Sentencia Contencioso-Administrativo 565/2023 Tribunal Superior de Justicia de Illes Baleares . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 576/2020 de 11 de julio del 2023

PRIMERO.- Hemos descrito en el encabezamiento cual es la resolución administrativa contra la que se dirige el presente recurso contencioso.

Se trata de una resolución de la ahora demandada, Administración General del Estado, en concreto la resolución del JPEFIB, de 11/09/2020, mediante la que se acordó inadmitir el recurso de revisión -06/08/2020- interpuesto por la Administración aquí demandante, Ayuntamiento de Manacor, contra la resolución del JPEFIB número 4.228, de 03/03/2017, por la que se habían resuelto los recursos de reposición planteados contra la resolución del propio JPEFIB número 4.139, de 30/10/2015, y se había aumentado hasta 924.733,19 euros el justiprecio de una parcela de 1325 m2, destinada a Espacio Libre Público, de la que eran titulares las ahora codemandadas, Dª Pilar y Dª Rebeca, Dª Patricia y Dª Salvadora y Dª Sacramento.

Esgrime en su demanda el Ayuntamiento de Manacor, en resumen, que la resolución del JPEFIB número 4228, de 03/03/2017, incurre en la causa de nulidad de pleno derecho recogida en el artículo 47.1 e) de la Ley 39/1995, en adelante LPAC, por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente previsto - artículo 131 de la Ley CAIB 2/2014 de ordenación y uso del suelo, en adelante LOUS- porque, al amparo de lo dispuesto en dicho artículo 131 de la LOUS, el Pleno del Ayuntamiento de Manacor había acordado -27/06/2016- la suspensión de los expedientes de expropiación forzosa por ministerio de la ley residenciados en el JPEFIB que no hubiesen sido resueltos de forma definitiva.

Sostiene por tanto el Ayuntamiento que, habiendo resuelto el JPEFIB el 03/03/2017, esto es, estando suspendido el procedimiento desde el 27/06/2016 por plazo de dos años, prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el artículo 131.3 LOUS.

SEGUNDO.- El articulo 131 de la LOUS, ahora artículo 142 de la Ley CAIB 12/2017, establecía en cuanto a la expropiación por ministerio de la ley lo siguiente:

"1.- Cuando transcurran cinco años desde la entrada en vigor del planeamiento sin que se lleve a efecto la expropiación de los terrenos que, de acuerdo con su calificación urbanística, no sean edificables por las personas propietarias, ni hayan de ser objeto de cesión obligatoria por no resultar posible la justa distribución de los beneficios y las cargas en la unidad de actuación, la persona titular de los bienes o sus causahabientes advertirán a la administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, que puede llevarse a cabo por el ministerio de la ley si transcurrieran otros dos años desde el momento de efectuar la advertencia. A tal efecto, la persona propietaria podrá presentar la correspondiente hoja de aprecio, y si transcurrieran tres meses sin que la administración la acepte, podrá aquélla dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación, que fijará el justiprecio de acuerdo con la legislación básica aplicable y con el procedimiento establecido en los artículos 31 y siguientes de la Ley de expropiación forzosa.

2.- A efectos de lo establecido en el apartado anterior, la legislación aplicable es la vigente en el momento de la iniciación del expediente de justiprecio por ministerio de la ley mediante la presentación de la hoja de aprecio, y la valoración se entenderá referida también a esta fecha. Los intereses de demora se devengarán desde la presentación por la persona propietaria de la correspondiente tasación.

3. El cómputo de los plazos para advertir a la administración que corresponda, para presentar la hoja de aprecio correspondiente y para dirigirse al Jurado Provincial de Expropiación para que fije el justiprecio establecido en el apartado 1 anterior queda suspendido si los órganos competentes inician un procedimiento de modificación o revisión del planeamiento municipal que conlleve la supresión de la determinación que implica la expropiación de terrenos, adoptando el acuerdo pertinente de conformidad con el artículo 50 de esta ley.

En los ámbitos afectados por este acuerdo, la suspensión también conlleva la de los procedimientos de apreciación instados ante el Jurado de Expropiación de acuerdo con el apartado 1 anterior. El cómputo de los plazos y la tramitación de los expedientes de expropiación por ministerio de la ley iniciados se reanudan si transcurre el plazo de suspensión acordado sin que se haya producido la publicación a efectos de la ejecutividad de la figura de planeamiento urbanístico tramitada.

