Sentencia Contencioso-Administrativo 319/2025 , Rec. 210/2021 de 16 de julio del 2025

PRIMERO.- Sobre el acto impugnado y las alegaciones de las partes.

Es objeto de impugnación en la presente litis, la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución del Jefe de Demarcación de Costas de Canarias, de 10 de marzo de 2021, por la que se deniegan las solicitudes de medidas económicas para paliar las consecuencias económicas derivadas de la situación epidemiológica provocada por el COVID-19.

Alega la recurrente que por Orden Ministerial de 22 de mayo de 2018 se le otorgó una concesión "para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre con destino a diversas instalaciones accesorias al Radisson Blue Resort" en Patalavaca, T.M. de Mogán", concesión que implicaba el pago de un canon por la ocupación del dominio público marítimo terrestre. Y que ante la imposibilidad de explotar las instalaciones por el cierre del hotel y las restricciones sanitarias por la crisis epidemiológica del COVID, en marzo de 2020 se presentó un escrito solicitando la adopción de medidas extraordinarias en aplicación de la cláusula "rebus sic stantibus" y de la normativa de costas, argumentando que no se estaba generando ingreso alguno por la concesión. La solicitud fue reiterada en abril de 2020 y en febrero de 2021, invocando ahora la aplicación analógica de la normativa COVID. Las medidas solicitadas fueron desestimadas mediante oficio del Jefe de la Demarcación de Costas de fecha 16 de marzo de 2021, contra el que se interpuso recurso de alzada que no ha sido contestado por la Administración.

Solicita la actora el dictado de una Sentencia por la que se anule el acto presunto impugnado y la resolución de 10 de marzo de 2021, y se reconozca su derecho a las medidas solicitadas consistentes en la exoneración del 100 % o, en su caso, una reducción superior al 80 %, del canon de ocupación durante el tiempo de comprendido entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2020, y durante el ejercicio 2021.

Como fundamento de dicha pretensión se invocan los siguientes motivos de impugnación:

- Falta de exhaustividad de la resolución de fecha 10 de marzo de 2021.

- Que la adopción de las medidas solicitas resulta viable bien mediante la modificación del título concesional o por la aplicación analógica de la normativa COVID y del resto de normativa que cita en su demanda.

El Abogado del Estado se opone al recurso interpuesto y solicita su desestimación por ser el acto impugnado conforme a derecho, alegando, en síntesis:

- Imposibilidad de la aplicación analógica pretendida por la actora-

- Que tampoco resulta posible la aplicación supletoria del RD 26/2020.

- Que no procede la modificación del título concesional, al amparo del Art. 77 de la LC.

SEGUNDO.- Sobre la falta de exhaustividad de la resolución de fecha 10 de marzo de 2021.

Alega el recurrente que la resolución de fecha 10 de marzo de 2021 no aborda todas la cuestiones planteadas, ya que la misma limita su argumentación a la posible aplicación del RD 692/2020, de 21 de julio, no entrando a valorar la aplicabilidad de otras normas jurídicas que permitirían la adopción de las medidas solicitadas en los escritos presentados ni tampoco sobre la posibilidad de modificar el título concesional.

Como nos recuerda la Sentencia de fecha 13 de febrero de 2017 (rec 3676/2014): "La exigencia de motivación impone a la Administración el deber de manifestar las razones que sirven de fundamento a su resolución, o, lo que es lo mismo, que se exprese suficientemente el proceso lógico y jurídico de la decisión administrativa, con el fin de que los destinatarios puedan conocer las razones en que la misma se ha apoyado y, en su caso, posteriormente puedan defender su derecho frente al criterio administrativo, por lo que la motivación constituye un medio para conocer si la actuación merece calificarse de objetiva y ajustada a Derecho así como una garantía inherente al derecho de defensa, tanto en la vía administrativa como en la jurisdiccional, ya que en la eventual impugnación del acto, si éste está motivado, habrá posibilidad de criticar las bases en que se ha fundado; por consiguiente el criterio de la Administración no puede limitarse a expresar su decisión sino que, en cada caso, debe exponer cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de Derecho que, a su juicio, determinan que la decisión deba inclinarse en el sentido por ella elegido y no por otro de los, en cada caso, posibles".

La Resolución de fecha 10 de marzo de 2021 da respuesta a las solicitudes presentadas por la actora de una forma motivada, lo que ha permitido a la parte defenderse frente a la misma, sin que sea preciso que la motivación del acto se extienda a todos y cada uno de los razonamientos del recurrente. La Administración ha dado una respuesta global a las cuestiones planteadas por la demandante, al considerar que la única normativa que podría ser de aplicación a las solicitudes presentadas era el RDL 692/2020 y por ello toda su argumentación se centra en analizar si la concesión de la que es titular la actora se encontraba dentro del supuesto de hecho de la norma.

