Sentencia Contencioso-Administrativo 371/2025 , Rec. 40/2024 de 17 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Sobre la Sentencia objeto de apelación y alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia de fecha 17 de octubre de 2023 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Las Palmas de Gran Canaria, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad BAY HOTELES CANARIAS, S.L.U (ahora BAY HOTELES CASTILLO, S.L.U) contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Antigua de fecha 31 de mayo de 2018 que dispone denegar la licencia de legalización de obras realizadas en el proyecto denominado "Reforma y Ampliación del Sector P, Hotel Barceló Castillo Beach Resort (Teatro-Puerto)", sito en la parcela I de la 1ª fase de la Urbanización Caleta de Fuste, T.M de Antigua y conceder licencia para la ejecución de las obras de desmonte del cerramiento de aluminio ejecutado bajo una de las pérgolas de 78,82 m² para restituir la misma pérgola libre de edificación.

La representación procesal de la entidad BAY HOTELES CASTILLO, S.L.U (en adelante BHC) solicita la revocación de la Sentencia de instancia con fundamento en los siguientes motivos de apelación:

- Que contrariamente a lo señalado en la Sentencia, el Acuerdo de fecha 31 de mayo de 2018 no fundamentó las razones para denegar el otorgamiento de la licencia de legalización, incumpliendo el deber de motivación.

- Que las obras objeto de legalización se adecúan tanto al régimen previsto para los edificios en situación de fuera de ordenación como el previsto para los que se encuentran en situación legal de consolidación, por lo que la denegación de la licencia es arbitraria,

- Que la denegación de la solicitud de licencia de legalización constituye una vulneración de los principios de proporcionalidad y actos propios.

- Improcedente imposición de las costas de instancia.

La parte apelada se opone al recurso interpuesto y solicita su desestimación alegando:

- Que el recurso interpuesto es una reiteración de los argumentos de primera instancia.

- Que la Sentencia dictada es conforme a derecho.

SEGUNDO- Sobre los antecedentes relevantes.

Del conjunto de las actuaciones resultan los siguientes antecedentes relevantes:

- Por acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Antigua de fecha 30 enero de 2014 se concede a la entidad BHC licencia de obras para el proyecto básico denominado "Reforma y Ampliación de Edificio Portuario Sector P", y para la ejecución de obras de reforma en el Puerto Deportivo de Escala de Caleta de Fuste.

- Durante el desarrollo de las obras por la entidad apelante se ejecutaron una serie de actuaciones y modificaciones no contempladas en el proyecto aprobado, lo que fue comunicado a la Administración para que procediera a su autorización mediante escrito de fecha 24 de marzo de 2015.

- El 13 de julio de 2015 se emite informe desfavorable por la Arquitecta municipal en relación a las modificaciones introducidas, señalando el informe que "La parcela P. posee una superficie de 6.600 m², con una edificabilidad se 0,18 m²/m² que quedó totalmente agotada con la licencia de construcción obtenida en Junta de Gobierno Local de 30 de enero de 2015, para proyecto de "Reforma y Ampliación del Sector P" (entendemos que existe un error material en el informe pues la licencia fue concedida el 30 de enero de 2014 y no el 30 de enero de 2015)

Y en el apartado de conclusiones el informe indica que: "1.- El (sic) los planos del anexo que presentan, se aprecia una ampliación del edificio en la orientación Este del mismo y además se intuyen unos cerramientos verticales alrededor de las pérgolas que rodean el edificio. Hecho que se demuestra tras visita al lugar, donde se comprueba que dichos cerramientos conforman recintos cerrados (.).

4.- Las obras realizadas computan a efectos de edificabilidad, y la misma ya se encontraba agotada. Además se aprecia la instalación de un "contenedor" destinado la venta de ropa y de un carrusel (.)".

