Sentencia Contencioso-Administrativo 147/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 20/2023 de 12 de marzo del 2024

PRIMERO: El presente recurso de apelación se dirige contra la sentencia nº 270/2022, de 14 de septiembre de 2022, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 25 de Madrid, dictado en su P.O. nº 58/2021, que acuerda estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los actos anteriormente citados:

-Decreto de Alcaldía de 26 de noviembre de 2020 del Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama, que mediante sanción pone fin al procedimiento sancionador 01/20, imponiendo a la apelante una sanción por importe total de 12.004,00 euros (cuatro sanciones de 3.001,00 euros cada una), al considerar acreditada la Administración la comisión por la hoy recurrente de cuatro infracciones graves previstas en el artículo 28, apartados b) e, m y p de la Ley de Madrid 4/2016 de 22 de julio, de animales de compañía, dos de ellas sancionadas por la aplicación del tipo del art 28.p , con una única sanción de 1501,1 euros; imponiéndose también la sanción accesoria de clausura temporal de la actividad llevada a cabo de cría de animales por un año.

-Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama de fecha de 28 de enero de 2021, en el que se acuerda ejecutar las medidas acordadas en el Decreto de 26 de noviembre de 2020.

La sentencia recurrida considera que no es contrario a derecho acordar en la misma fecha la caducidad de un expediente sancionador y acordar la apertura de otro por los mismos hechos. La defectuosa notificación del acto que acordó la caducidad no afecta a su validez, sino a su eficacia, pudiendo recurrirse por el interesado desde el momento de su notificación. Entiende que no existen las infracciones en materia de prueba que denuncia la parte recurrente y que, caso de existir alguna irregularidad en la admisión de la prueba, no tiene carácter invalidante. Considera que los hechos imputados están perfectamente claros en el acuerdo de incoación. Tampoco considera que se haya vulnerado el principio de tipicidad, porque los hechos declarados probados se subsumen en los tipos infractores aplicados, salvo la carencia de licencia de actividad, por lo que se estima el recurso en cuanto a la sanción impuesta por este hecho, si bien se declara que la recurrente no había obtenido la citada licencia de actividad por silencio positivo. El Ayuntamiento demandado es competente para imponer sanciones graves y leves en aplicación de la Ley 4/2016 de la CAM.

La parte apelante alega:

- Errónea interpretación del instituto de la caducidad. Perversión del procedimiento administrativo contraria a los arts. 21 y 25 de la Ley 39/2015 con vulneración del art. 72 y 95 del mismo texto: Tanto en el Procedimiento Sancionador 01/2020 como en la instancia que precede a esta alzada, fue denunciada la indebida práctica por el Ayuntamiento demandado de decretar el Inicio del Procedimiento Sancionador 01/2020 sin declaración previa y separada de la Caducidad del Procedimiento Sancionador 24/2018. La Sentencia 270/22 que hoy se recurre rechaza que exista perversión del instituto de la caducidad, por considerar en su FD III que el vicio invocado no afectaría a la validez de la declaración de caducidad, tan solo a su eficacia, pudiendo el interesado haber recurrido la declaración de caducidad al serle notificado el Acuerdo iniciador del Procedimiento Sancionador 01/2020. Hay obligación legal de resolver de forma expresa o, bien en su caso, obligación legal de resolver declarando la caducidad y el archivo de las actuaciones, lo que debe producirse en el seno del procedimiento del que traen causa y al que corresponden; no, en el seno de otro procedimiento incoado posteriormente, lo que constituye un auténtico vicio invalidante, constitutivo de la nulidad de pleno derecho del procedimiento sancionador 01/2020.

- Confusión entre hechos imputados e infracciones cometidas. Infracción de los arts. 53.2º a) y 64. 2º b) de la Ley 39/2015, causante de indefensión. A lo largo de todo el procedimiento sancionador 01/2020 se ha producido una constante, cual es la de indeterminar con la necesaria precisión cuales eran los hechos censurados, fusionándolos y confundiéndolos con las infracciones típicas previstas en el art. 28 de la Ley 4/2016, de Protección de los Animales de Compañía de la Comunidad de Madrid. La exigencia de precisar los ilícitos imputados, convenientemente separados de las infracciones que, en su caso, pudieran constituir y en las que se pudieran incardinar, es obligada y se recoge tanto en el art. 53.2º a) como en el art. 64.2º b) de la Ley 39/2015. Yerra el Juzgador de Instancia al aceptar como "hechos probados" los contenidos en los antecedentes de hecho descritos en el acuerdo de iniciación; de un lado, porque los antecedentes de hecho primero, segundo y tercero, si bien dieron pie al inicio del PS 24/2018 no son válidos para sustentar fácticamente el inicio del actual PS 01/2020; de otro lado, porque es en la propuesta de resolución y en la posterior resolución sancionadora donde han de quedar descritos, con la suficiente precisión y concreción, cuáles son los "hechos que resultan probados" a tenor de las pruebas practicadas en el expediente y lo que encontramos en esas resoluciones es una simple y coincidente descripción de "hechos probados" que se confunden con "las infracciones típicas" en clara contravención de los artículos art. 53.2º a) y art. 64.2º b) de la Ley 39/2015.

