo 2.4.2 del Real Decreto 1086/1989, de 28 de agosto, sobre retribuciones del profesorado universitario.

En tercer lugar se esgrime que, aun tratándose de una decisión a adoptar en ejercicio de una potestad discrecional, en concreto de discrecionalidad técnica, la prueba pericial aportada, emitida por especialistas en trabajo social, descubre errores manifiestos en el informe del Comité Asesor y concluye que el tramo debe ser valorado con 7,4 puntos, de lo que derivaría igualmente la ausencia de motivación suficiente o adecuada en las resoluciones combatidas.

SEGUNDO.- Sobre la discrecionalidad técnica

La existencia y legitimidad de la discrecionalidad técnica, cuestionada por parte de la doctrina, ha sido reconocida abiertamente por el Tribunal Constitucional -por todas, en las sentencias números 353/1993, 34/1995 , 73/1998 y 40/1999-.

Esa legitimidad, como la Sala ya ha señalado, por ejemplo en la sentencia de 08/10/2013 -ROJ: STSJ BAL 990/2013, ECLI:ES:TSJBAL:2013:990- se basa en que los órganos de la Administración promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por ese órgano administrativo.

Los juicios técnicos de los Tribunales Calificadores o Comisiones Evaluadoras, pese a ser efectuados por especialistas en la cuestión, no excluyen el necesario sometimiento control jurisdiccional de las apreciaciones de tal órgano administrativo.

Si ese control jurisdiccional no pudiera producirse se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva ya que quedarían inimpugnables las estimaciones técnicas de los Tribunales Calificadores y Comisiones de Valoración, tanto en el orden cualitativo como en el orden de puntuación, con referencia a las circunstancias concurrentes

La plenitud del control jurisdiccional de las decisiones administrativas dictadas en ejercicio de una potestad discrecional no se pierde pues. Pero se modula, en resumidas cuentas, para que la fiscalización se extienda -y limite- a los supuestos en que esas resoluciones han incurrido en error o son arbitrarias

La modulación de la plenitud del control jurisdiccional de las decisiones administrativas dictadas en ejercicio de una potestad discrecional se justifica en la presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación, en nuestro caso la CNEAI y sus Comités Asesores

La discrecionalidad técnica, sea de los Tribunales Calificadores o, como en el caso, de las Comisiones de Valoración, impide en principio que la actividad evaluadora llevada a cabo por los mismos pueda ser suplida o modificada. Pero esa actividad, como señalan, por todas, las sentencias del Tribunal Supremo de 16/12/2009, 19/07/2010, 25/062012, 18/07/2012, 29/10/2012, 15/12/2012, 31/07/2014 - recurso de casación nº 2001/2013- y 13/07/2016 - ROJ: STS 3574/2016, ECLI:ES:TS:2016:3574- sí que puede -y debe- ser suplida o modificada:

1.- Cuando se ha incurrido en un vicio de nulidad de primer grado, esto es, de pleno derecho, radical o absoluta - artículo 47.1 de la Ley 39/2015-.

2.- Cuando se ha incurrido en error aritmético en la calificación.

3.- Cuando a la vista de la motivación ofrecida la puntuación es inaceptable de acuerdo con las reglas de la sana critica.

En principio, esta Sala, como todo Juez o Tribunal, no puede afirmar o negar la corrección de las valoraciones realizadas por expertos, para el caso de la Sra. Purificacion por la CNEAI y su Comité Asesor del campo 11. Ocurre que la Sala carece de los conocimientos necesarios para ello y, sobre todo, no puede hacer uso sino de instrumentos jurídicos. No obstante, como acabamos de señalar, las valoraciones controvertidas no nos vinculan y podemos apartarnos de ellas si así derivase de las reglas de la sana crítica - artículo 218.2 de la Ley 1/2000-.

