Sentencia Contencioso-Administrativo 290/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Palma nº 2, Rec. 145/2019 de 12 de mayo del 2023

PRIMERO. - Objeto del litigio y pretensiones deducidas.

Constituye el objeto del presente procedimiento la impugnación de la Resolución del Presidente del Servei d'Ocupació de les Illes Balears de fecha de 7 de febrero de 2018 mediante la cual se ordena la revocación parcial de la subvención concedida fijándose el importe en 354.284,74€ y, en consecuencia, declara la pérdida del derecho al cobro de 126.315,26€, lo que supone una exigencia de reintegro de 110.246,47€, como resultado de la diferencia entre el coste subvencionable y el pago realizado en concepto de anticipo, más 26.399,31€ en concepto de intereses de demora, dando un reintegro total de 136.645,78€, debido a la justificación insuficiente en los términos que prevé el artículo 39 del texto refundido de la Ley de subvenciones.

El recurso se fundamenta en los siguientes argumentos jurídicos:

a) Prescripción del derecho de la administración demandada a solicitar el reintegro de la supuesta cantidad injustificable e injustificada: la aportación de documentación acreditativa de la actividad formativa se presentó durante el 12 de julio de 2011 y el procedimiento de reintegro se inició transcurridos cuatro años, por lo que habría prescrito.

b) Caducidad del procedimiento de reintegro al haber transcurrido el plazo de tres meses para su tramitación.

c) Subsidiariamente, derecho a que se gradúe el reintegro en aplicación del principio de proporcionalidad.

d) Nulidad de la resolución: los informes que dan apoyo a la resolución recurrida son idénticos en fundamentación fáctica y jurídica de los relacionados con los expedientes declarados caducos.

e). Enriquecimiento injusto de la Administración.

La Administración demandada no comparte las pretensiones esgrimidas de adverso, y frente a las mismas, alega:

a). Que no se ha producido la prescripción:

En fecha de 12 de julio de 2011, la recurrente presentó la justificación económica de la actividad formativa. En fecha de 19 de abril de 2013, la demandada efectuó un requerimiento de documentación y corrección de errores a la entidad beneficiaria. Posteriormente, previa presentación de la documentación requerida a la recurrente, ésta interesó ampliación del plazo para presentar la documentación solicitada en fecha de 6 de mayo de 2013, como consta en el documento 20.20 doc 19 del expediente administrativo. La Administración concedió la ampliación del plazo presentándose por la recurrente la documentación requerida el día 13 de junio de 2013, tal y como consta en el documento 14.14; 20.20; 22.22 doc 3 del expediente administrativo. En consecuencia, y en relación con lo previsto en el artículo 39.3 de la LGS, se evidencia que el plazo para iniciar el cómputo para determinar o no la prescripción se fija al día 13 de junio de 2013 y no el 12 de julio de 2011.

b) Que no se ha producido la caducidad del procedimiento de reintegro: el procedimiento de reintegro que dio lugar a la Resolución que aquí se impugna se dictó en fecha de 17 de mayo de 2017, procediéndose a notificar la resolución que ponía fin al procedimiento de reintegro el día 27 de febrero de 2018, por lo que no se ha superado el plazo de 12 meses contemplado en el artículo 44.5 del Decreto Legislativo 2/2005 de 28 de diciembre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de subvenciones.

c) Que no procede la graduación del reintegro: la recurrente no hace ni una sola mención a ningún informe, justificación o calificación de gastos respecto a los que debería aplicarse la proporcionalidad, sino que lo impugna de forma genérica impidiendo el análisis pormenorizado de la supuesta falta de proporcionalidad.

d) Que la causa de nulidad no se halla comprendida en los supuestos tasados legalmente que pueden dar lugar a la nulidad de un acto administrativo, además las actuaciones llevadas a cabo en un procedimiento caducado son aptas en un hipotético procedimiento posterior.

e) Que la alegación de enriquecimiento injusto no tiene base jurídica ni fáctica.