- Infracción del derecho fundamental de defensa del art. 24.2º de la CE, con vulneración del Principio Acusatorio por infracción de los arts. 53.2º a) y 64. 2º b) de la Ley 39/2015. De los cinco hechos que el Instructor declara probados, el 3º, 4º y 5º son enunciados literales de las infracciones números b), e) y m), respectivamente, del art. 28 de la Ley 4/2016, con lo que el Sr. Instructor en lugar de concretar el relato de cuáles son los ilícitos precisos del inculpado para de ellos, deducir su posible subsunción en la infracción típica prevista, lo que hace es invertir el juicio de deducción y partiendo de las infracciones las subsume como si de hechos se trataran; de ahí que los hechos probados sean descritos en formulación genérica, soslaya el derecho del justiciable de conocer los hechos precisos en los que se funda el reproche y por ende, dificulta su derecho de defensa, causante de indefensión.

- Sobre la actividad de "criadero de animales" sin la preceptiva autorización municipal. Incongruencia de la Sentencia. Infracción extemporánea al Acuerdo de inicio de Procedimiento Sancionador que conculca el Principio Acusatorio y de Defensa. La sentencia incurre en incongruencia: de un lado, rechaza la sanción por el desarrollo de la actividad sin la preceptiva autorización municipal y de otro lado suscribe abiertamente que "... Si se declara hecho probado que no se tiene licencia de actividad, no cabe duda de que ello se deduce directamente de los archivos administrativos.". No se sabe a qué archivos administrativos se refiere el Juzgador, si no ha sido traído a los autos el Expediente de Licencia 771 incoado ante el Ayuntamiento de Paracuellos en el año 1997. Un informe técnico no es un acto administrativo válido para servir de cauce y aseverar que la recurrente no dispone de la oportuna licencia de actividad. La supuesta infracción por carecer de la preceptiva autorización municipal, no fue suscitada en el Acuerdo de inicio de Procedimiento Sancionador 01/2020; apareció en los "Hechos Probados" de la Propuesta de Resolución de 05.06.2020, una vez transcurrido el período de alegaciones y pruebas, sin que la apelante pudiera defenderse de dicha imputación. Es acertada la cita del juzgador de instancia a la STSJ Madrid de 14 de Octubre de 2015, sobre las características de las Licencias obtenidas bajo la vigencia del Reglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas de 30 de noviembre de 1961, pero esas características no son incompatibles con la obtención de licencia por silencio positivo. Es desacertado ampararse, tal como realiza el Juzgador, en el informe de la Ingeniero municipal de 15.01.2020. sobre el planeamiento urbanístico. Sostiene el informe que como quiera que las instalaciones de ALTANERÍA S. L. se ubican en el Área Incorporada AI-4 del PGOU, le resultaría de aplicación la Ordenanza de Industria Adosada del art. 12.9 de las Normas Urbanísticas, que entre las condiciones de uso principal compatible, no contempla la actividad de criadero de animales. No puede esperarse que en el PGOU la matriz de usos cite como compatible el uso de "criadero de animales"; si bien, que no se cite de forma pormenorizada no significa que no lo sea, al ser encuadrable dentro de cualquiera de los usos compatibles genéricos que sí se reseñan; así debe entenderse cuando el Ayuntamiento, durante años y estando vigente el PGOU de 2001, ha venido girando a Altanería S.L. recibos por el impuesto de actividades y tasas por recogida de basuras, teniendo como objeto tributario el "criadero de animales". En definitiva, si el Acuerdo de inicio de Procedimiento Sancionador 01/2020 no imputaba ninguna infracción relacionada con la licencia de actividad, y alegada su improcedente anexión en la Propuesta de Resolución, ya concluida la Fase de Instrucción, sin posibilidad de defensa ni de aportación de pruebas, consideramos que el Juzgador de instancia debió ceñir su juicio estrictamente sobre la posible extemporaneidad y conculcación del principio acusatorio alegados o por el contrario la conformidad a derecho de la anexión, sin otros pronunciamientos cuyo debate contradictorio no corresponde a este proceso sancionador, de ahí que entendamos que el Juzgador de Instancia se extralimita el Fundamento de Derecho VIII de la Sentencia.

