Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2110/2021 de 15 de marzo del 2024

PRIMERO.- Son objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo:

1-. la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda de 7 de julio de 2015 por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo de Circunvalación Exterior de Valencia, provincia de Valencia, Clave EI-4-V-0033.

2-. la Resolución del Secretario de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana de 14 de julio de 2021 que desestima el recurso de reposición (requerimiento de anulación) presentado por el Ayuntamiento de Sagunto contra la resolución de 7 de julio de 2015.

SEGUNDO.- Lo s motivos de impugnación alegados por la recurrente pueden resumirse como sigue: comienza la actora recordando los hechos origen del recurso, singularmente que el Ministerio lleva desde 2003 promoviendo un proyecto para la ejecución de la circunvalación exterior de Valencia.

El Ayuntamiento recurrente se dirigió en varias ocasiones al Ministerio tratando de evitar la aprobación del proyecto en términos que consideraba perjudiciales para los vecinos.

Alega que son nulas tanto la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda de 7 de julio de 2015 por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo de Circunvalación Exterior de Valencia, provincia de Valencia, Clave EI-4-V-0033, como la Resolución de 23 de julio de 2021 de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana que rechaza el requerimiento de anulación presentado por el Ayuntamiento de Sagunto.

El primer y principal motivo de recurso es que la DIA ha perdido su vigencia. Y al haber perdido su vigencia ha devenido ineficaz.

El segundo motivo de recurso es que la controversia entre el ayuntamiento y el Ministerio debió resolverse por el Consejo de Ministros.

El tercer motivo de recurso es que el estudio informativo incumple los requisitos establecidos al efecto por la Ley General de Carreteras en su art. 7 y por el Reglamento en su art. 25. La resolución que aprueba el estudio informativo no está motivada y la falta de motivación provoca indefensión en el recurrente.

TERCERO-. El Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda alega resumidamente lo siguiente: el expediente para la aprobación y puesta en marcha de cualquier obra pública, como lo es la variante objeto de discusión, es un procedimiento complejo, que debe de integrar la intervención de numerosos organismos con competencias en diversas materias y la audiencia a los diferentes intereses en juego, para reducir toda esa complejidad a una decisión concreta, ajustada a Derecho, en el contexto de la discrecionalidad técnica que la Administración pública tiene legalmente atribuida, y procurar, además, ser acertada.

El hecho de la larga duración del procedimiento no es bastante para concluir su nulidad. El Ayuntamiento de Sagunto no recurrió en reposición la aprobación definitiva del Estudio Informativo, como se le ofreció al notificarle la resolución correspondiente, y habría sido lo correcto, consintiendo así tal acto de aprobación definitiva del Estudio Informativo del proyecto de circunvalación. Lo que hizo fue requerir su anulación en un plano formal distinto; lo que no le impide ahora recalificar su actuación como recurso de reposición, aprovechando la buena fe de la Resolución recurrida. Como tampoco recurrió en su momento en tiempo y forma contra la Declaración de Impacto Ambiental formulada en la Resolución de 2 de febrero de 2015 de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente cuya vigencia pone ahora en cuestión aduciendo razones formales.

La DIA no ha perdido vigencia.

La resolución es competencia del Secretario de Estado de Infraestructuras.

No concurre la alegada falta de motivación.

CUARTO-. El examen del expediente administrativo permite comprobar la siguiente sucesión de acontecimientos:

Estudio de Impacto Ambiental aparece como Documento complementario al Estudio Informativo de la Circunvalación exterior de Valencia (expediente EI4-V-33) .

La Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, con objeto de realizar la evaluación ambiental del Estudio de Circunvalación exterior de Valencia, solicita que se le remita documentación que aclare y complete algunos aspectos en relación con dicho expediente.

El escrito requiere que se aclaren y completen algunos aspectos definiendo los tramos incompletos y se realice la información complementaria al EIA.

A modo de resumen, el escrito anterior solicita:

A) Se definan con claridad las actuaciones que son objeto del proyecto " Circunvalación Exterior de Valencia", definiéndose todos sus elementos con el grado de definición necesarios para poder proceder a su correcta evaluación.