SEGUNDO. - Hechos relevantes

Se acogen, por ser acordes con el expediente administrativo y no suscitar contienda, los siguientes:

1.-En fecha 8 de abril de 2010 se aprueba Resolución del Consejero de Trabajo y Formación, Presidente del SOIB, mediante la cual se abren las convocatorias para la presentación de solicitudes de subvenciones con objeto de financiar acciones formativas dirigidas prioritariamente a trabajadores desocupados.

2.-En fecha 8 de octubre de 2010 mediante Resolución de la Consejera de Turismo y Trabajo se concede una subvención a la recurrente por importe máximo de 480.600,00€ para llevar a cabo certificados de profesionalidad.

3.-En fecha 3 de noviembre de 2010, el Presidente del SOIB resuelve reconocer la obligación y proponer el pago anticipado de un 63% de la subvención de las actuaciones formativas aprobadas por importe de 302.778,00 euros. La liquidación del pago final se resolvió el día 2 de septiembre de 2011 por importe de 161.753,21 euros.

4.-Que la recurrente presentó la documentación justificativa de la subvención de los respectivos cursos, iniciándose el 8 de abril de 2010 y finalizando en fecha de 13 de junio de 2013.

5.-Que se iniciaron dos procedimientos de reintegro que fueron declarados caducados por exceder el plazo de duración máxima (R169/13 y R35/2015).

6.-Que en fecha de 19 de mayo de 2017 se notifica al recurrente inicio de procedimiento de reintegro R65/2017, que dio lugar a la Resolución que aquí se impugna.

TERCERO. - Doctrina. Jurisprudencia. Normativa aplicable.

La normativa que regula la actividad de fomento, en concreto la subvención como forma más habitual de manifestación de la misma, parte de la base de que, una vez otorgada la ayuda pública y ejecutada la actividad correspondiente, el sujeto beneficiario tiene la obligación de acreditar tanto la realización de la actividad, como los gastos asociados a la misma, según las reglas que fijan la Ley General de Subvenciones ( artículos 30 y ss) y su Reglamento General ( artículos 69 y ss), así como el Texto Refundido de la Ley de Subvenciones de las Islas Baleares, aprobado por Decreto legislativo 2/2005, de 28 de diciembre (artículo 11).

Esa obligación ha sido refrendada en reiteradas ocasiones por los tribunales de justicia, pudiendo citarse aquí la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 2012, en la que se señala: « Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones ...».

En idéntico sentido, la Sentencia de 30 de octubre de 2013, de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección 4ª) de la Audiencia Nacional, en su Quinto Fundamento Jurídico, sostiene:

«Previamente a dar respuesta a las cuestiones suscitadas, conviene recordar, acorde con reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que la subvención comporta para el beneficiario una atribución dineraria a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento. La subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir a través de unos acondicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por el beneficiario, en el comportamiento de éste, por lo que existe un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente, en concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas.

Doctrina que puede resumirse en que la exigencia de reintegro no es sino consecuencia de no cumplir la beneficiaria de la subvención de modo exhaustivo todas las obligaciones que contrae la parte beneficiaria de la misma, o en el hecho de no saber o poder acreditar tal cumplimiento de obligaciones, habida cuenta que sobre ella pesa la carga de la prueba, o de haber impedido realizar adecuadamente el control, teniendo en cuenta que el acto administrativo que declara la obligación de reintegro de la subvención no constituye un acto revocatorio de otro declaratorio de derecho, ni de un acto sancionador desproporcionado respecto de la gravedad de la infracción, sino simplemente la constatación del cumplimiento de una condición resolutoria, o de la inobservancia de los requisitos a los que se supeditaba el otorgamiento de la subvención».

Las subvenciones, conforme al artículo 8 de la Ley, se otorgarán con arreglo a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

El marco normativo viene establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, la cual, en su artículo 2 establece el concepto de subvención, regulando:

«1. Se entiende por subvención, a los efectos de esta ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

2. No están comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones que tenga atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública.