En definitiva, consideramos que la resolución impugnada se encuentra suficientemente motivada, y no incurre en incongruencia omisiva, ya que como señala la STC 91/1994 solo la omisión o falta total de respuesta, y no la respuesta genérica o global a la cuestión planteada, entraña vulneración de la tutela judicial efectiva, lo que aquí no se ha producido.

TERCERO.- Sobre la posibilidad de modificar el titulo concesional.

Como hemos expuesto, la pretensión de la recurrente con la interposición del presente recurso es que se reconozca su derecho a una exoneración del 100 % o, en su caso, una reducción superior al 80 %, del canon de ocupación durante el tiempo de comprendido entre el 14 de marzo de 2020 y el 31 de diciembre de 2020 y durante el ejercicio 2021, como medidas extraordinarias para paliar las consecuencias económicas derivadas de la situación epidemiológica provocada por el COVID-19. Argumenta la parte que la adopción de dichas medidas resulta viable, bien mediante la modificación del título concesional o bien mediante la aplicación analógica de normas de derecho administrativo y de derecho civil.

En lo que respecta a la modificación del título concesional, la parte actora ampara su pretensión, por un lado, en la aplicación de la cláusula "rebus sic stantibus", que considera un instrumento jurídico apropiado para resolver los múltiples conflictos económicos que emergen por culpa del coronavinus, con cita de diversas Sentencias de la Sala Primera del TS dictadas en el marco de la crisis económica del año 2008; y, por otro lado, en la normativa específica en materia de dominio público marítimo-terrestre con cita del Art. 77 de la Ley de Costas y el Art. 162.2 del Reglamento General de Costas que contemplan la fuerza mayor como causa de modificación de las concesiones. Se cita, asimismo, el art 61.3 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que exime del pago de la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial de bienes del dominio público estatal si no hay utilidad económica derivada del uso del dominio público.

Y todo ello bajo la premisa de la imprevisibilidad e inevitabilidad de la pandemia, y en su más que evidente catalogación como supuesto de fuerza mayor, destacando que el propio legislador así la ha calificado, por ejemplo, en el ámbito laboral, remitiéndose al Art. 22 del RDL 8/2020 que reguló las medidas excepcionales en relación con los procedimientos de suspensión de contratos y reducción de jornada por causa de fuerza mayor, o en el ámbito de la contratación pública, en el Art. 34 de la misma norma, sobre medidas en materia de contratación pública para paliar las consecuencias del COVID-19.

Una vez expuesto el esquema argumental de la parte, y en lo que respecta a la normativa citada, debemos comenzar poniendo de manifiesto que el Art. 61.3 de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público no resulta de aplicación al caso, ni de manera indirecta ni por la vía de aplicación analógica, a la que haremos referencia más adelante, pues el apartado segundo del precepto mencionado, en su letra b), expresamente excluye del hecho imponible de la tasa: "b) Las utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales del dominio público hidráulico y marítimo-terrestre, que seguirán regulándose por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, respectivamente".

Sentando ello, establece el Art. 77 de la Ley de Costas que:

"Las autorizaciones y concesiones podrán ser modificadas:

a) Cuando se hayan alterado los supuestos determinantes de su otorgamiento.

b) En casos de fuerza mayor a petición del titular.

c) Cuando lo exija su adecuación a los planes o normas correspondientes.

Sólo en el tercer caso, el concesionario perjudicado tendrá derecho a indemnización, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 89 o supletoriamente en la legislación general de expropiación forzosa".

El desarrollo reglamentario de dicho precepto lo encontramos en el Art. 162 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, que señala que:

"1. Las autorizaciones y concesiones podrán ser modificadas:

a) Cuando se hayan alterado los supuestos determinantes de su otorgamiento.

b) En casos de fuerza mayor, a petición del titular.

c) Cuando lo exija su adecuación a los planes o normas correspondientes.

(...)

2. A los efectos de la letra b) del apartado anterior, se entenderá como fuerza mayor la regresión no prevista de la costa que no esté originada por las obras objeto de concesión, los movimientos sísmicos o maremotos, los temporales imprevisibles superiores a los de cálculo, los incendios no provocados y cualquier otra causa excepcional similar".

De los preceptos mencionados se desprende que, en efecto, resulta posible la modificación de la concesión en los supuestos de fuerza mayor, centrándose la cuestión litigiosa en dilucidar si la crisis epidemiológica ocasiona por el COVID puede subsumirse en el supuesto de fuerza mayor que contemplan los preceptos mencionados.

