Sentencia Contencioso-Administrativo 12/2023 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 4052/2022 de 13 de enero del 2023

PRIMERO: Sobre las alegaciones de la demanda.

La parte actora expone que el 15 de noviembre de 2017 solicitó el cobro de la primera anualidad de la subvención concedida para la construcción de instalaciones para el secado de astilla de madera y maquinaria para la producción de la misma presentando la documentación necesaria para ello, entre ella la licencia municipal correspondiente (folios 356 y ss). El importe fue oportunamente tramitado e ingresado.

El 15 de marzo de 2018 solicitó el pago de la segunda anualidad de la subvención, una vez realizada la totalidad de la inversión, presentando la documentación necesaria. Requiriéndosele, en esta ocasión, que la licencia de obra debería incluir, en relación a la nave "su uso para secado de astilla para su venta a terceros".

La demandante alega que el procedimiento de pérdida del derecho al cobro de la subvención y reintegro, en relación a la ayuda que le fue otorgada, se inicia como consecuencia de la imposibilidad de aportar un documento extra, innecesario y que resulta imposible obtener por la ineptitud, ineficacia, inoperancia e incompetencia de las dos Administraciones supuestamente implicadas: la Junta de Gobierno Local del Concello de Lalín, en sesión celebrada el 11 de junio de 2018, y en relación con la solicitud de licencia, concluyó que "para el nuevo uso que pretende el interesado, deberá obtener previamente autorización de la persona titular del órgano autonómico competente en materia de urbanismo con anterioridad a la obtención del título habilitante municipal" (folios 345-348). Sin embargo, la persona titular del órgano autonómico competente, emitió, con fecha 16 de noviembre de 2018, en relación a esta cuestión informe 2018/125, en el sentido de que no se trata de un uso de los señalados en el artículo 35.1 n de la L.S.G, por lo que no es susceptible de autorización autonómica previa, sino competencia municipal directa (folios 387-388). A la vista del mismo ha requerido nuevamente al Concello de Lalín en el mismo sentido que el 31 de mayo de 2018, sin que haya obtenido hasta la fecha respuesta.

No existe incumplimiento alguno por parte de la beneficiaria de la ayuda, sin que en ningún caso sea imputable al mismo el retraso, dilación derivado de un conflicto de competencia entre ambas administraciones, al que es ajeno.

Ninguna responsabilidad le es imputable a la actora en relación a la expedición de un documento que incumbe y es competencia de un órgano administrativo, por cuanto la licencia para nave-almacén concedida, expediente 4902/2017, permitía el uso de la misma para el secado de astilla para su venta a terceros.

La Administración Autonómica, no ostenta competencia alguna, puesto que el uso objeto de licencia no se encuentra entre los señalados en el artículo 35.1 n de la L.S.G, por lo que no es susceptible de autorización autonómica previa, sino competencia municipal directa, que es precisamente la Administración que otorgó la licencia municipal para la nave subvencionada, en base al proyecto previo, del que es conocedora la Administración otorgante de la subvención.

SEGUNDO: Sobre la contestación a la demanda.

El Letrado de la Xunta de Galicia se opone al recurso, recordando, en primer término, que el artículo 3.2 de la Orden de 27 de diciembre de 2016 reguladora de las ayudas establece: " Poderán ser subvencionables os investimentos relativos ás operacións de aproveitamento, transformación e comercialización dos produtos forestais (madeira, cogomelos, castañas, plantas aromáticas e medicinais, biomasa e outros productos forestais), a excepción dos referidos no artigo 5 [...]", determinando en su artículo 17.4 que: " O incumprimento das condicións establecidas nesta orde e as indicadas na resolución de concesión de axuda, así como o encontrarse nas circunstancias previstas no artigo 33 da Lei 9/2007, do 13 de xuño, de subvencións de Galicia, ocasionará a perda de dereito á axuda".

Examinado el expediente por el Servizo de Fomento Forestal, pudo apreciarse que la licencia municipal emitida al efecto por el Concello de Lalín y que fue aportada por la beneficiaria recurrente, fue otorgada para la "construción de nave- almacén para usos agrícolas de resgardo de madeira e achas para apoio de explotación gandeira".