La administración del Ayuntamiento de Paracuellos del Jarama opone que la interpretación del instituto de la caducidad se ha hecho de forma correcta en la sentencia apelada, con cita de la jurisprudencia que entiende aplicable. El acuerdo de incoación describe correctamente los hechos imputados y el artículo 95.3 de la Ley 39/2015 prevé expresamente en su segundo párrafo que en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, como es el caso, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad, remitiéndose al correcto razonamiento del fundamento jurídico V de la sentencia apelada. No hay vulneración del principio acusatorio, dado que en la propuesta de resolución, que se reproduce en la resolución sancionadora, se recoge el contenido previsto en el artículo 89.3 de la Ley 39/2015, remitiéndose a los que entiende correctos fundamentos V y de la sentencia. Ninguna incongruencia ni extralimitación se aprecia en la fundamentación jurídica expuesta por el Juzgador en los Fundamentos de Derecho VII y VIII de la Sentencia. La sentencia anula la Resolución de 16 de noviembre de 2020 exclusivamente en cuanto a una parte del importe de una de las sanciones impuestas, en concreto la correspondiente a la falta de licencia de actividad, al considerar que, si bien dicha infracción se produjo, puesto que la recurrente no obtuvo licencia de actividad por silencio administrativo positivo (fundamento VIII), este hecho declarado probado no es subsumible en el tipo legal aplicado por el Ayuntamiento (fundamento VII) y que por tanto no se sancionó correctamente.

Las partes codemandadas y apeladas alegan que la jurisprudencia existente al respecto de la caducidad establece precisamente que, si un procedimiento ha caducado, debe ser declarado caducado y archivado e iniciarse uno nuevo, no vedando de manera alguna que ello se produzca en la misma resolución. No existe confusión alguna en los hechos del acuerdo de incoación, ni hay divergencia con los sancionados, ni se ha vulnerado el principio acusatorio. La Sentencia recurrida declara la imposibilidad de sancionar la evidente e incuestionable falta de licencia, no porque ésta exista, sino porque dicha infracción no se imputó en el acuerdo de iniciación.

SEGUNDO: En su primer motivo de apelación, la parte apelante plantea la errónea interpretación del instituto de la caducidad por la sentencia de instancia, con vulneración de los artículos 21, 25, 72 y 95 de la Ley 39/2015, toda vez que la administración ahora apelada decretó la incoación del Procedimiento Sancionador 01/2020 que nos ocupa, sin declaración previa y separada de la Caducidad del Procedimiento Sancionador 24/2018 que se había incoado anteriormente en fecha 30 de mayo de 2018 y notificado al interesado el 31-5-2018, con fundamento en los mismos hechos primero, segundo y tercero que recoge el Decreto que incoa el expediente nº 01/20. Efectivamente, en el expediente nº 01/2020 remitido al juzgado consta como documento nº 8 el decreto de la Alcaldía de 16 de enero de 2020 que, entre otros particulares, acordó en su parte dispositiva:

" PRIMERO: Declarar la caducidad del procedimiento sancionador identificado con la referencia PS 24/18 descrito en el antecedente séptimo.

SEGUNDO: Iniciar expediente sancionador contra D. Ruperto (...) por las siguientes infracciones graves ...".

La sentencia de instancia desestima este argumento de la parte actora porque entiende que " No es incorrecto dictar en un mismo acto administrativo la declaración de caducidad de un expediente anterior y el acuerdo de incoación de un nuevo procedimiento sancionador , y si bien es cierto que se debía de haber informado , y no se hizo así, que contra el apartado primero de la parte resolutiva del acto- que declaraba la caducidad del expediente anterior (pg. 166 del pendiente), cabía interponer recurso de reposición previo al contencioso , porque de esta forma se hubiesen cumplido las prescripciones previstas en el art. 95.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , no es menos cierto que la falta de información del recurso que se podía interponer contra la declaración de caducidad no es más que un defecto de la notificación del acto administrativo, en el que deben constar los recursos que cabe interponer contra el mismo, conforme a lo establecido en el art 40.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . Que no se notificase los recursos procedentes contra el apartado uno de la resolución recurrida, que declaró la caducidad de un expediente sancionador anterior, no afecta a la validez del acto de declaración de caducidad sino a su eficacia, por lo que una vez notificada la resolución de declaración de caducidad e iniciación de un nuevo procedimiento sancionador , el interesado pudo recurrir la declaración de caducidad ( art 40.3 de la Ley 39/2015 ), y no lo hizo así , ni formuló reparo alguno al respecto en sus alegaciones al acuerdo de iniciación".