Ha de tenerse presente, pues, que si -a diferencia de lo que ocurre en el caso de la Sra. Purificacion- la decisión técnica ha sido correctamente conformada, esto es, según las reglas y criterios jurídicos a considerar en cada caso, no es posible entonces desplazar la decisión técnica a un órgano no dotado de ella, sea administrativo o sea jurisdiccional, ni tampoco el criterio de los técnicos evaluadores puede ser depuesto, suplantado o desautorizado, esto es, desmerecido -y sustituido- por el criterio que suministran sea los autores de dictámenes acompañados con la demanda o sea por quienes en la fase probatoria del juicio actúan como peritos

Por lo tanto, cuando se trata estrictamente de cuestiones técnicas y no de cuestiones de legalidad, debe partirse de que esas cuestiones técnicas escapan del control jurisdiccional.

En ese sentido, ya la sentencia del Tribunal Constitucional número 39/1983, de 16 de mayo , declaraba tal exención de control jurisdiccional no transgrede derecho fundamental alguno, señalando para ello lo siguiente:

"[....] no supone, naturalmente, desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva recogida en el art. 24.1 de la C.E . ni el principio del sometimiento pleno de la Administración pública a la Ley y al Derecho (art. 103.2) ni la exigencia del control judicial sobre la legalidad de la actuación administrativa su sumisión a los fines que la justifican (art. 106.1 ). Tampoco supone ignorar los esfuerzos que la jurisprudencia y la doctrina han realizado y realizan para que tal control judicial sea lo más amplio y efectivo posible. Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados. Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales".

En igual sentido, el Tribunal Constitucional en la primera de las sentencias ya antes citadas, es decir, en la sentencia número 353/1993 , señaló lo siguiente:

"[.....] aunque los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa son ciertamente competentes para enjuiciar la legalidad de la actuación de los órganos juzgadores de las oposiciones o concursos, en modo alguno pueden sustituir a estos en lo que sus valoraciones tienen de apreciación técnica, pues de admitirse esta hipótesis tendrían que constituirse en cada caso en fiscalizadores de cada Tribunal o Comisión calificadora con parámetros no jurídicos, sino pertenecientes en cada ocasión a una técnica diversa, esto es, la concerniente a la materia cuyos conocimientos se exigiera a los opositores o concursantes, y tal supuesto es absurdo no solo porque implicaría la omnisciencia de los órganos judiciales, sino porque éstos están llamados a resolver problemas jurídicos en términos jurídicos y nada más ( AATC 274/83 ; 681/86 ).

[....]

El acto administrativo de calificación podrá ser objeto de la acción fiscalizadora de los Tribunales de Justicia. Lo que sucede en tales casos es que la revisión jurisdiccional en cuanto la valoración del Tribunal calificador en lo que de apreciación técnica tenga en sí misma escapa al control jurídico experimenta determinadas modulaciones o limitaciones que encuentran su fundamento en una «presunción de razonabilidad» o «de certeza» de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. Ahora bien, aquella presunción, en tanto que presunción iuris tantum, también podrá desvirtuarse si se acredita la infracción o desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación en el criterio adoptado".

Siendo indudable que las resoluciones de los Órganos de Selección, Tribunales Calificadores o Comisiones Evaluadoras vinculan a la Administración, esto es, no ofreciendo duda que la Administración no puede decidir en sentido contrario, sin embargo, es necesario advertir que lo que sí que le cabe siempre a la Administración es actuar sus facultades de revisión de oficio en los casos en que esas resoluciones incurriesen en vicios de nulidad radical - artículo 47 de la Ley 39/2015-.

Cuando la Administración obra en el ámbito de la discrecionalidad técnica para la selección de personal o en la valoración de méritos, en el caso de la Sra. Purificacion para obtener el complemento específico previsto para la actividad investigadora, campo de Filosofía, Filología y Lingüística, la destrucción o desvirtuación de la presunción de regularidad de la actuación administrativa sólo puede alcanzarse si es que, sin necesidad de acudir a complejos razonamientos y sin requerir tampoco la asistencia de conocimientos especiales de carácter técnico, resulta evidente, bien la equivocación o bien la arbitrariedad por clamorosa desviación respecto de las bases de la convocatoria o baremo de valoración de méritos.

Sin perjuicio de que en el siguiente fundamento de derecho nos detengamos más en ello, cabe ya señalar que la motivación de las resoluciones de los Órganos de Selección, Tribunales Calificadores o Comisiones de Evaluación (i) no puede faltar, (ii) tiene que ser concreta, y (iii) tiene también que ser suficientemente indicativa. La motivación de esas resoluciones debe permitir, pues, comprobar si el uso de la discrecionalidad técnica ha sido adecuado y no arbitrario.

La articulación del necesario control de los actos administrativos producidos en el marco de la discrecionalidad técnica, al margen de los conceptos jurídicos indeterminados, se ha de basar en lo siguiente:

1.- El control de los elementos reglados del acto discrecional y, en particular, la desviación de poder, definida en el artículo 83.3 de la Ley 29/1998 como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídicos.

2.- La teoría de los hechos determinantes, que obliga a indagar si en los casos examinados concurren los supuestos fácticos que hacen posible la aplicación de la norma jurídica, lo que dota a la Administración de un mayor o menor grado de discrecionalidad.

3.- La aplicación de los principios que informan el ordenamiento jurídico y que hacen posible esa discrecionalidad, reconociendo la vigencia de principios como la igualdad dentro de la legalidad de todos los administrados u otros que tienen el rango de principios generales del Derecho.

El control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, como venimos diciendo, tiene que ser lo más amplio y efectivo posible, pero no puede olvidarse que ese control tiene límites como, por ejemplo, cuando se trata de cuestiones que se resuelven con un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser establecido por un órgano especializado de la Administración y que, en sí, escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales y que, como es natural, los órganos jurisdiccionales deben llevarlo a cabo en la medida en que el juicio técnico afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, en el ámbito de las cuestiones de legalidad.

La interpretación de los baremos de méritos de los concursos públicos forma parte del ámbito de la discrecionalidad técnica de los Tribunales Calificadores y Comisiones Evaluadoras en cuanto que son efectuadas por especialistas en la materia.

En ese sentido, la sentencia del Tribunal Constitucional número 215/1991 ya señaló que la disconformidad con el criterio de las Comisiones Evaluadoras sólo puede producirse cuando resulta manifiesta la arbitrariedad en su actuación y, por tanto, resulta de ese modo evidente el desconocimiento de los principios de igualdad, de mérito y capacidad para el acceso a las funciones públicas, consagrados en los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución .

Por ejemplo, las comprobaciones matemáticas o aritméticas de la puntuación conferida o dispensada en un proceso selectivo, así como la determinación de si un concreto curso cumple o no los requisitos exigidos en la convocatoria son - una y otra- cuestiones ajenas al ámbito de la discrecionalidad técnica -en ese sentido, por todas, sentencias del Tribunal Supremo de 08/03/2010 y 25/06/2012, recaídas en los recursos de casación números 4194/2008 y 3726/2011, respectivamente-.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia número 219/2004, por un lado, reafirma la imposibilidad de un control jurídico de la discrecionalidad técnica en sí considerada y, por otra parte, como ya antes, por ejemplo, en las sentencias números 48/1998 , 73/1998 y 86/2004, declara susceptibles de control jurisdiccional, por ser ajenas al ámbito de la discrecionalidad técnica, las comprobaciones matemáticas o aritméticas o la determinación de si un concreto curso cumple o no los requisitos exigidos en la convocatoria, señalándose entonces lo siguiente:

" [....] si el órgano judicial diera por buena, sin más, la decisión administrativa sin realizar el control exigible de la misma que impone el art. 24.1 , vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial ( SSTC 97/1993, de 22 de marzo , y 353/1993 , de 29 de noviembre , FJ 5 ), que es, precisamente, lo que ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en la Sentencia ahora impugnada, dar por buena, sin más comprobación, la nota obtenida por el recurrente, sin realizar el control sobre la actuación de los órganos calificadores en cuanto a la aplicación de la mencionada fórmula matemática. La argumentación que realiza el Tribunal al negarse a resolver la cuestión planteada invocando la discrecionalidad técnica de la Administración, vulnera el derecho a la tutela judicial del recurrente por denegación de justicia, ya que dicha alegación nada tiene que ver, ni afecta, a la discrecionalidad técnica de las comisiones calificadoras del proceso selectivo.