Pues bien, como hemos visto, el apartado 2 del Art. 152 del Reglamento de Costas acota los supuestos de fuerza mayor a determinados eventos naturales como son la regresión de la costa, los movimientos sísmicos o maremotos, los temporales imprevisibles superiores a los de cálculo, los incendios no provocados, "y cualquier otra causa excepcional similar", precisión esta última que nos lleva a interpretar que con esta fórmula abierta la norma esa haciendo referencia a cualquier otro tipo de fenómeno o acontecimiento físico o natural que pueda afectar al dominio público, por lo que la crisis del COVID no tendría cabida en el precepto mencionado.

Alega la parte actora que el propio legislador ha catalogado la pandemia como un supuesto de fuerza mayor en el ámbito laboral, haciendo alusión al Art. 22 del RDL 8/2020, sin embargo, esta consideración lo ha sido a los solos efectos de la suspensión de los contratos o la reducción de la jornada, no siendo cierto que la norma también haya considerado la pandemia como un supuesto de fuerza mayor en materia de contratación pública, como se afirma en la demanda.

Es más, la jurisprudencia del TS expresamente ha rechazado que nos encontremos ante un supuesto de fuerza mayor, al no tener encaje la pandemia en los supuestos contemplados como fuerza mayor en la normativa de contratación pública. Podemos citar, entre otras, la STS de fecha 21 de diciembre de 2023 (rec 774/2022) en la que se razona que: "Alega la parte que el Acuerdo del Consejo de Ministros considera que la Covid-19 no constituye un supuesto de fuerza mayor, invocando la existencia de una jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre los requisitos para apreciar que una situación reviste el carácter de fuerza mayor, con cita de la STS de 8 de julio de 2002 y diversos dictámenes del Consejo de Estado de 14 de noviembre y 19 de diciembre de 2019 y el propio Código Civil. Pues bien, atendiendo a la meritada jurisprudencia y a los concretos requisitos exigidos por la jurisprudencia, cabe concluir que no nos hallamos ante un supuesto que pueda caracterizarse de fuerza mayor y que pueda incidir o sustentar la pretensión deducida. En este sentido, cabe recordar que esta Sala ha mantenido un concepto de fuerza mayor limitado a los supuestos previstos en el artículo 144 de la ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas como causa de indemnización de los daños y perjuicios y así cabe citar la STS de 31 de mayo de 2022 (recurso nº 2809/2020) dictada en interpretación del artículo 231 del Texto Refundido de la ley de Contratos del Sector Público aprobado por RDL 3//2011, de 14 de noviembre, que analiza los distintos supuestos contemplados en dicho precepto, en los que no tiene encaje el supuesto analizado".

En atención a lo expuesto, debemos concluir que la crisis epidemiológica del COVID no puede ser considerada como un supuesto de fuerza mayor que pueda justificar la modificación del título concesional, al amparo del Art. 77 de la Ley de Costas y del Art. 162 del Reglamento General de Costas.

Por lo demás, tampoco la pretensión de la actora de modificación de las condiciones económicas de la concesión puede encontrar sustento en la aplicación de la cláusula "rebus sic stantibus"o del principio de riesgo imprevisible (concurrencia de circunstancias o alteraciones económicas extraordinarias, anormales, imprevistas y graves no imputables a ninguno de los contratantes).

En este sentido, debemos remitirnos a lo argumentado en la Sentencia del TS de fecha 22 de diciembre de 2023 (rec 789/2022) en la que se señala que: "En efecto, la aplicación de estos mecanismos de reparación exige, según las normas existentes en el momento de la adjudicación y en las leyes posteriores "la ruptura de la economía de la concesión" o la "ruptura sustancial de la economía del contrato".

Esta exigencia no puede contemplarse aisladamente ni vincularse a las pérdidas sufridas o al descenso de la actividad en un periodo de unos pocos meses, pues dichas concesiones extienden la relación contractual a lo largo de varios años, de modo que no es posible considerar que la momentánea pérdida de ingresos durante un periodo breve altera sustancialmente la economía de la concesión o le impide la continuidad de la misma.

El fundamento de ese reequilibrio no consiste en que el concesionario gane siempre todo lo que él espera, sino en garantizar la continuidad del contrato de concesión cuando alguna circunstancia compromete seriamente su equilibrio económico. En cualquier caso, el derecho al reequilibrio económico de la concesión no asegura la ganancia del concesionario en todo caso y frente a todos los avatares.

El principio de riesgo y ventura rige las relaciones contractuales y solo una alteración tan sustancial que le prive de su finalidad, haciéndolo extraordinariamente gravoso para una de las partes, puede exigir el restablecimiento de las condiciones económicas pactadas No toda alteración del equilibrio de las prestaciones da derecho a restablecerlo. Lo contrario implicaría que el principio de riesgo y ventura quedaría orillado y que la Administración tendría que asegurar al concesionario frente a toda contingencia que alterara los términos de su prestación."