Así pues, la sentencia de instancia no considera que acordar en una misma resolución la caducidad del expediente anterior y ordenar la incoación de una nuevo incurra en ningún vicio invalidante de la resolución; y que el problema se reduce a una mera cuestión de falta de notificación en forma y, por ende, de eficacia de dicha resolución en la parte que declaró la caducidad, que no produjo indefensión toda vez que la parte recurrente pudo recurrir ese particular del acto administrativo y no lo hizo. Este razonamiento ha sido objeto de expreso rechazo por la Sala Tercera del TS en sentencia de su sección 5ª, nº 1667/2020, de 3 de diciembre de 2020, a la que más tarde volveremos, constató que "... cabe concluir de los fundamentos de la Sala de instancia, que el mismo Tribunal sentenciador llega también a esa conclusión; pero que se rechazan sus últimas consecuencias de anulación porque, como quiera que ese vicio de procedimiento no ha ocasionado indefensión, debe considerarse como una mera irregularidad formal no invalidante y termina por desestimar la pretensión (...) Fuera de esos supuestos extremos, (...) los vicios de forma no tienen virtualidad para privar de eficacia a los actos administrativos, constituyendo, en su caso, meras irregularidades no invalidantes. (...) Pues bien, esa sería la justificación a la que llega la Sala de instancia en la sentencia que se revisa; considerar que, pese a la omisión formal de no haberse declarado la caducidad del procedimiento inicialmente incoado al recurrente, que se acepta por el Tribunal a quo, el hecho de haberse procedido a la apertura de otro nuevo no le ha ocasionado indefensión alguna y, por tanto, debe considerarse que se trata de una irregularidad formal no invalidante y, por tanto, se confirma la plena eficacia del acto objeto de impugnación".

Es decir, que la sala sentenciadora en la instancia manejó un argumento similar al de la sentencia aquí apelada. La sentencia del TS lo rechaza en los siguientes términos y con los siguientes y abundantes razonamientos, de los que transcribimos los que tienen alcance general más allá de las circunstancias del caso: " A la vista de lo expuesto considera este Tribunal que han de hacerse algunas consideraciones, que han de comenzar por señalar que la mencionada interpretación sustancialista de los defectos de procedimiento no puede constituir un cheque en blanco en favor de la Administración, en que todo vale con tal de que, a la postre, se haya dado oportunidad a los interesados en el procedimiento de haber podido hacer alegaciones y aportar prueba. Y debe señalarse en ese sentido, que, en no pocos casos, examinar cuando esa mera irregularidad formal no ha generado una merma de los derechos de defensa, constituye una situación que no siempre puede apreciarse si se toman en consideración el momento en que la deficiencia formal se produce y no cuando se examina a posteriori al revisar la legalidad del acto. No se olvide que la tramitación del procedimiento para adoptar actos administrativos es una exigencia legal que entronca ya en la misma Constitución, que vincula a todos, pero, en este aspecto, con mayor intensidad a los poderes públicos".

El problema que suscita este motivo de apelación no puede situarse, pues, como lo hace la sentencia de instancia, a la mera falta de notificación con indicación del régimen de recursos del artículo 95 de la Ley 39/2015 de la declaración de caducidad del primer procedimiento, que entiende sólo afecta a la eficacia y no a la validez de la decisión. La cuestión tiene un mayor recorrido jurídico y compromete la validez misma del acuerdo de incoación del segundo procedimiento sancionador, de lo que es buena muestra la sucesión de sentencias del Tribunal Supremo (TS) que se han ocupado de ella en los últimos tiempos, a las que más tarde nos referiremos.

En el caso de autos, existe declaración de caducidad del primer procedimiento sancionador. El problema que se plantea es que se efectúa en la misma resolución en la que también se acuerda la apertura del segundo procedimiento sancionador por los mismos hechos e infracciones. Sostiene el recurso de apelación que la decisión de declarar caducado el procedimiento y ordenar el archivo del mismo no se puede adoptar de forma simultánea en la misma resolución en la cual se acuerda, sin solución de continuidad, la incoación de un nuevo expediente sancionador, sino que se debe adoptar en el procedimiento sancionador o de intervención en el que hayan tenido lugar las "...actuaciones..." ( art. 25 de la Ley 39/2015), porque en el primer caso no estaremos ante otro procedimiento distinto, que es lo que se pretende evitar por la doctrina jurisprudencial mencionada, sino en el seno del mismo procedimiento inicial.

Para solventar la cuestión, debemos comenzar recordando la naturaleza que tiene la declaración de caducidad de un expediente sancionador o, en general, de gravamen. El art. 25.1º b) Ley 39/2015, sobre los efectos de la falta de resolución expresa en los procedimientos de oficio, dice: " En los procedimientos en que la Administración ejecute potestades sancionadoras o, en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables, o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95". La caducidad del procedimiento no se produce, pues, por la resolución que la declare, sino por ministerio de la Ley. Como resulta del precepto citado, la caducidad opera de forma automática, en el sentido de que se produce -por disposición de la ley- por el transcurso del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, de modo que la resolución que recaiga en el procedimiento caducado se limita a declararla (cfr. sentencias del TS, Sala Tercera, sección tercera, como la nº 1392/2020, de 22 de octubre de 2020, recurso nº 4279/2019; o la nº 1564/2020, de 19 de noviembre de 2020, recurso nº 5529/2019, entre otras similares).

La jurisprudencia que se ha pronunciado sobre esta cuestión destaca que la finalidad de las normas que la regulan es establecer la incompatibilidad de dos procedimientos administrativos, singularmente sancionadores o de gravamen, que no pueden coexistir simultáneamente. La STS, Sala Tercera, sección 3ª, nº 70/2023, de 23 de enero de 2023, recurso nº 4104/2021 (aunque en relación con un procedimiento de reintegro de subvenciones, con una "ratio" aplicable al caso de autos), declara a este respecto: " Por último, también se produce una infracción o, en su caso, una desviada aplicación, de los preceptos que regulan los modos de terminación de los procedimientos. En efecto, si el primer procedimiento queda indefinidamente abierto se infringe la obligación de finalizarlo mediante la correspondiente resolución de fondo, de caducidad y archivo o de simple archivo de las actuaciones".

La STS, Sala Tercera, sección 3ª, nº 1667/2020, de 3 de diciembre de 2020, recurso 8332/2019, sí se pronunció sobre un procedimiento administrativo sancionador y estableció una doctrina de interés casacional al respecto. Lo que se planteaba y sobre lo que versa el grueso de su razonamiento es sobre si cabe que la administración puede incoar un procedimiento sancionador, desfavorable o de gravamen sin que exista previa declaración de caducidad (f.j segundo): " La cuestión de interés fijada en el auto de admisión consiste en determinar si habiendo incoado la Administración un procedimiento sancionador o de intervención susceptible de producir efectos desfavorables o de gravamen, y habiendo transcurrido su plazo reglado de tramitación sin haber resuelto de forma expresa el mismo, cabe entender declarada de forma tácita su caducidad mediante la incoación de un nuevo procedimiento de análogo objeto o, en todo caso, la caducidad ha de acordarse de forma expresa y previa a la incoación del nuevo expediente". Sobre dicha cuestión, su fundamento jurídico tercero declara que: " Conforme a lo expuesto, debemos concluir, en relación con la cuestión casacional, que para la reapertura de un procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, existiendo uno previo que debe considerarse caducado, es necesario una previa resolución administrativa expresa declarando la caducidad del inicial, sin que, mientras tanto, pueda considerarse que se trate de un nuevo procedimiento".

Aunque el caso examinado por el Alto Tribunal no era idéntico, su criterio es trasladable a este supuesto. La literalidad de su doctrina obliga a que el pronunciamiento declaratorio de la caducidad y del archivo del primer procedimiento se haga a través de una resolución expresa, que sea "previa" a la apertura de un segundo procedimiento administrativo en que se ejercitan potestades de gravamen, para que este segundo pueda considerarse verdaderamente como un "nuevo" procedimiento. En el caso de autos, la resolución que acuerda incoar en segundo procedimiento sancionador nº 01/20, también acuerda declarar expresamente caducado el anterior procedimiento PS 24/18. Y, cronológicamente, lo hace previamente a la decisión de incoar un nuevo procedimiento sancionador. Como ya hemos indicado "supra", el decreto de la Alcaldía de 16 de enero de 2020 que, entre otros particulares, acordó en su parte dispositiva:

" PRIMERO: Declarar la caducidad del procedimiento sancionador identificado con la referencia PS 24/18 descrito en el antecedente séptimo.

SEGUNDO: Iniciar expediente sancionador contra D. Ruperto (...) por las siguientes infracciones graves ...".

En consecuencia, la administración, aunque lo haga en una misma resolución, acuerda formalmente y en primer término, declarar la caducidad del primer procedimiento PS 24/28; y, posteriormente a esa declaración, acuerda la incoación del nuevo procedimiento 01/20, lo que satisface la exigencia de la doctrina jurisprudencial antes citada.