A la vista de dicho documento, el Xefe do Servizo de Fomento Forestal emitió informe el 7 de marzo de 2019 en el que indicaba que de conformidad con lo establecido en la Orden reguladora de las ayudas, las instalaciones a subvencionar eran: " para o almacenamento e secado de biomasa en empresas forestais adicadas ao manexo, acondicionamento e comercialización de produtos forestais", mientras que la licencia de obra presentada por la entidad recurrente junto con su solicitud de pago de la segunda anualidad se refería a la: " construción de nave-almacén para usos agrícolas de resgardo de madeira e achas para apoio de explotación gandeira", es decir, para una actividad que no era objeto de ayuda al amparo de la referida Orden de convocatoria, motivo por el cual se procedió a requerir a la beneficiaria para que enmendara la documentación aportada solicitando para ello del Concello de Lalín un complemento o aclaración de dicha licencia que reflejase que la misma permitía el uso de la nave para el secado de astilla para a su venta a terceros, conforme a lo que se indicaba en la solicitud de ayuda presentada.

En el mencionado informe de 7 de marzo de 2019 también se pone de manifiesto que de la documentación aportada por la beneficiaria tras los requerimientos de enmienda realizados los días 28 de mayo de 2018, 21 de junio de 2018 y 1 de febrero de 2019, cabe concluir que la recurrente no contaba con la preceptiva licencia municipal para la realización de la inversión objeto de ayuda.

A ello cabe añadir que en el informe emitido por los Servicios Urbanísticos del Concello de Lalín de fecha de 11 de noviembre de 2021 se recoge "en data do 15/02/2019 recibiuse informe do Servizo de Urbanismo da Xefatura Territorial de Pontevedra asinado en data de 16/11/2018 pola Xefa do servizo.

En dito informe, o final do mesmo indica o seguinte:

"A vista do anteriormente exposto, compre sinalar que na documentación achegada non se acredita que a actividade sobre a que se consulta se trate dunha actividade complementaria de primeira transformación e que existe unha vinculación e relación directa coa natureza, extensión e destino do predio ou explotación do recurso natural, polo que a actividade de nave para o secado de astela para a sua venda a terceiros, nos termos previstos no artigo 35.1.ñ da LSG non podería ser autorizable".

Con base en dicho informe del Servizo de Urbanismo da Xefatura Territorial de Pontevedra, el técnico municipal del Concello de Lalín informó desfavorablemente la referida solicitud en informe de 18 de febrero de 2019.

Frente a tales informes, la entidad recurrente formuló escrito de alegaciones manifestando que lo solicitado por dicho promotor de la licencia de obras: " no es un uso del artículo 35.1.ñ. por lo que no es susceptible de autorización autonómica con anterioridad a la obtención del título habilitante municipal", y que: " excluidos los usos de las letras n) y ñ) el resto de usos y actividades relacionados en el artículo 35 de la L.S.G. son admisibles en cualquier categoría de suelo rústico, sin perjuicio de lo dispuesto en los instrumentos de ordenación del territorio y, en su caso, previa obtención del título habilitante municipal de naturaleza urbanística".

Tales alegaciones fueron contestadas en informe técnico de 12 de marzo de 2019.

Lo que resulta de tales informes técnicos, autonómico y municipal es que la entidad recurrente no cuenta con la preceptiva licencia municipal para el uso de nave para el secado de astilla para su venta a terceros, toda vez que, solicitada la ampliación de licencia de obra que permita el uso de la nave para dicha finalidad, obtuvo una respuesta negativa en informe técnico municipal de 18 de febrero de 2019, y al no contar con la precisa licencia municipal para la realización de la inversión objeto de dicha ayuda, no podía considerarse cumplida la obligación establecida en la Orden de convocatoria de justificar la realización de dicha inversión.

Así pues, en el caso que nos ocupa quedó acreditada la insuficiente justificación de la inversión realizada de acuerdo con los compromisos y condiciones establecidos por la Orden de 27 de diciembre de 2016, por lo que concurre la causa de pérdida del derecho al cobro establecida en el dicho artículo 33.1.c) de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia.

TERCERO: Sobre el incumplimiento de la beneficiaria de la subvención y la concurrencia de causa de pérdida de derecho al cobro y de reintegro de la subvención concedida.

La parte recurrente alega que ha cumplido con todas sus obligaciones, y que ninguna responsabilidad le es imputable en relación a la expedición de un documento que incumbe a un órgano administrativo, al considerar que la licencia para nave-almacén concedida permitía el uso de la misma para el secado de astilla para su venta a terceros.

El examen del expediente administrativo y la documentación incorporada al mismo pone de manifiesto que no es cierto que la interesada haya cumplido sus obligaciones, y que la circunstancia que determina el reintegro de la subvención sí le es imputable y no se deriva de ningún conflicto entre administraciones.

La primera obligación de la beneficiaria de la subvención es realizar la actividad para la cual esta se concede, cumpliendo la finalidad en atención a la cual se concede la subvención, y esa actividad se debe desarrollar de forma lícita, es decir, contando con la oportuna licencia, y este no es el caso de la recurrente, por razones solo a ella imputables, y no derivadas de ningún conflicto competencial entre administraciones, ya que lo que pone de manifiesto el expediente es que solicitó y obtuvo licencia municipal para una actividad de apoyo a explotación ganadera que no entraba dentro de las inversiones subvencionables, distinta a aquella inversión que justificó el otorgamiento de la subvención y en atención a la cual fue concedida.

En este sentido, debe comenzarse por recordar que conforme al art. 3.2 de la O RDEN de 27 de diciembre de 2016 por la que se establecen las bases reguladoras y se convocan para el año 2017 las ayudas a las inversiones en tecnologías forestales, procesado, movilización y comercialización de productos forestales, cofinanciadas con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el marco del Programa de desarrollo rural (PDR) de Galicia 2014-2020:

" Podrán ser subvencionables las inversiones relativas a las operaciones de aprovechamiento, transformación y comercialización de los productos forestales (madera, setas, castañas, plantas aromáticas y medicinales, biomasa y otros productos forestales), a excepción de los referidos en el artículo 5.

En este sentido se recuerda en la resolución recurrida que la Orden de 27 de diciembre de 2016 establece la posibilidad de subvencionar instalaciones para almacenamiento y secado de biomasa en empresas forestales dedicadas al manejo, acondicionamiento y comercialización de productos forestales.

Y en relación con ello, a la recurrente se le concedió la ayuda económica para realizar una concreta inversión: instalación para empresas de biomasa (folio 184). En definitiva, la inversión subvencionada era un secadero de astilla que, de acuerdo con la orden reguladora de las ayudas, necesita licencia (informe de 7 de marzo de 2019). De hecho, constan en la Orden reguladora de las ayudas diversas referencias a la exigencia de aportación de la licencia en la regulación de la documentación a aportar para el pago final, en relación con las instalaciones que así lo requieran, como era el caso. Este extremo, esencial para resolver sobre el grado de cumplimiento por la recurrente de los requisitos de la inversión subvencionada, no ha sido desvirtuado.

Lo que sucede es que aunque la beneficiaria aportó documentación sobre sus relaciones comerciales con clientes a los que suministraría la astilla almacenada, aludiendo tanto a contratos de suministro ya firmados como negociaciones con otros posibles clientes, en realidad no solicitó licencia para esa actividad de almacenaje de astilla destinado a venta a terceros, que sería la inversión subvencionable y subvencionada, sino que solicitó y obtuvo licencia municipal para una actividad distinta a la subvencionable y subvencionada, meramente complementaria de una explotación ganadera: la licencia municipal emitida al efecto por el Concello de Lalín y que fue aportada por la beneficiaria recurrente, fue otorgada para la " construción de nave-almacén para usos agrícolas de resgardo de madeira e achas para apoio de explotación gandeira". Y cuando en trámite de subsanación solicitó licencia para la actividad realmente subvencionada y subvencionable, primero se le aclaró que la licencia otorgada no amparaba la actividad subvencionada y finalmente no obtuvo la autorización autonómica preceptiva para poder conseguir una nueva licencia que diese cobertura a esa actividad.

Esta es la circunstancia que determina el incumplimiento atribuido a la recurrente del deber de justificación de la inversión, con los requisitos y condiciones fijados en la Orden reguladora y en la resolución de otorgamiento de la subvención.

Cuando solicitó el cobro de la segunda anualidad de la subvención, en fecha 28 de mayo de 2018 (folio 313) se le envió un requerimiento de subsanación, para que aportase, entre otros documentos, el certificado del Concello relativo a la licencia de obra, en el que haga constar que dicha licencia permite el uso de la nave para secado de astilla para su venta a terceros. No se trataba del requerimiento de un documento "innecesario" como lo califica la recurrente, sino imprescindible, ya que la documentación aportada revelaba una divergencia entre la actividad declarada -a la que se iba a destinar la nave-almacén- para la que se solicitó la subvención y en atención a la cual se otorgó, y la finalidad para la que se otorgó la licencia municipal, que no permitía la comercialización de la astilla, sino meramente su utilización en una explotación ganadera, como actividad vinculada a la misma y de apoyo dicha explotación ganadera, lo cual distaba del objeto de la subvención.