Si la publicación se realiza antes de que el Jurado de Expropiación fije el justiprecio de los bienes y la nueva figura de planeamiento no determina su expropiación, los expedientes de expropiación por ministerio de la ley iniciados quedan sin objeto. En este caso, la resolución que ponga fin al procedimiento correspondiente debe manifestar estas circunstancias y ordenar el archivo de las actuaciones, sin que se produzca la expropiación de los bienes".

En el caso, transcurridos más de dos años desde una previa advertencia de expropiación, el 02/08/2013 se inició el procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley del ya anteriormente aludido Espacio Libre Público de las Normas Subsidiarias de Manacor de 1980 propiedad de las ahora codemandadas, en concreto mediante la presentación de la hoja de aprecio.

Con posterioridad, en concreto el 29/05/2014, entró en vigor la LOUS, carente de efectos retroactivos y, por consiguiente, no aplicable a expedientes como el del caso, esto es, no aplicable, pues, a expedientes iniciados con anterioridad al 29/05/2014.

Así las cosas, no existiendo tampoco en tramite planeamiento que previera la supresión de la zona verde o su inclusión en una unidad de actuación por compensación o cooperación, el expediente entró en el JPEFIB el 30/01/2014.

Obligado el JPEFIB a resolver antes del 01/05/2014, incluso concurriendo en la tramitación dilaciones atribuibles al Ayuntamiento demandante para dar respuesta a requerimientos recibidos, y producida la misma el 13/05/2014, en definitiva, recibido el 01/10/2014 el primer acuerdo municipal de suspensión, cualquiera que fuera el dies a quo que se considerase, lo cierto es que el 01/10/2014 había ya transcurrido el plazo de tres meses para que el JPEFIB debiera resolver sobre el justiprecio.

Pues bien, fijado el justiprecio por el JPEFIB el 30/10/2015 y vencido incluso el 26/09/2015 la suspensión acordada en sede municipal, se formalizaron sendos recursos de reposición, el último de ellos el 14/02/2016; y en la resolución de los mismos -JPEF, 03/03/2017- se consideró la invalidez jurídica del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, adoptado en sesión celebrada el 27/06/2016, en cuanto incluía la expropiación en cuestión en la suspensión por dos años derivada de la aprobación inicial del nuevo PGOU de Manacor, y ello tras la previa suspensión por un año con el Avance y no existir constancia de prórroga hasta los cuatro años máximos permitidos por el artículo 150 LOUS.

Consentida la resolución de 03/03/2017 por el Ayuntamiento y habiendo incluso transcurrido el plazo de dos años señalado en el acuerdo municipal de 27/06/2016 sin que tampoco constase la aprobación definitiva, fue en concreto el 06/08/2020 cuando el Ayuntamiento promovió la revisión de oficio.

Así, el 06/08/2020, esto es, más de cuatro años después del acuerdo municipal 27/06/2016, ha de entenderse que la revisión de oficio que fue promovida por el Ayuntamiento ahora demandante no atiende a plan cualquiera vigente que excluyera la expropiación por ministerio de la ley iniciada el 02/08/2013, apartándose también del acto propio concretado en el consentimiento de la resolución del JPEFIB de 03/03/2017.

Como es natural, resueltos el 03/03/2017 los recursos de reposición contra el justiprecio fijado el 30/10/2015 sin que el JPEFIB aplicase lo dispuesto en el artículo 131.3 de la LOUS, cualquier discrepancia al respecto debió ventilarse por el Ayuntamiento concernido mediante el procedente recurso jurisdiccional del que fue oportunamente advertido. Pero ese recurso faltó

De ahí ya deriva que no sea apreciable la concurrencia del vicio de nulidad radical - artículo 47.1e) LPAC- que el 06/08/2020 fue invocado por el Ayuntamiento de Manacor, lo que permite la decisión administrativa de inadmitir a limine la revisión promovida, precisamente por evidenciarse manifiestamente la falta de fundamento de la misma.

