Es Ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dª. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
PRIMERO .- Acto administrativo recurrido. Motivos de la demanda y de la contestación. Pretensiones de las partes.
Se impugna ante esta Sala la Resolución 43/2023, de 30 de marzo de 2023, de la Directora General de Transportes y Movilidad Sostenible del Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto frente a Resolución 9/2023, de 8 de febrero de 2023, del Director del Servicio de Inspección, Gestión, Ordenación del Transporte y Movilidad, por la que se deniega la solicitud de 2 autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (VTC-N). La solicitud se denegó porque " en la Comunidad Foral de Navarra se supera la relación o regla de proporcionalidad legalmente establecida, dado que la relación entre el número de autorizaciones de esta clase y el de autorizaciones de transporte discrecional interurbano de viajeros en vehículo de turismo domiciliadas en al Comunidad Foral de Navarra es de 1 por cada 4,72 en la actualidad (94/444), superando ampliamente la proporción de una de aquellas por casa treinta de éstas" . Así mismo la resolución que resuelve la alzada afirma que " Es preciso señalar que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no se ha pronunciado sobre las cuestiones prejudiciales planteadas en el Asunto C- 50/21 y por ello, no existe una Sentencia de dicho tribunal en la que se declare que la normativa por la cual se denegaron las dos autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de la clase VTC al recurrente sea contraria a la libertad de establecimiento reconocida en el artículo 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea .
De este modo, la normativa en que se fundamenta la Resolución 9/2023 de 8 de Febrero, del Director del Servicio de Inspección, Gestión, Ordenación y Movilidad, no ha sido declarada contraria a la libertad de establecimiento y es plenamente aplicable" .
Señala la actora que el TJUE ha resuelto por sentencia de 8 de junio de 2023 la cuestión prejudicial que le planteó el TSJCataluña concluyendo que no es conforme a derecho la limitación del número de licencias de servicios de vehículos de transporte con conductor (VTC) a una por cada treinta permisos de taxi, señalando que supone una restricción a la libertad de establecimiento desproporcionada. Tales la claridad de tal pronunciamiento a juicio del recurrente, que el propio TS decidió retirar sus preguntas al TJUE al entender que " las cuestiones pueden ser resueltas a partir de la doctrina expuesta en la citada Sentencia".
Por ello suplica esta parte " se acuerde estimar el RECURSO formulado contra la resolución 43/2023 de 30 de Marzo de 2023, de la Dirección General de Transportes y Movilidad Sostenible del Gobierno de Navarra, declarando la nulidad de la misma, acordando la concesión al recurrente de la concesión de Dos autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de la clase VTC en el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra".
Se opone la Administración Foral, que comienza por señalar que conoce la sentencia del TJUE de 8 de junio de 2023, Asunto C-50/21 si bien recuerda que se vió obligada a aplicar la normativa , por lo que en el caso de estimación de la demanda solicita la no condena en costas.
No obstante lo anterior, pone de manifiesto que el TS no ha resuelto todavía el recurso de casación 3380/2021 del que deriva el planteamiento de la cuestión prejudicial por lo que considera sería razonable esperar a tal pronunciamiento recordando la doctrina del TS y del TC sobre los requisitos para inaplicar una norma interna por supuesta contradicción con el derecho de la UE.
Sentado lo anterior considera que sobre la regla de proporción 1/30, parece que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea no cuestiona en sí la limitación de las licencias de prestación de servicios de VTC, sino más bien la concreta regla 1/30. Pero la misma incluso podría salvarse si se logra acreditar que esa medida es apropiada para garantizar de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público afectado, así como de protección del medio ambiente, y siempre que la medida no vaya más allá de lo necesario para alcanzar dichos objetivos. Se podría considerar que no procede entenderla inaplicable de forma automática en su tenor literal por la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Además si bien la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ha sido modificada por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, no lo ha sido en el citado artículo 48.3 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres,que establece la limitación de las licencias a VTC 1/30. Por ello concluye que " dado que se encuentra pendiente el pronunciamiento del Tribunal Supremo en relación con la limitación referenciada y que, con posterioridad a la cuestión prejudicial resuelta por el TJUE, el Estado no ha suprimido el artículo relativo a dicha limitación, esta Administración, vinculada a la Ley, no puede sino aplicar la misma que sigue estando vigente.
SEGUNDO. Antecedentes relevantes para el caso. Examen del expediente administrativo.