Como se desprende de la doctrina elaborada por este Tribunal (por todas STC 86/2004, de 10 de mayo , FJ 3 ) lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores; está vedado, por tanto, la nueva valoración de un ejercicio de un proceso selectivo, salvo circunstancias excepcionales, pero en el caso que nos ocupa, es evidente que el recurrente no planteó al Tribunal nada que tuviera que ver con la discrecionalidad técnica, no puso en duda la valoración de los ejercicios, ni el criterio de valoración para la corrección de los mismos, solamente se limitó a cuestionar la aplicación de la fórmula para la determinación de las calificaciones, siendo ésta una cuestión que entra absolutamente en las competencias de control de la legalidad del proceso selectivo que deben llevar a cabo los Jueces ordinarios.

Este Tribunal ha afirmado, por una parte que " ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica " ( SSTC 86/2004, de 10 de mayo , FJ 3 ; 138/2000, de 29 de mayo , FJ 4 ), pero además, ha recordado ( STC 86/2004, de 10 de mayo , FJ 3 ) que " la determinación de si un concreto curso cumple o no los requisitos exigidos en las bases de la convocatoria... no se incluye en el ámbito de la discrecionalidad técnica, de suerte que el Tribunal con su decisión de excluir determinados cursos por incumplimiento de los requisitos necesarios se limitó a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación del órgano calificador ". Del mismo modo, debemos afirmar que la determinación de si la fórmula empleada para la corrección de determinados ejercicios de un proceso selectivo ha sido aplicada correctamente o no, tampoco entra dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica, y por tanto dicha circunstancia, que en absoluto implica sustituir la actividad de la Administración, debe ser controlada por los Jueces y Tribunales cuando así sea demandado por los participantes en el proceso selectivo".

La deferencia judicial hacia la discrecionalidad técnica, tal como ya hemos dicho, se funda en una presunción iuris tantum de certeza y razonabilidad de una actuación que viene apoyada en la especialización e imparcialidad del órgano encargado de calificar.

Por lo tanto, tenemos que insistir en que los juicios meramente técnicos emitidos por el órgano de selección, en principio, no pueden ser revisados, ni en sede administrativa ni en sede judicial, a no ser que se demuestre que ha existido desviación de poder, un error patente o una clara y manifiesta arbitrariedad o desigualdad de trato injustificada, esto es, bien la equivocación o bien la arbitrariedad por clamorosa desviación respecto de las bases de la convocatoria o baremo de valoración de méritos -en ese sentido, por todas, sentencia del Tribunal Constitucional número 138/2000 y la ya antes reseñada, número 219/2004 -.

Ahora bien, no siendo revisable el núcleo material de la discrecionalidad técnica, si lo son la composición del órgano, los vicios de la voluntad, sean por desviación de poder o sean por coacción o por dolo o, en fin, las actuaciones preparatorias encaminadas a fijar criterios de calificación -en ese sentido, por todas, sentencias del Tribunal Supremo de 23/04/2007, 18/03/2011y 19/07/2012 -.

En materia de Concursos, la adecuada proyección del principio de proporcionalidad exige, por ejemplo, que los méritos defectuosamente acreditados en los procesos selectivos puedan ser subsanados en los casos en que los aspirantes hubieran acreditado en tiempo los aspectos sustantivos del mismo aunque no hubieran satisfecho alguno de los meramente formales -por todas, sentencias del Tribunal Supremo de 24/01/2011 y 25/06/2012 , recaídas en los recursos de casación números 344/2008 y 3726/2011, respectivamente-.