En línea con lo anterior, en la sentencia de la Sala número 214/2019 -ECLI:ES:TSJBAL:2019: 331- señalábamos sobre la aplicación de lo dispuesto en el artículo 131.3 de la LOUS a los expedientes de expropiación por ministerio de la Ley iniciados con anterioridad lo siguiente:

"La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, entró en vigor el 29 de mayo de 2014 y no contempla disposición transitoria alguna para los procedimientos de expropiación por ministerio de la Ley ya iniciados conforme al art. 69 de la entonces vigente TRLS/76. En el caso, la advertencia al Ayuntamiento de Santanyí para la expropiación por ministerio de la Ley y al amparo de lo dispuesto en el art. 69.1º del entonces vigente TRLS/76 se había formulado el 28 de mayo de 2014.

En la medida en que la redacción del art. 131.1º LOUS coincide, en lo sustancial, con el art. 69,1º TRLS/76, ninguna incidencia tiene la irrupción del art. 131,1º LOUS en los procedimientos en trámite.

Cuestión distinta es la previsión contenida en el párrafo 3º del art. 131 LOUS que contempla unas posibles suspensiones: i) del plazo para advertir a la administración, ii) del plazo para presentar la hoja de aprecio, iii) del plazo para dirigirse al Jurado para que fije justiprecio; iv) del plazo de que dispone el Jurado para resolver el procedimiento de fijación del justiprecio.

Estas suspensiones, como la perdida de objeto del procedimiento en trámite si finalmente la nueva figura del planeamiento no determina su expropiación, no estaban previstas en el art. 69 TRLS/76, si bien la jurisprudencia había admitido un posible decaimiento del objeto de la expropiación, en los términos que luego examinaremos.

En la controversia relativa a si el art. 131.3º LOUS es aplicable a los procedimientos en trámite, debe partirse de la premisa que las expropiaciones denominadas por ministerio de la Ley suponen una garantía frente a la inactividad de las Administraciones públicas en la gestión de los planeamientos ( STS de 23 de enero de 2013 ). Como indica la STS de 4 de diciembre de 2012 , "la finalidad del artículo 69 discutido, trata de remediar la pasividad, deficiencia o insuficiencia de la determinación del carácter compulsivo, que se alega, de los Planes o Programas, con grave quebranto del principio de seguridad jurídica, estableciendo por ello un plazo máximo para dar por terminada inseguridad que significa para la propiedad la calificación del terreno como inedificable...".

Desde esta configuración de la expropiación por ministerio de la Ley como instrumento de garantía para el propietario, la introducción de restricciones -como la que puede suponer el párrafo 3º del art. 131 LOUS- conllevaría la irrupción de una norma desfavorable y por tanto no aplicable retroactivamente a procedimientos en curso ( art. 9.3º CE ).

En cualquier caso, el "procedimiento en curso" al que no sería de aplicación retroactiva el art. 131.3º LOUS no puede ser aquí el procedimiento de fijación de justiprecio, pues este procedimiento específico y autónomo del procedimiento expropiatorio se sujeta a la norma vigente al tiempo de su inicio. En nuestro caso, el procedimiento de fijación de justiprecio se inicia con la presentación de la hoja de aprecio de la propiedad ( STS de 5 de noviembre de 2012 ), lo que aquí se hizo el 16 de junio de 2016 , cuando ya estaba en vigor la LOUS.

La jurisprudencia del TS ha reiterado que es admisible que la Administración expropiante, dentro del plazo de dos años de la advertencia y, en cualquier caso, antes de la presentación de la correspondiente hoja de aprecio por el propietario, modificase el planeamiento suprimiendo las condiciones que daban lugar a la expropiación por ministerio de la Ley. En tal caso, se produce una pérdida sobrevenida de la causa expropiandi lo que conlleva el archivo del procedimiento.

Lo que prevé el art. 131.3º LOUS es añadir unas suspensiones en el cómputo de los plazos máximos de que dispone la Administración, pero limitadamente, de modo que vencidas las suspensiones, y no producida la aprobación definitiva de la alteración del planeamiento que debía dejar sin sentido la expropiación por ministerio de la Ley, no cabe sino fijar justiprecio.