Lo que sucede es que ante esta divergencia entre el objeto de la licencia municipal y la inversión subvencionada y subvencionable, el Concello de Lalín no emitió el certificado requerido a la recurrente, y no lo hizo por las razones que se exponen en el informe técnico municipal obrante al folio 345 y siguientes del expediente, en el que el arquitecto técnico municipal aclara que el secado de astilla para venta a terceros era una actividad distinta, que no quedaba comprendida dentro de la licencia solicitada y concedida.

Explícitamente aclara el arquitecto técnico municipal:

- cuáles son los términos y objeto para el que se concedió la licencia, en atención a lo solicitado: nave-almacén para usos agrícolas "de resgardo de madeira e achas para apoio para explotación gandeira";

-y que el uso de la nave para secado de astilla para su venta a terceros es un nuevo uso, para el cual se deberá obtener previamente autorización de la persona titular del órgano autonómico competente en materia de urbanismo con anterioridad a la obtención del título habilitante municipal ( art. 50 y siguientes del Decreto 143/2016).

Ante este informe resultaba procedente el segundo requerimiento de subsanación de documentación notificado a la beneficiaria, de fecha 21-6-2018, ya que la actividad para la que se concedió la subvención seguía sin estar amparada por el preceptivo título habilitante, al haberse solicitado y obtenido la subvención para una inversión que no se correspondía con la licencia municipal, otorgada para una actividad distinta, de apoyo a explotación ganadera. Y por ello, una vez aclarado el objeto de la licencia municipal concedida, y que la misma no incluía la actividad para cuya realización se concedió la subvención, se requirió en esa fecha la aportación de nueva licencia de obra de la nave subvencionada que incluya su uso para secado de astilla para su venta a terceros.

Ante este requerimiento, la beneficiaria de la subvención solicitó esa autorización del órgano autonómico, y la respuesta obtenida, del Servizo de Urbanismo de la Xefatura Territorial de Pontevedra, que se incorpora al expediente tras la emisión de un tercer requerimiento de subsanación de fecha 1-2-2019 (folio 377), en el que nuevamente se requiere la aportación de licencia de obra de la nave subvencionada que incluya su uso para secado de astilla para venta a terceros, más que un conflicto competencial con el Concello, lo que pone de relieve es que la concreta nave construida, para la finalidad para la que se otorgó la subvención, no es autorizable al amparo del art. 35.1 ñ) de la Ley 2/2016 de 10 de febrero, del Suelo de Galicia, por no acreditarse con la documentación aportada que la actividad sobre la que se consulta sea una actividad complementaria de primera transformación y que exista una vinculación y relación directa con la naturaleza, extensión y destino del predio o explotación del recurso natural, siendo esa la razón por la que se concluye por el órgano autonómico que la actividad de nave para secado de astilla para su venta a terceros en los términos del art. 35.1 ñ) no es autorizable. No está diciendo ese informe que esa concreta nave para esa concreta actividad sea autorizable por licencia municipal directa, sino que, reconociendo que el tipo de uso pretendido, al amparo del art. 35.1 ñ) de la Ley 2/2016 del Suelo de Galicia requiere el trámite de solicitud y obtención de autorización autonómica, la documentación aportada no acredita que la concreta instalación y actividad para la que se insta la autorización sea autorizable, por no cumplir los requisitos establecidos por la normativa legal para ello.

Con ello se evidencia que la inversión realizada por la recurrente carece del preceptivo título habilitante, y esa carencia no es imputable a un conflicto competencial, sino al hecho de que solicitó y obtuvo licencia para una actividad distinta a la subvencionable y subvencionada, y cuando intentó obtener la licencia para la concreta actividad en atención a la cual se le concedió la subvención, la respuesta obtenida fue desfavorable.

A la actora incumbía la responsabilidad de acreditar la obtención de los preceptivos títulos habilitantes para la nave de secado de astilla, para la finalidad en atención a la cual se le otorgó la subvención, y no lo ha hecho, al solicitar una licencia para una actividad distinta y no obtener licencia para la actividad vinculada a la nave de secado de astilla para la que se le concedió la subvención.

En la propuesta de resolución del recurso de reposición, aprobada por la resolución recurrida, a mayor abundamiento, se transcribe el informe de 11 de noviembre de 2021 remitido por los Servizos Urbanísticos do Concello de Lalín, que pone de manifiesto que " En base ao informe do Servizo de Urbanismo da Xefatura Territorial de Pontevedra, o técnico municipal informa desfavorablemente a dita solicitude asinado en data de 18/02/2019. Se dice que las alegaciones de la recurrente "foron contestadas en informe técnico de data de 12/03/2019. En dito informe conclúese o seguinte: PRIMEIRO.- Tanto o técnico municipal de agricultura como o arquitecto técnico municipal examinada a documentación aportada consideraron que o solicitado dentro dos usos e actividades descritos na letra ñ).