TERCERO.-Sobre el deber de motivar los actos administrativos discrecionales.

Tachada por la demandante como inmotivada la resolución de la CNEAI y el informe de su Comité Asesor del campo 11, así como la resolución del Director de la ANECA, debemos recordar en primer lugar que el deber de motivación exige que la resolución administrativa venga apoyada en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión -en ese sentido, por todas, sentencia del Tribunal Constitucional nº 150/1993 y sentencias del Tribunal Supremo de 21/09/2004 y 28/09/2004-.

El artículo 103 de la Constitución, relativo al principio de legalidad en la actuación administrativa, exige la motivación como garantía o aseguramiento (i) de la imparcialidad de la actuación de la Administración, y (ii) de la observancia por la propia Administración de las reglas que disciplinan el ejercicio de las potestades que le han sido atribuidas.

El requisito de la motivación del acto administrativo se encuentra recogido en el artículo 35 de la Ley 39/2015, y cumple la doble finalidad de (i) que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, y (ii) que los órganos judiciales puedan conocer la ratio decidendi de la resolución administrativa.

Por lo que se refiere a los actos administrativos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales, el artículo 35.1.i) de la Ley 39/2015 dispone que deben ser motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.

La motivación del acto administrativo, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Constitucional, no es un requisito de carácter meramente formal.

En efecto, el Tribunal Constituciona ha señalado que la motivación del acto administrativo es (i) un requisito de fondo , y (ii) un requisito indispensable.

Y, según venimos señalando, ello es así (i) porque a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que justifican el acto, y (ii) porque la motivación es necesaria para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración.

En definitiva, únicamente la expresión de los motivos de la decisión permite al interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación. Y, si la motivación se omite, esa omisión puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución -en ese sentido, por todas, sentencias del Tribunal Constitucional números 26/1981, 61/1983, 100/1987, 26/1989, 70/1990, 14/1991 353/1995, 109/1992, 196/1998 y 77/2000-.

La motivación no es, pues, una cortesía elemental ni un mero requisito formal sino que se trata de una garantía, en concreto de una garantía de primer orden, mediante la que es posible comprobar que la decisión administrativa no es el fruto de la arbitrariedad

La motivación (i) asegura la seriedad de la formación de la voluntad de la Administración, (ii) garantiza al ciudadano que podrá impugnar la resolución administrativa con posibilidad real de criticar las bases que la sustentan y, en fin, como venimos repitiendo (iii) la motivación hace posible el control jurisdiccional.

Naturalmente, el cumplimiento de todas esas funciones requiere que la motivación sea suficientemente indicativa.

CUARTO.- El alcance de la motivación en las decisiones administrativas en materia de evaluación de tramos de investigación de personal universitario docente e investigador.

Por lo que se refiere a los aspectos que debe cubrir el deber de motivación en las decisiones administrativas discrecionales en materia de evaluación de tramos de investigación de personal universitario docente e investigador, y en concreto sobre si las resoluciones de la CNEAI y los informes de sus Comités Asesores pueden estar motivados únicamente atendiendo a las características del medio de publicación de la aportación científica o bien si la motivación ha de venir referida también a otros criterios conforme a lo establecido en los artículos 7.1 y 8.3 de la Orden de 02/12/1994, la sentencia del Tribunal Supremo de 12/06/2018 -ROJ: STS 2524/2018, ECLI:ES:TS:2018:2524- ha venido a señalar, en resumen, que esa motivación debe comprender:

1.- Las características, rasgos y peculiaridades de los trabajos de investigación, y

2.- Las cualidades significativas del medio en que esas aportaciones se han publicado.

Las aportaciones del personal universitario docente e investigador han de ser valoradas, pues, atendiendo (i) a su contenido, y (ii) al lugar en que se han dado a conocer.

