Sentencia Contencioso-Administrativo 332/2024 , Rec. 239/2023 de 17 de octubre del 2024

PRIMERO.- Sobre el acto objeto de impugnación y las alegaciones de las partes.

Es objeto de impugnación en la presente litis la Resolución núm. 23145/2023 de 22 de junio de 2023, de la Directora General de Dependencia y Discapacidad de la Consejería de Derechos Sociales, por la que se inadmite el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la Resolución n.º 1436/2022 de fecha 19 de enero de 2022, de la Dirección General de Dependencia y Discapacidad, que aprueba el nuevo PIA de D. Mauricio.

Solicita la parte el dictado de una Sentencia por la que se declare la nulidad del acto recurrido, reconociendo el derecho de la parte actora a que declare la nulidad de la resolución del PIA en lo que respecta a la prestación de centro de día, reconociéndole otra prestación de la que se puede beneficiar efectivamente y el derecho al abono de los daños causados, consistentes en el abono de una prestación de la que no se podía beneficiar y, por lo tanto, un servicio que nunca se prestó.

Alega, en en sustento de dichas pretensiones, que siéndole reconocido al actor el Grado II de dependencia severa por resolución de 27 de septiembre de 2012, en el PIA aprobado el 8 de julio de 2015 se le reconoció como prestación el servicio de centro de día, pero que desde el año 2020, como consecuencia del deterioro de su estado de salud, se encuentra imposibilitado del disfrute de dicho servicio. Añade que en el año 2018 solicitó la revisión del grado de dependencia, siendo valorado en el año 2020, y que el 7 de junio de 2021 solicitó la revisión del PIA, indicando expresamente que se cambiara el centro de día por otro tipo de prestación, pese a lo cual la Resolución que aprobó el nuevo PIA ratificó la prestación del servicio de día.

Considera la parte que la Administración ha incurrido en un error causado por la lentitud en la aprobación del PIA o por no estar el expediente completo, pues las circunstancias de salud del beneficiario valoradas en el año 2020 no eran las mismas que en el año 2022, incidiendo en que ya desde el año 2019 el propio centro sociosanitario del Pino solicitó la revisión de la prestación de centro de día, por el cambio de circunstancias del usuario, y que la mujer del beneficiario aportó un informe de salud que evidenciaba que, por su estado de deterioro, no iba a poder disfrutar del centro de día a corto plazo.

Se invocan, por otro lado, los perjuicios económicos que le ha causado la actuación de la Administración al verse obligado a pagar un servicio de centro de día sin poder disfrutar de la prestación, hecho que era conocido por la administración y por la empresa que presta el servicio, que no obstante ello, continuó reclamando el importe por la prestación del servicio, ascendiendo la cantidad abonada por dicho concepto, desde agosto de 2020 hasta enero de 2022, a la suma de 1.159,8 €.

Ante esta situación, con fecha 15 de diciembre de 2022 la parte presenta un recurso extraordinario de revisión contra la resolución de fecha 19 de enero de 2022, de la Dirección General de Dependencia y Discapacidad, que aprueba el nuevo PIA de D. Mauricio, subsidiariamente, una solicitud de rectificación de errores y subsidiariamente una solicitud revisión de oficio, aunque la resolución impugnada solo se pronuncia sobre el recurso extraordinario de revisión, inadmitiendo el mismo.

Considera la actora que dicha resolución no es conforme a derecho, por los siguientes motivos:

En lo que respecta al recurso extraordinario de revisión regulado en el Art 125 de la Ley 39/2015, alega que el informe de valoración realizado por los profesionales del centro de día que atienden D. Mauricio desde el año 2019 ya evidenciaba que la enfermedad del usuario le impedía beneficiarse de la prestación de centro de día, y que dicho documento, que debía obrar en el expediente administrativo, pone de manifiesto el error claro en el que ha incurrido la resolución cuya revisión se pretende al declarar el derecho a recibir una prestación de centro de día.

De forma subsidiaria, alega que la resolución de 19 de enero de 2022 es nula de pleno de derecho por tener un contenido imposible, en virtud de lo establecido en el Art. 47.1.c) en relación con el Art. 106 de la LJCA.