SEGUNDO.- Que o presente técnico tras a lectura e interpretación do informe do Servizo de Urbanismo da Xefatura Territorial de Pontevedra asinado en data de 16/11/2018 pola Xefa do servizo, entendeu que o solicitado non era autorizable "porque a actividade sobre a que se consulta se trate dunha actividade complementaria de primeira transformación e que existe unha vinculación e relación directa coa natureza, extensión e destino do predio ou explotación do recurso natural" (copiado literal informe). Polo que se denegaba dita solicitude [...]".

Polo exposto, cabe concluír que a recorrente non conta coa preceptiva licencia municipal para o uso de nave para o secado de astela para a súa venta a terceiros, toda vez que, solicitada a ampliación de licenza de obra que permita o uso da nave para a referida finalidade, obtivo unha resposta negativa segundo informe municipal de data 18 de febreiro de 2019 ("o técnico municipal informa desfavorablemente a dita solicitude").

En definitiva, la documental obrante en el expediente lo que pone de manifiesto no es "la imposibilidad de aportar un documento extra, innecesario y que resulta imposible obtener por la ineptitud, ineficacia, inoperancia e incompetencia de las dos Administraciones supuestamente implicadas", que es lo que alega la recurrente en su demanda, sino la pretensión, que no puede tener amparo en derecho, de obtener la subvención para una inversión vinculada al desarrollo de una actividad para la que se carece licencia, y que se pretendió ejercitar al amparo de un título habilitante solicitado y obtenido para una actividad distinta, habiendo sido otorgado al beneficiario de la subvención plazo para subsanar esa divergencia entre su título habilitante y la inversión subvencionable y subvencionada, sin que lo haya conseguido, no por una contradicción entre los criterios de las Administraciones competentes, sino por la sencilla razón de que la Administración autonómica, que era la competente para otorgar la autorización previa a la licencia para el uso descrito en el art. 35.1 ñ) de la LSG 2/2016, no otorgó la autorización solicitada, por no cumplirse los requisitos normativamente establecidos para su obtención al amparo de ese precepto, lo que determinó el pronunciamiento desfavorable a lo solicitado, por no ser autorizable lo pretendido.

Por todo ello, resulta conforme a derecho la conclusión alcanzada en la resolución recurrida sobre la concurrencia de pérdida del derecho al cobro de la ayuda, por importe de 24.480 euros, y la procedencia del reintegro de la cantidad percibida indebidamente por la beneficiaria de la subvención, por importe de 57.120 euros, por no haberse justificado la realización de la inversión con los requisitos establecidos en la Orden reguladora de las ayudas, entre los que se encontraba la exigencia de aportar la licencia exigible a la instalación subvencionada. Así se desprende de los dispuesto en el art. 31.5 y 33.1 c) de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de Subvenciones de Galicia, que establecen que:

- El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el cual se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención.

Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 33 de la presente ley.

- También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, en los siguientes casos: (...)c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 28 de la presente ley, y en su caso en las normas reguladoras de la subvención.

Estos preceptos, reguladores de la concurrencia de las causas de pérdida del derecho al cobro y de reintegro de la ayuda, amparan la resolución recurrida, puestos en conexión con la Orden reguladora de las ayudas, en concreto con:

-el art. 17.4 de la Orden, que establece que " El incumplimiento de las condiciones establecidas en esta orden y las indicadas en la resolución de concesión de ayuda, así como el encontrarse en las circunstancias previstas en el artículo 33 de la Ley 9/2007, de 13 de junio , de subvenciones de Galicia, ocasionará la pérdida de derecho a la ayuda."

- el art. 18.1 de la Orden, que establece que la ayuda se reintegrará total o parcialmente si se da alguno de estos supuestos: (...)

c) Incumplimiento del deber de justificación o la justificación insuficiente, según lo establecido en esta orden, en la Ley 9/2007 y en el Decreto 11/2009, de 8 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia.

En atención a lo expuesto, el recurso debe ser desestimado .

CUARTO: Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LRJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre de agilización procesal, procede imponer las costas procesales a la parte demandante, con el límite máximo de 1.500 euros, por todos los conceptos.