En efecto, la sentencia del Tribunal Supremo de 12/06/2018 señala al respecto que:

"[...] no es suficiente para decidir si las aportaciones sometidas a la evaluación de la Comisión Nacional merecen o no un juicio técnico favorable o positivo la consideración de la publicación en la que han aparecido. No se deben desconocer las dificultades que entraña esa labor, ni que quienes deben realizarla, especialistas en el campo de investigación al que corresponden las aportaciones, deben contar con instrumentos que les permitan afrontar el trabajo -voluminoso y complejo- de discernir si las aportaciones presentadas por los investigadores merecen o no ser evaluadas favorablemente ni que, en ese sentido, saber que se publicaron en revistas o medios que gozan de reconocimiento de calidad, facilita esa labor. El Abogado del Estado se extendió con razón sobre ello en la vista. E, igualmente, tiene razón en que la calidad de la publicación es un indicador que se extiende a lo que en ella se publica.

Ahora bien, con toda la importancia que se debe reconocer a esas consideraciones de tipo práctico, se ha de estar a lo que establecen los preceptos que regulan esta actuación administrativa. De acuerdo con ellos, resulta claro que es el trabajo, la aportación, no la publicación, el que ha de valorarse en función de si contribuye o no al progreso del conocimiento, si es o no innovador y creativo o meramente aplicativo o divulgador. Y los criterios específicos indicados por la resolución de 26 de noviembre de 2014 no alteran ni el objeto ni los parámetros sustantivos de la evaluación. Simplemente, añaden elementos para atribuir preferencia y orientar la decisión que se deba tomar, pero la preferencia que se haya de dar a unas aportaciones no implica la exclusión o inhabilidad para una evaluación favorable de las que no reúnan los requisitos determinantes de la misma. De igual modo, orientar no equivale a obligar, a imponer, ni limita la valoración a los trabajos que se ajusten al n.º 6 de la resolución".

El Tribunal Supremo considera, pues, que no basta con atender al medio en el que se han publicado las aportaciones para decidir si cumplen o no los requisitos de calidad necesarios para su evaluación favorable.

No es por tanto la publicación sino el trabajo, esto es, la aportación, lo que debe ser valorado en función de si contribuye o no al progreso del conocimiento, si es o no innovador y creativo o meramente aplicativo o divulgador.

La preferencia que se haya de dar a unas aportaciones no implica la exclusión o inhabilidad para una evaluación favorable de las que no reúnan los requisitos determinantes de la misma.

Por consiguiente, en estos casos las investigaciones, es decir, las aportaciones presentadas por los interesados, tampoco pueden dejar de examinarse sólo por el hecho de que no se publicaran en las revistas o medios incluidos en los índices o listados.

El sentido de la valoración que merece la aportación lo determina, pues, su contenido.

Es así imprescindible que el informe del Comité Asesor en el que se pueda fundamentar la decisión de la CNEAI se refiera expresamente al contenido de las aportaciones del personal universitario docente e investigador

QUINTO.- El caso del Sr. Doroteo.

Para decidir si las aportaciones del Sr. Doroteo cumplen o no los requisitos de calidad necesarios para su evaluación favorable no es suficiente con la motivación de las resoluciones del caso, en las cuales se atiende prácticamente en exclusiva al medio en el que se han publicado las aportaciones.

En efecto, en la propia contestación a la demanda se reconoce que "[...] razón fundamental de que los trabajos en cuestión hayan obtenido puntuación netamente inferior a los que postulaba el hoy actor, es que los mismos, con alguna salvedad que merece un alza en su baremado, no han sido publicados en tratados con la calidad suficiente para merecer la excelencia propia del quehacer divulgativo investigador ni tampoco dichos trabajos alcanzan un grado de innovación investigadora que alcance el nivel exigible [...]".

Y en el informe del Comité Asesor -22-05-2019- figuran incluso observaciones generales inacabadas, sin que tampoco siquiera se haya intentado su subsanación en el juicio. Se afirma así en el informe del Comité Asesor que las aportaciones del Sr. Doroteo no llegan al mínimo requerido, pero ya ni se explica por qué. El texto queda cortado -"LAS APORTACIONES PRESENTADAS POR EL SOLICITANTE PARA EL PERIODO SOMETIDO A EVALUACION NO ALCANZAN LOS MINIMOS EXIGIDOS EN LA CONVOCATORIA. SE TRATA"-.