La dirección letrada de la Administración demanda solicita la desestimación del recurso interpuesto, por ser la resolución impugnada conforme a derecho. Alega que no se dan los presupuestos para que pueda prosperar el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora, pues no se ha acreditado ningún error de hecho ni ha aparecido ningún documento de valor esencial, en los términos previstos en el Art. 125 de la Ley 39/2015. Y en lo que respecta a la reclamación de daños, argumenta que no se dan las premisas para poder apreciar la responsabilidad patrimonial de la administración, ya que no se delimita la cuantía, ni se determina el daño, ni el nexo causal directo entre el daño y el anormal funcionamiento de la Administración.

SEGUNDO.- Sobre los antecedentes relevantes

Del examen del expediente administrativo resultan los siguientes antecedentes relevantes:

- Con fecha 11 de enero de 2012 tiene entrada en la Administración solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema para la autonomía y atención a la dependencia a favor de D. Mauricio (documento núm. 1 del EA)-

- Mediante Resolución de fecha 27 de septiembre de 2012, dictada por la Viceconsejería de Políticas Sociales e Inmigración se reconoce a D. Mauricio la situación de Dependencia Severa en Grado II (documento 14 del EA).

- Por Resolución del Viceconsejero de Políticas Sociales de fecha 8 de julio de 2015 se acuerda aprobar el PIA de D. Mauricio en el que se prescribe como prestación de atención a la dependencia "servicio de Centro de Día, desde la fecha 10 de marzo de 2015 en plaza integrada dentro de la oferta pública de la Red de Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma de Canarias, con efectividad del derecho desde la fecha 6/06/2016". (documento n.º 23 del EA)

- En fecha 28 de febrero de 2018, la esposa de D. Mauricio presenta una solicitud de revisión del grado de dependencia (documento núm. 27 del EA)

- Por resolución de la Dirección General de Dependencia y Capacidad de fecha 20 de febrero de 2020, se acuerda revisar a instancia de parte el grado de dependencia reconocido a D. Mauricio, reconociéndole la situación de GRAN DEPENDENCIA en GRADO III (documento 30 del EA)

- El 27 de octubre de 2020 se presenta escrito solicitando la revisión del PIA, solicitud que es reiterada el 27 de junio de 2021 en la que también se interesa "el cambio de centro de día donde ya no va por prestación económica de asistencia personal" (documentos 33 y 34 del EA).

- El 14 de septiembre de 2021 se cumplimenta el trámite de consulta por el Servicio de Valoración y Orientación de Dependencia II, en el que se manifiesta como preferencia primero el servicio de ayuda a domicilio, segundo la prevención y promoción de la autonomía persona, y tercero la atención residencial.

- El 2 de diciembre de 2021 se emite Dictamen Técnico Facultativo por el Equipo Técnico de Valoración del Servicio de Valoración y Orientación de la Dependencia (documento 36.a del EA)

- Mediante Resolución n.º 1436/2022, de fecha 19 de enero de 2022, de la Dirección General de Dependencia y Discapacidad, se acuerda aprobar un nuevo PIA a D. Mauricio, en el que se le ratifica la prestación de Servicio de Centro de día, reconocido por resolución de fecha 8 de julio de 2021, y se le reconoce el derecho a la prestación económica vinculada al servicio, a través de la contratación de un único servicio de los propuestos: ayuda a domicilio, promoción a la autonomía personal y atención residencia, con un importe mensual de 429,04 euros. Se procede, asimismo, a incorporar a la persona beneficiaria a la lista de espera de los servicios mencionados. (documento 40 del EA). Dicha resolución es notificada el 3 de febrero de 2022 (documento 41 b).

- El 22 de febrero de 2022 consta formalizada la renuncia del beneficiario al servicio de centro de día (documento núm. 46 del EA)

- El 15 de septiembre de 2022 se interpone recurso extraordinario de revisión contra la resolución de 19 de enero de 2022, que ratifica la prestación de centro de día, de forma subsidiaria, solicitud de corrección de errores, y de forma también subsidiaria, revisión de oficio de dicha resolución (documento 47 a) del EA).

- Por Resolución n.º 2314572023 de fecha 22 de junio de 2023 se acuerda inadmitir el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte actora, siendo este el acto objeto de impugnación en la presente litis (documento núm 49)

TERCERO.- Sobre el recurso extraordinario de revisión.

Establece el Art. 125.1 de la Ley 39/2015 que:

"Contra los actos firmes en vía administrativa podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que también será el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

b) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

c) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

d) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme".

Como ha puesto de manifiesto reiterada jurisprudencia, el recurso extraordinario de revisión sólo puede hacerse valer a través de los concretos motivos de ilegalidad que se contemplan en el vigente Art. 125 de la Ley 39/2015, que han de ser objeto de interpretación restrictiva, pues la revisión tiene por objeto actos firmes en vía administrativa.

En este sentido, puede traerse a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2013, rec. 379/2012 , que expresamente señala que:

"El recurso extraordinario de revisión se configura como un recurso de carácter extraordinario, basado en causas o motivos estrictamente tasados, sin perjuicio de la aplicación de los principios generales aplicables a los recursos administrativos fijados en los art. 107 y siguientes.

El recurso solo cabe, precisa el art. 108 de la Ley 30/1992 , contra los actos firmes en vía administrativa en los que concurra alguna de las circunstancias previstas en el art. 118.1. Son actos que ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los recursos de alzada, las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2, las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca lo contrario, las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca y los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento" .

En el caso de autos, la parte actora interpone recurso extraordinario de revisión frente a la Resolución n.º 1436/2022, de fecha 19 de enero de 2022, de la Dirección General de Dependencia y Discapacidad, por la que se acuerda aprobar un nuevo PIA a D. Mauricio, sin expresar el apartado concreto del Art. 125 de la Ley 39/2015 en el que sustenta dicho recurso. Lo que alega la parte es que la resolución de fecha 19 de enero de 2022, al ratificar la prestación de servicio de centro de día reconocida en el anterior PIA, ha incurrido en error, ya que desde el inicio del año 2020 el beneficiario se encontraba imposibilitado de disfrutar de dicho servicio, y que dicho error queda evidenciado con el informe emitido por el propio centro sociosanitario del Pino en el año 2019. Del contenido de estas alegaciones podemos inferir que se están invocando los supuestos contemplados en las letras a) y b) del apartado 1 del Art. 125 de la Ley 39/2015.

En cuanto a la interpretación de lo que ha de considerarse error de hecho, la STS, secc. 3ª, de 4 de Junio de 2018 dice que los "errores de hecho" han sido definidos por la jurisprudencia como "aquellos que versan sobre un hecho, cosa o suceso, esto es, sobre una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación" ( Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1981Jurisprudencia citada a favorSTS , Sala de lo Contencioso , Sección: 5ª, 17/07/1981 Definición de errores de hecho. ).

Por su parte, la STS, secc. 4ª, de 10 de Marzo de 2010 señala que " El recurso extraordinario de revisión contra actos administrativos firmes se encuentra regulado en los artículos 118 y 119 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , incluyendo el apartado primero la impugnación frente a aquellos actos en que se hubiere incurrido en error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Por tanto es preciso, tal y como señala la Sentencia de esta Sala y Sección de 24 de enero de 2007 (recurso de casación núm. 4919/2002 STS , Sala de lo Contencioso , Sección: 4ª, 24/01/2007 (rec. 4919/2002 ), "que el error sea de hecho, es decir que no implique una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate". O en términos de la Sentencia de 17 de septiembre de 2004 (recurso de casación núm. 4714/2002J STS , Sala de lo Contencioso , Sección: 4ª, 17/09/2004 (rec. 4714/2002 ), que "En cuanto al cumplimiento del requisito primero de los enumerados en el artículo 118 de la Ley 30/1992 , para que se hubiera producido un error de hecho tendría que haberse demostrado que existió dicho error respecto a una circunstancia puramente fáctica y que ello hubiera dado lugar a la nulidad de la resolución, en este caso de la dictada al resolver el recurso administrativo ordinario"-

A la vista de lo expuesto, las discrepancias de la parte actora con la resolución que aprueba el nuevo PIA no pueden reconducirse a un "error de hecho", ya que lo que se plantea es una cuestión de derecho referida a si era o no procedente que se ratificara la prestación de centro de día, a la vista del estado de salud del beneficiario, lo que implica llevar a cabo un juicio valorativo, por lo que la vía del recurso extraordinario de revisión no es la correcta para esta discusión, y si la parte no estaba de acuerdo con el PIA aprobado debió impugnar la resolución por los cauces ordinarios.