1. Con fecha 3 de febrero de 2023 se presentó solicitud de 2 autorizaciones nuevas VTC por D. Balbino acompañándose de diversa documentación - folios 1 a 10 del EA-
2. Por Resolución 9/2023 de 8 de febrero del Director del servicio de inspección , gestión, ordenación de transportes y movilidad , se denegó la autorización
3. Interpuesto recurso de alzada, se desestimó por resolución 43/2023 de 30 de marzo de la Directora General de transportes y movilidad sostenible objeto de esta litis
TERCERO. Sobre la STJUE de 8 de junio de 2023. Recurso C-50/21 ( ROJ: PTJUE 161/2023 - ECLI: EU:C:2023:448 ).
Con carácter previo a analizar la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, parece necesario realizar un breve análisis de la jurisprudencia sobre las autorizaciones VTC/TAXIS.
Así, en fecha 4 de junio de 2018 , el Tribunal Supremo dictó sentencia 921/2018 Rec 438/2017 en relación a la compatibilidad de las limitaciones VTC con las previsiones de la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado (Ley 20/2013, de 9 de diciembre), Es decir, se analizó la compatibilidad de las restricciones citadas con la normativa nacional. En dicha sentencia se razonaba:
"Otra cosa es la consideración que pudiera recibir la proporción escogida (1/30), toda vez que la justificación que la Administración ha ofrecido ha sido exclusivamente la histórica, que fue la proporción acordada reglamentariamente en 1998 y también sin que entonces se explicitara ninguna justificación de tal cifra, que ha venido manteniéndose inalterada. Aunque no hay certeza sobre cuál es la relación existente en la actualidad en los distintos municipios, no parece discutible, según las manifestaciones y documentación aportadas por las partes, que tras la concesión de numerosas licencias de VTC en los últimos años aprovechando la supresión primero de las limitaciones y la tardanza en aprobar el reglamento ahora impugnado después, sea posiblemente superior incluso a 1/10 en las principales ciudades. Ello quiere decir, tal como ponen de relieve las partes recurrentes, que la reintroducción de esta limitación cuantitativa suponía en el momento de aprobarse el Real Decreto 1057/2015, una congelación en el número de licencias VTC ya otorgadas. Ahora bien, si la Administración no ha ofrecido justificación razonada de la concreta proporción 1/30, tampoco los recurrentes plantean una posible alternativa a la misma, al margen de su oposición frontal a la contigentación de las licencias VTC. A lo cual hay que añadir una circunstancia de indudable trascendencia, que el límite reglamentario 1/30 es un límite máximo que puede ser rebajado por las administraciones competentes, permitiendo que haya más de una licencia VTC por cada 30 taxis..."
En aplicación de dicha doctrina esta Sala dictó entre otras la sentencia 195/2019 de 12 de septiembre ORD 161/2017 cuyo Fundamento jurídico segundo señalaba:
"SEGUNDO.- Sobre la aplicación de normativa contraria a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Unidad de Mercado, Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y Ley 25/2009, de 22 de diciembre. Sobre la STS 921/2018 de 4 de junio y la desproporción entre oferta de VTC y VT.
En fecha 15 de septiembre de 2016 Transports Ciutat Comtal SA solicitó 100 autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor VTC.
Por resolución 83/2016, de 13 de octubre, del Director del Servicio de Transportes se denegó tal solicitud, siendo confirmada la denegación por la resolución 240/2017, de 22 de marzo, del Director General de obras públicas, objeto de este recurso. Ambas resoluciones se basan en el artículo 48.2 LOTT y 181.3 ROTT, este último con la modificación operada por el RD 1057/2015, de 20 de noviembre , vigente en el momento de realizarse la solicitud de autorizaciones que da lugar a la resolución recurrida. Sobre el artículo 181.3 pendía recurso interpuesto por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, al entenderse contrario a la Ley 20/2013 de garantía de unidad de mercado, a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley ómnibus). El 4 de junio de 2018, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha dictado sentencia en la que, entre otras cosas, declara la conformidad a derecho del art. 181.3 del ROTT, en la redacción que le dio el artículo único, apartado Uno, del Real Decreto 1057/2015 . Es en concreto el fundamento de derecho séptimo de la referida sentencia el que zanja definitivamente la cuestión sobre la validez de las limitaciones basadas en la regla de proporcionalidad 1/30 , expresando lo que transcribimos:
" SÉPTIMO.- Sobre las restricciones cuantitativas a las autorizaciones de vehículos con conductor (proporción 1/30 en el número de licencias VTC / taxis o regla de la proporcionalidad).
El artículo 48 de la LOTT, en su tenor anterior al Real Decreto-ley 3/2018 , decía así:
" Artículo 48.
1. El otorgamiento de las autorizaciones de transporte público tendrá carácter reglado por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos para ello.
2. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización de transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento de vehículos con conductor."
Este precepto fue desarrollado por el apartado 3 del artículo 181 ROTT, en la redacción que le dio el artículo único, apartado Uno, del Real Decreto 1057/2015 impugnado, con siguiente redacción:
"3. En ejecución de lo que se dispone en el artículo 48.2 de la LOTT, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en una comunidad autónoma o en alguno de los municipios que la integran, el órgano competente podrá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio.
Se entenderá en todo caso que se produce una situación de desequilibrio, y en consecuencia procederá denegar el otorgamiento de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas.
No obstante, aquellas comunidades autónomas que, por delegación del Estado, hubieran asumido competencias en materia de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, podrán modificar la regla de proporcionalidad señalada en el párrafo anterior, siempre que la que apliquen sea menos restrictiva que esa."
Aunque queda fuera ya del ámbito del presente recurso, digamos que el Real Decreto-ley 3/2018 no ha modificado los apartados 1 y 2 del artículo 48 LOTT que se han transcrito, pero ha añadido un tercer apartado que incorpora a la Ley la limitación 1/30 del apartado 181.3 ROTT, a la vez que deroga éste.
Como se observa, el precepto reglamentario impugnado habilitaba al órgano competente de una comunidad autónoma o municipio a denegar autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor cuando en el correspondiente ámbito territorial existiesen limitaciones cuantitativas en la oferta de transporte público de viajeros de turismo, esto es, del servicio de taxis "a fin de mantener el adecuado equilibrio entre la oferta de ambas modalidades de transporte en su territorio".
A lo cual se añadían dos reglas:
- la presunción de que existe desequilibrio (lo que habilita automáticamente a la posibilidad de denegar nuevas autorizaciones) cuando la relación en la Comunidad Autónoma entre autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor y taxis sea superior a 1 de aquéllas por 30 taxis. O, dicho de otra manera, si cada 30 taxis hay más de tres autorizaciones de VTC , se presume que existe desequilibrio entre ambas modalidades de transporte;
- la segunda regla es que el órgano competente para otorgar las autorizaciones (autonómico o municipal), puede modificar esa proporción en un sentido menos restrictivo, esto es, admitir más de 1 autorización VTC por cada 30 taxis.
De acuerdo con lo dicho en el anterior fundamento de derecho, debemos examinar si esta limitación cuantitativa responde a los principios de necesidad y proporcionalidad contemplados en el artículo 5 LGUM; si su carácter respeta las prohibiciones estipuladas en el artículo 18.g) LGUM; y, finalmente, si se trata de una limitación discriminatoria.
En cuanto a lo primero, una vez admitida la justificación de preservar un equilibrio entre las dos modalidades de transporte urbano a fin de asegurar una modalidad como la del taxi, la previsión de una proporción entre el número de licencias es sin duda una medida idónea y proporcionada, sin que parezca fácil arbitrar una medida alternativa que pudiera ser menos restrictiva ni corresponda hacerlo a esta Sala.
Otra cosa es la consideración que pudiera recibir la proporción escogida (1/30), toda vez que la justificación que la Administración ha ofrecido ha sido exclusivamente la histórica, que fue la proporción acordada reglamentariamente en 1998 y también sin que entonces se explicitara ninguna justificación de tal cifra, que ha venido manteniéndose inalterada. Aunque no hay certeza sobre cuál es la relación existente en la actualidad en los distintos municipios, no parece discutible, según las manifestaciones y documentación aportadas por las partes, que tras la concesión de numerosas licencias de VTC en los últimos años aprovechando la supresión primero de las limitaciones y la tardanza en aprobar el reglamento ahora impugnado después, sea posiblemente superior incluso a 1/10 en las principales ciudades. Ello quiere decir, tal como ponen de relieve las partes recurrentes, que la reintroducción de esta limitación cuantitativa suponía en el momento de aprobarse el Real Decreto 1057/2015, una congelación en el número de licencias VTC ya otorgadas. Ahora bien, si la Administración no ha ofrecido justificación razonada de la concreta proporción 1/30, tampoco los recurrentes plantean una posible alternativa a la misma, al margen de su oposición frontal a la contigentación de las licencias VTC . A lo cual hay que añadir una circunstancia de indudable trascendencia, que el límite reglamentario 1/30 es un límite máximo que puede ser rebajado por las administraciones competentes, permitiendo que haya más de una licencia VTC por cada 30 taxis.
Pues bien, si tomamos en consideración las circunstancias descritas, esto es, que ninguna de las partes demandadas aporta criterios útiles para poder determinar una proporción ideal entre ambos tipos de transporte urbano, que tampoco los recurrentes desvirtúan que dicha proporción máxima pueda servir para mantener el objetivo de una relación equilibrada entre ambas modalidades de transporte y, finalmente, que se trata de un límite máximo que puede ser adaptado a las concretas circunstancias municipales por las comunidades autónomas o los ayuntamientos competentes, hemos de concluir que no se acredita la disconformidad a derecho de dicha proporción.
Por otra parte y según lo que anticipamos en el fundamento anterior, tampoco es un requisito de naturaleza económica en el sentido de la Ley 17/2009. Sin duda es esta medida la que podría plantear más problemas si se entendiera como una ordenación del sector. Sin embargo, es una limitación a priori -aunque pueda ser adaptada por los órganos competentes en un sentido menos restrictivo- que no condiciona la concesión de las autorizaciones a la prueba o acreditación en cada momento de las circunstancias especificadas en el artículo 10.e) de la Ley 17/2009 : a "la prueba" de una necesidad económica o de una demanda en el mercado, a que "se evalúen" los efectos económicos o, en fin, a que "se aprecie" si la autorización se ajusta a objetivos de programación. La autorización ha de concederse preceptivamente sin ningún condicionamiento cuando se cumplen las condiciones legales y reglamentarias (art. 48.1 LOTT), condiciones que incluyen que no se supere la relación 1/30, pero no ningún tipo de decisión de política económica que responda a una posible planificación y objetivo económico.
Finalmente, tampoco puede afirmarse que el reparto pueda calificarse de discriminatorio una vez admitida la legitimidad de alcanzar un equilibrio entre las diversas modalidades en la prestación del servicio urbano de vehículos con conductor.
Sobre la prohibición de que los requisitos no deben suponer la intervención de competidores en la concesión de autorizaciones es evidente que nada tiene que ver con la limitación cuantitativa que examinamos.
Hemos de desestimar, por tanto, la impugnación de la regla de la proporcionalidad".
Como se desprende de lo anterior, el Tribunal Supremo ha zanjado de modo definitivo la cuestión relativa a la validez de las limitaciones cuantitativas en el otorgamiento de las autorizaciones de VTC, basadas en la regla de proporcionalidad 1/30. Y sobre tal base es preciso recordar que, en este caso, la solicitud presentada por el ahora demandante ante la Administración demandada le fue en concreto rechazada con base en la aplicación del artículo 181.3 del ROTT (en la redacción dada por el repetido Real Decreto 1057/2015 ), siendo así que la regla de proporcionalidad estaba superada en la Comunidad Foral de Navarra. La propia recurrente reconoce en su escrito de demanda que a fecha 1 de junio de 2016, según datos del Ministerio de Fomento, el número de VTC era de 57 y el del VT, 422 ,por tanto la proporción era de 1 a 7'4, superándose ampliamente la regla de 1 a 30 fijada en la normativa.
Siendo así, pues, que la regla de proporcionalidad es conforme a Derecho, según resuelve el Tribunal Supremo, y que en este proceso, en concreto, la aplicación de dicha regla se hizo por la Administración demandada sobre la base de los datos fácticos expuestos, que han sido corroborados por la parte actora, sólo cabía la denegación de la autorización de autorizaciones VTC, pues en Navarra se supera ampliamente el límite reglamentario sin que sean oponibles las "necesidades" de una concreta empresa. "
Posteriormente, el TS, al llegar en casación, recurso 3380/2021, una sentencia en la que se debatía la compatibilidad de la indicada limitación numérica con la libertad de establecimiento y con la prohibición de ayudas de Estado, por auto de 20 de mayo de 2022 planteó una cuestión prejudicial ante el TJUE sobre las siguientes cuestiones :
"1. Es compatible con la libertad de establecimiento imponer a otros servicios de transporte urbano de vehículos con conductor como las VTC limitaciones sometidas al principio de proporcionalidad con la finalidad de asegurar la compatibilidad y complementariedad de esos otros modelos de la misma actividad con el de taxis?
2. Si la pregunta anterior es afirmativa ¿es compatible con la libertad de establecimiento la previsión para servicios de transporte urbano de vehículos con conductor distintos al taxi con los VTC la concreta medida limitativa de establecer una proporción máxima de autorizaciones respecto a las licencias de taxi, como puede serlo la establecida por la legislación española de 1/30, sometida en su aplicación concreta por parte de la Administración competente al principio de proporcionalidad?
3. ¿Es compatible con la prohibición de ayudas de Estado contemplada en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la medida limitativa para los VTC de establecer una relación de licencias 1/30 enunciada en la pregunta anterior?"