Con independencia de lo que luego se dirá con respecto al último párrafo del art. 131.3º LOUS, importe reseñar la doctrina jurisprudencial contenida en la STS de 13 de septiembre de 2013 :

" Este Tribunal ha sostenido en diversas sentencias, entre ellas STS, Sala Tercera, sección 6ª, de 4 de abril de 2006 (rec. 4144/2003 ) que la Administración puede modificar el planeamiento para atribuir una nueva calificación al terreno en el ejercicio de su "ius variandi" en materia urbanística y que esta capacidad de modificación del planeamiento no puede verse afectada ni impedida por el hecho de que el dueño de una finca haya formulado la advertencia a que se refiere el artículo 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976, "dado que la misma no supone ni determina el inicio del expediente de expropiación ni del de justiprecio, trámites que en el especial supuesto contemplado en el artículo 69, debe entenderse que se producen simultáneamente cuando, transcurridos dos años más y ante la inactividad de la Administración, el interesado acude, formulando su hoja de aprecio, al Jurado de Expropiación para obtener la valoración del terreno. Y nada impide que la Administración urbanística proceda, en ese período de dos años siguientes a la formulación de la advertencia, a realizar una modificación del planeamiento que comporte clasificar el terreno en cuestión de no edificable en edificable, puesto que no nos encontramos en este caso frente a ningún expediente expropiatorio iniciado sino con una mera advertencia para tutelar los derechos de quienes se ven afectados por una merma de las facultades edificatorias que tenían antes del planeamiento y que en modo alguno pueden entenderse restringidas cuando, como en el presente caso, los terrenos pasan de una calificación de no edificables a la de edificables".

La conclusión alcanzada en esta jurisprudencia se basa en la finalidad que cumple la advertencia previa, prevista para recordar a la Administración la existencia de una situación que le supone una merma de sus facultades edificatorias y del uso de tales terrenos, solicitando de la misma una actuación urbanística pendiente de ejecutar y/o la iniciación de un procedimiento expropiatorio para que se fije el justiprecio. Es por ello que aún hecha esta advertencia previa, y antes de que el propietario cumpla el resto de los plazos y requisitos legalmente previstos para que se entienda iniciado el procedimiento expropiatorio, es posible proceder a una modificación sobrevenida del Planeamiento, en la que la Administración varíe el destino de los bienes permitiendo la incorporación de estos terrenos a un desarrollo urbanístico de la zona en el que sea posible una justa distribución de beneficios y cargas que haga desaparecer el presupuesto de hecho que sustenta la expropiación forzosa por ministerio de la ley. Ahora bien, esta posibilidad de modificar el planeamiento y la consiguiente pérdida sobrevenida de la "causa expropiandi" inicialmente existente no opera cuando el particular, tras haber cumplido los requisitos legalmente exigidos en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , tiene derecho a que se expropien y se justiprecien sus bienes, pues como ya dijimos en la sentencia de 4 de abril de 2003 (rec. 11196/1998 ) del cumplimiento de los plazos y exigencias marcadas en el art. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo nace "una autentica imposición para la Administración gestora del planeamiento y el reconocimiento de un correlativo derecho del propietario quien, en el momento en que ha transcurrido el plazo mencionado de cinco años, tiene derecho a no verse privado de su propiedad calificada por el planeamiento como no edificable y que por parte de la Administración se inicien las actuaciones expropiatorias correspondientes".

El problema, se desplaza, por tanto, a determinar si antes de que se produjese la modificación sobrevenida del Planeamiento el propietario afectado había cumplido con las exigencias previstas en elart. 69 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el RD 12346/1976, para que procediese la expropiación forzosa de sus terrenos por ministerio de la Ley.

[...]

A la vista de estos hechos debe concluirse que los propietarios cumplieron los plazos y exigencias contenidos en elart. 69 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, para que procediese la expropiación forzosa por ministerio de la ley, pues la advertencia previa se dirigió a la Administración una vez transcurridos cinco años desde la entrada en vigor del Plan General de Ordenación Urbana de Mieres, aprobado el 25 de febrero de 1982, las parcelas en cuestión, no eran edificables por sus propietarios, ni resultaba posible la justa distribución de los beneficios y cargas en el polígono o unidad de actuación (estaban calificados como "equipamientos comunitarios" que se obtendrían por "reparcelación económica") y tras esta advertencia previa dejaron transcurrir dos años y presentaron hoja de aprecio ante la Administración autora del Plan.