3. Tampoco estarán comprendidas en el ámbito de aplicación de esta ley las aportaciones dinerarias que en concepto de cuotas, tanto ordinarias como extraordinarias, realicen las entidades que integran la Administración local a favor de las asociaciones a que se refiere la disposición adicional quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local .

4. No tienen carácter de subvenciones los siguientes supuestos:

a) Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social.

b) Las pensiones asistenciales por ancianidad a favor de los españoles no residentes en España, en los términos establecidos en su normativa reguladora.

c) También quedarán excluidas, en la medida en que resulten asimilables al régimen de prestaciones no contributivas del Sistema de Seguridad Social, las prestaciones asistenciales y los subsidios económicos a favor de españoles no residentes en España, así como las prestaciones a favor de los afectados por el virus de inmunodeficiencia humana y de los minusválidos.

d) Las prestaciones a favor de los afectados por el síndrome tóxico y las ayudas sociales a las personas con hemofilia u otras coagulopatías congénitas que hayan desarrollado la hepatitis C reguladas en la Ley 14/2002, de 5 de junio.

e) Las prestaciones derivadas del sistema de clases pasivas del Estado, pensiones de guerra y otras pensiones y prestaciones por razón de actos de terrorismo.

f) Las prestaciones reconocidas por el Fondo de Garantía Salarial.

g) Los beneficios fiscales y beneficios en la cotización a la Seguridad Social.

h) El crédito oficial, salvo en los supuestos en que la Administración pública subvencione al prestatario la totalidad o parte de los intereses u otras contraprestaciones de la operación de crédito».

CUARTO. - Resolución de la controversia.

Procede analizar por separado las distintas cuestiones suscitadas:

1-En cuanto a la caducidad.

El artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, señala:

«4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo».

El artículo 44.5 del Decreto Legislativo 2/2005, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de subvenciones de las Illes Balears, dispone:

«5. El procedimiento de reintegro ha de iniciarse de oficio por resolución del órgano competente y se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en la legislación estatal básica, sin perjuicio de las particularidades establecidas en la presente Ley, en las disposiciones reglamentarias de desarrollo y en la legislación de finanzas.

El órgano competente puede acordar, mediante resolución motivada y como medida cautelar, la retención del pago de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario con el límite de la cuantía que conste en la resolución de iniciación del expediente y los intereses de demora que se hayan devengado. Esta medida cautelar se mantendrá mientras se mantengan las causas que la fundamenten o hasta que finalice, por cualquier causa, el procedimiento de reintegro, sin perjuicio de que, previamente y a instancia del interesado, pueda levantarse con la constitución de cualquier garantía admitida en derecho que se considere suficiente.

El plazo máximo para resolver y notificar la resolución es de doce meses, transcurrido el cual se producirá la caducidad en los términos previstos en la legislación de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, sin que sean exigibles los intereses moratorios que se puedan meritar a partir del día siguiente del transcurso de este plazo máximo. Tampoco son exigibles los intereses moratorios que se puedan meritar a partir del día siguiente del transcurso del plazo máximo para resolver y notificar la resolución en los procedimientos de recurso en vía administrativa contra las resoluciones de reintegro».

Pues bien, ante la fijación en ambas normas de un plazo común de 12 meses para resolver y notificar la resolución, y puesto que el procedimiento de reintegro se inició en fecha 17 de mayo de 2017 y se notificó la resolución que ponía fin al mismo el día 27 de febrero de 2018, no cabe sino concluir, al no haber transcurrido tal plazo, que la caducidad alegada no puede prosperar.

2.- En cuanto a la prescripción

El artículo 39.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula:

«1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro».

En el presente supuesto, es concordado por las partes que el plazo para liquidar las subvenciones es de cuatro años, ex art.39 LGS. Tampoco se discute, que dicho plazo, en el caso que nos ocupa, empieza a correr a partir de la fecha en que vence el término para presentar la justificación (art.39.2.a).

La discrepancia se sitúa en dos cuestiones: a) cuándo fue el momento de presentación de la documentación a los efectos de fijar el dies a quo; y, b) si medió o no interrupción del plazo.