- Por acuerdo de la JGL de fecha 30 de julio de 2015 se deniega la licencia urbanística para el anexo de modificaciones realizadas durante la ejecución del proyecto " Reforma y Ampliación del Sector P + Puerto". No consta la interposición de recurso alguno frente a dicho acuerdo, por lo que es firme y consentido.

- Por Decreto de fecha 25 de agosto de 2015 el Ayuntamiento de Antigua ordena a la entidad BHC la inmediata suspensión de las obras descritas en el informe técnico de 13 de julio de 2015, al que de ha hecho mención, y se le requiere para que en el plazo de dos meses restableciera el orden jurídico perturbado mediante la legalización de las obras o, en su caso, mediante la reposición a su estado originario de la realidad física alterada.

- Por Decreto de fecha 4 de febrero de 2016 se desestima el recurso de reposición interpuesto por BHC frente al anterior Decreto, acordando, no obstante, levantar la suspensión que fue acordada en el mismo.

- Por Decreto de fecha 12 de abril de 2016 se declara la ilegalidad de las obras desarrolladas por la entidad BHC y ordena el restablecimiento del orden jurídico perturbado mediante la demolición de las obras ejecutadas sin licencia, Decreto que es confirmado en reposición por resolución de fecha 14 de julio de 2016.

- Contra el Decreto de fecha 14 de julio de 2016 la entidad BHC interpone recurso contencioso-administrativo del que también conoció el JCA núm 1 ( procedimiento ordinario núm. 314/2016), que dictó Sentencia de fecha 8 de noviembre de 2017 desestimado el recurso interpuesto. Dicha Sentencia fue confirmada por Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 22 de enero de 2020 (rec. 28/2018).

- El 29 de julio de 2016 la entidad BHC presenta proyecto de legalización denominado "Reforma y ampliación sectores P. Hotel Castillo Beach Resort (Teatro-Puerto)" que recoge las actuaciones y modificaciones realizadas en el transcurso de las obras amparadas por la anterior licencia de obras.

- El 18 de diciembre de 2017 la Arquitecta municipal emite informe técnico, en el se señala que el proyecto presentado tiene por objeto la legalización de las siguientes actuaciones:

* Ampliación del restaurante en 77,20 m², para ampliación de salones y cocina, divididos en 38,60 m².

* Construcción de una pérgola de 32,20 m² ubicada junto anexo cerrado ampliado.

* Cubrición de dos pérgolas: una de 20,50 m² destinada a heladería y la otra de 42,85 m² destinada al espacio anexo al sportbar, que se usa como ampliación del establecimiento.

* Desmontar el cerramiento de aluminio ejecutado bajo una de las pérgolas de 78,82 m², restituyendo la misma pérgola libre de edificación.

El informe se emite en sentido desfavorable en relación a las actuaciones que se pretenden legalizar "porque las obras realizadas computan a efectos de edificabilidad, y la misma ya se encontraba agotada y además la parcela no está incluida en el PMMIC y por tanto no goza del incentivo de incremento de edificabilidad que menciona en la memoria del proyecto. Además el proyecto carece de visado obligatorio".

Por otro lado, se emite informe favorable-condicionado en relación al desmonte del cerramiento de aluminio ejecutado bajo una de las pérgolas de 78,82 m², restituyendo la misma pérgola libre de edificación.

- Por Acuerdo de la JGL de fecha 31 de mayo de 2018 se acuerda denegar la licencia de obras para la legalización de las actuaciones contempladas en el denominado "Reforma y ampliación sectores P. Hotel Castillo Beach Resort (Teatro-Puerto)" y conceder la licencia para ejecución de las obras de desmonte del cerramiento de aluminio ejecutado bajo una de las pérgolas de 78,82 m², para restituir la misma pérgola libre de edificación, condicionada a la entrega de proyecto visado por el Colegio Oficial y de las hojas de dirección y coordinación de seguridad y salud.

- Contra dicho acuerdo de interpone recurso contencioso-administrativo que es desestimado por la Sentencia objeto de apelación.

TERCERO.- Sobre la falta de motivación del acuerdo de fecha 31 de mayo de 2018.

Como primer motivo de apelación, alega el apelante que el acuerdo impugnado no detalla los motivos por los que no procede otorgar la licencia de legalización, cuando la mayor parte de las actuaciones objeto de la licencia eran idénticas a las que ya habían sido previamente autorizadas por el Ayuntamiento en virtud de licencia otorgada el 30 de enero de 2014. Reprocha que el Juzgador de instancia haya solventado la cuestión en poco más de una línea, sin tener en cuenta que el acuerdo no incluye fundamento alguno que justifique la denegación de la licencia, ni se pronuncia sobre el contenido y alcance de las obras proyectadas, la documentación técnica aportada, ni las razones por los que las obras no pueden ser legalizables cuando sí se habían permitido la ejecución de obras idénticas en el marco de la licencia de 30 de enero de 2014. Y critica, también, que la Sentencia no haya censurado el hecho de que el acuerdo impugnado no realizara un examen individualizado de cada de una de las obras y que tampoco se hubiera valorado la situación de fuera de ordenación en que se encontraba las edificaciones y la conveniencia de legalizar unas actuaciones que estaban encaminadas a mejorar las condiciones de conservación, mantenimiento y accesibilidad, al igual que las autorizadas a través de la licencia de 30 de enero de 2014.

Idénticos reproches se realizan en relación a la motivación del informe técnico de 18 de diciembre de 2017 que sirve de sustento al acuerdo impugnado, cuestionándose la valoración que de dicha motivación realiza la Sentencia apelada en los mismos términos ya expuestos.

A través del motivo impugnatorio enunciado, la entidad apelante reproduce prácticamente de forma literal la misma argumentación que fue esgrimida en la instancia para fundamentar su alegación de falta de motivación del acuerdo impugnado y del informe técnico que le sirve de sustento. Dicha alegación fue oportunamente contestada por el Juzgador de instancia, no en una línea como afirma la parte, sino realizando un análisis completo de la cuestión suscitada que le llevó a concluir que el acuerdo impugnado cumplía con el deber de motivación al exponer los motivos por los que las obras no eran legalizables, conclusión que compartimos plenamente.

Como indica la STS de fecha 9 de junio de 2020 (rec 392/2018) "La motivación constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los Tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada.

En la sentencia de 30 de enero de 2001 (rec. cont-advo 23/1998) de esta Sala declaramos que el artículo 54.1 de la Ley 30/92 exige que "los actos administrativos sean motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derechos los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una "elemental cortesía", ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que "justifican" el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contenciosa administrativa pueda controlar la actividad de la Administración y porque sólo expresándolos puede el interesado puede dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulta de dicha motivación que, si se omite, puede generar la correspondan según lo que resulta de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución". Y añade la indicada sentencia que "la motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999"".

En el presente caso, el acuerdo impugnado se dicta con sustento en el informe técnico de fecha 18 de diciembre de 2017 emitido por la Arquitecta Municipal, en el que se que hace constar que las obras realizadas computan a efectos de edificabilidad y que la edificabildad de la parcela ya se encontraba agotada, destacando, además, que la parcela no estaba incluida en el PMMIC y que, por tanto, no gozaba del incremento de la edificabilidad que menciona el proyecto. Como puede advertirse, el informe técnico detalla de manera suficiente los motivos por los que las obras no son legalizables, y a través de la motivación del acto la parte apelante ha tenido cabal conocimiento de las razones por las que el Ayuntamiento denegó la licencia de legalización de las obras, pudiendo combatir el acto con las debidas garantías.

Además, como se desprende de los antecedentes que han sido expuestos en el fundamento anterior, la parte apelante, una vez finalizada las obras, ya había intentado obtener título habilitante para las actuaciones no amparadas por la licencia concedida en el año 2014, siéndole denegada la licencia en relación a dichas actuaciones por acuerdo de la JGL de fecha 30 de julio de 2015, con base en un informe técnico de fecha 13 de julio de 2015 en el que Arquitecta Municipal ya indicaba que la edificabilidad de la parcela había quedado totalmente agotada con la licencia de construcción del año 2014.

A la vista de lo expuesto, debemos rechazar cualquier alegación de indefensión, siendo la entidad apelante perfectamente conocedora, a través de la motivación del acto impugnado y de sus actuaciones precedentes, de que el motivo por el que se deniega la licencia es que las modificaciones introducidas comportan un aumento de edificabilidad y que no puede ser legalizadas porque la edificabilidad de la parcela se encuentra agotada. Por otro lado, tampoco cabe imputar déficit alguno de motivación al acto impugnado por no haber tomado en consideración la situación de fuera de ordenación de la edificación, pues dicha cuestión resulta irrelevante a la vista del motivo de denegación esgrimido por la Administración.

Procede, por tanto, desestimar el motivo de impugnación analizado.

CUARTO.- Sobre la adecuación de las obras al régimen previsto tanto para los edificios en situación de fuera de ordenación como para los se encuentran en situación legal de consolidación.

Reitera la apelante, en esta alzada, que las actuaciones que se pretenden legalizar se encuadran dentro de las obras que se encuentran permitidas, tanto en el régimen previsto para las edificaciones en situación de fuera de ordenación, como el previsto para las edificaciones en situación legal de consolidación, situación que, a su entender, es el régimen aplicable a la edificación que nos ocupa, insistiendo en que lo ejecutado son obras de mejora y ampliación que responden al propósito de mejorar las condiciones de mantenimiento y accesibilidad del Hotel en su conjunto, al igual que las autorizadas en el año 2014, de ahí que se ejecutaran conjuntamente..

Como ya hemos señalado, el motivo por el que se deniega la licencia solicitada por BHC es que las actuaciones cuya legalización se insta suponen un aumento de edificabilidad en una parcela que tiene la edificabilidad agotada, extremos que no han sido desvirtuados por la parte apelante, que no ha aportado prueba técnica alguna dirigida rebatir el informe técnico municipal que sirve de fundamento al acto impugnado. Encontrándonos, pues, ante una parcela con edificabilidad agotada no resultan legalizables nuevas actuaciones que comporten un incremento de la edificabilidad, como es el caso, siendo a estos efectos indiferente que la edificación se encuentre en situación de fuera de ordenación o en situación legal de consolidación, o que la finalidad de las actuaciones ejecutadas sea la de mejorar las condiciones de mantenimiento y accesibilidad del Hotel.

En cualquier caso, el Art 44 bis.2.b) del TRLOTENC, aplicable por motivos temporales, establece para las edificaciones en situación legal de fuera de ordenación que: "1.º Con carácter general, y mientras se mantenga su disconformidad con la ordenación, sólo podrán realizarse las obras de reparación y conservación que exija la estricta conservación de la habitabilidad o la utilización conforme al destino establecido". En el presente caso, nos encontramos ante obras de ampliación que exceden de meras obras de reparación y de conservación y que, además, resultan contrarias al planeamiento al suponer un incremento de la edificabilidad permitida en la parcela.

De la misma manera tampoco serían autorizables dentro del régimen de situación legal de consolidación, estableciendo expresamente el Art. 44 bis. 2 a) del TRLOTENC que: "a) La situación legal de consolidación admitirá con carácter general cuantas obras de consolidación, rehabilitación o remodelación sean necesarias para mantener y alargar la vida útil del inmueble, sin que sea admisible el incremento de volumen o edificabilidad en contra del nuevo planeamiento".

QUINTO. Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad y actos propios.