En dicho auto se solicitaba también su acumulación a la cuestión prejudicial planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña por auto de 19 de enero de 2021 en el recurso ordinario nº 147/2018 (asunto C-50/21 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
El TJUE no accedió a la acumulación y dictó la sentencia de 8 de junio de 2023, lo que llevó al TS a dictar el auto de 6 de julio de 2023 , no manteniendo las cuestiones dictadas.
En fecha 15 de enero se ha dictado por el TS la sentencia nº 41/2024 en la que estima el recurso de casación indicado estimando parcialmente el recurso contencioso anulando la resolución que denegaba la solicitud de autorizaciones de VTC si bien ordenaba retrotraer las actuaciones para dar respuesta a la solicitud planteada.
Sentado lo anterior, razona el TJUE en la indicada sentencia de 8 de junio de 2023 que :
"Sobre la proporcionalidad de la limitación de las licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi
94 Como ha señalado el Abogado General en los puntos 80 y 81 de sus conclusiones, el procedimiento ante el Tribunal de Justicia no ha revelado ningún elemento que permita demostrar que la medida de limitación de las licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi sea idónea para garantizar la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección del medio ambiente.
95 A este respecto, tanto del punto 9 de su preámbulo como de la sistemática del RVTC, tal como esta resulta, en particular, de sus artículos 7 y 9 a 11, parece desprenderse que la limitación de las licencias de prestación de servicios de VTC constituye el elemento clave mediante el que dicho Reglamento pretende alcanzar esos objetivos.
96 Pues bien, en el marco del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, las alegaciones formuladas, en particular, por P&L, Tapoca VTC1 y la Comisión, según las cuales:
- los servicios de VTC reducen el recurso al automóvil privado;
- carece de coherencia invocar problemas de estacionamiento en las vías públicas del AMB cuando el RVTC obliga a las empresas que ofrecen servicios de VTC a disponer de su propio estacionamiento y a no estacionar sus vehículos en las vías públicas;
- los servicios de VTC pueden contribuir a alcanzar el objetivo de una movilidad eficaz e integradora, por su nivel de digitalización y la flexibilidad en la prestación de servicios, como una plataforma tecnológica accesible a los invidentes, y
- la normativa estatal fomenta el recurso a vehículos que utilizan energías alternativas para los servicios de VTC;
no han quedado desvirtuadas ni por el AMB ni por el Gobierno español. En efecto, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia en la vista, dicho Gobierno manifestó no estar al corriente de la existencia de ningún estudio del impacto de la flota de VTC en el transporte, el tráfico, el espacio público y el medio ambiente en la conurbación de Barcelona, ni de ningún estudio que contemplara los efectos de la normativa introducida por el RVTC sobre la consecución de los objetivos mencionados en el apartado 94 de la presente sentencia.
97 Por consiguiente, sin perjuicio de la apreciación que haya de efectuar el órgano jurisdiccional remitente, incluso a la luz de posibles elementos que no se hayan puesto en conocimiento del Tribunal de Justicia, la limitación de las licencias de servicios de VTC a una por cada treinta licencias de servicios de taxi no parece apropiada para garantizar la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público.
98 Por otra parte, ningún elemento de los autos que obran ante el Tribunal de Justicia demuestra que tal limitación de las licencias de servicios de VTC no vaya más allá de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.
99 En efecto, no puede excluirse que un posible impacto de la flota de los VTC en el transporte, el tráfico y el espacio público en la conurbación de Barcelona no pueda limitarse adecuadamente a través de medidas menos restrictivas, como medidas de organización de los servicios de VTC, limitaciones de estos servicios durante determinadas franjas horarias o incluso restricciones de circulación en determinados espacios.
100 Tampoco puede excluirse que el objetivo de protección del medio ambiente en la conurbación de Barcelona no pueda alcanzarse con medidas menos lesivas para la libertad de establecimiento, como límites de emisión aplicables a los vehículos que circulan por esa conurbación.
101 Sin embargo, también aquí corresponde al órgano jurisdiccional remitente verificar que se haya acreditado ante él la imposibilidad de alcanzar los objetivos perseguidos a través de medidas menos restrictivas."
Y concluye el TJUE declarando que:
"El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos."
Por su parte el Tribunal Supremo en la recientísima sentencia 41/2024 de 15 de enero ha señalado:
" SEGUNDO.- Sobre la jurisprudencia en la materia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Como se ha indicado en los antecedentes, esta Sala planteó cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) por auto de 20 de mayo de 2022 a fin de obtener un pronunciamiento sobre estos extremos:
"1. ¿Es compatible con la libertad de establecimiento imponer a otros servicios de transporte urbano de vehículos con conductor como las VTC limitaciones sometidas al principio de proporcionalidad con la finalidad de asegurar la compatibilidad y complementariedad de esos otros modelos de la misma actividad con el de taxis?
2. Si la pregunta anterior es afirmativa ¿es compatible con la libertad de establecimiento la previsión para servicios de transporte urbano de vehículos con conductor distintos al taxi con los VTC la concreta medida limitativa de establecer una proporción máxima de autorizaciones respecto a las licencias de taxi, como puede serlo la establecida por la legislación española de 1/30, sometida en su aplicación concreta por parte de la Administración competente al principio de proporcionalidad?
3. ¿Es compatible con la prohibición de ayudas de Estado contemplada en el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la medida limitativa para los VTC de establecer una relación de licencias 1/30 enunciada en la pregunta anterior?"
Sin embargo, al dictar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea sentencia en el asunto C-50/21 , en cuestión prejudicial promovida por el Tribunal Superior de Cataluña por auto de 19 de enero de 2021 en un litigio sobre la misma problemática, esta Sala acordó por auto de 6 de julio de 2023 no mantener las preguntas formuladas en la cuestión prejudicial por ella planteada, dado que podían ser resueltas a partir de la doctrina expuesta en la citada sentencia.
En efecto, la sentencia de 8 de junio de 2023 dictada por el TJUE en el citado asunto C-50/21 afecta de forma notoria a las cuestiones suscitadas en el seno de este recurso de casación, pues declaró:
"1) El artículo 107 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa, aplicable a una conurbación, que establece, por un lado, que para ejercer la actividad de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor en esa conurbación se exige una autorización específica, que se añade a la autorización nacional requerida para la prestación de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor urbanos e interurbanos, y, por otro lado, que el número de licencias de tales servicios se limita a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, siempre que estas medidas no impliquen comprometer fondos estatales en el sentido de la citada disposición.
3) El artículo 49 TFUE se opone a una normativa, aplicable en una conurbación, que establece una limitación del número de licencias de servicios de arrendamiento de vehículos de turismo con conductor a una por cada treinta licencias de servicios de taxi otorgadas para dicha conurbación, cuando no se haya acreditado ni que esa medida sea apropiada para garantizar, de forma congruente y sistemática, la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de tal conurbación, así como de protección de su medio ambiente, ni que la citada medida no va más allá de lo necesario para alcanzar esos objetivos."
El peso de estas declaraciones en los preceptos que regulan la materia y que la Sala debe aplicar en el presente procedimiento resulta corroborado por el legislador español, que mediante el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, consideró que la sentencia del TJUE obligaba de forma urgente a modificar la norma nacional -la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT)- para "reforzar en la regulación vigente las razones imperiosas de interés general que justifican el establecer limitación en la concesión de estas autorizaciones" de VTC.
Por tal razón, el Libro tercero del citado Real Decreto-ley, dedicado a las "Medidas urgentes para la ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea", incluyó un Título IV que, bajo el enunciado de "Medidas para la adecuación al Derecho de la Unión Europea en materia de arrendamiento de vehículos con conductor", modificó el artículo 99 de la LOTT con el fin de condicionar las autorizaciones "al cumplimiento de criterios medioambientales sobre mejora de la calidad del aire y reducción de emisiones de CO2, así como de gestión del transporte, del tráfico y del espacio público de la comunidad autónoma en que pretenda domiciliarse la autorización" (apartado 5), permitiendo a las Comunidades Autónomas "previa motivación y, de forma proporcionada y justificada, limitar cada solicitud a un número máximo de autorizaciones de arrendamiento con conductor" (apartado 6), así como estableciendo un sistema de numerus apertus para introducir por vía reglamentaria nuevas limitaciones basadas en criterios objetivos "amparados en razones imperiosas de interés general" (apartado 7).
Así pues, a tenor de lo decidido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y a los efectos de la resolución de este recurso conviene tener presente:
- la limitación genérica de autorizaciones VTC/Taxis en la proporción de 1/30 no vulnera el artículo 107 del TFUE porque no supone una ayuda implícita del Estado al sector del taxi;
- la limitación de autorizaciones en la mencionada proporción VTC/Taxis es contraria a la libertad de establecimiento del artículo 49 del TFUE salvo que se haya acreditado, por un lado, que la medida limitativa es apropiada o idónea para conseguir los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico, del espacio público y de protección del medio ambiente, y, por otro, que es proporcionada para alcanzar estos objetivos (apartados 94 a 100 de la sentencia).
TERCERO .- Decisión del presente caso.