En atención a lo expuesto, no puede prosperar la pretensión de modificación de las condiciones económicas de la concesión instada por la parte actora.

CUARTO.- Sobre la aplicación analógica y supletoria de normativa administrativa y civil

Por otro lado, alega la parte que las medidas económicas solicitadas encuentran, también, fundamento en la aplicación analógica de la normativa que se cita en la demanda, sin necesidad de modificar el título concesional.

Como acertadamente advierte el Abogado del Estado, la aplicación analógica pretendida por la parte no lo es de una norma concreta, sino de un conjunto normativo disperso y heterogéneo sin otro nexo común que el que ha pretendido darle la parte, lo que dificulta la respuesta a la cuestión planteada. No obstante ello, procederemos a analizar la normativa citada y su posible aplicación analógica al supuesto de autos, partiendo para ello de la diferenciación que se hace en la demanda entre normativa administrativa y normativa civil.

* Normativa administrativa

La actora comienza citando los Arts 64, 65, y 84,1 de la Ley de Costas, que nada aportan a los efectos pretendidos por la parte, pues dichos preceptos regulan las concesiones de dominio público marítimo-terrestres siendo de aplicación directa al supuesto que nos ocupa, por lo que no se entiende su cita como normativa de aplicación analógica, cuando, además, de su aplicación no se deriva derecho alguno a las exenciones y bonificaciones solicitadas.

El siguiente bloque normativo que se cita viene referido a normas de carácter tributario, como son el Art. 12 de la Ley 8/1989, , de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, el Art. 61.3 de la Ley de la Ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público y el Art. 26.3 del TRLHL.

Como ya hemos señalado en el fundamento anterior, el Art.. 61.3 de la Ley 25/1998, no es de aplicación al supuesto de autos, ni de forma directa ni por la vía de la analogía, pues el mismo precepto expresamente excluye de su ámbito de aplicación las utilizaciones privativas o aprovechamientos especiales del dominio público hidráulico y marítimo-terrestre, que se regulan por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, y por la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, respectivamente.

Los otros dos preceptos mencionados hacen referencias a la devolución de las tasas cuando no se realiza el hecho imponible, por lo que dichos preceptos, ni siquiera acudiendo a una aplicación analógica, podrían dar cobertura a una exoneración del canon o una bonificación como la pretendida. Además, el Art. 17 de la Ley 58/2003 es claro al establecer que "No se admitirá la analogía para extender más allá de sus términos estrictos el ámbito del hecho imponible, de las exenciones y demás beneficios o incentivos fiscales".

Finalmente, invoca la parte la aplicación analógica del RDL 26/2020 y RD 692/202. El RDL 26/2020 de 7 de julio, de medidas de reactivación económica para hacer frente al impacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda, incluye una serie de medidas en el sector del transporte marítimo, y el RD 692/2020 establece medidas para la adaptación de la gestión del canon de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre regulado en el artículo 84 de la ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, a las medidas excepcionales adoptadas por las autoridades sanitarias para hacer frente a la emergencia provocada por el COVID-19, aplicables a los "A los titulares de autorizaciones y concesiones de servicios de temporada en playas y establecimientos expendedores de comidas y bebidas que hayan sufrido merma en los beneficios debido a la imposición de medidas excepcionales de cese de actividad, reducción del aforo o aumento de las distancias entre los elementos de las instalaciones durante la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19".

Como es de ver, la concesión que no ocupa no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de las normas mencionas, y por ello la parte solicita su aplicación por la vía de la analogía, apelando a que el dominio público portuario y el dominio público marítimo-terrestre han estado siempre vinculados en términos de regulación normativa, siendo el dominio público una especialidad del dominio público costero. Ahora bien, encontrándonos ante normas que contemplan medidas de carácter extraordinario para hacer frente al impacto económico y social del " Covid-19", no resulta posible acudir al recurso de analogía para extender su aplicación a supuestos no contemplados en la misma, ya que, como indica el Art. 4.2 del C.C la analogía no resulta posible cuando se trata de leyes excepcionales o leyes de ámbito temporal, como es el caso.

* Normativa civil

La parte actora cita en su demanda como normativa de aplicación supletoria los artículos 1.154, 1.100 y 1.574 del CC y la "exceptio non adimpleti contractus". Fácilmente se advierte que la normas citadas, referidas al contrato de arrendamiento o al incumplimiento de los contratos, no son de aplicación al caso que nos ocupa, ni aun de forma supletoria, pues los contratos de naturaleza civil nada tienen que ver con el régimen jurídico de las concesiones demaniales.

Por todo cuanto antecede, procede la desestimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

En materia de costas, procede su imposición a la parte recurrente, al haber sido rechazadas todas sus pretensiones, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.1 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, si bien deben quedar limitadas a un máximo de 2.000 euros, euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,