En relación con lo primero, sostiene la parte demandante que la documentación justificativa presentada en último lugar lo fue el 12 julio de 2011. Sin embargo, como defiende la parte demandada, y se corrobora con el expediente administrativo (documento 3), consta que la última documentación justificativa se presentó el día 13 de junio de 2013, por lo que éste, y no aquél, debe ser el día de inicio del cómputo.

En relación con lo segundo, este juzgador entiende que los requerimientos efectuados (con conocimiento formal del administrado), así como la contestación a los mismos por parte de la recurrente, sí interrumpieron el plazo de prescripción tal y como dispone el artículo 39.3.a y c) de la citada Ley 38/2003. Y esa interrupción producida por una causa legal implica que el computo del plazo de cuatro años de prescripción deba reiniciarse de nuevo, no se tiene en cuenta pues el tiempo transcurrido con anterioridad. Esta interpretación es la que sigue el Tribunal Supremo, entre otras, en la sentencia dictada en fecha 10 de octubre de 2010 (rec. 1627/2006), que expone: "Es jurisprudencia de esta Sala que la interrupción de la prescripción implica la amortización del tiempo pasado, que se tiene por no transcurrido, de suerte que a partir de la interrupción hay que comenzar a computar el nuevo plazo para que se cumpla el tiempo de la prescripción ( SSTS 6-3-03 en rec. 2250/97 , 2-11-05 en rec. 605/99 y 16-4-08 en rec. 113/01 )".

En el caso que tratamos, y como bien indica la demandada, resulta que el último requerimiento se notificó el 19 de abril de 2013, siendo contestado, tras una ampliación de plazo (documento 19 del EA), el 13 de junio de 2013, por lo que el plazo de prescripción finalizaba el 13 de junio de 2017. Sí atendemos a que el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro se notificó el 19 de mayo de 2017, no cabe sino concluir que se descarta la existencia de prescripción por no haber transcurrido el plazo de 4 años.

3- En cuanto a la graduación del reintegro.

Sobre este punto, comparte este juzgador con la parte demandante que el principio de proporcionalidad es directamente aplicable en materia de reintegro de subvenciones, y ello por así establecerlo el artículo 17,3 n) de la Ley General de Subvenciones. Ahora bien, no basta con invocar tal principio sin más (como hace la recurrente), sino que es de su cargo también el determinar en qué medida se ha vulnerado el mismo y cómo se traduce tal quebranto en el porcentaje a reintegrar atendiendo al grado de cumplimiento de la subvención. Y sobre esto último nada ha alegado ni probado la parte actora, por lo que la invocación genérica de falta de proporcionalidad no puede fructificar.

4.- En cuanto a la nulidad alegada.

Sostiene al respecto la parte recurrente que es motivo de nulidad la inexistencia de informes que avalen la resolución administrativa recurrida, toda vez, que la Administración se ha basado para dictarla en unos informes que, por haber sido emitidos en un procedimiento anterior declarado caducado, no pueden ser tenidos en cuenta como fundamento del acto administrativo posterior.

El Artículo 95 de la Ley 39/2015, al regular la caducidad, reseña que «En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado».

Por consiguiente, el actuar de la Administración ha sido acorde a la previsión legal, y así lo ha venido entendiendo la Sala tercera de nuestro alto Tribunal en sentencias de fechas 1 de octubre de 2001, 15 de octubre de 2.001, 22 de octubre de 2001 y 5 de noviembre de 2001, sin que se haya denunciado ni se advierta en el procedimiento infracción procesal alguna.

5.- En cuanto al enriquecimiento injusto.

Habiéndose considerado ajustada la actuación de la Administración, tal argumento fenece sin mayores razonamientos.

Por todo lo razonado, cumple la desestimación del recurso.

QUINTO. - Costas. Dado que se trata de una cuestión que ha suscitado dudas de derecho, no cabe efectuar expresa imposición de costas, ex artículo 139 de la LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación.