Sentencia Contencioso-Administrativo 304/2025 , Rec. 66/2020 de 16 de julio del 2025

PRIMERO.- El objeto del presente pleito es la Resolución de fecha 1 de junio de 2020 de la Demarcación de Costas de Canarias por la que se acuerda el inicio de expediente sancionador y la adopción de medidas cautelares consistente en "c) Ordenar la paralización inmediata de las obras y la retirada inmediata de la ocupación motivo del presente expediente, con las restituciones necesarias para dejar los terrenos en su estado anterior, conforme a lo previsto en el artículo 95.1 de la Ley de Costas, apercibiéndosele que de no efectuar la paralización y posterior retirada de las mismas, se procederá por parte de esta Demarcación a su ejecución subsidiaria con cargo a su costa, sin perjuicio de las multas coercitivas que se pueden acordar según lo establecido en el artículo 107 de la Ley de Costas" y la Orden de fecha 3 de junio de 2020 del Jefe de la Demarcación de Costas por la que se comunica a la actora lo acordado en la resolución de fecha 1 de junio de 2020, y se "ordena" la ejecución de la medida cautelar consistente en "la paralización inmediata de las obras en ejecución".

SEGUNDO.- La parte actora plantea diversos temas referidos a las siguientes cuestiones:

En cuanto a la ubicación de la terraza, alega que la terraza estuvo anexa al servicio del local desde al menos 1987 cuando se produjo la apertura del bar restaurante, que cuenta con licencia de actividad que ya tuvo en cuenta la terraza. Precisamente el local inscrito en el registro de la propiedad tiene la terraza desde 1987, cuando no estaba aún incluido el suelo en el dominio público marítimo terrestre, formando el local y la terraza una unidad funcional ya que están unidos hace décadas y funcionan como una unidad desde la apertura del local, como bar con la licencia otorgada en su momento

Alega el derecho a la obtención de una concesión compensatoria al amparo de las Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas del año 1988, teniendo en cuenta que la actual Ley de Costas declara de dominio público todos los terrenos incluidos en la zona marítimo terrestre, y en aras de evitar un perjuicio patrimonial para los propietarios de los terrenos que venían siendo privados, el legislador estableció un régimen transitorio estableciendo la posibilidad de optar a concesiones administrativas, teniendo la actora derecho a la concesión de administrativa y la tramitación del expediente correspondiente para su obtención.

Se alega la infracción del artículo 103 de la Ley de Costas, al no haberse dado trámite de audiencia.

Imposibilidad de ordenar de manera provisional la retirada del dominio público marítimo terrestre con fundamento en el artículo 211.16 del Reglamento de costas.

En cuanto a la paralización de las obras, alega que las mismas ya estaban finalizadas.

Generación de indefensión y falta de motivación de la resolución impugnada.

TERCERO.- Las alegaciones de la parte demandada son, en síntesis, las siguientes:

Considera que no puede admitirse la preexistencia del local con anterioridad al deslinde aprobado por Orden Ministerial de 31 de octubre de 1989.

Niega la preexistencia de las obras pues se contradice con los documentos y fotografías que obran en el expediente administrativo, y respecto del informe pericial se trata de generar la creencia de que los terrenos de dominio público marítimo terrestre que se ocupa con el local se ubica realmente dentro del edificio del hotel, afirmando que los certificados de antigüedad que se presenta no hacen referencia al local exterior anexo al hotel, apareciendo además a nombre de una mercantil que no tiene relación alguna con la actora.

Alega la inexistencia de concesión compensatoria, sin que las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas puedan ser invocadas como una suerte de derecho para invadir el dominio público marítimo terrestre a efectos de ostentar un derecho privativo sobre el mismo.

Considera procedentes las medidas cautelares adoptadas de conformidad a lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley de Costas.

En cuanto a la medida de paralización es una consecuencia de la incoación del expediente sancionador y que se basa en una ocupación del dominio público marítimo terrestre.

En cuanto a las medidas provisionales su adopción puede efectuarse con carácter previo a que el interesado conozca la incoación del procedimiento sancionador, y sin perjuicio de que dicho procedimiento deba tramitarse.

Inexistencia de indefensión material.

CUARTO.- Con carácter previo, resulta necesario hacer referencia a los hechos acontecidos:

En fecha 1 de junio de 2020 se formula informe por parte del Servicio de Vigilancia de la Demarcación de Costas en visita realizada en fecha 28 de mayo de 2020, en el que se atribuye a la entidad mercantil actora presunta infracción por la instalación de elementos y realización de obras de reforma en local anexo al inmueble denominado "hotel Beach Club", con una superficie aproximada de 85 m2, ocupando bienes de dominio público marítimo terrestre, afectados por el deslinde "Morro Besudo- El Veril" aprobado por Orden Ministerial de fecha 31 de octubre de 1989 entre los hitos M-C y M-D.

En fecha 1 de junio de 2020 el Jefe de la Demarcación de Costas dictó resolución en virtud de la cual se acuerda:

"a) Iniciar expediente sancionador a la representación de Extur GC, SL de acuerdo con lo que dispone el art 102 de la vigente Ley de Costas.

b) Nombrar Instructor y Secretaria respectivamente de este expediente sancionador a Juan Pedro y a Lourdes, de conformidad con lo previsto en el artículo 211.5 del Reglamento General de Costas, sin perjuicio de lo establecido en relación con las causas de recusación previstas en el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

c) Ordenar la paralización inmediata de las obras y la retirada inmediata de la ocupación motivo del presente expediente, con las restituciones necesarias para dejar los terrenos en su estado anterior, conforme a lo previsto en el artículo 95.1 de la Ley de Costas, apercibiéndosele que de no efectuar la paralización y posterior retirada de las mismas, se procederá por parte de esta Demarcación a su ejecución subsidiaria con cargo a su costa, sin perjuicio de las multas coercitivas que se puedan acordar según lo establecido en el artículo 107 de la Ley de Costas".

En fecha 3 de junio de 2020 por el Instructor del expediente se dictó oficio (N Ref SAN 01/20/35/0037) el que se comunica a la actora lo acordado por el Jefe de la Demarcación de Costas en su resolución de 1 de junio de 2020. La notificación se produjo en fecha 18 de junio de 2020.

En esa misma fecha 3 de junio de 2020 se dictó Orden por el Jefe de la Demarcación de Costas (N/Ref SAN 01/19/35/0037) por el que se comunica a la actora lo acordado en la resolución de fecha 1 de junio de 2020, y se "ordena la paralización inmediata de las obras en ejecución" fijando como fecha de precinto el 18 de junio de 2020 para el supuesto en el que no se proceda de manera voluntaria a la paralización y demolición ordenada. La Orden fue notificada el 3 de junio de 2020.

QUINTO.- Sobre los antecedentes del presente recurso.

Por la parte recurrente se solicitó la suspensión de la Orden de fecha de 3 de Junio de 2020 dictada por la Demarcación de Costas de Canarias por la que se acuerda la paralización inmediata de las obras en ejecución y la retirada del dominio público marítimo terrestre de la ocupación en relación a las obras llevadas a cabo en una terraza anexa al inmueble hotel Beach Club, con una superficie aproximada de 85 m2, que fue acordada por Auto de fecha 8 de julio de 2020 (*se entiende en referencia a la Orden de 1 de junio de 2020.)

En vía de tutela cautelar urgente del artículo 135 de la LJCA se acordó por Auto de 19 de Junio de 2020 la suspensión del acto material de precinto posterior como medida cautelarísima (Pieza 2 del Procedimiento).

Por Auto de 8 de julio de 2020 se acordó la medida cautelar interesada.

Sobre el objeto del presente pleito.

Consideramos necesario con carácter previo, realizar determinadas precisiones en cuanto al objeto del presente procedimiento.

Se establece en la demanda que los actos administrar los impugnados son 3 (folio 3 de la demanda):

Apartado c) de la resolución de 3 de junio de 2020 de la Demarcación de Costas que ordena las medidas provisionales de paralización.

Orden de 3 de junio de 2020 de ejecución de la medida cautelar adoptada consistente en la paralización inmediata de las obras y retirada inmediata de la ocupación con advertencia de precinto en caso de incumplimiento.

Acto material de precinto de 18 de junio de 2020.

Veamos. En fecha 3 de junio de 2020 se dictó la resolución de inicio de expediente sancionador por el Instructor que había sido designado hasta el efecto, en dicha resolución se acordaba.

En el escrito de iniciación del presente recurso Contencioso administrativo se hace constar que el mismo se interpone contra la "orden de 3 de junio de 2020 de paralización inmediata de las obras y la retirada inmediata de ocupación".

Con posterioridad se solicitó la ampliación del recurso contencioso administrativo a la "resolución de 3 de junio de 2020 de la Demarcación de Costas de Canarias" en concreto al "apartado c) de dicha resolución que es la parte que decide sobre el fondo del asunto al ordenar la paralización inmediata de las obras y la retirada inmediata de la ocupación motivo del expediente".

Dicha ampliación fue admitida por auto de fecha 2 de diciembre de 2020.

Sin embargo, examinado el expediente administrativo resulta, como hemos expuesto en el fundamento jurídico anterior, es la resolución de 1 de junio de 2020, dictada por el Jefe de Demarcación de costas la que acuerda la incoación del correspondiente procedimiento sancionador y adopción de las medidas cautelares impugnadas, no el oficio de fecha 3 de junio de 2020 que únicamente tiene como finalidad comunicar al interesado las medidas adoptadas. En consecuencia, debemos entender que por parte del actor se ha producido un error en cuanto a la identificación de la resolución recurrida, quedando patente su voluntad de recurrir la paralización de las obras en ejecución y la retirada inmediata de la ocupación de bienes del dominio público marítimo terrestre, lo que supone que el recurso debe tenerse por interpuesto frente a la resolución de 1 de junio de 2020 del jefe de Demarcación de Costas y no el oficio de 3 de junio de 2020.

Por otro lado, se dice en la demanda que la misma se dirige contra el acto material de precinto de 18 de junio de 2020. Sin embargo, tampoco puede admitirse el recurso en relación a este acto material de forma independiente por dos razones. La primera de ellas es que el recurso no se interpuso de forma autónoma contra dicho acto material (véase el escrito de interposición). La segunda, es que el acto de precinto se encuentra contenido en la Orden de 3 de junio de 2020, y al haberse admitido el recurso contra la misma se entienden impugnadas las determinaciones contenidas en la misma.

De esta manera, por las razones expuestas, el recurso debe entenderse interpuesto contra:

Apartado c) de la resolución de 1 de junio de 2020 del Jefe de la Demarcación de Costas que ordena las medidas provisionales de paralización.

Orden de 3 de junio de 2020 de ejecución de la medida cautelar adoptada consistente en de paralización inmediata de las obras y retirada inmediata de la ocupación con advertencia de precinto en caso de incumplimiento.

Por otro lado, no resulta ocioso recordar en relación a la resolución de 1 de junio de 2020 del Jefe de la Demarcación de Costas que en la misma se acuerda:

"a) Iniciar expediente sancionador a la representación de Extur GC, SL de acuerdo con lo que dispone el art 102 de la vigente Ley de Costas.

b) Nombrar Instructor y Secretaria respectivamente de este expediente sancionador a Juan Pedro y a Lourdes, de conformidad con lo previsto en el artículo 211.5 del Reglamento General de Costas, sin perjuicio de lo establecido en relación con las causas de recusación previstas en el artículo 24 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

c) Ordenar la paralización inmediata de las obras y la retirada inmediata de la ocupación motivo del presente expediente, con las restituciones necesarias para dejar los terrenos en su estado anterior, conforme a lo previsto en el artículo 95.1 de la Ley de Costas, apercibiéndosele que de no efectuar la paralización y posterior retirada de las mismas, se procederá por parte de esta Demarcación a su ejecución subsidiaria con cargo a su costa, sin perjuicio de las multas coercitivas que se puedan acordar según lo establecido en el artículo 107 de la Ley de Costas".

Pues bien, la resolución impugnada es la resolución de inicio del expediente sancionador, que por su propia naturaleza es un acto de mero trámite.

Los actos de trámite se definen doctrinal y jurisprudencialmente como aquellos que se adoptan dentro de un procedimiento para impulsarlo u ordenarlo y que hacen posible la decisión con la que finaliza el procedimiento administrativo, y como regla general, no pueden ser recurridos de forma autónoma (entre otras, STS de 19 de Diciembre de 2008, Rec 3517/2006). No obstante, el acto de iniciación es susceptible de recurso cuando conlleva algún tipo de efecto con medidas restrictivas de derechos, lo cual ocurre en el presente caso al haberse acordado en el apartado c) medidas cautelares. Es más la jurisprudencia se ha mostrado favorable a la consideración como acto de trámite cualificado susceptible de recurso, en el supuesto de actos que acuerdan la iniciación de expedientes sancionadores o disciplinarios con la adopción de medidas cautelares, así la STS de 11 de mayo de 1999, Rec 1069/1995 "la jurisprudencia reiterada de esta Sala considera como actos de trámite no susceptibles de ser impugnados en vía contencioso administrativa aquellos mediante los cual es se acuerda la iniciación de los expedientes sancionadores o disciplinarios, así como las propuestas de resolución, pliego de cargos o acuerdos sobre audiencia al sancionado o expedientado ( sentencias de 5 de mayo de 1998, recurso de casación número 6874/1993, 19 de diciembre de 1996, recurso de apelación número 7872/1991, 3 de noviembre de 1992, recurso número 8795/1990, 28 de abril de 1989, 27 de diciembre de 1984, 17 de octubre de 1984, 22 de febrero de 1984, 15 de febrero de 1983, 8 de junio de 1982, 8 de julio de 1981, 23 de enero de 1980 y auto de 23 de enero de 1991). Se exceptúan el supuesto en el que el acuerdo de incoación del expediente se adopta alguna medida que afecta de manera inmediata a los derechos de la persona afectada (como ocurre con las medidas cautelares de suspensión). En este supuesto entiende la sentencia de 28 de enero de 1985 que la pretensión relativa a la imposición de una medida de suspensión de cautelar de funciones es separable de la que hace referencia a la incoación del expediente por tratarse de actos distintos y es susceptible de ser admitida por no poder considerarse dicha imposición como un acto de trámite". Es por ello, que la resolución de incoación debe ser considerada en este caso como un acto de trámite cualificado susceptible de recurso, pero su impugnación se limita únicamente en relación a la medida cautelar adoptada en la misma, esto es el apartado c).

Desde este punto de vista, es importante señalar que el objeto del presente recurso contencioso administrativo queda limitado a las resoluciones señaladas, y en concreto, a la adecuación a derecho de las medidas cautelares adoptadas en la vía administrativa.

Sobre el régimen jurídico de las medidas cautelares adoptadas en el seno de un expediente administrativo.

Como ya hemos señalado el objeto del presente recurso contencioso administrativo queda limitado a la adecuación a derecho de las medidas cautelares adoptadas en la vía administrativa, esto es, no debe ser analizada otra cuestión más que si concurrían los requisitos establecidos en la normativa aplicable para la adopción de las medidas cautelares.

Para ello resulta esencial recordar el régimen jurídico de las medidas cautelares adoptadas en el seno de un expediente administrativo.

Debemos comenzar a tal efecto por el artículo 56 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone:

"Artículo 56. Medidas provisionales.

1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

3. De acuerdo con lo previsto en los dos apartados anteriores, podrán acordarse las siguientes medidas provisionales, en los términos previstos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil:

a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

4. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

5. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente".

Y en concreto en relación en relación a la materia que nos ocupa debemos tener en cuenta, además, el artículo 103 de la Ley 22/1988, 28 julio, de Costas:

"1. Cuando se trate de obras ilegales en curso de ejecución, el órgano competente ordenará su paralización en el momento de la incoación del expediente sancionador. Cuando se trate de instalaciones en explotación, dispondrá la suspensión del uso o actividad indebidos, una vez desestimadas, en su caso, las alegaciones pertinentes. En ambos casos se podrá proceder al precinto de las obras o instalaciones".

Y el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, cuyo artículo 211 dispone:

"Artículo 211. Tramitación del procedimiento sancionador, paralización de obras ilegales y suspensión de explotaciones.

1. Cuando se trate de obras ilegales en curso de ejecución, el órgano competente ordenará su paralización en el momento de la incoación del expediente sancionador. Cuando se trate de instalaciones en explotación, dispondrá la suspensión del uso o actividades indebidos, una vez desestimadas, en su caso, las alegaciones pertinentes. En ambos casos se podrá proceder al precinto de las obras o instalaciones".

Sobre la adecuación a derecho de las medidas cautelares adoptadas.

Pues bien, expuesta la normativa de aplicación en el apartado anterior, procede analizar la procedencia de las dos medidas cautelares adoptadas.

Comenzaremos por la orden de paralización inmediata de las obras. No podemos obviar que los artículos 103 de la Ley 22/1988, 28 julio, de Costas y 211 del Reglamento General de Costas, disponen la paralización de las obras cuando éstas sean ilegales.

En el presente caso, debemos recordar que se trata de medidas cautelares y que por lo tanto, no es necesario que se acredite de forma fehaciente la ilegalidad de las obras, bastando a estos efectos la existencia de indicios, siendo estos, por un lado, el informe de 1 de junio de 2020 elaborado por el Servicio de Demarcación de Costas que en virtud de visita realizada el 28 de mayo de 2020 considera que la mercantil ha podido incurrir en una infracción por la instalación de elementos y realización de obras de reforma en un local anexo al inmueble del hotel Beach Club, mediante la ocupación de bienes del dominio público marítimo terrestre, y por otro lado, la inexistencia de título que habilite la realización de obras

Ahora bien, aunque, como hemos señalado, dicha medida es consecuencia de la incoación del expediente sancionador, no es menos cierto que la medida se prevé para los supuestos en los que las obras ilegales estén en curso de ejecución, esto es, se estén llevando a cabo. En relación a este extremo, se han aportado diversas fotografías de las que no se deduce que las obras estén en ejecución, pues en el informe de 1 de junio de 2020 del Servicio de Demarcación de Costas (v. folios 594 y sgtes del procedimiento) el técnico no informa sobre si las obras están aún en ejecución o no, y aunque se aportan diversas fotografías no se aprecia de una manera clara o patente que las obras estén en ejecución, ya que solo se ven dos escaleras colocadas a la entrada del local, pero ningún otro elemento que permita determinar de madera evidente que las obras aún están en curso. En consecuencia, debemos aceptar la afirmación de la parte actora de que las obras se encontraban finalizadas al momento de adoptarse la medida cautelar, lo que determina que no pueda adoptarse la misma ya que únicamente se prevé para los supuestos en los que las obras estén en curso. Asimismo, reafirma la conclusión anterior el hecho de que por la parte actora se haya aportado un acta de presencia de notario por el que se hace constar que las obras estaban terminadas a fecha 3 de junio de 2020.

En segundo lugar, por parte de la administración se ordenó la retirada inmediata de la ocupación que motivó el expediente, con las restituciones necesarias para dejar los terrenos en su estado anterior. La adopción de esta medida debe valorarse tomando en cuenta los criterios establecidos en el artículo 56 de la LPAC, esto es, "los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad" , valoración que no se realiza en la resolución impugnada de 1 de junio de 2020. Debe tenerse en cuenta además que toda destrucción de una obra conlleva una destrucción de riqueza que debe ser objeto de concreto examen, valorando la posibilidad de adoptar otras medidas menos onerosas y que pueden resultar igualmente efectivas.

Finalmente, y aunque consideramos que las cuestiones planteadas han sido resueltas, entendemos que resulta hacer algunas precisiones. En relación a la alegación de indefensión, consideramos que la misma no resulta procedente teniendo en cuenta que aunque el acuerdo de incoación de fecha 1 de junio de 2020, no fue notificado hasta el 18 de junio, y la orden de 3 de junio fue notificada ese mismo día, Esta última no producía efectos hasta el 18 de junio, es decir, La misma fecha en la que se notificó el acuerdo de incoación. Por tanto a la fecha de ejecución de la orden, la resolución de 1 de junio de 2020 fue notificada.

Y por último, como hemos señalado de manera reiterada, nos encontramos ante medidas cautelares, lo que determina que no deban resolverse cuestiones de fondo, que sin embargo han sido planteadas por la parte actora. Cuestiones tales como si la terraza forma una unidad funcional o no con el local, su ubicación, o si ya existía antes del año 1987, o si procede la aplicación de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas, todas ellas son cuestiones que deben quedar extramuros del presente procedimiento, por no formar parte del mismo. No puede pretender la parte actora que a propósito de unas medidas cautelares, esta Sala se pronuncie sobre cuestiones de fondo.

En atención a lo expuesto procede estimar el recurso contencioso administrativo.

QUINTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa, procede hacer expresa imposición de costas a la parte que ha resultado vencida.