La Corporación Local recurrente sostiene, sin embargo, que el procedimiento expropiatorio no se inició por la mera presentación de la hoja de aprecio ante la Administración expropiante sino que era preciso acudir al Jurado Provincial de Expropiación. Pero esta afirmación no puede ser compartida, pues en el caso de las expropiaciones forzosas por ministerio de la Ley este Tribunal ya ha señalado en STS de 5 de noviembre de 2012 (rec. 6405/2009 ) que "tiene un marcado carácter tuitivo: sirve para evitar la indefensión de los propietarios que, como consecuencia del planeamiento urbanístico, quedan sin aprovechamiento alguno, facultándoles para forzar a la Administración a que les expropie, impidiendo así que su derecho de propiedad quede vacío de contenido económico.

Con arreglo alartículo 69 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976, texto que ha reproducido elart. 103 del Decreto Legislativo 1/90, la iniciación del expediente de justiprecio, en las expropiaciones derivadas directamente de Planes de Urbanismo, sobre terrenos no edificables y que no puedan ser objeto de cesión obligatoria por no ser posible la justa distribución de beneficios y cargas, podrá llevarse a cabo por imperativo legal, cumplidos los requisitos y plazos exigidos.

El inicio del expediente de justiprecio se materializará simplemente mediante la presentación de la correspondiente hoja de aprecio (entre otras, sentencia de 25 de mayo de 1993, recurso núm. 11217/1990 ).

La incoación del expediente expropiatorio tiene lugar, pues, por ministerio de la ley, sin otro requisito que la presentación por parte del expropiado de la oportuna hoja de aprecio ante el Ayuntamiento. Esta presentación es el elemento que desencadena la iniciación del expediente expropiatorio. Transcurridos tres meses sin que la Administración la acepte, puede continuarse el expediente mediante la presentación de la hoja de aprecio ante el Jurado de Expropiación".

Es pues la presentación de la hoja de aprecio ante la Administración expropiante el desencadenante del procedimiento expropiatorio por ministerio de la ley y el momento en el que surge el derecho de la parte a que la Administración expropie sus bienes conforme a las condiciones existentes en el Planeamiento urbanístico en esos momentos vigente. Es en ese momento cuando la Administración a la vista de la hoja de aprecio presentada puede llegar a la fijación de un justiprecio de mutuo acuerdo sin necesidad de acudir al Jurado Provincial, actuación que tan solo es necesaria, y constituye un tramite posterior, ante la falta de conformidad de las partes afectadas en la fijación del justiprecio de los bienes y derechos, pero sin que sea determinante del nacimiento del procedimiento expropiatorio ni del derecho de la parte a ser expropiada por ministerio de la ley.

De modo que, tal y como acertadamente señala la sentencia de instancia, la parte cumplió con los trámites y plazos fijados en elart. 69 del RD 1346/1976para que se iniciara el procedimiento expropiatorio y se fijase el justiprecio con la mera presentación de la hoja de aprecio ante la Administración expropiante, sin que su derecho a ser expropiado se vea alterado por la modificación sobrevenida del Planeamiento urbanístico operada un año después, y sin que tampoco dicha modificación suponga la desaparición sobrevenida de los presupuestos jurídicos en su día existententes conforme al anterior planeamiento para que procediese la expropiación por ministerio de la ley, cuando los trámites previstos en dicha norma, como es el caso, se han cumplido por el afectado antes de operarse dicho cambio del Planeamiento. Conclusión esta que no se opone a lo afirmado en la STS de 4 de abril de 2006 (rec. 4144/2003 ) en la que se abordaba un problema diferente relativo a la posibilidad de revisar o modificar el planeamiento urbanístico una vez formulada la advertencia previa ante la Administración pero sin que el afectado hubiese presentado ante la Administración la hoja de aprecio" (F.J. 3º)

El último párrafo del art. 131.3º LOUS, a diferencia del régimen del art. 69 TRLS/76, determina que si la aprobación definitiva del nuevo planeamiento que hace innecesaria la expropiación se publica después de la presentación de la hoja de aprecio, pero antes de que el Jurado de Expropiación fije el justiprecio, el procedimiento deba archivarse. Ahora bien, y como ya precisaremos más adelante, siempre que la publicación del planeamiento sea anterior a la fecha en que el Jurado de Expropiación debió resolver el expediente en plazo."

Cumple, pues, la desestimación del recurso.

TERCERO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, procede imponer las costas del juicio a la parte demandante, pero las limitaremos hasta un máximo de 3000 euros por todos los conceptos, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 139.7 LJCA.

En atención a lo expuesto: