Sentencia Contencioso-Administrativo 8/2026 , Rec. 4584/2023 de 13 de enero del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso la sentencia n.º 238/2023 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 26 de abril de 2023, en los autos del recurso contencioso-administrativo número 302/2022.

Esta sentencia, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía del Estado -referidas a la existencia de cosa juzgada y a tener por objeto un acto no recurrible- vino a estimar el recurso interpuesto por D. Francisco al amparo de lo establecido en el artículo 29.2 de la LJCA, en solicitud de ejecución de acto firme de reconocimiento del derecho de reversión sobre los sobrantes de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la propiedad n.º 15 de Madrid, y ordenó a la Administración demandada la incoación de expediente administrativo para la fijación de indemnización sustitutoria por no ser posible la reversión "in natura" conforme a lo previsto en los artículos 112 y 113 de la Ley de Expropiación Forzosa.

En cuanto ahora interesa, la Sala de instancia razona en su Fundamento Quinto de la siguiente manera:

"QUINTO.-Una vez rechazadas las causas de inadmisibilidad invocadas por la parte demandada, procede que entremos a examinar el fondo de la cuestión controvertida.

Para abordar adecuadamente la misma, debe partirse de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo que cabe interponer frente a la inactividad de la Administración Pública en ejecutar actos administrativos firmes, para lo que traemos a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2018, rec. 543/2017, en cuyo FD 2º dice:

"(...) La Exposición de Motivos de la Ley 209/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifica la introducción de un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, en dar respuesta a una reivindicación «largamente reclamada en la doctrina jurídica, que tiene precedentes en otras normativas europeas», con la finalidad de «garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad»:

«[...] Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.».

El Tribunal Supremo ha declarado, en las sentencias de 9 de julio de 2007 (RC 10775/2004 ) y de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), la naturaleza singular de este procedimiento judicial, que resulte viable cuando se formulen pretensiones, al amparo del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tendentes a lograr la ejecución de actos firmes que la Administración Pública no haya ejecutado.

En la sentencia de 23 de abril de 2008 (4942/2005 ) hemos delimitado el ámbito de aplicación del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al señalar que «el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones», matizando, en este sentido, que «en los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características».

La doctrina del Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de enero y 294/1994, de 7 de noviembre , que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la Constitución española .

En la sentencia constitucional 67/1984 se sostiene que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».

Y, a continuación, el Tribunal Constitucional expone las siguientes consideraciones:

«[...] Si así fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestos [ STC 32/1982 , fundamento jurídico 3º].».

Conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional reseñadas, consideramos que el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene como finalidad fiscalizar de un modo más eficaz, que por los cauces del procedimiento ordinario, la inactividad ejecutiva de la Administración Pública.

Este procedimiento judicial responde a los mandatos expresados en los artículos 24 , 103 y 106 de la Constitución española , en cuanto tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En atención a lo expuesto, y con base en la aplicación del principio pro actione, esta Sala considera que no procedía negar el acceso al procedimiento jurisdiccional del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a aquellos interesados afectados por la inactividad ejecutiva de la Administración. La ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o Tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución.

Este precepto de la Ley jurisdiccional habilita para formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas», conforme a lo dispuesto en el artículo 32.1 de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .".

Pues bien, teniendo presente, en primer lugar, que en el seno del presente recurso, por su propia naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión, por lo que, a los efectos resolutorios que aquí nos ocupa, debe considerarse irrelevante la alegación del Abogado del Estado de que las fincas registrales NUM000, NUM001 y NUM002 forman parte, en la actualidad, de los terrenos de la Base Aérea de Cuatro Vientos, siendo ésta una propiedad demanial afecta a la Defensa Nacional, no estando previsto la desafectación.

Dicho ello, tal como hemos señalado en el fundamente jurídico precedente, ciertamente, en todo proceso puede discutirse si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso. Concretamente, en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, el Abogado del Estado no cuestiona la aseveración del recurrente de que la Administración no dio respuesta expresa, en el plazo legalmente previsto, a la solicitud de reversión cursada por el recurrente, como tampoco cuestiona el sentido positivo del silencio atribuido por el recurrente, ni la imposibilidad de reversión "in natura"de la superficie objeto de reversión (al encontrarse los sobrantes de las fincas expropiadas, según el actor, edificadas y ocupadas por terceros), y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 33.2 de la LJCA ("Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"),así como la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2017, rec. 2702/2015, expresamente invocada por la parte recurrente (según la cual, cuando no es posible la restitución "in natura"resulta procedente "una indemnización que se fijará también en vía administrativa, conforme a lo previsto en el ya citado art. 66.2 del Reglamento de la LEF (no afectado, en este particular, por la reforma operada por la Ley 38/99) que remite al art. 121.1 LEF -dentro del Capítulo "De la indemnización por otros daños"-, que, a su vez, remite al procedimiento previsto en el art. 120 y, éste "...a las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles..." , que son los artículos 112 y 113 LEF , que establecen un procedimiento de fijación de la indemnización, que se inicia con el intento de convenio de la Administración con el propietario y, en caso de no alcanzarse, las partes habrán de remitir al Jurado Provincial de Expropiación sus tasaciones fundadas, a fin de que éste resuelva"),procederá estimar íntegramente el presente recurso".

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso de casación.

La Sección Primera de esta Sala Tercera dictó auto de admisión en fecha 11 de octubre de 2023 en el que declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".

Y, a tal efecto, identificó como norma que, en principio, debía ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 29.2 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La Abogacía del Estado reitera en su escrito de interposición las infracciones alegadas en su escrito de preparación del recurso de casación, señalando que son, en esencia, las siguientes:

A) Infracción del artículo 29.2 de la LJCA.

Señala a este respecto que, pese a que la respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada no puede ser sino afirmativa, considera necesario aclarar que resulta obligado verificar la existencia del acto firme que constituye presupuesto indispensable para utilizar la vía del artículo 29.2 de la LJCA (tanto cuando se trata de la ejecución de un acto expreso como cuando se trata de la ejecución de un acto producido por silencio positivo) y, entiende esta parte, el Tribunal Superior de Justicia no sólo no lo ha hecho, sino que ha considerado expresamente que no procedía hacerlo ("en el seno del presente recurso, por su propia naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión")por lo que calificó de "irrelevante" la alegación del Abogado del Estado de que los bienes objeto de la solicitud de reversión eran de dominio público.

Y puntualiza que no cuestiona la legalidad de un eventual acto de reconocimiento del derecho de reversión por silencio positivo, sino la existencia misma de dicho reconocimiento.

En tales circunstancias, entiende esta parte que la cuestión de interés casacional objetivo identificada en el Auto de admisión del recurso debería responderse en el sentido siguiente: "En los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA sin que ello suponga que deje de resultar necesario verificar tanto la existencia misma de un acto firme no ejecutado que constituye su presupuesto indispensable como que lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido".

Y sostiene que resulta de todo punto procedente que la sentencia que dicte el Tribunal Supremo, conforme a lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA, se extienda a la cuestión de si en el presente caso existía o no un acto administrativo firme producido por silencio positivo susceptible de ejecución por la vía del artículo 29.2 de la LJCA.

Y añade que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia no lo hace, sino que, al contrario, niega que pueda cuestionarse en el seno de un recurso contencioso-administrativo planteado al amparo del artículo 29.2 de la LJCA la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión, considera irrelevante que se haya alegado que los bienes forman parte del dominio público afecto a la defensa nacional y termina señalando, a mayor abundamiento (y paradójicamente), que el Abogado del Estado no ha cuestionado el sentido del silencio atribuido por el recurrente. Tampoco examina si la solicitud de reversión se ajustaba a lo previsto en el artículo 54.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, ni la virtualidad de las reiteradas contestaciones negativas de la Administración para impedir que pudiera entenderse producido acto alguno por silencio administrativo positivo. Al no haberlo hecho, resulta infringido el artículo 29.2 de la LJCA.

Es más, considera la Abogacía del Estado que la mera alegación de la Administración demandada de que los bienes objeto de la solicitud de reversión están calificados como de dominio público debería haber llevado a inadmitir o desestimar el recurso por inadecuación de la vía especial del artículo 29.2 de la LJCA porque no resultaba posible, en el estrecho cauce procesal que configura dicho precepto, resolver la discrepancia existente entre las partes sobre si los bienes seguían siendo o no de dominio público, cuestión determinante del sentido positivo o negativo del eventual silencio administrativo. Prueba de que en el presente caso se han excedido los estrechos márgenes de la vía procesal especial del artículo 29.2 de la LJCA lo constituye el que para determinar el contenido del acto supuestamente producido por silencio administrativo positivo la parte actora ha considerado necesario aportar, en el seno del recurso ex artículo 29.2 LJCA, un informe pericial para identificar los bienes a los que se refiere la solicitud (y el supuesto acto producido por silencio) de reversión.

B) Infracción del artículo 24.1 de la LPACAP.

Señala en este punto la recurrente que el artículo 24.1, segundo párrafo, de la Ley 39/2015, prevé que el silencio administrativo tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante facultades relativas al dominio público o al servicio público",por lo que, al negar cualquier relevancia a la alegada condición de bienes de dominio público, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia infringe lo previsto en el artículo 24.1, segundo párrafo, de la LPACAP.

En este sentido, el reconocimiento expreso por parte del interesado de que había recibido las comunicaciones en las que se le informaba de que los bienes seguían siendo de dominio público por lo que "no procede iniciar ningún procedimiento de reversión"produce los efectos contemplados en los apartados 3 y 4 del artículo 40 de la LPACAP, tanto para tenerse por notificadas como para entender cumplida la obligación de resolver y notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. La pura y simple circunstancia de que las comunicaciones posteriores se remitan a lo ya informado en la contestación de 29 de marzo de 2021 y que ésta se refiriese formalmente a una solicitud de documentación no las deja vacías de contenido y carentes de cualquier eficacia, porque en ellas se vuelve a insistir en que los bienes están integrados en el Aeródromo Militar de Cuatro Vientos, unidad operativa afecta a la Defensa Nacional, y por tanto son dominio público, por lo que no procede iniciar ningún hipotético expediente de reversión.

Resulta así infringido el artículo 24.1, en relación con lo previsto en los apartados 3 y 4 del artículo 40, de la LPACAP.

Con base en lo expuesto, finaliza su escrito de interposición la Abogacía del Estado solicitando que se establezca doctrina conforme a lo indicado y que se estime el recurso y se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia.

CUARTO.- El escrito de oposición.

La parte recurrida se opone a las alegaciones y pretensiones de la actora alegando -en esencia- lo siguiente:

A) Sobre la infracción del artículo 29.2 de la LJCA.

En el auto de admisión de 11 de octubre de 2023 se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del articulo 29.2 LJCA. Con ello entendemos que el Alto Tribunal no cuestiona la existencia de un acto administrativo obtenido por silencio administrativo positivo, centrándose en qué debe considerarse inactividad para abrir la vía del artículo 29 de la Ley 29/1998.

Por el contrario, lo que la Abogacía del Estado pretende en realidad, es que sea revisado el sentido del silencio en el caso sometido a la consideración de la Sala, utilizando para ello el argumento de que por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid no se ha verificado la existencia de acto firme. No cabe duda de que la sentencia impugnada considera que existe un acto firme susceptible de ejecución, y así lo razona en su Fundamento de Derecho quinto.

B) Sobre la infracción del artículo 24.1 de LPACAP.

En este motivo, el Ministerio de Defensa pretende introducir, en sede casacional, una alegación que no se discutió ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cual es la relativa al sentido del silencio administrativo. Discusión que, además, no encaja dentro de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, a tenor del auto de fecha 11 de octubre de 2023, antes citado.

Indica la recurrida que, como con todo acierto señala la Sala de instancia (FD 5º), en el proceso puede discutirse si se produjo o no silencio positivo, así como si es firme o no el acto expreso cuya ejecución puede pretenderse; más lo cierto es que ninguna de estas cuestiones fue planteada por el Abogado del Estado, resultando aplicable el artículo 33.1 de la LJCA, lo que con toda corrección hace el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

C) Sobre la infracción del articulo 24.1 en relación con el artículo 40, apartados 3 y 4 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones Públicas.

Sostiene el Ministerio de Defensa en su escrito de interposición del recurso de casación, que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid infringe dichos preceptos, por no considerar que en el presente caso había mediado notificación de resolución expresa, en sentido negativo, y, por tanto, no cabía aplicar la institución del silencio administrativo positivo, Considera en este sentido la recurrente, que aún defectuosas, las notificaciones remitidas surten plenos efectos jurídicos.

A este respecto, la parte recurrida, tras referirse a los antecedentes obrantes en el expediente, señala que la supuesta notificación defectuosa de resolución expresa denegatoria, que ahora constituye la base de uno de los motivos del recurso de casación, no fue alegada por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda contencioso-administrativa. Y resulta, además, que las sedicentes resoluciones (en su criterio, meras comunicaciones informativas) no constituyen, ni formal ni materialmente un acto resolutorio a los que se refiere el artículo 88 de la Ley 39/2015, toda vez que ni da respuesta motivada a la concreta pretensión deducida por el interesado, ni está suscrita por el órgano competente, ni indica los recursos que caben contra la misma.

En consecuencia, si el acto no es resolutorio, en el sentido de acto administrativo de contenido decisorio en relación con una concreta solicitud que afecta a los derechos e intereses de los administrados, no puede surtir efecto su presunta notificación defectuosa; defectos que, por otro lado, no se señalan ni explican en el escrito de interposición del recurso.

Por todo ello, finaliza la parte recurrida su escrito de contestación a la demanda solicitando se dicte sentencia que confirme la impugnada en todos sus pronunciamientos.

QUINTO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.

Como antes hemos anticipado el auto de admisión declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".

Antes de abordar esta cuestión, conviene recordar que hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la reciente STS n.º 1.465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, la cuestión de interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias concurrentes en el concreto caso examinado. Y en éste, la cuestión controvertida entre las partes se concreta en determinar si, ante la solicitud de reversión formulada por el Sr. Francisco, se produjo, o no, un silencio positivo por parte de la Administración que dio lugar a un acto firme de reconocimiento de un derecho de reversión sobre los terrenos sobrantes de una previa expropiación; y si, a renglón seguido, la petición de ejecución de ese supuesto acto firme de reconocimiento de ese derecho de reversión, no atendida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA.

Para dar respuesta a la cuestión así planteada, debemos partir de la naturaleza del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la LJCA. Y podemos hacerlo invocando la doctrina jurisprudencial citada por la propia Sala de instancia, contenida principalmente en la STS n.º 111/2018, de 29 de enero (RC 543/2017) y las otras sentencias mencionadas en aquélla, cuyo Fundamento Segundo -al que ahora nos remitimos- ha sido transcrito en la sentencia impugnada.

De esa sentencia cabe inferir con claridad que el procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA constituye un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración cuya finalidad es asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad. Procedimiento que tiene una naturaleza singular y que tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En este sentido, la ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución, en los concretos términos en que aquéllas estén establecidas.

Ahora bien, en la propia sentencia mencionada advertíamos sobre la incorrección de limitar las posibilidades de defensa de la Administración en relación con la cuestión de fondo so pretexto de la naturaleza singular de este procedimiento y la cognitiolimitada de éste, y lo hacíamos en los siguientes términos:

"(...) Ello no obstante, consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que «la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación que no hayan sido aducidas en vía administrativa».

Cabe subrayar, al respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional Contencioso-Administrativa se tramita por los cauces del procedimiento abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al artículo 78 del citado texto legal.

Procede significar, asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional.

Ello determina que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que carece de base legal la limitación de las facultades de defensa de la Administración demandada.

Consideramos que la facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva» tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución.

Por tanto, en el marco de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada en el proceso.

El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el alcance revisor del proceso contencioso-administrativo que se corresponde con el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y equitativo ( art. 6 CEDH ), aunque debe velar porque la intervención de las partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso".

En consecuencia, a la luz de esta doctrina jurisprudencial y de las peculiares circunstancias concurrentes en este caso podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en los siguientes términos:

1) En los recursos contencioso-administrativos instados por la vía del artículo 29.2 LJCA referidos al derecho de reversión, el órgano jurisdiccional debe comprobar, en primer lugar, si se dan o no los presupuestos básicos que condicionan la viabilidad de este procedimiento de naturaleza singular, esto es, si existe o no un acto administrativo firme (ya sea expreso o ganado por silencio positivo) que reconozca el derecho de reversión.

2) En el caso de que se constate la concurrencia de ese presupuesto, si se solicita la ejecución de ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, la falta de respuesta a esa solicitud por parte de la Administración puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA.

SEXTO.- Aplicación de la doctrina al supuesto enjuiciado.

I.La aplicación de la referida doctrina al caso examinado exige, ineludiblemente, tener en cuenta una serie de antecedentes que aparecen documentados en las actuaciones. Son -principalmente y sin perjuicio de otros relacionados con éstos- los siguientes:

(i) Por escrito presentado el 7 de julio de 2021, D. Francisco solicitó la reversión de partes sobrantes de expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos, (que constan debidamente identificadas en las actuaciones), acompañado un informe técnico en el que se determinaban las superficies sobrantes y su ubicación sobre plano.

(ii) El 3 de septiembre de 2021, el Sr. Francisco recibió contestación del Subdirector General de Patrimonio del Ministerio de Defensa en los siguientes términos:

"Recibido a través del INVIED, OA la solicitud de D. Francisco para la reversión de partes de FR NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos (Madrid) se adjunta contestación por parte de esta Subdirección General de Patrimonio con fecha 29 de marzo de 2021, la cual fue notificada oficialmente".

(iii) El Sr. Francisco presentó un nuevo escrito el 28 de septiembre de 2021 señalando:

«1º La solicitud a que se refiere es de reversión de determinados terrenos, por lo que su tramitación debe acomodarse a lo establecido en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa , y arts. 63 y 70 de su Reglamento.

2º La contestación de 29 de marzo de 2021 se refiere a una solicitud de documentación que se deniega, pero no puede servir de contestación a una solicitud de reversión, que exige de la tramitación de un procedimiento y de una resolución, bien sea de inadmisión, de estimación o de desestimación.

3º Que, en consecuencia, se está infringiendo el deber de resolver ( Art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), previa la tramitación del procedimiento legalmente pertinente.»

(iv) Este último escrito fue contestado por el General Auditor Subdirector General de Patrimonio, de 5 de octubre de 2021, del siguiente modo:

«En contestación a su escrito con fecha 17 de septiembre de 2021, en relación a la reversión de terrenos FR NUM000 y NUM001, en Cuatro Vientos (Madrid), se comunica que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.

Asimismo, se adjunta oficio, con fecha II de abril de 2019, en el que se informó sobre la operatividad del Aeródromo Militar y por lo tanto actual afectación a la defensa nacional.»

(v) En estas circunstancias, el Sr. Francisco estimó que, habiendo transcurrido el plazo de tres meses para resolver el procedimiento de reversión sin resolución expresa, el silencio debía entenderse en sentido positivo, estando ante un verdadero acto administrativo estimatorio de la reversión, procediendo su ejecución.

(vi) Por ello, mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2022, el Sr. Francisco solicitó la ejecución del acto administrativo firme conseguido por silencio administrativo habiendo transcurrido ya el plazo legal de un mes.

(vii) Ese escrito fue respondido por la Subdirección General de Patrimonio el 9 de marzo de 2022 en los siguientes términos:

«En contestación a su escrito con fecha 28 de febrero de 2022, solicitando la reversión de los sobrantes de la expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la Propiedad nº 15 de Madrid, se comunica que con fecha 5 de octubre de 2021, desde esta Subdirección General se informó que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.

Asimismo, se adjuntan oficios con fechas 11 de abril de 2019, 29 de marzo, 19 de julio y 5 de octubre de 2021, en los cuales se le informó sobre la operatividad del Aeródromo militar y su actual afectación a la Defensa Nacional, las cuales fueron notificadas oficialmente.»

II.Conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, lo primero que debemos comprobar en este caso es si se produjo o no un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, con la particularidad de que aquí se afirma por el solicitante que dicho acto firme se obtuvo mediante silencio administrativo positivo.

Veamos, pues, en primer lugar, si se ha producido ese silencio administrativo, para después -en su caso- analizar el sentido de ese silencio, por ser ésta otra cuestión sobre la que las partes mantiene posturas discrepantes.

Pues bien, basta la lectura de los antecedentes mencionados para concluir que, en este caso, no concurría el primero de los presupuestos necesarios para poder acoger la solicitud formulada por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.

Y es que no cabe confundir conceptualmente la denegación reiterada de la solicitud de reversión con el silencio de la Administración. Esto es, en este caso la solicitud ha sido respondida reiteradamente por la Administración, aunque no en el sentido esperado por el solicitante. Por ello, éste podría -eventualmente- haber impugnado ese acto de voluntad denegatoria manifestado reiteradamente por la Administración aduciendo los motivos que tuviere por convenientes (por ejemplo, la ilegalidad de la negativa a incoar el procedimiento de reversión, o los defectos atinentes a la regularidad del procedimiento seguido para dictar la decisión denegatoria, o la incompetencia del órgano que adoptó esa decisión), pero de lo que no cabe duda alguna es de que el solicitante conoció el contenido de la decisión denegatoria y su motivación, con independencia de que aquél y ésta fueran acertados o no.

A lo que aun cabría añadir (a mayor abundamiento) que, cuando la Subdirección General de Patrimonio dio respuesta el 5 de octubre de 2021 a la solicitud de reversión formulada el 7 de julio de 2021 por el Sr. Francisco, aún no había transcurrido el plazo de tres meses para entender resuelto por silencio el procedimiento de reversión, pese a lo alegado por el solicitante.

En consecuencia, no apreciándose en este caso la concurrencia de silencio administrativo, huelga analizar si ese silencio podía considerarse positivo, como pretende el Sr. Francisco, o negativo, como defiende la Administración.

Y, a partir de aquí, conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, no apreciándose la existencia de un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, resultaría completamente improcedente acoger la solicitud de ejecución de un acto firme que no se ha producido.

III.La consecuencia de todo ello es que procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado y casar la sentencia dictada por la Sala de instancia, en la medida en que ésta no se ha ajustado a la doctrina que hemos establecido.

Esto es, la Sala de Madrid, pese a reconocer que "en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse",no comprobó realmente si se había producido o no ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión ganado por silencio positivo, limitándose a dar por válida -invocando el artículo 33.2 de la LJCA- la aseveración del solicitante de que la Administración no había dado respuesta expresa a la solicitud de reversión en el plazo legalmente previsto, consideración que, como hemos visto, no se ajusta a lo sucedido en este caso.

Y, a este respecto, es necesario e importante destacar que la viabilidad del procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA no debe quedar a la libre disposición de las partes, sino que, en todo caso y con independencia de la actuación de éstas, corresponde al órgano jurisdiccional velar porque se cumplan los requisitos y presupuestos previstos en la ley para poder alcanzar la finalidad de este procedimiento específico y de naturaleza singular que, mediante el control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, pretende asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad.

Por ello, debemos concluir que, al omitir la Sala de instancia aquella comprobación y no ajustarse a la doctrina expresada en el Fundamento anterior, no bastaba la invocación del artículo 33.2 LJCA para poder acoger el recurso del Sr. Francisco.

Por tanto, procede revocar y casar la sentencia impugnada, y desestimar el recurso contencioso-administrativo instado por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.

SÉPTIMO.- Costas.

Conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, en cuanto a las costas de casación cada una de las partes abonará las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas; y, en cuanto a las de instancia, no efectuamos especial imposición de costas a ninguna de las partes a la vista de la complejidad jurídica del caso.

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso la sentencia n.º 238/2023 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 26 de abril de 2023, en los autos del recurso contencioso-administrativo número 302/2022.

Esta sentencia, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía del Estado -referidas a la existencia de cosa juzgada y a tener por objeto un acto no recurrible- vino a estimar el recurso interpuesto por D. Francisco al amparo de lo establecido en el artículo 29.2 de la LJCA, en solicitud de ejecución de acto firme de reconocimiento del derecho de reversión sobre los sobrantes de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la propiedad n.º 15 de Madrid, y ordenó a la Administración demandada la incoación de expediente administrativo para la fijación de indemnización sustitutoria por no ser posible la reversión "in natura" conforme a lo previsto en los artículos 112 y 113 de la Ley de Expropiación Forzosa.

En cuanto ahora interesa, la Sala de instancia razona en su Fundamento Quinto de la siguiente manera:

"QUINTO.-Una vez rechazadas las causas de inadmisibilidad invocadas por la parte demandada, procede que entremos a examinar el fondo de la cuestión controvertida.

Para abordar adecuadamente la misma, debe partirse de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo que cabe interponer frente a la inactividad de la Administración Pública en ejecutar actos administrativos firmes, para lo que traemos a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2018, rec. 543/2017, en cuyo FD 2º dice:

"(...) La Exposición de Motivos de la Ley 209/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifica la introducción de un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, en dar respuesta a una reivindicación «largamente reclamada en la doctrina jurídica, que tiene precedentes en otras normativas europeas», con la finalidad de «garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad»:

«[...] Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.».

El Tribunal Supremo ha declarado, en las sentencias de 9 de julio de 2007 (RC 10775/2004 ) y de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), la naturaleza singular de este procedimiento judicial, que resulte viable cuando se formulen pretensiones, al amparo del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tendentes a lograr la ejecución de actos firmes que la Administración Pública no haya ejecutado.

En la sentencia de 23 de abril de 2008 (4942/2005 ) hemos delimitado el ámbito de aplicación del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al señalar que «el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones», matizando, en este sentido, que «en los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características».

La doctrina del Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de enero y 294/1994, de 7 de noviembre , que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la Constitución española .

En la sentencia constitucional 67/1984 se sostiene que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».

Y, a continuación, el Tribunal Constitucional expone las siguientes consideraciones:

«[...] Si así fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestos [ STC 32/1982 , fundamento jurídico 3º].».

Conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional reseñadas, consideramos que el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene como finalidad fiscalizar de un modo más eficaz, que por los cauces del procedimiento ordinario, la inactividad ejecutiva de la Administración Pública.

Este procedimiento judicial responde a los mandatos expresados en los artículos 24 , 103 y 106 de la Constitución española , en cuanto tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En atención a lo expuesto, y con base en la aplicación del principio pro actione, esta Sala considera que no procedía negar el acceso al procedimiento jurisdiccional del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a aquellos interesados afectados por la inactividad ejecutiva de la Administración. La ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o Tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución.

Este precepto de la Ley jurisdiccional habilita para formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas», conforme a lo dispuesto en el artículo 32.1 de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .".

Pues bien, teniendo presente, en primer lugar, que en el seno del presente recurso, por su propia naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión, por lo que, a los efectos resolutorios que aquí nos ocupa, debe considerarse irrelevante la alegación del Abogado del Estado de que las fincas registrales NUM000, NUM001 y NUM002 forman parte, en la actualidad, de los terrenos de la Base Aérea de Cuatro Vientos, siendo ésta una propiedad demanial afecta a la Defensa Nacional, no estando previsto la desafectación.

Dicho ello, tal como hemos señalado en el fundamente jurídico precedente, ciertamente, en todo proceso puede discutirse si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso. Concretamente, en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, el Abogado del Estado no cuestiona la aseveración del recurrente de que la Administración no dio respuesta expresa, en el plazo legalmente previsto, a la solicitud de reversión cursada por el recurrente, como tampoco cuestiona el sentido positivo del silencio atribuido por el recurrente, ni la imposibilidad de reversión "in natura"de la superficie objeto de reversión (al encontrarse los sobrantes de las fincas expropiadas, según el actor, edificadas y ocupadas por terceros), y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 33.2 de la LJCA ("Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"),así como la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2017, rec. 2702/2015, expresamente invocada por la parte recurrente (según la cual, cuando no es posible la restitución "in natura"resulta procedente "una indemnización que se fijará también en vía administrativa, conforme a lo previsto en el ya citado art. 66.2 del Reglamento de la LEF (no afectado, en este particular, por la reforma operada por la Ley 38/99) que remite al art. 121.1 LEF -dentro del Capítulo "De la indemnización por otros daños"-, que, a su vez, remite al procedimiento previsto en el art. 120 y, éste "...a las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles..." , que son los artículos 112 y 113 LEF , que establecen un procedimiento de fijación de la indemnización, que se inicia con el intento de convenio de la Administración con el propietario y, en caso de no alcanzarse, las partes habrán de remitir al Jurado Provincial de Expropiación sus tasaciones fundadas, a fin de que éste resuelva"),procederá estimar íntegramente el presente recurso".

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso de casación.

La Sección Primera de esta Sala Tercera dictó auto de admisión en fecha 11 de octubre de 2023 en el que declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".

Y, a tal efecto, identificó como norma que, en principio, debía ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 29.2 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La Abogacía del Estado reitera en su escrito de interposición las infracciones alegadas en su escrito de preparación del recurso de casación, señalando que son, en esencia, las siguientes:

A) Infracción del artículo 29.2 de la LJCA.

Señala a este respecto que, pese a que la respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada no puede ser sino afirmativa, considera necesario aclarar que resulta obligado verificar la existencia del acto firme que constituye presupuesto indispensable para utilizar la vía del artículo 29.2 de la LJCA (tanto cuando se trata de la ejecución de un acto expreso como cuando se trata de la ejecución de un acto producido por silencio positivo) y, entiende esta parte, el Tribunal Superior de Justicia no sólo no lo ha hecho, sino que ha considerado expresamente que no procedía hacerlo ("en el seno del presente recurso, por su propia naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión")por lo que calificó de "irrelevante" la alegación del Abogado del Estado de que los bienes objeto de la solicitud de reversión eran de dominio público.

Y puntualiza que no cuestiona la legalidad de un eventual acto de reconocimiento del derecho de reversión por silencio positivo, sino la existencia misma de dicho reconocimiento.

En tales circunstancias, entiende esta parte que la cuestión de interés casacional objetivo identificada en el Auto de admisión del recurso debería responderse en el sentido siguiente: "En los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA sin que ello suponga que deje de resultar necesario verificar tanto la existencia misma de un acto firme no ejecutado que constituye su presupuesto indispensable como que lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido".

Y sostiene que resulta de todo punto procedente que la sentencia que dicte el Tribunal Supremo, conforme a lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA, se extienda a la cuestión de si en el presente caso existía o no un acto administrativo firme producido por silencio positivo susceptible de ejecución por la vía del artículo 29.2 de la LJCA.

Y añade que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia no lo hace, sino que, al contrario, niega que pueda cuestionarse en el seno de un recurso contencioso-administrativo planteado al amparo del artículo 29.2 de la LJCA la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión, considera irrelevante que se haya alegado que los bienes forman parte del dominio público afecto a la defensa nacional y termina señalando, a mayor abundamiento (y paradójicamente), que el Abogado del Estado no ha cuestionado el sentido del silencio atribuido por el recurrente. Tampoco examina si la solicitud de reversión se ajustaba a lo previsto en el artículo 54.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, ni la virtualidad de las reiteradas contestaciones negativas de la Administración para impedir que pudiera entenderse producido acto alguno por silencio administrativo positivo. Al no haberlo hecho, resulta infringido el artículo 29.2 de la LJCA.

Es más, considera la Abogacía del Estado que la mera alegación de la Administración demandada de que los bienes objeto de la solicitud de reversión están calificados como de dominio público debería haber llevado a inadmitir o desestimar el recurso por inadecuación de la vía especial del artículo 29.2 de la LJCA porque no resultaba posible, en el estrecho cauce procesal que configura dicho precepto, resolver la discrepancia existente entre las partes sobre si los bienes seguían siendo o no de dominio público, cuestión determinante del sentido positivo o negativo del eventual silencio administrativo. Prueba de que en el presente caso se han excedido los estrechos márgenes de la vía procesal especial del artículo 29.2 de la LJCA lo constituye el que para determinar el contenido del acto supuestamente producido por silencio administrativo positivo la parte actora ha considerado necesario aportar, en el seno del recurso ex artículo 29.2 LJCA, un informe pericial para identificar los bienes a los que se refiere la solicitud (y el supuesto acto producido por silencio) de reversión.

B) Infracción del artículo 24.1 de la LPACAP.

Señala en este punto la recurrente que el artículo 24.1, segundo párrafo, de la Ley 39/2015, prevé que el silencio administrativo tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante facultades relativas al dominio público o al servicio público",por lo que, al negar cualquier relevancia a la alegada condición de bienes de dominio público, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia infringe lo previsto en el artículo 24.1, segundo párrafo, de la LPACAP.

En este sentido, el reconocimiento expreso por parte del interesado de que había recibido las comunicaciones en las que se le informaba de que los bienes seguían siendo de dominio público por lo que "no procede iniciar ningún procedimiento de reversión"produce los efectos contemplados en los apartados 3 y 4 del artículo 40 de la LPACAP, tanto para tenerse por notificadas como para entender cumplida la obligación de resolver y notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. La pura y simple circunstancia de que las comunicaciones posteriores se remitan a lo ya informado en la contestación de 29 de marzo de 2021 y que ésta se refiriese formalmente a una solicitud de documentación no las deja vacías de contenido y carentes de cualquier eficacia, porque en ellas se vuelve a insistir en que los bienes están integrados en el Aeródromo Militar de Cuatro Vientos, unidad operativa afecta a la Defensa Nacional, y por tanto son dominio público, por lo que no procede iniciar ningún hipotético expediente de reversión.

Resulta así infringido el artículo 24.1, en relación con lo previsto en los apartados 3 y 4 del artículo 40, de la LPACAP.

Con base en lo expuesto, finaliza su escrito de interposición la Abogacía del Estado solicitando que se establezca doctrina conforme a lo indicado y que se estime el recurso y se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia.

CUARTO.- El escrito de oposición.

La parte recurrida se opone a las alegaciones y pretensiones de la actora alegando -en esencia- lo siguiente:

A) Sobre la infracción del artículo 29.2 de la LJCA.

En el auto de admisión de 11 de octubre de 2023 se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del articulo 29.2 LJCA. Con ello entendemos que el Alto Tribunal no cuestiona la existencia de un acto administrativo obtenido por silencio administrativo positivo, centrándose en qué debe considerarse inactividad para abrir la vía del artículo 29 de la Ley 29/1998.

Por el contrario, lo que la Abogacía del Estado pretende en realidad, es que sea revisado el sentido del silencio en el caso sometido a la consideración de la Sala, utilizando para ello el argumento de que por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid no se ha verificado la existencia de acto firme. No cabe duda de que la sentencia impugnada considera que existe un acto firme susceptible de ejecución, y así lo razona en su Fundamento de Derecho quinto.

B) Sobre la infracción del artículo 24.1 de LPACAP.

En este motivo, el Ministerio de Defensa pretende introducir, en sede casacional, una alegación que no se discutió ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cual es la relativa al sentido del silencio administrativo. Discusión que, además, no encaja dentro de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, a tenor del auto de fecha 11 de octubre de 2023, antes citado.

Indica la recurrida que, como con todo acierto señala la Sala de instancia (FD 5º), en el proceso puede discutirse si se produjo o no silencio positivo, así como si es firme o no el acto expreso cuya ejecución puede pretenderse; más lo cierto es que ninguna de estas cuestiones fue planteada por el Abogado del Estado, resultando aplicable el artículo 33.1 de la LJCA, lo que con toda corrección hace el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

C) Sobre la infracción del articulo 24.1 en relación con el artículo 40, apartados 3 y 4 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones Públicas.

Sostiene el Ministerio de Defensa en su escrito de interposición del recurso de casación, que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid infringe dichos preceptos, por no considerar que en el presente caso había mediado notificación de resolución expresa, en sentido negativo, y, por tanto, no cabía aplicar la institución del silencio administrativo positivo, Considera en este sentido la recurrente, que aún defectuosas, las notificaciones remitidas surten plenos efectos jurídicos.

A este respecto, la parte recurrida, tras referirse a los antecedentes obrantes en el expediente, señala que la supuesta notificación defectuosa de resolución expresa denegatoria, que ahora constituye la base de uno de los motivos del recurso de casación, no fue alegada por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda contencioso-administrativa. Y resulta, además, que las sedicentes resoluciones (en su criterio, meras comunicaciones informativas) no constituyen, ni formal ni materialmente un acto resolutorio a los que se refiere el artículo 88 de la Ley 39/2015, toda vez que ni da respuesta motivada a la concreta pretensión deducida por el interesado, ni está suscrita por el órgano competente, ni indica los recursos que caben contra la misma.

En consecuencia, si el acto no es resolutorio, en el sentido de acto administrativo de contenido decisorio en relación con una concreta solicitud que afecta a los derechos e intereses de los administrados, no puede surtir efecto su presunta notificación defectuosa; defectos que, por otro lado, no se señalan ni explican en el escrito de interposición del recurso.

Por todo ello, finaliza la parte recurrida su escrito de contestación a la demanda solicitando se dicte sentencia que confirme la impugnada en todos sus pronunciamientos.

QUINTO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.

Como antes hemos anticipado el auto de admisión declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".

Antes de abordar esta cuestión, conviene recordar que hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la reciente STS n.º 1.465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, la cuestión de interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias concurrentes en el concreto caso examinado. Y en éste, la cuestión controvertida entre las partes se concreta en determinar si, ante la solicitud de reversión formulada por el Sr. Francisco, se produjo, o no, un silencio positivo por parte de la Administración que dio lugar a un acto firme de reconocimiento de un derecho de reversión sobre los terrenos sobrantes de una previa expropiación; y si, a renglón seguido, la petición de ejecución de ese supuesto acto firme de reconocimiento de ese derecho de reversión, no atendida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA.

Para dar respuesta a la cuestión así planteada, debemos partir de la naturaleza del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la LJCA. Y podemos hacerlo invocando la doctrina jurisprudencial citada por la propia Sala de instancia, contenida principalmente en la STS n.º 111/2018, de 29 de enero (RC 543/2017) y las otras sentencias mencionadas en aquélla, cuyo Fundamento Segundo -al que ahora nos remitimos- ha sido transcrito en la sentencia impugnada.

De esa sentencia cabe inferir con claridad que el procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA constituye un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración cuya finalidad es asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad. Procedimiento que tiene una naturaleza singular y que tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En este sentido, la ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución, en los concretos términos en que aquéllas estén establecidas.

Ahora bien, en la propia sentencia mencionada advertíamos sobre la incorrección de limitar las posibilidades de defensa de la Administración en relación con la cuestión de fondo so pretexto de la naturaleza singular de este procedimiento y la cognitiolimitada de éste, y lo hacíamos en los siguientes términos:

"(...) Ello no obstante, consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que «la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación que no hayan sido aducidas en vía administrativa».

Cabe subrayar, al respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional Contencioso-Administrativa se tramita por los cauces del procedimiento abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al artículo 78 del citado texto legal.

Procede significar, asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional.

Ello determina que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que carece de base legal la limitación de las facultades de defensa de la Administración demandada.

Consideramos que la facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva» tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución.

Por tanto, en el marco de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada en el proceso.

El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el alcance revisor del proceso contencioso-administrativo que se corresponde con el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y equitativo ( art. 6 CEDH ), aunque debe velar porque la intervención de las partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso".

En consecuencia, a la luz de esta doctrina jurisprudencial y de las peculiares circunstancias concurrentes en este caso podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en los siguientes términos:

1) En los recursos contencioso-administrativos instados por la vía del artículo 29.2 LJCA referidos al derecho de reversión, el órgano jurisdiccional debe comprobar, en primer lugar, si se dan o no los presupuestos básicos que condicionan la viabilidad de este procedimiento de naturaleza singular, esto es, si existe o no un acto administrativo firme (ya sea expreso o ganado por silencio positivo) que reconozca el derecho de reversión.

2) En el caso de que se constate la concurrencia de ese presupuesto, si se solicita la ejecución de ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, la falta de respuesta a esa solicitud por parte de la Administración puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA.

SEXTO.- Aplicación de la doctrina al supuesto enjuiciado.

I.La aplicación de la referida doctrina al caso examinado exige, ineludiblemente, tener en cuenta una serie de antecedentes que aparecen documentados en las actuaciones. Son -principalmente y sin perjuicio de otros relacionados con éstos- los siguientes:

(i) Por escrito presentado el 7 de julio de 2021, D. Francisco solicitó la reversión de partes sobrantes de expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos, (que constan debidamente identificadas en las actuaciones), acompañado un informe técnico en el que se determinaban las superficies sobrantes y su ubicación sobre plano.

(ii) El 3 de septiembre de 2021, el Sr. Francisco recibió contestación del Subdirector General de Patrimonio del Ministerio de Defensa en los siguientes términos:

"Recibido a través del INVIED, OA la solicitud de D. Francisco para la reversión de partes de FR NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos (Madrid) se adjunta contestación por parte de esta Subdirección General de Patrimonio con fecha 29 de marzo de 2021, la cual fue notificada oficialmente".

(iii) El Sr. Francisco presentó un nuevo escrito el 28 de septiembre de 2021 señalando:

«1º La solicitud a que se refiere es de reversión de determinados terrenos, por lo que su tramitación debe acomodarse a lo establecido en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa , y arts. 63 y 70 de su Reglamento.

2º La contestación de 29 de marzo de 2021 se refiere a una solicitud de documentación que se deniega, pero no puede servir de contestación a una solicitud de reversión, que exige de la tramitación de un procedimiento y de una resolución, bien sea de inadmisión, de estimación o de desestimación.

3º Que, en consecuencia, se está infringiendo el deber de resolver ( Art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), previa la tramitación del procedimiento legalmente pertinente.»

(iv) Este último escrito fue contestado por el General Auditor Subdirector General de Patrimonio, de 5 de octubre de 2021, del siguiente modo:

«En contestación a su escrito con fecha 17 de septiembre de 2021, en relación a la reversión de terrenos FR NUM000 y NUM001, en Cuatro Vientos (Madrid), se comunica que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.

Asimismo, se adjunta oficio, con fecha II de abril de 2019, en el que se informó sobre la operatividad del Aeródromo Militar y por lo tanto actual afectación a la defensa nacional.»

(v) En estas circunstancias, el Sr. Francisco estimó que, habiendo transcurrido el plazo de tres meses para resolver el procedimiento de reversión sin resolución expresa, el silencio debía entenderse en sentido positivo, estando ante un verdadero acto administrativo estimatorio de la reversión, procediendo su ejecución.

(vi) Por ello, mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2022, el Sr. Francisco solicitó la ejecución del acto administrativo firme conseguido por silencio administrativo habiendo transcurrido ya el plazo legal de un mes.

(vii) Ese escrito fue respondido por la Subdirección General de Patrimonio el 9 de marzo de 2022 en los siguientes términos:

«En contestación a su escrito con fecha 28 de febrero de 2022, solicitando la reversión de los sobrantes de la expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la Propiedad nº 15 de Madrid, se comunica que con fecha 5 de octubre de 2021, desde esta Subdirección General se informó que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.

Asimismo, se adjuntan oficios con fechas 11 de abril de 2019, 29 de marzo, 19 de julio y 5 de octubre de 2021, en los cuales se le informó sobre la operatividad del Aeródromo militar y su actual afectación a la Defensa Nacional, las cuales fueron notificadas oficialmente.»

II.Conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, lo primero que debemos comprobar en este caso es si se produjo o no un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, con la particularidad de que aquí se afirma por el solicitante que dicho acto firme se obtuvo mediante silencio administrativo positivo.

Veamos, pues, en primer lugar, si se ha producido ese silencio administrativo, para después -en su caso- analizar el sentido de ese silencio, por ser ésta otra cuestión sobre la que las partes mantiene posturas discrepantes.

Pues bien, basta la lectura de los antecedentes mencionados para concluir que, en este caso, no concurría el primero de los presupuestos necesarios para poder acoger la solicitud formulada por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.

Y es que no cabe confundir conceptualmente la denegación reiterada de la solicitud de reversión con el silencio de la Administración. Esto es, en este caso la solicitud ha sido respondida reiteradamente por la Administración, aunque no en el sentido esperado por el solicitante. Por ello, éste podría -eventualmente- haber impugnado ese acto de voluntad denegatoria manifestado reiteradamente por la Administración aduciendo los motivos que tuviere por convenientes (por ejemplo, la ilegalidad de la negativa a incoar el procedimiento de reversión, o los defectos atinentes a la regularidad del procedimiento seguido para dictar la decisión denegatoria, o la incompetencia del órgano que adoptó esa decisión), pero de lo que no cabe duda alguna es de que el solicitante conoció el contenido de la decisión denegatoria y su motivación, con independencia de que aquél y ésta fueran acertados o no.

A lo que aun cabría añadir (a mayor abundamiento) que, cuando la Subdirección General de Patrimonio dio respuesta el 5 de octubre de 2021 a la solicitud de reversión formulada el 7 de julio de 2021 por el Sr. Francisco, aún no había transcurrido el plazo de tres meses para entender resuelto por silencio el procedimiento de reversión, pese a lo alegado por el solicitante.

En consecuencia, no apreciándose en este caso la concurrencia de silencio administrativo, huelga analizar si ese silencio podía considerarse positivo, como pretende el Sr. Francisco, o negativo, como defiende la Administración.

Y, a partir de aquí, conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, no apreciándose la existencia de un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, resultaría completamente improcedente acoger la solicitud de ejecución de un acto firme que no se ha producido.

III.La consecuencia de todo ello es que procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado y casar la sentencia dictada por la Sala de instancia, en la medida en que ésta no se ha ajustado a la doctrina que hemos establecido.

Esto es, la Sala de Madrid, pese a reconocer que "en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse",no comprobó realmente si se había producido o no ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión ganado por silencio positivo, limitándose a dar por válida -invocando el artículo 33.2 de la LJCA- la aseveración del solicitante de que la Administración no había dado respuesta expresa a la solicitud de reversión en el plazo legalmente previsto, consideración que, como hemos visto, no se ajusta a lo sucedido en este caso.

Y, a este respecto, es necesario e importante destacar que la viabilidad del procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA no debe quedar a la libre disposición de las partes, sino que, en todo caso y con independencia de la actuación de éstas, corresponde al órgano jurisdiccional velar porque se cumplan los requisitos y presupuestos previstos en la ley para poder alcanzar la finalidad de este procedimiento específico y de naturaleza singular que, mediante el control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, pretende asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad.

Por ello, debemos concluir que, al omitir la Sala de instancia aquella comprobación y no ajustarse a la doctrina expresada en el Fundamento anterior, no bastaba la invocación del artículo 33.2 LJCA para poder acoger el recurso del Sr. Francisco.

Por tanto, procede revocar y casar la sentencia impugnada, y desestimar el recurso contencioso-administrativo instado por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.

SÉPTIMO.- Costas.

Conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, en cuanto a las costas de casación cada una de las partes abonará las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas; y, en cuanto a las de instancia, no efectuamos especial imposición de costas a ninguna de las partes a la vista de la complejidad jurídica del caso.

PRIMERO.- Objeto del recurso.

Se impugna en este recurso la sentencia n.º 238/2023 dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 26 de abril de 2023, en los autos del recurso contencioso-administrativo número 302/2022.

Esta sentencia, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas por la Abogacía del Estado -referidas a la existencia de cosa juzgada y a tener por objeto un acto no recurrible- vino a estimar el recurso interpuesto por D. Francisco al amparo de lo establecido en el artículo 29.2 de la LJCA, en solicitud de ejecución de acto firme de reconocimiento del derecho de reversión sobre los sobrantes de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la propiedad n.º 15 de Madrid, y ordenó a la Administración demandada la incoación de expediente administrativo para la fijación de indemnización sustitutoria por no ser posible la reversión "in natura" conforme a lo previsto en los artículos 112 y 113 de la Ley de Expropiación Forzosa.

En cuanto ahora interesa, la Sala de instancia razona en su Fundamento Quinto de la siguiente manera:

"QUINTO.-Una vez rechazadas las causas de inadmisibilidad invocadas por la parte demandada, procede que entremos a examinar el fondo de la cuestión controvertida.

Para abordar adecuadamente la misma, debe partirse de la naturaleza del recurso contencioso-administrativo que cabe interponer frente a la inactividad de la Administración Pública en ejecutar actos administrativos firmes, para lo que traemos a colación la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de enero de 2018, rec. 543/2017, en cuyo FD 2º dice:

"(...) La Exposición de Motivos de la Ley 209/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, justifica la introducción de un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, en dar respuesta a una reivindicación «largamente reclamada en la doctrina jurídica, que tiene precedentes en otras normativas europeas», con la finalidad de «garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad»:

«[...] Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.».

El Tribunal Supremo ha declarado, en las sentencias de 9 de julio de 2007 (RC 10775/2004 ) y de 20 de julio de 2012 (RC 5336/2010 ), la naturaleza singular de este procedimiento judicial, que resulte viable cuando se formulen pretensiones, al amparo del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , tendentes a lograr la ejecución de actos firmes que la Administración Pública no haya ejecutado.

En la sentencia de 23 de abril de 2008 (4942/2005 ) hemos delimitado el ámbito de aplicación del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la Ley jurisdiccional , al señalar que «el procedimiento abreviado que prevé el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional no está previsto sino para que los tribunales obliguen a la Administración a ejecutar sus propios actos firmes cuando el sentido de éstos y su contenido no vengan, a su vez, supeditados a otros requisitos o condiciones», matizando, en este sentido, que «en los casos en que éstas existan y sea discutible su cumplimiento, esto es, cuando lo que se pone en cuestión es no tanto la firmeza misma del acto sino su falta de eficacia intrínseca, aquel procedimiento no resulta idóneo para lograr la ejecución de un acto de tales características».

La doctrina del Tribunal Supremo se fundamenta en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha puesto de relieve, en las sentencias 8/1985, de 16 de enero y 294/1994, de 7 de noviembre , que el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en la Constitución exige el establecimiento de mecanismos de control jurisdiccional de la inactividad administrativa que faculte a los recurrentes para obtener un pronunciamiento sobre el fondo de su pretensión, tendente a lograr la ejecución de un acto administrativo firme en aras a garantizar un sometimiento pleno de la actividad (inactividad) administrativa a la Ley y el Derecho, conforme a lo dispuesto en los artículos 103 y 106 de la Constitución española .

En la sentencia constitucional 67/1984 se sostiene que «los privilegios que protegen a la Administración no la sitúan fuera del ordenamiento, no la eximen de cumplir lo mandado en los fallos judiciales, ni priva los Jueces y Tribunales de medios eficaces para obligar a los titulares de los órganos administrativos a llevar a cabo las actuaciones necesarias para ello».

Y, a continuación, el Tribunal Constitucional expone las siguientes consideraciones:

«[...] Si así fuera, el Estado podría demorar indefinidamente el pago o cumplimiento de obligaciones legales y dejar sin efecto los derechos subjetivos de crédito de los particulares válida y legítimamente contraídos, escudándose simplemente en la no inclusión en los Presupuestos Generales del Estado de los fondos necesarios para ello. Y claro es que un Estado de Derecho no puede desconocer una situación jurídica perfecta o una obligación legalmente contraída por el mero hecho de que no exista crédito presupuestos [ STC 32/1982 , fundamento jurídico 3º].».

Conforme a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional reseñadas, consideramos que el recurso contencioso-administrativo previsto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa tiene como finalidad fiscalizar de un modo más eficaz, que por los cauces del procedimiento ordinario, la inactividad ejecutiva de la Administración Pública.

Este procedimiento judicial responde a los mandatos expresados en los artículos 24 , 103 y 106 de la Constitución española , en cuanto tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En atención a lo expuesto, y con base en la aplicación del principio pro actione, esta Sala considera que no procedía negar el acceso al procedimiento jurisdiccional del artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a aquellos interesados afectados por la inactividad ejecutiva de la Administración. La ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o Tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución.

Este precepto de la Ley jurisdiccional habilita para formular la pretensión de que se condene a la Administración Pública «al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas», conforme a lo dispuesto en el artículo 32.1 de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .".

Pues bien, teniendo presente, en primer lugar, que en el seno del presente recurso, por su propia naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión, por lo que, a los efectos resolutorios que aquí nos ocupa, debe considerarse irrelevante la alegación del Abogado del Estado de que las fincas registrales NUM000, NUM001 y NUM002 forman parte, en la actualidad, de los terrenos de la Base Aérea de Cuatro Vientos, siendo ésta una propiedad demanial afecta a la Defensa Nacional, no estando previsto la desafectación.

Dicho ello, tal como hemos señalado en el fundamente jurídico precedente, ciertamente, en todo proceso puede discutirse si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso. Concretamente, en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, el Abogado del Estado no cuestiona la aseveración del recurrente de que la Administración no dio respuesta expresa, en el plazo legalmente previsto, a la solicitud de reversión cursada por el recurrente, como tampoco cuestiona el sentido positivo del silencio atribuido por el recurrente, ni la imposibilidad de reversión "in natura"de la superficie objeto de reversión (al encontrarse los sobrantes de las fincas expropiadas, según el actor, edificadas y ocupadas por terceros), y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 33.2 de la LJCA ("Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición"),así como la doctrina contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2017, rec. 2702/2015, expresamente invocada por la parte recurrente (según la cual, cuando no es posible la restitución "in natura"resulta procedente "una indemnización que se fijará también en vía administrativa, conforme a lo previsto en el ya citado art. 66.2 del Reglamento de la LEF (no afectado, en este particular, por la reforma operada por la Ley 38/99) que remite al art. 121.1 LEF -dentro del Capítulo "De la indemnización por otros daños"-, que, a su vez, remite al procedimiento previsto en el art. 120 y, éste "...a las normas que se señalan en los preceptos relativos a los daños de la ocupación temporal de inmuebles..." , que son los artículos 112 y 113 LEF , que establecen un procedimiento de fijación de la indemnización, que se inicia con el intento de convenio de la Administración con el propietario y, en caso de no alcanzarse, las partes habrán de remitir al Jurado Provincial de Expropiación sus tasaciones fundadas, a fin de que éste resuelva"),procederá estimar íntegramente el presente recurso".

SEGUNDO.- El auto de admisión del recurso de casación.

La Sección Primera de esta Sala Tercera dictó auto de admisión en fecha 11 de octubre de 2023 en el que declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".

Y, a tal efecto, identificó como norma que, en principio, debía ser objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia pudiera extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 29.2 de la LJCA.

TERCERO.- El escrito de interposición.

La Abogacía del Estado reitera en su escrito de interposición las infracciones alegadas en su escrito de preparación del recurso de casación, señalando que son, en esencia, las siguientes:

A) Infracción del artículo 29.2 de la LJCA.

Señala a este respecto que, pese a que la respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada no puede ser sino afirmativa, considera necesario aclarar que resulta obligado verificar la existencia del acto firme que constituye presupuesto indispensable para utilizar la vía del artículo 29.2 de la LJCA (tanto cuando se trata de la ejecución de un acto expreso como cuando se trata de la ejecución de un acto producido por silencio positivo) y, entiende esta parte, el Tribunal Superior de Justicia no sólo no lo ha hecho, sino que ha considerado expresamente que no procedía hacerlo ("en el seno del presente recurso, por su propia naturaleza y configuración, no puede cuestionarse la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión")por lo que calificó de "irrelevante" la alegación del Abogado del Estado de que los bienes objeto de la solicitud de reversión eran de dominio público.

Y puntualiza que no cuestiona la legalidad de un eventual acto de reconocimiento del derecho de reversión por silencio positivo, sino la existencia misma de dicho reconocimiento.

En tales circunstancias, entiende esta parte que la cuestión de interés casacional objetivo identificada en el Auto de admisión del recurso debería responderse en el sentido siguiente: "En los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA sin que ello suponga que deje de resultar necesario verificar tanto la existencia misma de un acto firme no ejecutado que constituye su presupuesto indispensable como que lo solicitado se encuentra dentro de lo que el acto de cuya ejecución se trata ha concedido".

Y sostiene que resulta de todo punto procedente que la sentencia que dicte el Tribunal Supremo, conforme a lo previsto en el artículo 90.4 de la LJCA, se extienda a la cuestión de si en el presente caso existía o no un acto administrativo firme producido por silencio positivo susceptible de ejecución por la vía del artículo 29.2 de la LJCA.

Y añade que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia no lo hace, sino que, al contrario, niega que pueda cuestionarse en el seno de un recurso contencioso-administrativo planteado al amparo del artículo 29.2 de la LJCA la concurrencia de los requisitos a que el ordenamiento jurídico condiciona el derecho de reversión, considera irrelevante que se haya alegado que los bienes forman parte del dominio público afecto a la defensa nacional y termina señalando, a mayor abundamiento (y paradójicamente), que el Abogado del Estado no ha cuestionado el sentido del silencio atribuido por el recurrente. Tampoco examina si la solicitud de reversión se ajustaba a lo previsto en el artículo 54.3 de la Ley de Expropiación Forzosa, ni la virtualidad de las reiteradas contestaciones negativas de la Administración para impedir que pudiera entenderse producido acto alguno por silencio administrativo positivo. Al no haberlo hecho, resulta infringido el artículo 29.2 de la LJCA.

Es más, considera la Abogacía del Estado que la mera alegación de la Administración demandada de que los bienes objeto de la solicitud de reversión están calificados como de dominio público debería haber llevado a inadmitir o desestimar el recurso por inadecuación de la vía especial del artículo 29.2 de la LJCA porque no resultaba posible, en el estrecho cauce procesal que configura dicho precepto, resolver la discrepancia existente entre las partes sobre si los bienes seguían siendo o no de dominio público, cuestión determinante del sentido positivo o negativo del eventual silencio administrativo. Prueba de que en el presente caso se han excedido los estrechos márgenes de la vía procesal especial del artículo 29.2 de la LJCA lo constituye el que para determinar el contenido del acto supuestamente producido por silencio administrativo positivo la parte actora ha considerado necesario aportar, en el seno del recurso ex artículo 29.2 LJCA, un informe pericial para identificar los bienes a los que se refiere la solicitud (y el supuesto acto producido por silencio) de reversión.

B) Infracción del artículo 24.1 de la LPACAP.

Señala en este punto la recurrente que el artículo 24.1, segundo párrafo, de la Ley 39/2015, prevé que el silencio administrativo tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante facultades relativas al dominio público o al servicio público",por lo que, al negar cualquier relevancia a la alegada condición de bienes de dominio público, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia infringe lo previsto en el artículo 24.1, segundo párrafo, de la LPACAP.

En este sentido, el reconocimiento expreso por parte del interesado de que había recibido las comunicaciones en las que se le informaba de que los bienes seguían siendo de dominio público por lo que "no procede iniciar ningún procedimiento de reversión"produce los efectos contemplados en los apartados 3 y 4 del artículo 40 de la LPACAP, tanto para tenerse por notificadas como para entender cumplida la obligación de resolver y notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. La pura y simple circunstancia de que las comunicaciones posteriores se remitan a lo ya informado en la contestación de 29 de marzo de 2021 y que ésta se refiriese formalmente a una solicitud de documentación no las deja vacías de contenido y carentes de cualquier eficacia, porque en ellas se vuelve a insistir en que los bienes están integrados en el Aeródromo Militar de Cuatro Vientos, unidad operativa afecta a la Defensa Nacional, y por tanto son dominio público, por lo que no procede iniciar ningún hipotético expediente de reversión.

Resulta así infringido el artículo 24.1, en relación con lo previsto en los apartados 3 y 4 del artículo 40, de la LPACAP.

Con base en lo expuesto, finaliza su escrito de interposición la Abogacía del Estado solicitando que se establezca doctrina conforme a lo indicado y que se estime el recurso y se revoque la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia.

CUARTO.- El escrito de oposición.

La parte recurrida se opone a las alegaciones y pretensiones de la actora alegando -en esencia- lo siguiente:

A) Sobre la infracción del artículo 29.2 de la LJCA.

En el auto de admisión de 11 de octubre de 2023 se declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del articulo 29.2 LJCA. Con ello entendemos que el Alto Tribunal no cuestiona la existencia de un acto administrativo obtenido por silencio administrativo positivo, centrándose en qué debe considerarse inactividad para abrir la vía del artículo 29 de la Ley 29/1998.

Por el contrario, lo que la Abogacía del Estado pretende en realidad, es que sea revisado el sentido del silencio en el caso sometido a la consideración de la Sala, utilizando para ello el argumento de que por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid no se ha verificado la existencia de acto firme. No cabe duda de que la sentencia impugnada considera que existe un acto firme susceptible de ejecución, y así lo razona en su Fundamento de Derecho quinto.

B) Sobre la infracción del artículo 24.1 de LPACAP.

En este motivo, el Ministerio de Defensa pretende introducir, en sede casacional, una alegación que no se discutió ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cual es la relativa al sentido del silencio administrativo. Discusión que, además, no encaja dentro de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, a tenor del auto de fecha 11 de octubre de 2023, antes citado.

Indica la recurrida que, como con todo acierto señala la Sala de instancia (FD 5º), en el proceso puede discutirse si se produjo o no silencio positivo, así como si es firme o no el acto expreso cuya ejecución puede pretenderse; más lo cierto es que ninguna de estas cuestiones fue planteada por el Abogado del Estado, resultando aplicable el artículo 33.1 de la LJCA, lo que con toda corrección hace el Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

C) Sobre la infracción del articulo 24.1 en relación con el artículo 40, apartados 3 y 4 de la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las administraciones Públicas.

Sostiene el Ministerio de Defensa en su escrito de interposición del recurso de casación, que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid infringe dichos preceptos, por no considerar que en el presente caso había mediado notificación de resolución expresa, en sentido negativo, y, por tanto, no cabía aplicar la institución del silencio administrativo positivo, Considera en este sentido la recurrente, que aún defectuosas, las notificaciones remitidas surten plenos efectos jurídicos.

A este respecto, la parte recurrida, tras referirse a los antecedentes obrantes en el expediente, señala que la supuesta notificación defectuosa de resolución expresa denegatoria, que ahora constituye la base de uno de los motivos del recurso de casación, no fue alegada por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda contencioso-administrativa. Y resulta, además, que las sedicentes resoluciones (en su criterio, meras comunicaciones informativas) no constituyen, ni formal ni materialmente un acto resolutorio a los que se refiere el artículo 88 de la Ley 39/2015, toda vez que ni da respuesta motivada a la concreta pretensión deducida por el interesado, ni está suscrita por el órgano competente, ni indica los recursos que caben contra la misma.

En consecuencia, si el acto no es resolutorio, en el sentido de acto administrativo de contenido decisorio en relación con una concreta solicitud que afecta a los derechos e intereses de los administrados, no puede surtir efecto su presunta notificación defectuosa; defectos que, por otro lado, no se señalan ni explican en el escrito de interposición del recurso.

Por todo ello, finaliza la parte recurrida su escrito de contestación a la demanda solicitando se dicte sentencia que confirme la impugnada en todos sus pronunciamientos.

QUINTO.- Doctrina sobre la cuestión de interés casacional suscitada.

Como antes hemos anticipado el auto de admisión declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este recurso consistía en "determinar si en los supuestos en los que se ha obtenido el derecho de reversión por silencio administrativo, la posterior solicitud de ejecución de ese derecho de reversión, no respondida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA".

Antes de abordar esta cuestión, conviene recordar que hemos dicho reiteradamente -por todas, baste citar la reciente STS n.º 1.465/2025, de 18 de noviembre (RC 2015/2023)- que para dar respuesta precisa a las cuestiones planteadas debemos tener presente que la labor hermenéutica que nos requiere el auto de admisión (ex artículo 93.1) no puede hacerse "en abstracto", prescindiendo del objeto del litigio en los términos que derivan de la actuación administrativa recurrida y de las pretensiones ejercitadas por las partes.

Por eso, la cuestión de interés casacional suscitada debe ser analizada a la luz de las circunstancias concurrentes en el concreto caso examinado. Y en éste, la cuestión controvertida entre las partes se concreta en determinar si, ante la solicitud de reversión formulada por el Sr. Francisco, se produjo, o no, un silencio positivo por parte de la Administración que dio lugar a un acto firme de reconocimiento de un derecho de reversión sobre los terrenos sobrantes de una previa expropiación; y si, a renglón seguido, la petición de ejecución de ese supuesto acto firme de reconocimiento de ese derecho de reversión, no atendida por la Administración, puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA.

Para dar respuesta a la cuestión así planteada, debemos partir de la naturaleza del procedimiento previsto en el artículo 29.2 de la LJCA. Y podemos hacerlo invocando la doctrina jurisprudencial citada por la propia Sala de instancia, contenida principalmente en la STS n.º 111/2018, de 29 de enero (RC 543/2017) y las otras sentencias mencionadas en aquélla, cuyo Fundamento Segundo -al que ahora nos remitimos- ha sido transcrito en la sentencia impugnada.

De esa sentencia cabe inferir con claridad que el procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA constituye un procedimiento específico de control jurisdiccional de la inactividad de la Administración cuya finalidad es asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad. Procedimiento que tiene una naturaleza singular y que tiene por objeto garantizar el derecho a la tutela judicial de forma efectiva frente al incumplimiento por parte de la Administración Pública de actos declarativos de derechos que imponen obligaciones a ésta.

En este sentido, la ley jurisdiccional reconoce la facultad de instar una acción con la finalidad de que el juez o tribunal contencioso-administrativo obligue a la Administración a cumplir las obligaciones contraídas en actos firmes susceptibles de ejecución, en los concretos términos en que aquéllas estén establecidas.

Ahora bien, en la propia sentencia mencionada advertíamos sobre la incorrección de limitar las posibilidades de defensa de la Administración en relación con la cuestión de fondo so pretexto de la naturaleza singular de este procedimiento y la cognitiolimitada de éste, y lo hacíamos en los siguientes términos:

"(...) Ello no obstante, consideramos incorrecto el razonamiento expuesto por el Tribunal de instancia respecto de que en el procedimiento regulado en el artículo 29.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa «el análisis de la cuestión de fondo queda muy limitado por la propia actuación administrativa impugnada», en la medida que «la Administración demandada sólo puede oponer que ha ejecutado dicho acto firme y en ningún caso puede objetar causas de incumplimiento de su obligación que no hayan sido aducidas en vía administrativa».

Cabe subrayar, al respecto, que el procedimiento del artículo 29.2 de las Ley jurisdiccional Contencioso-Administrativa se tramita por los cauces del procedimiento abreviado, conforme a la remisión que se efectúa en sede de dicho precepto al artículo 78 del citado texto legal.

Procede significar, asimismo, que en el marco del procedimiento abreviado no existe ninguna disposición que autorice a restringir las facultades de defensa de las partes aunque la cognitio del proceso esté limitada en los términos del artículo 32.1 de la Ley jurisdiccional.

Ello determina que, contrariamente a lo que sostiene el Tribunal de instancia, entendamos que carece de base legal la limitación de las facultades de defensa de la Administración demandada.

Consideramos que la facultad de oponerse de la Administración demandada a la «demanda ejecutiva» tiene amparo en el ejercicio del derecho constitucional de defensa que garantiza el artículo 24.1 de la Constitución.

Por tanto, en el marco de este proceso, la defensa letrada de la Administración puede formular las alegaciones que considere procedentes sobre las eventuales causas que pudieran justificar el incumplimiento de la obligación de abono de la subvención reclamada en el proceso.

El principio de tutela judicial efectiva sin indefensión y el principio de transparencia en materia de concesión de ayudas públicas, que se encuentra ligado a la protección jurídica de los intereses financieros de las Administraciones Públicas, modulan, en este supuesto (en que se trata de la ejecución de un acto firme de reconocimiento de subvención con la singularidad de pagos diferidos sujetos al cumplimiento y acreditación de determinados requisitos derivados de la propia resolución) el alcance revisor del proceso contencioso-administrativo que se corresponde con el procedimiento seguido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (en ningún caso se puede cuestionar la intangibilidad del acto firme). El tribunal contencioso-administrativo no puede restringir el ejercicio del derecho de defensa que es inherente al derecho de las partes a un proceso justo y equitativo ( art. 6 CEDH ), aunque debe velar porque la intervención de las partes sea congruente con la cognitio limitada del proceso".

En consecuencia, a la luz de esta doctrina jurisprudencial y de las peculiares circunstancias concurrentes en este caso podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en los siguientes términos:

1) En los recursos contencioso-administrativos instados por la vía del artículo 29.2 LJCA referidos al derecho de reversión, el órgano jurisdiccional debe comprobar, en primer lugar, si se dan o no los presupuestos básicos que condicionan la viabilidad de este procedimiento de naturaleza singular, esto es, si existe o no un acto administrativo firme (ya sea expreso o ganado por silencio positivo) que reconozca el derecho de reversión.

2) En el caso de que se constate la concurrencia de ese presupuesto, si se solicita la ejecución de ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, la falta de respuesta a esa solicitud por parte de la Administración puede ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.2 LJCA.

SEXTO.- Aplicación de la doctrina al supuesto enjuiciado.

I.La aplicación de la referida doctrina al caso examinado exige, ineludiblemente, tener en cuenta una serie de antecedentes que aparecen documentados en las actuaciones. Son -principalmente y sin perjuicio de otros relacionados con éstos- los siguientes:

(i) Por escrito presentado el 7 de julio de 2021, D. Francisco solicitó la reversión de partes sobrantes de expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos, (que constan debidamente identificadas en las actuaciones), acompañado un informe técnico en el que se determinaban las superficies sobrantes y su ubicación sobre plano.

(ii) El 3 de septiembre de 2021, el Sr. Francisco recibió contestación del Subdirector General de Patrimonio del Ministerio de Defensa en los siguientes términos:

"Recibido a través del INVIED, OA la solicitud de D. Francisco para la reversión de partes de FR NUM000 y NUM001 en Cuatro Vientos (Madrid) se adjunta contestación por parte de esta Subdirección General de Patrimonio con fecha 29 de marzo de 2021, la cual fue notificada oficialmente".

(iii) El Sr. Francisco presentó un nuevo escrito el 28 de septiembre de 2021 señalando:

«1º La solicitud a que se refiere es de reversión de determinados terrenos, por lo que su tramitación debe acomodarse a lo establecido en los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa , y arts. 63 y 70 de su Reglamento.

2º La contestación de 29 de marzo de 2021 se refiere a una solicitud de documentación que se deniega, pero no puede servir de contestación a una solicitud de reversión, que exige de la tramitación de un procedimiento y de una resolución, bien sea de inadmisión, de estimación o de desestimación.

3º Que, en consecuencia, se está infringiendo el deber de resolver ( Art. 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ), previa la tramitación del procedimiento legalmente pertinente.»

(iv) Este último escrito fue contestado por el General Auditor Subdirector General de Patrimonio, de 5 de octubre de 2021, del siguiente modo:

«En contestación a su escrito con fecha 17 de septiembre de 2021, en relación a la reversión de terrenos FR NUM000 y NUM001, en Cuatro Vientos (Madrid), se comunica que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.

Asimismo, se adjunta oficio, con fecha II de abril de 2019, en el que se informó sobre la operatividad del Aeródromo Militar y por lo tanto actual afectación a la defensa nacional.»

(v) En estas circunstancias, el Sr. Francisco estimó que, habiendo transcurrido el plazo de tres meses para resolver el procedimiento de reversión sin resolución expresa, el silencio debía entenderse en sentido positivo, estando ante un verdadero acto administrativo estimatorio de la reversión, procediendo su ejecución.

(vi) Por ello, mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2022, el Sr. Francisco solicitó la ejecución del acto administrativo firme conseguido por silencio administrativo habiendo transcurrido ya el plazo legal de un mes.

(vii) Ese escrito fue respondido por la Subdirección General de Patrimonio el 9 de marzo de 2022 en los siguientes términos:

«En contestación a su escrito con fecha 28 de febrero de 2022, solicitando la reversión de los sobrantes de la expropiación de las fincas registrales números NUM000 y NUM001 del Registro de la Propiedad nº 15 de Madrid, se comunica que con fecha 5 de octubre de 2021, desde esta Subdirección General se informó que la propiedad militar Aeródromo Militar de Cuatro Vientos es una unidad operativa asignada al Ejército del Aire, afectada a la Defensa Nacional, no habiéndose iniciado ni estando previsto iniciar procedimiento de desafectación alguno, sin que, de otra parte, proceda reconocer derecho o expectativa de derecho alguno de reversión o de cualquier otra índole sobre dichos terrenos.

Asimismo, se adjuntan oficios con fechas 11 de abril de 2019, 29 de marzo, 19 de julio y 5 de octubre de 2021, en los cuales se le informó sobre la operatividad del Aeródromo militar y su actual afectación a la Defensa Nacional, las cuales fueron notificadas oficialmente.»

II.Conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, lo primero que debemos comprobar en este caso es si se produjo o no un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, con la particularidad de que aquí se afirma por el solicitante que dicho acto firme se obtuvo mediante silencio administrativo positivo.

Veamos, pues, en primer lugar, si se ha producido ese silencio administrativo, para después -en su caso- analizar el sentido de ese silencio, por ser ésta otra cuestión sobre la que las partes mantiene posturas discrepantes.

Pues bien, basta la lectura de los antecedentes mencionados para concluir que, en este caso, no concurría el primero de los presupuestos necesarios para poder acoger la solicitud formulada por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.

Y es que no cabe confundir conceptualmente la denegación reiterada de la solicitud de reversión con el silencio de la Administración. Esto es, en este caso la solicitud ha sido respondida reiteradamente por la Administración, aunque no en el sentido esperado por el solicitante. Por ello, éste podría -eventualmente- haber impugnado ese acto de voluntad denegatoria manifestado reiteradamente por la Administración aduciendo los motivos que tuviere por convenientes (por ejemplo, la ilegalidad de la negativa a incoar el procedimiento de reversión, o los defectos atinentes a la regularidad del procedimiento seguido para dictar la decisión denegatoria, o la incompetencia del órgano que adoptó esa decisión), pero de lo que no cabe duda alguna es de que el solicitante conoció el contenido de la decisión denegatoria y su motivación, con independencia de que aquél y ésta fueran acertados o no.

A lo que aun cabría añadir (a mayor abundamiento) que, cuando la Subdirección General de Patrimonio dio respuesta el 5 de octubre de 2021 a la solicitud de reversión formulada el 7 de julio de 2021 por el Sr. Francisco, aún no había transcurrido el plazo de tres meses para entender resuelto por silencio el procedimiento de reversión, pese a lo alegado por el solicitante.

En consecuencia, no apreciándose en este caso la concurrencia de silencio administrativo, huelga analizar si ese silencio podía considerarse positivo, como pretende el Sr. Francisco, o negativo, como defiende la Administración.

Y, a partir de aquí, conforme a la doctrina que hemos establecido en el Fundamento anterior, no apreciándose la existencia de un acto firme de reconocimiento del derecho de reversión, resultaría completamente improcedente acoger la solicitud de ejecución de un acto firme que no se ha producido.

III.La consecuencia de todo ello es que procede estimar el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado y casar la sentencia dictada por la Sala de instancia, en la medida en que ésta no se ha ajustado a la doctrina que hemos establecido.

Esto es, la Sala de Madrid, pese a reconocer que "en el seno del proceso sustentado en el artículo 29.2 de la LJCA puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse",no comprobó realmente si se había producido o no ese acto firme de reconocimiento del derecho de reversión ganado por silencio positivo, limitándose a dar por válida -invocando el artículo 33.2 de la LJCA- la aseveración del solicitante de que la Administración no había dado respuesta expresa a la solicitud de reversión en el plazo legalmente previsto, consideración que, como hemos visto, no se ajusta a lo sucedido en este caso.

Y, a este respecto, es necesario e importante destacar que la viabilidad del procedimiento previsto en el artículo 29.2 LJCA no debe quedar a la libre disposición de las partes, sino que, en todo caso y con independencia de la actuación de éstas, corresponde al órgano jurisdiccional velar porque se cumplan los requisitos y presupuestos previstos en la ley para poder alcanzar la finalidad de este procedimiento específico y de naturaleza singular que, mediante el control jurisdiccional de la inactividad de la Administración, pretende asegurar el estricto cumplimiento de la legalidad.

Por ello, debemos concluir que, al omitir la Sala de instancia aquella comprobación y no ajustarse a la doctrina expresada en el Fundamento anterior, no bastaba la invocación del artículo 33.2 LJCA para poder acoger el recurso del Sr. Francisco.

Por tanto, procede revocar y casar la sentencia impugnada, y desestimar el recurso contencioso-administrativo instado por el Sr. Francisco al amparo del artículo 29.2 LJCA.

SÉPTIMO.- Costas.

Conforme a lo previsto en los artículos 93 y 139 de la LJCA, en cuanto a las costas de casación cada una de las partes abonará las causadas a su instancia y la mitad de las comunes, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de aquéllas; y, en cuanto a las de instancia, no efectuamos especial imposición de costas a ninguna de las partes a la vista de la complejidad jurídica del caso.