Las anteriores consideraciones conducen a estimar el recurso de casación, pues la denegación por la Comunidad de Madrid de la solicitud de Maxi Mobility Spain, S.L.U. se sustentó exclusivamente en la norma que limita las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor a una de estas por cada treinta autorizaciones de transporte público de viajeros en vehículos de turismo. Esta restricción del número de licencias de VTC solo es ajustada al Derecho europeo en el caso de que concurran imperiosas razones de interés general que la justifiquen, de modo que resulta indiferente que el fundamento jurídico del acto denegatorio fuera el artículo 181 del Reglamento de la LOTT , que era el aplicable por razones temporales, o el artículo 48.3 de la LOTT, que dio rango legal a la limitación incorporándola a su texto mediante el Real Decreto-ley 3/2018, de 20 de abril .
Los actos administrativos impugnados en la instancia, al acogerse sin más a la disposición legal que limita las autorizaciones, no adolece de un mero defecto formal de motivación que permita rectificarse mediante la retroacción de actuaciones, como propugna el Letrado de la Comunidad de Madrid, sino que supone una infracción jurídica de naturaleza material del artículo 49 del TFUE que determina su invalidez.
La reciente modificación operada por Real Decreto-ley 5/2023, a la que ya nos hemos referido, afecta a las solicitudes de autorización de VTC posteriores a su entrada en vigor y también, de acuerdo con su disposición transitoria quinta, a los procedimientos autorizatorios pendientes de resolución, entre los que, con evidencia, no se halla el presente. Por tanto, no es posible sujetar las autorizaciones solicitadas en este caso por la recurrente a los requisitos impuestos en la nueva norma.
En consecuencia, debemos casar la sentencia de instancia y estimar el recurso contencioso formulado por la actual recurrente, anulando el acto administrativo.
Ahora bien, las circunstancias que concurren en el presente asunto hacen que dicha anulación del acto denegatorio no pueda suponer la concesión de las 1.000 autorizaciones VTC solicitadas por la mercantil recurrente y denegadas por la Administración de la Comunidad de Madrid. En efecto, la resolución denegatoria de la solicitud de 1.000 autorizaciones efectuada por Maxi Mobility Spain, tras referirse a la ya comentada previsión del artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres respecto a la posibilidad de denegar nuevas autorizaciones VTC cuando la relación entre las existentes en el territorio de la Comunidad Autónoma donde pretendan establecerse y los vehículos de transporte público sea superior a 1/30, añade lo siguiente:
"La existencia de esta circunstancia que impide la concesión de nuevas autorizaciones de esta clase es el motivo por el que, aun cuando la solicitud no reúne los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y no se acompaña de la preceptiva documentación, el interesado no ha sido requerido para que, conforme a lo previsto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, subsanara la misma, pues en todo caso, teniendo en cuenta lo que antecede, por parte de la Dirección General de Transportes se iba a proceder a su denegación."
Esto es, ante la existencia de una causa legal de denegación puramente numérica y que no precisa de valoración alguna, sino que sólo requiere constatar su concurrencia -que ninguna de las partes niega- la Administración procede a denegar la solicitud sin siquiera requerir la subsanación de las deficiencias y omisiones de la solicitud ni, por tanto, valorar el cumplimiento de los requisitos legales requeridos para la concesión de las autorizaciones.
La sentencia recurrida ya advertía que en las resoluciones administrativas:
"[...] además de motivarse la denegación de lo solicitado por razones de proporcionalidad, al existir limitaciones legales al otorgamiento de nuevas autorizaciones de VTC, lo cierto es que también dijo la Administración ahora demandada que la solicitud formulada no reuniría los requisitos exigidos por la legislación específica para su tramitación y que, además, tampoco se habría acompañado la preceptiva documentación. Por consiguiente, una hipotética estimación del presente recurso nunca podría ser total respecto de las pretensiones ejercitada para la concesión de las autorizaciones solicitadas." (fundamento de derecho tercero)
Y la propia demandante en su suplico, consciente de que tal circunstancia impedía la concesión sin más de las autorizaciones por parte del tribunal contencioso, solicitaba que, tras la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas se procediera
"[...] bien al reconocimiento del derecho a la recurrente cumpliendo el resto de requisitos reglamentarios, o subsididariamente, a que por la citada Administración tras los trámites reglamentarios correspondientes se le reconozca el derecho [...]."
Petitum que reitera en casación ante esta Sala una vez casada la sentencia impugnada.