Es de rigor reconocer que la misma sentencia de 3 de diciembre de 2020 del TS hace una referencia tangencial al caso concreto del que nos ocupamos, es decir, al supuesto en que simultáneamente y en la misma resolución la administración declara la caducidad del procedimiento originario y la incoación de uno nuevo. En su fundamento jurídico segundo dice: " Admitamos, y ya sería anormal porque de nada serviría la regulación de la caducidad, que en una misma resolución y conforme autoriza el artículo 95, la Administración acuerde a un mismo tiempo la caducidad del procedimiento ya iniciado, la incoación de un nuevo procedimiento y el mantenimiento de las actuaciones " cuyo contenido se hubieran contenido igual"; pero lo que no es admisible es pretender un a modo de decisión implícita, de una resolución tácita, en la incoación de un nuevo procedimiento de la caducidad del anterior". El Tribunal Supremo, pues, califica de "anormal" que en el mismo acto en que se acuerda abrir un expediente sancionador, se declare la caducidad del anterior; y lo explica en que de nada serviría la institución de la caducidad. Pero, además de que esta declaración se realiza "obiter dicta" y no integra la doctrina de interés casacional que se fija en la citada sentencia, un poco más adelante encontramos en la propia sentencia la explicación a ese calificativo ("anormal"). El Tribunal Supremo lo entiende así para un supuesto de hecho diferente al que analizamos, esto es, entiende "anormal" que la administración acuerde en un mismo acto la caducidad de un procedimiento y el archivo de otro en los supuestos en que la caducidad no se ha producido aún, porque entonces sí que se abre la puerta a una situación fraudulenta que explica el mismo Alto tribunal: " Si no hay un acto formal que separe ambos procedimientos, archivando uno e incoando otro, esa duplicidad es inadmisible y contradictoria, lo que obliga a concluir que en esas situaciones lo que hace la Administración es pura y simplemente obviar toda la normativa sobre los plazos que impone el Legislador para la tramitación, porque bastaría con que en un mismo procedimiento, cuando esté a punto de caducar por el transcurso de los plazos, ordenar una nueva reiniciación, pero del mismo procedimiento, con lo cual se burlaría toda la regulación y la finalidad de la institución de la caducidad, que no ha sido fácil de imponer el Legislador a nuestra Administración, en garantía de los derechos de los ciudadanos". Es obvio que se recusa la situación en que la administración "se adelante" a la consumación del plazo de caducidad, para ir prorrogando el plazo máximo de duración del procedimiento mediante el fraude de archivar uno y abrir otro sin solución de continuidad. No sucede así en el caso en que nos hallamos, en el cual, cuando se dicta el decreto de la Alcaldía de 16 de enero de 2020 ya se había consumado sobradamente la caducidad del primer procedimiento sancionador PS 24/2018, que se había incoado por Decreto de la Alcaldía de 30-5-2018 (folios 190 y ss del dicho expediente sancionador PS 24/2018). Por lo tanto, se ha respetado la exigencia jurisprudencial de que la declaración de caducidad del primer expediente sancionador preceda a la incoación del segundo, aunque se haya hecho en la misma resolución. A criterio de la Sala, la solución contraria que propugna el recurso de apelación, es decir, la de entender que tal proceder (hacerlo en la misma resolución) vicia de nulidad radical todo el segundo procedimiento sancionador y eleva la citada exigencia a un rigorismo excesivo. Así (valga como ejemplo de ese formalismo), no acierta a verse qué diferencia existiría entre acordar la caducidad de un procedimiento y el inicio de otro en la misma resolución, o hacerlo en dos resoluciones distintas de la misma fecha, ni qué garantías adicionales aporta este segundo proceder. De otro lado, el criterio que acogeremos en esta sentencia permite distinguir dos casos y dos consecuencias bien diferenciadas: de un lado, los supuestos (como el que analizaba el Tribunal Supremo) en los que se inicia un procedimiento sancionador (o de gravamen, en la STS de 23-1-2023 antes mencionada) sin antes haberse declarado la caducidad y archivo del primer procedimiento, que constituirían, como dice la Sala Tercera, supuestos de nulidad radical del nuevo procedimiento; y, de otro, aquellos casos en los que la simultánea declaración de caducidad e incoación de un nuevo procedimiento pudieran dar lugar a algún género de indefensión, en los que la consecuencia no sería una nulidad radical, sino la posible declaración de anulabilidad, si se constatase esa indefensión material, en los términos del artículo 48 de la Ley 39/2015.

Siguiendo esa pauta, en el caso de autos no habría nulidad radical, porque la caducidad se ha declarado cuando ya se había consumado la misma y antes de ordenarse la incoación del segundo procedimiento sancionador; y, aunque se haya declarado en el mismo acto, no se alega, ni se aprecia indefensión alguna que se haya derivada para el ahora apelante de esa circunstancia. La resolución que acuerda la incoación del segundo procedimiento 01/20 especifica con toda claridad los antecedentes y las sucesivas actuaciones del anterior y caducado procedimiento que se tienen en cuenta para fundamentar la apertura del nuevo, así como la relación de hechos que resultan de dichas actuaciones y diligencias, dándolo a conocer al interesado, calificando las posibles infracciones y abriendo nuevo plazo de alegaciones y de defensa. Con posterioridad, se ha dictado propuesta de resolución, que especifica todo el material probatorio proveniente del anterior procedimiento que se tiene en cuenta para formular la acusación y los hechos que resultan del mismo, otorgándose nuevo plazo de alegaciones y de defensa. En consecuencia, no se aprecia ninguna indefensión derivada del hecho de que la misma resolución declare la caducidad de un procedimiento y la incoación de otro, lo que lleva, como resultado de todo el anterior razonamiento, a la desestimación de este primer motivo de apelación.