Insiste la apelante en que la denegación de la licencia de legalización vulnera el principio de proporcionalidad, en atención a que se cumplían las condiciones del Art. 44 del TRLOTENC, las actuaciones proyectadas eran idénticas a las ya ejecutadas en el seno de la licencia de obras de 30 de enero de 2014 en otras zonas del Sector P, y contaban con un alcance y una dimensión considerablemente reducidas, reprochando que la Sentencia apelada haya avalado la desproporcionada actuación de la Administración y la vulneración del principio de actos propios.

El motivo de apelación esgrimido tampoco puede prosperar.

Como es sabido, toda licencia urbanística es un acto administrativo de carácter reglado en virtud del cual el Ayuntamiento competente declara un derecho previamente existente limitándose a examinar la conformidad del contenido de la edificación proyectada con la legalidad urbanística aplicable y por tanto la vigente en el momento de efectuarse dicho control previo de legalidad. Las licencias municipales relativas a los actos de edificación y uso del suelo son una modalidad de la intervención administrativa en la actividad de los particulares que tiende a controlar su acomodación a la normativa que la rige, en defensa de los intereses que por dicha actividad pueden resultar afectados, de ahí que se trate de una actividad reglada puesto que la decisión sobre otorgamiento o denegación vendrá ineludiblemente determinada por la observancia de la ordenación urbanística aplicable de tal suerte que no cabe negarlas si los usos previstos se ajusta a la misma ni concederla para los que la contraríe ( STSJ de Canarias, sede Santa Cruz de Tenerife, de 27 de abril de 2023 (rec 298/2022).

En el presente caso, el informe técnico que sirve de sustento al acuerdo impugnado pone de manifiesto que las actuaciones ejecutadas no resultan legalizables al comportar un aumento de edificabilidad en una parcela que tiene la edificabildad agotada, por lo que, ante este informe técnico desfavorable, la Administración no tenía otra posibilidad que denegar la licencia solicitada, que, como hemos señalado, constituye un acto reglado, por lo que no cabe cabe invocar vulneración alguna del principio de proporcionalidad.

Por otro lado, el hecho de que el Ayuntamiento hubiera autorizado en virtud de la licencia concedida en el año 2014 la ejecución de unas obras que, según el apelante, eran idénticas a las que se ahora se pretende legalizar, no implica que deban autorizarse también las actuaciones acometidas al margen de dicha licencia, cuando dichas actuaciones resultan manifiestamente ilegalizables a tenor de lo ya razonado, sin que la doctrina de los actos propios pueda ser esgrima para amparar situación ilegales o contrarias a derecho, como en el caso que nos ocupa.

Compartimos, pues, el parecer del Juzgador de instancia cuando afirma que no ha existido desproporcionalidad en la aplicación de la normativa urbanística ni vulneración de la doctrina de los actos propios.

SEXTO.- Sobre la imposición de costas en la instancia.

Finalmente, impugna el apelante la imposición de las costas de la instancia, argumentando que el supuesto planteaba serias dudas de derecho.

El Art. 139.1 de la LJCA parte del principio del vencimiento objetivo al prever la imposición de costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, y si bien es cierto que ese mismo precepto permite la no imposición de costas en los casos en los que el proceso presente "serias dudas de hecho o de derecho", es al Juzgador de instancia, y no a los litigantes, al que le corresponde apreciar si concurre o no dicha excepción, para lo cual no basta con que existan discrepancias entre las partes sobre alguna cuestión fáctica o jurídica, sino que es necesario que la discrepancia sea relevante y de seria entidad ( ATS de 5 de junio de 2012, Rec 258 /2012 ) o que se plantee sobre cuestiones en las que la más autorizada doctrina jurisprudencia haya mantenido posturas opuestas. En el presente caso, el juzgador de instancia ha entendido que no concurre tal circunstancia, lo que es compartido por esta Sala.

Por todo cuanto antecede, procede la desestimación del recurso de apelación interpuesto.

SÉPTIMO.- Sobre las costas de la apelación.

En materia de costas, procede su imposición a la parte recurrente, al haber sido desestimado totalmente el recurso, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.2 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, con el límite máximo de 500 euros por todos los conceptos.