B) En relación con el Estudio de Impacto Ambiental se pide valorar las afecciones al medio de las actuaciones realmente contempladas y reconsiderar las medidas preventivas y correctoras ajustadas a la solución final. Haciendo especial mención a:

Estimar el volumen necesario de préstamos y o vertederos

Reconsiderar las afecciones sobre el patrimonio cultural

Realizar un estudio acústico de la totalidad del nuevo trazado

Con este objetivo y para la tramitación del código de proyecto 20050350 se redacta el Documento complementario al Estudio Informativo de la Circunvalación exterior de Valencia dando respuesta al anterior escrito.

El Documento complementario al Estudio Informativo de la Circunvalación exterior de Valencia se estructura en dos partes:

1. Caracterización de la alternativa seleccionada

2. Estudio de Impacto Ambiental

QUINTO-. La normativa de aplicación al caso concreto es la siguiente:

Durante la tramitación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental del Estudio Informativo entró en vigor la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, derogando el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos.

La Disposición Transitoria Primera, apartado 2, de dicha Ley 21/2013, establecía:

"2. La regulación de la vigencia de las declaraciones de impacto ambiental se aplica a todas aquéllas que se publiquen con posterioridad a la entrada en vigor de esta ley. 8

El artículo 43 regulaba la vigencia de las Declaraciones de Impacto Ambiental sujetas a esta nueva ley:

" 1. La declaración de impacto ambiental del proyecto o actividad perderá su vigencia y cesará en la producción de los efectos que le son propios si, una vez publicada en el "Boletín Oficial del Estado" o diario oficial correspondiente, no se hubiera comenzado la ejecución del proyecto o actividad en el plazo de cuatro años.

En tales casos, el promotor deberá iniciar nuevamente el trámite de evaluación de impacto ambiental del proyecto, salvo que se acuerde la prórroga"

Teniendo en cuenta que la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, entró en vigor el 12 de diciembre de 2013, día siguiente al de su publicación en el BOE, con anterioridad a la emisión de la Declaración de Impacto Ambiental (BOE del 20 de febrero de 2015), ésta perdería su vigencia el 20 de febrero de 2019 en el caso de no solicitarse la prórroga de la misma.

Lo fundamental es que la resolución impugnada es el Estudio Informativo de Circunvalación exterior de Valencia, provincia de Valencia clave EI-4-V-0033 se aprueba el día 7 de julio de 2015, y la Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente por la que se formula la declaración de Impacto Ambiental del proyecto "Circunvalación Exterior de Valencia" es de fecha 2 de febrero de 2015, cuando la ahora actora impugna el Estudio Informativo no se había producido la caducidad de la DIA.

Cuestión distinta es que al no resolverse el recurso de la actora en vía administrativa sino seis años después, haya podido producirse la caducidad de la DIA.

El hecho es que en el recurso administrativo no se formuló alegación alguna al respecto, limitándose el Ayuntamiento a alegar que la infraestructura genera un impacto de afección a los municipios de Sagunto y Pla del Bou, que tiene una incidencia negativa sobre la conectividad viaria del núcleo urbano del Puerto de Sagunto, y que la propia DIA es contraria a derecho.

El objeto de recurso es el estudio informativo y así se examina coherentemente por la Administración en la resolución impugnada, al señalar las previsiones de la ley General de Carreteras al respecto.

El artículo de la ley de carreteras de 1988 aplicable al caso, regulaba en su artículo 7 los tipos de estudios de carreteras:

"Artículo 7.

1. Los estudios de carreteras que en cada caso requiera la ejecución de una obra se adaptarán a los siguientes tipos, establecidos en razón a su finalidad:

a) Estudios de planeamiento.

Consiste en la definición de un esquema vial en un determinado año horizonte, así como de sus características y dimensiones recomendables, necesidades de suelo y otras limitaciones, a la vista del planeamiento territorial y del transporte.

b) Estudio previo.

Consiste en la recopilación y análisis de los datos necesarios para definir en líneas generales las diferentes soluciones de un determinado problema, valorando todos sus efectos.

c) Estudio informativo.

Consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso.

d) Anteproyecto.

Consiste en el estudio a escala adecuada y consiguiente evaluación de las mejores soluciones al problema planteado, de forma que pueda concretarse la solución óptima.

e) Proyecto de construcción.

Consiste en el desarrollo completo de la solución óptima, con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación.

f) Proyecto de trazado.

Es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo, así como la definición concreta de los bienes y derechos afectados.

2. Los estudios y proyectos citados constarán de los documentos que reglamentariamente se determinen.

A continuación, en el artículo 8 se establece:

"1. La aprobación de proyectos de carreteras estatales implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres.

2. La declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación se referirá también a los bienes y derechos comprendidos en el replanteo del proyecto y en las modificaciones de obras que puedan aprobarse posteriormente.

3. A los efectos indicados en los apartados anteriores, los proyectos de carreteras y sus modificaciones deberán comprender la definición del trazado de las mismas y la determinación de los terrenos, construcciones u otros bienes o derechos que se estime preciso ocupar o adquirir para la construcción, defensa o servicio de aquéllas y la seguridad de la circulación."

Y por último en el artículo 9 se establece la obligación de que "Los proyectos de autopistas y autovías que supongan un nuevo trazado, así como los de nuevas carreteras, deberán incluir la correspondiente evaluación de impacto ambiental de acuerdo con la normativa aplicable a tal efecto."

El art. 25 del Reglamento General de Carreteras dispone:

"Artículo 25. Estudio informativo.

1. El estudio informativo constará de memoria con sus anexos, y planos, que comprenderán:

a) El objeto del estudio y exposición de las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de las carreteras y la concepción global de su trazado.

b) La definición en líneas generales, tanto geográficas como funcionales, de todas las opciones de trazado estudiadas.

c) El estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En los restantes casos, un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarias.

d) El análisis de las ventajas, inconvenientes y costes de cada una de las opciones y su repercusión en los diversos aspectos del transporte y en la ordenación territorial y urbanística, teniendo en cuenta en los costes el de los terrenos, servicios y derechos afectados en cada caso, así como los costes ambientales y de siniestralidad.

e) La selección de la opción más recomendable.

2. Será preceptiva la redacción de un estudio informativo cuando se trate de las siguientes obras:

a) Autopistas, autovías y vías rápidas que supongan nuevo trazado.

b) Nuevas carreteras.

c) Variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población afectados. 8

A su vez el Real Decreto 1812/1994 por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras establece en su artículo 33 las Normas especiales para la aprobación de estudios informativos, en los siguientes términos:

"1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada. En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y, en este caso, ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación (artículo 10.1).

2. En los municipios que carecieran de planeamiento urbanístico aprobado, la aprobación definitiva de los estudios indicados en el apartado 1 de este artículo comportará la inclusión de la nueva carretera o variante en los instrumentos de planeamiento que se elaboren con posterioridad (artículo 10.3).

3. Con ocasión de las revisiones de los instrumentos de planeamiento urbanístico, o en los casos que se apruebe un tipo de instrumento distinto al anteriormente vigente, se incluirán las nuevas carreteras o variantes contenidas en estudios de carreteras aprobados definitivamente."

Y en el artículo 25 regula como el Estudio Informativo constará de memoria con sus anexos y planos, detallando lo que estos a su vez han de comprender. No se realiza ni en vía administrativa ni en vía contencioso-administrativo alegación alguna relativa al incumplimiento de alguna de las exigencias normativas que se han reseñado, lo que exige la desestimación del primer motivo de recurso.

SÉPTIMO-. Se alega a continuación la incompetencia del Secretario de Estado de Infraestructuras: sería según la recurrente, competencia del Consejo de Ministros por haber discrepancias en el trazado entre las dos Administraciones, la estatal y la municipal.

Este motivo de recurso no puede prosperar: la aprobación del Estudio Informativo se produjo por Resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda, por delegación de la Ministra de Fomento, conforme a la Orden FOM 756/2014.

El artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, vigente en aquel momento establece:

En su párrafo 1:

" 1. Cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas Administraciones Públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación."

Y en su párrafo 4:

"4. Con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado.

La aprobación del expediente de información pública corresponde al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo."

En este caso, no ha habido la disconformidad motivada, puesto que el Ayuntamiento el día 28 de agosto de 2015 interpone recurso de reposición contra la resolución que aprueba el estudio informativo.

En la referida fecha de 7 de julio de 2015 la Administración declara que el Expediente de Información Oficial y Pública cumple los requisitos de los arts. 32, 33, 34 y 35 del Real Decreto 1812/1988 reglamento general de Carreteras.