TERCERO: Analizaremos en este fundamento jurídico, de forma conjunta, los motivos segundo y tercero del recurso de apelación. No hay indeterminación de los hechos imputados, ni confusión con las infracciones típicas previstas en el art. 28 de la Ley 4/2016, de Protección de los Animales de Compañía de la Comunidad de Madrid. Como dice la sentencia, los hechos que se imputan como infracción están perfectamente claros en el acuerdo de incoación, en el apartado segundo de los antecedentes, y la relación entre, el acuerdo de incoación, la resolución sancionadora. Tampoco puede apreciarse vulneración del Principio Acusatorio por infracción de los arts. 53.2º a) y 64. 2º b) de la Ley 39/2015. Los hechos que el instructor declara probados en los apartados 3º, 4º y 5º de la propuesta de resolución no son enunciados literales de las infracciones números b), e) y m), respectivamente, del art. 28 de la Ley 4/2016 de la CAM.

Tanto en el acuerdo de incoación, como en la propuesta de resolución y en la misma resolución sancionadora, es decir, desde el inicio del procedimiento y hasta su conclusión, se han transcrito en las citadas resoluciones las actas de inspección realizadas por el SEPRONA y personal técnico del Área de Protección Animal de la D.G de Medio Ambiente de la CAM en fechas 18-1-2018, 10-5-2018, informe de Policía Local de 29 de diciembre de 2019 y 1 de enero de 2020, derivados de sendas visitas de inspección, informe de Ingeniero Industrial Municipal de 15-1-2019. En cada uno de esos informes y actas se describen una pluralidad de hechos que dan lugar, desde la incoación del procedimiento, a una calificación de posibles presuntas infracciones que se indican de forma separada en cada una de las resoluciones citadas. No puede decirse que los hechos que se transcriben sean una mera transcripción de los tipos infractores, ni que exista duda o confusión acerca de cuáles sea tales hechos imputados. No es necesario ningún esfuerzo intelectual para entender qué conductas se describen y cuál de ellas corresponde a cada tipo infractor. Así, se consignan los hechos que resultan de las sucesivas actuaciones, visitas de inspección e informes, en cada uno de los apartados de la citada propuesta. Hechos tales como los siguientes, que son claros y no implican calificación jurídica, sin perjuicio de que su descripción coincida y encaje perfectamente con un tipo de infracción:

-El interesado carece de licencia para el ejercicio de la actividad que desarrolla en las instalaciones.

-No dispone de clínica o dispensario veterinario, ni contrato que asegure servicio de esta naturaleza.

-No hay contrato de control de plagas.

-No hay programa de eutanasia.

-En las instalaciones existen alrededor de 110 perros de distintos tamaños y razas y (...) se verifica que todos tienen las vacunas caducadas con fecha 3/11/2016.

-La presencia de un elevado número de perros de distintas razas, edades y estatus sanitarios albergados en distintos emplazamientos que carecen de dispositivos adecuados para el alojamiento de los animales en aras a su protección y bienestar animal (en el lado izquierdo de la finca existen seis cheniles donde se alojan más de cincuenta perros de distintas razas; en otro emplazamiento existen once cheniles donde se encuentran perros de distintas razas y edades; en un tercer emplazamiento ubicado a la derecha de la finca existen cuatro cheniles donde se alojan perros de raza galgo afgano y en la zona superior al segundo emplazamiento existe otro espacio de difícil acceso que, además de encontrarse en las mismas condiciones que los anteriores, carece de sistema de evacuación de residuos).

-Los cheniles carecen de camas secas confortables para el descaso de los animales, así como de un sistema de acondicionamiento térmico que permita proteger al animal frente a las posibles inclemencias meteorológicas.

-Las dimensiones de algunos de los cheniles son superadas con el censo de animales alojados, no manteniendo asilados a los animales que requerían cuidados y atenciones sanitarias especiales (incluyendo hembras en avanzado estado de gestación) de otros animales

-Inexistencia de medidas adecuadas para evitar la reproducción no controlada de las hembras, ya que de manera conjunta conviven machos con hembras en distinto estado fisiológico

-Alojamiento de los animales de edad más temprana en instalaciones de difícil acceso que dificultan el control diario y limpieza adecuada de las instalaciones, las cuales carecen de dispositivos de evacuación de residuos líquidos

-Animales no identificados, perros labradores de 6-7 meses y cachorros de tres meses de edad sin chip, sin control veterinario, ni vacunas

-Animales recién nacidos apartados de sus madres.

-No puede acreditarse documentalmente las entradas y salidas de animales, las fechas de cubriciones, las fechas de partos y celos y falta de libro registro con datos suficientes para garantizar la trazabilidad de los animales.

-Cartillas sanitarias sin sello y firma de veterinario.

Todos esos hechos se resumen en la fundamentación jurídica en que el apelante ha desarrollado en la finca que se identifica la actividad de compraventa de animales:

-Sin contar con las licencias de actividad y funcionamiento.