Así pues, tras casar la sentencia de instancia, debemos retrotraer el procedimiento, para que la Administración de la Comunidad de Madrid se pronuncie sobre la solicitud de 1.000 autorizaciones formalizada el 20 de abril de 2018 con arreglo a la normativa vigente en su fecha, sin aplicar la limitación numérica 1/30 contemplada en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y, tras la entrada en vigor del Real Decreto-ley 3/2018, a partir del 22 de abril de 2018, en el artículo 48.3 de la propia Ley. Retroacción que constituye una estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, al no reconocer sin más el derecho a obtener las autorizaciones aún condicionadas al cumplimiento de los requisitos como pide la recurrente.
Conviene señalar que esta retroacción no contradice la constante jurisprudencia de esta Sala sobre que la Administración no puede denegar una solicitud por determinadas causas de denegación y, si éstas son desvirtuadas por una resolución judicial, aducir posteriormente otras causas denegatorias alternativas, lo que podría derivar en una fraudulenta inejecución de las resoluciones judiciales adversas. Lo que separa el presente caso de la citada jurisprudencia es que aquí la Administración no examinó el cumplimiento por parte de la solicitud de los requisitos formales y materiales exigidos por el ordenamiento jurídico para la concesión de las autorizaciones, sino que se limitó a aplicar una causa impeditiva extrínseca puramente numérica que vedaba la concesión de cualquier autorización que incrementase el número de las ya otorgadas. Con independencia de la mayor o menor corrección del proceder de la Administración, no cabe duda de que no podría este Tribunal, actuando en instancia, otorgar las autorizaciones sin que la Administración comprobase el cumplimiento de los requisitos que la legislación exija para el otorgamiento de las autorizaciones solicitadas de acuerdo con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud. De ahí que proceda la retroacción del procedimiento a la Administración.
CUARTO .- Respuesta a la cuestión de interés casacional.
Según el auto de admisión del recurso de casación, la cuestión de debía resolver la Sala consistía en definitiva en decidir si la regla de proporcionalidad 1 VTC/30 Taxis vulneraba los artículos 49 (libertad de establecimiento) y 102 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (ayudas de Estado).
Pues bien, esta cuestión está decidida por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su sentencia 8 de junio de 2023 (asunto C-50/21 ), órgano competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación del Tratado ( art. 267 TFUE ), por lo que ahora es suficiente con remitirnos a los apartados 1 y 3 de la parte dispositiva de aquella resolución, transcritos en el fundamento de Derecho segundo de la presente sentencia, para ofrecer una respuesta a la cuestión de interés casacional.
QUINTO .- Conclusión y costas.
De acuerdo con las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos de derecho, hemos de estimar el recurso de casación interpuesto por Maxi Mobility Spain, S.L.U. contra la sentencia de 10 de febrero de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , que casamos y anulamos. Asimismo, por las razones expuestas en el fundamento de derecho cuarto, estimamos en parte el recurso contencioso administrativo entablado por la citada mercantil contra las resoluciones de 25 de abril de 2018 y de 14 de noviembre de 2018, que anulamos por contrarias a derecho, y ordenamos la retroacción del procedimiento a la Administración de la Comunidad de Madrid, para que resuelva sobre la solicitud de 1.000 autorizaciones VTC solicitadas por la sociedad Maxi Mobility Spain, S.L.U. de conformidad con la normativa aplicable en el momento en que se formalizó la solicitud, sin aplicar la limitación cuantitativa 1/30 prevista en el artículo 181.3 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ."
Bien, en esta situación lo cierto es que la demanda ha de ser estimada, interpretando la normativa aplicable a la luz de la indicada sentencia del TJUE y del TS, en tanto la única razón para denegar las licencias VTC solicitadas ha sido que se supera la regla de proporcionalidad legalmente establecida, que es de 1 por cada 4'72 , tal y como se señalaba en la resolución 9/2023 de 8 de febrero - folios 15 a 18 del EA-, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 48.3 LOTT , sin que se haya acreditado ni motivado por la administración que en este caso que dicha limitación sea idónea para garantizar la consecución de los objetivos de buena gestión del transporte, del tráfico y del espacio público, así como de protección del medio ambiente, ni que sea proporcionada por no existir otras medidas menos gravosas.
Lo razonado conlleva la estimación parcial de la demanda declarando la nulidad de la Resolución 43/2023, de 30 de marzo de 2023, de la Directora General de Transportes y Movilidad Sostenible del Departamento de Cohesión Territorial del Gobierno de Navarra, con retroacción de las actuaciones para valorar la concurrencia de los requisitos exigidos para la concesión de las autorizaciones, cuestión sobre la que nada indicó la administración foral que se limitó a denegar las autorizaciones por aplicación de lo dispuesto en el artículo 48.3 LOTT
CUARTO. Costas procesales.
Conforme a lo dispuesto en el Articulo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en la redacción vigente, dada la estimación parcial de la demanda, no procede condena en costas
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