Aprueba el expediente y definitivamente el estudio informativo.

El pie de recurso es recurso potestativo de reposición en el plazo de un mes, o recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional.

El Ayuntamiento considera que al haber formulado alegaciones en el trámite de información pública de la DIA y haber manifestado su desacuerdo interponiendo recurso de reposición, procede elevar la aprobación del proyecto al Consejo de Ministros.

Como alega el Abogado del Estado, no se cumplen los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico para que, como se reclama, deba remitirse el expediente al Consejo de Ministros:

a) Que la carretera o variante que se pretenda construir no estén incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afectan.

b) Que la disconformidad verse concretamente sobre si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas.

c) Que la disconformidad sea expresa.

d) Que la disconformidad sea motivada.

(v) Que la modificación del trazado propuesto obligue a modificar o revisar el planeamiento urbanístico.

En este caso, se expone una disconformidad con las opciones de trazado, contempladas en el Estudio Informativo, que no reúnen estas condiciones.

Debe en consecuencia desestimarse igualmente este motivo de recurso.

OCTAVO-. Se alega en último lugar la falta de motivación del Estudio Informativo. Se señala que " El Estudio Informativo aprobado definitivamente optó por el trazado sobre el que el Ayuntamiento de Sagunto mostró su disconformidad. Sin embargo, la justificación de la decisión es manifiestamente defectuosa e insuficiente. La única referencia que la Resolución aprobatoria del Estudio Informativo realiza a las alegaciones del Ayuntamiento es la reducción de la ocupación y el impacto en el entorno, "alejando el trazado del núcleo urbano de Sagunto y disminuyendo la afección sobre el Pla del Bou". Esta afirmación resulta manifiestamente insuficiente y poco clara."

Es de interés traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 2012, conforme a la cual "...del contenido del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, cuyo desarrollo normativo se dispone en el artículo 33 del Reglamento General de Carreteras, en relación con lo dispuesto en el artículo 7 del mencionado cuerpo legal, y el artículo 25 del citado Reglamento, se desprende que el Estudio Informativo constituye una fase procedimental preliminar vinculada a la fase de proyección del trazado de la carretera, de carácter sustancial, que se incardina en el complejo iter procedimental que debe seguirse en la construcción de una carretera estatal, que integra las fases de planificación, proyección y construcción, y que se formalizan a través de la aprobación de forma consecutiva de distintos documentos -Estudio de planeamiento, Estudio previo, Estudio informativo, Anteproyecto, Proyecto de construcción y Proyecto de trazado-, cuyo objeto consiste en definir en líneas generales el trazado de la carretera o línea ferroviaria, a efectos de que pueda dar base al expediente de información pública que se incoe, en su caso, y ser aprobado definitivamente por el Ministro de Fomento a la vista de las observaciones y alegaciones formuladas...".

Como contesta la Administración, la finalidad última del Estudio Informativo consiste en permitir, con la mayor garantía de acierto, a la vista de las consideraciones técnicas efectuadas en el mismo y teniendo en cuenta las alegaciones formuladas en trámite de información pública, " la selección de la opción más recomendable".

La contestación de la Administración toma en consideración y se remite a un concreto informe obrante en el expediente administrativo.

Las exigencias de motivación del acto administrativo se han cumplido en este caso, a juicio de esta Sala, no apreciándose la exigencia de una respuesta minuciosa y detallada a todas y cada una de las alegaciones de los afectados, no solo las alegaciones del Ayuntamiento ahora recurrente.

En el expediente constan informes que aclaran suficientemente la cuestión de las alternativas incluyendo un análisis de integración paisajística del proyecto de construcción .

Se da respuesta a la alegación sobre la afección al municipio recurrente, a la incidencia negativa sobre la conectividad viaria del núcleo urbano del Puerto de Sagunto, a la justificación de la alternativa seleccionada, aunque solo sea para remitirse al propio Estudio, sin que se aprecie que la brevedad de la justificación de la elección de trazado sea constitutiva de falta de motivación y en consecuencia de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado.

Por el conjunto de consideraciones expuestas, procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

NOVENO-. La desestimación del recurso conlleva que proceda la condena al pago de las costas a la parte actora al amparo de lo previsto en el art. 139 de la ley jurisdiccional. Y haciendo uso de la facultad prevista en el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 3.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,