-El establecimiento no cuenta con las debidas condiciones para el desarrollo de la actividad.

-Se han comprobado irregularidades en el cuidado de los animales.

Con base en todo ello, se aprecian las siguientes infracciones del art. 28 de la Ley 4/2016 de la CAM, que ya fueron objeto de imputación formal en el acuerdo de incoación y en la propuesta de resolución:

b) Mantener a los animales en lugares que no les protejan de las inclemencias del tiempo, que no reúnan buenas condiciones higiénico sanitarias, que tengan dimensiones inadecuadas o que por sus características, distancia o cualquier otro motivo, no sea posible su adecuado control y supervisión diaria.

e) No tener a los animales correctamente identificados en los términos previstos en esta norma

m) No proporcionar a los animales los tratamientos veterinarios obligatorios, paliativos, preventivos o curativos esenciales que pudiera precisar.

p) Criar con fines comerciales o vender un animal sin cumplir cualquiera de las condiciones contempladas en esta Ley.

No acierta a verse qué dificultad existe en apreciar la diferencia entre los hechos imputados que se relatan y la calificación de los mismos, como tampoco en subsumir cada uno de los que a título de ejemplo se han enunciado "supra" en cada una de las infracciones calificadas, lo que lleva a rechazar los motivos de apelación alegados por la parte apelante que hemos examinado en este fundamento jurídico.

CUARTO: Finalmente, se han de desestimar todos los alegatos que se vierten en relación con el ejercicio de la actividad de "criadero de animales" sin la preceptiva autorización municipal, por su falta de relevancia. Es cierto que se aprecia incongruencia de la sentencia al referirse a esta infracción, entre sus fundamentos jurídicos VII y VIII. Pero esa incongruencia es la que ha de conducir a todas las alegaciones del recurso de apelación sobre este punto. El f.j. VII de la sentencia a quo precisamente deja sin efecto la sanción impuesta por el hecho que se declara probado de no tener licencia de actividad. Afirma que "no cabe duda de que ello se deduce directamente de los archivos administrativos", pero a renglón seguido entiende que tales hechos no son subsumibles en el tipo legal aplicado por la administración para sancionar, si bien no explica muy bien por qué. En todo caso, como la sanción que se ha impuesto por tales hechos es sólo una de 3.001 , para dos infracciones, falta de licencia de actividad y falta de inscripción en el Registro de la Comunidad Autónoma, anula la que se refiere a la falta de licencia de actividad y limita la sanción a la infracción de falta de inscripción en el Registro de la CAM (lo que no se discute en el recurso de apelación) a la mitad de la impuesta por las dos infracciones, esto es, a 1.500,5 euros; y añade "...sin que esta declaración pueda ir más allá de lo que ahora se afirma y sin que se pueda argumentar que no se han producido las dos infracciones , porque éstas se han producido , y lo que ocurre es que no se ha sancionado correctamente una de ellas -la falta de licencia de actividad-", de lo que se sigue que anula la sanción en la parte que se refiere la carencia de licencia de actividad. Ello priva de virtualidad a las alegaciones del recurso de apelación sobre este particular. Es verdad que el f.j. VIII resulta incongruente cuando se extiende en explicaciones sobre la adquisición de la licencia por silencio administrativo y concluye que no se puede adquirir por silencio positivo y que no ha aportado tal licencia cuando ha sido requerido para ello. Tampoco parecen tener relación con el "thema decidendi" las alusiones al uso del suelo previsto por el planeamiento, que no es objeto de debate en la "litis", ni mucho menos consta en la fundamentación del acto sancionador. Nada de ello parece tener sentido, cuando en el anterior fundamento jurídico ya ha morigerado la sanción, al entender que no puede sancionarse la carencia de licencia y esto último es lo relevante. La sanción por este hecho ha sido excluida por la sentencia de instancia, de modo que carece de todo interés y relevancia el examen de las cuestiones que plantea el recurso de apelación sobre este particular, lo que lleva a desestimar este último motivo de apelación y, con el mismo, el recurso de apelación en su totalidad.

QUINTO: El artículo 139.2 de la Ley 29/1998 reformado por Ley 37/2011 en materia de costas, determina su imposición a la parte apelante, si bien se fijará una suma máxima por este concepto, que se establecerá prudencialmente por esta Sala en atención a la cuantía y complejidad del pleito, conforme autoriza el apartado 4 de dicho precepto. Estableciendo el apartado 4 de dicho precepto que la imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, este Tribunal, haciendo uso de esta facultad, fija las costas a abonar por la parte apelante a la administración apelada en la suma de MIL QUINIENTOS EUROS (1.500 €) por todos los conceptos, más IVA, para cada una de las partes apeladas, para lo que se ha valorado la cuantía y complejidad de la cuestión jurídica planteada.

Vistos los anteriores preceptos y razonamientos,