En cuanto al supuesto recogido en el apartado b) del Art. 125.1 de la Ley 39/2015, son requisitos para que sea admisible el recurso de revisión por esta causa, los siguientes: a) que se trate de documentos de valor esencial para la resolución del asunto, referidos a cuestiones de hecho, b) que su existencia se ignorara al dictarse la resolución o que fuesen entonces de imposible aportación al expediente, y c) que el recurso se interponga dentro del plazo de tres meses a constar desde que se tenga conocimiento del documento en cuestión.

Examinada desde esta perspectiva la cuestión litigiosa, se ha concluir que no concurren, en el presente supuesto, los presupuestos aludidos, y ello por cuanto el informe emitido por ICOTT en el que pretende ampararse el recurrente para evidenciar el error padecido, se encuentra fechado en el año 2019 y ha estado siempre a disposición de la parte actora, pudiendo haber sido aportado durante la sustanciación de la revisión del PIA o mediante la impugnación de la resolución de 19 de enero de 2022 por los cauces ordinarios, por lo que no se trata de un documento que fuera ignorado o que no pudiera aportarse al expediente.

Por todo lo argumentado, la resolución impugnada, al inadmitir el recurso extraordianario de revisión interpuesto, es plenamente conforme a derecho.

CUARTO.- Sobre la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho.

Con carácter subsidiario, la parte actora solicitó la revisión de oficio de la resolución de fecha 19 de enero de 2022, por la que se aprobó el PIA de D. Mauricio, por entender que se encuentra incursa en la causa de nulidad prevista en el Art. 47. 1 c) de la Ley 39/2015 por tener un contenido imposible. La resolución impugnada no dio contestación expresa a dicha solicitud, lo que no empece para que nos pronunciemos sobre la misma.

El Art. 106.1 de la Ley 39/2015 establece que: "Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1."

La STS de fecha 15 de noviembre de 2022 (rec 360/2021) recuerda que "la revisión de oficio constituye un último remedio -sería admisible aun el recurso extraordinario de revisión- que se establece por nuestro Legislador, ya desde la vieja Ley de 1958, para dejar sin efecto actos que, pese a haber adquirido firmeza, por ser definitivos o no haberse interpuesto contra ello los recurso administrativos correspondientes, están viciados de nulidad de pleno derecho; es decir, los actos sometidos a revisión han causado estado y han devenido firmes y, pese a ello, es admisible que puedan dejarse sin efectos por la misma Administración que los dictó. Por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha actuación, el Legislador condiciona esa potestad, entre otros presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con carácter taxativo, en el artículo 47 de la Ley 39/2015 . Y es que la finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban facultado para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan, deben desaparecer del mundo jurídico y el Legislador arbitra este procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para poder declarar dicha nulidad".

Añade la Sentencia que:

" La declaración de nulidad de pleno derecho de actos administrativos o de disposiciones generales tiene un carácter excepcional, ya que comporta eliminarlos del mundo jurídico, y es contrario, por lo tanto, al principio de conservación de los actos administrativos, de modo que siempre conviene una interpretación restrictiva sobre la procedencia de la revisión. De conformidad con lo anterior, el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos que, en el caso de prosperar, desemboca en la declaración de nulidad del acto objeto de revisión, está sujeto en el ordenamiento jurídico a la concurrencia de una serie tasada de motivos, que se concretan en las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que recoge el artículo 47.1 de la LPAC . La salvaguardia del principio de seguridad jurídica y la necesaria estabilidad de los actos administrativos y de las relaciones jurídicas que se derivan imponen una esmerada y estricta interpretación de los vicios de nulidad, de manera que se impida la desnaturalización de la figura de la nulidad absoluta, por lo que las potestades excepcionales de revisión de oficio de los actos administrativos sólo se justifican cuando se da, estrictamente, la falta de los supuestos esenciales del acto; por lo tanto, cuando la Administración no dispone de otros medios para restablecer la legalidad presuntamente infringida".

Como hemos expuesto, en el presente caso, la actora fundamenta su solicitud de revisión de oficio de la Resolución de 19 de enero de 2022 en la concurrencia de la causa de nulidad establecida en el Art. 47.1c) que declara nulos de pleno derecho los actos "que tengan un contenido imposible".

La STS de fecha 2 de febrero de 2017 (rec 91/2016) establece, en relación a esta causa de nulidad, que: "Conviene señalar que la nulidad de pleno derecho de actos administrativos que tengan un contenido imposible, es trasunto en el régimen de dichos actos del principio que expresa el artículo 1.272 del Código civil para los contratos. La nulidad de actos cuyo contenido sea imposible ha sido apreciada siempre con suma prudencia por la doctrina y la jurisprudencia, que trata de evitar que se amplíe inadecuadamente el supuesto legal a cualquier acto desprovisto de fundamento jurídico para ser dictado.

Sobre los requisitos de la imposibilidad, hemos señalado que la imposibilidad a que se refiere la norma de la Ley de procedimiento debe ser, por ello, de carácter material o físico, ya que una imposibilidad de carácter jurídico equivaldría prácticamente a ilegalidad del acto, que suele comportar anulabilidad ( art. 48.1 LPA y 83.2 de la LJCA ); la imposibilidad debe ser, asimismo, originaria ya que una imposibilidad sobrevenida comportaría simple ineficacia del acto.

Actos nulos por tener un contenido imposible son, por tanto, los que resultan inadecuados, en forma total y originaria, a la realidad física sobre la que recaen. Son también de contenido imposible los actos que encierran una contradicción interna en sus términos (imposibilidad lógica) por oponerse a leyes físicas inexorables o a lo que racionalmente se considera insuperable. Por fin, la jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la indeterminación, ambigüedad o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de éste ( sentencias de 6 Nov. 1981 y 9 May. 1985 )".

A la vista de la doctrina jurisprudencial expuesta, no podemos considerar que nos encontremos ante un acto de contenido imposible. Podrá cuestionarse si el servicio de centro de día, que es uno de los servicios expresamente contemplados para el grado de dependencia reconocido a D. Mauricio, era la prestación más adecuada en atención a la situación física del beneficiario y a la evolución de su enfermedad, pero ello no significa que la resolución cuya revisión se insta sea un acto de contenido imposible, conforme es caracterizado por la jurisprudencia del TS a la que hemos hecho mención. Por otro lado, llama la atención que la parte actora alegue que nos encontramos ante un acto de contenido imposible, pero, en cambio, no cursara su baja en el servicio hasta el 10 de febrero de 2022, es decir con posterioridad al dictado de la resolución cuya declaración de nulidad insta, habiendo sido ya informada la cuidadora del beneficiario por la trabajadora social, durante la visita realizada el 16 de septiembre de 2021, de que si no deseaba continuar con el servicio de día debía notificarlo al CSS El Pino para que procedieran a darle de baja en el servicio, lo que, reiteramos, no verificó hasta el 10 de febrero de 2022.

Finalmente, hemos de destacar que la Resolución que aprueba el PIA no solo ratifica la prestación de servicio de centro de día, reconocida por resolución de fecha 8 de julio de 2021, sino que también reconoce al beneficiario el derecho a la prestación económica vinculada al servicio a través de la contratación de uno de los siguientes servicios: ayuda a domicilio, promoción a la autonomía personal y atención residencial, con un importe mensual de 429,04 euros.

En definitiva, no concurre el motivo de nulidad de pleno derecho que esgrime la parte, por lo que la solicitud de revisión de oficio de la Resolución de fecha 19 de enero de 2022 tampoco puede prosperar

Por todo cuanto antecede, se impone la desestimación del recurso interpuesto, sin que sea procedente que nos pronunciemos sobre la petición de abono de los daños causados articulada en el suplico de la demanda, habida cuenta de que no se trata de una pretensión indemnizatoria autónoma, sino vinculada a la declaración de nulidad de la resolución que aprueba el nuevo PIA como pretensión de plena jurisdicción.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

Establece el Art. 139.1 de la LJCA que:

"1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Si bien es cierto que en este supuesto se ha desestimado el recurso y, por tanto, procedería imponer las costas a la parte recurrente, sin embargo debe tenerse en cuenta que la resolución impugnada solo se pronunció sobre el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte, omitiendo pronunciarse sobre el resto de las peticiones que fueron formuladas en vía administrativa, siendo en esta sede donde la actora ha obtenido respuesta expresa a su petición de revisión de oficio, por lo que no procede la imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,