Como es natural, no hay otro modo posible de cubrir el deber de motivación del acto administrativo que con la motivación expresada en la resolución emitida, que es de la única de la que se puede defender cualquier afectado, con lo que la resolución originaria del presente contencioso, basada en exclusiva en el informe del Comité Csesor, incorpora pues el déficit de motivación en el que dicho informe incurre.

Como venimos diciendo, en estos casos de evaluación de tramos de investigación, la resolución de la Administración actuante se basa en el ejercicio de una facultad discrecional, en concreto de discrecionalidad técnica, pero los criterios de evaluación son reglados, esto es, rigen para el caso los establecidos en la resolución de la CNEAI de 14/11/2018; y, naturalmente, la resolución que se adopte debe figurar debidamente motivada.

Las aportaciones presentadas no pueden dejar de examinarse sólo por el hecho de que no se publicaran en las revistas o medios incluidos en los índices o listados identificados, ni tampoco puede por esa razón negárseles incluso la máxima valoración permitida por la Orden de 02/12//1994. En definitiva, el resultado de la evaluación, esto es, su merecimiento, dependerá de su contenido, siendo ese el aspecto crucial a considerar por el informe del Comité Asesor en el que se base la decisión de la CNEAI.

El informe pericial aportado con la demanda, a diferencia del informe del Comité Asesor, convence porque detalla el contenido de los trabajos sometidos a evaluación y valora también las revistas en las que habían sido publicados, así como las citas recibidas y restantes señas de calidad.

Ese informe pericial aportado con la demanda, primero, se da aviso del error -ya advertido en el primer fundamento de esta sentencia- en el que había incurrido el informe del Comité Asesor, esto es, la evaluación del tramo en cuestión con base en los criterios contenidos en la resolución de la CNEAI de 23/11/20107 en lugar de haberlo hecho atendiendo -como era debido- a los criterios específicos de evaluación establecidos en la resolución de la CNEAI de 14/11/2018, y todo ello en tanto que solicitud de evaluación del Sr. Doroteo se realizaba al amparo de la resolución de la Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades de 28/11/2018.

Y ese informe pericial concluye en cuanto a las aportaciones del Sr. Doroteo que "[...] cumplen objetivamente con los requisitos establecidos en el procedimiento de evaluación de la actividad investigadora para la concesión del tramo de investigación 2000-2009-2010-2011-2017- 2018, al ser la calificación final adecuada de 7.4 puntos (obtenida como valor medio de la valoración de cada una de las cinco aportaciones), superior al mínimo de 6 puntos que exige el artículo 8.2 de la Orden de 2 diciembre de 1994"

Figurando desligada la decisión administrativa del valor intrínseco de las aportaciones, esto es, habiéndose decidido otorgar una valoración negativa únicamente sobre la base de la apreciación que merecían los medios en los que esas aportaciones se publicaron, quedaba de ese modo en entredicho y deslucida la presunción de certeza y razonabilidad que acompaña a las decisiones administrativas abrochadas al ejercicio de facultades discrecionales, en concreto de discrecionalidad técnica.

Sumado a lo anterior, hay que señalar en primer lugar que se trata de caso en el que se ventilan 0,64 puntos de seis, con lo que la Sala considera que el informe aportado con la demanda, incuestionado y, por tanto, no desvirtuado en el juicio, puede servir de apoyo bastante a la tesis de la demandante sobre el valor real de sus aportaciones.

Y todo ello nos conduce directamente a la estimación integra del recurso.

SEXTO.-Sobre las costas del juicio.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas del juicio a la parte demandada, pero las limitaremos hasta un máximo de 2.000,00 euros por todos los conceptos.

En atención a lo expuesto: