Sentencia Contencioso-Administrativo 372/2025 , Rec. 20/2024 de 17 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Sobre la Sentencia objeto de apelación y las alegaciones de las partes.

Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia de fecha 23 de octubre de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Las Palmas de Gran Canaria, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad WAM 5, S.L y se declara la nulidad de la Resolución de la Directora General de Edificación y Actividades del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria núm. 17275/2022, por la que se acuerda la ejecución subsidiaria por incumplimiento de la orden de demolición de las obras ejecutadas sin licencia en el inmueble situado en la DIRECCION000) acordada por Resolución de la Directora General de Edificación y Actividades 36397/2014, de 22 de octubre.

Considera el Juez a quo que la potestad de la Administración para ejecutar la resolución que ordenaba el restablecimiento del orden jurídico perturbado se encontraba prescrita. En apretada síntesis, lo que argumenta la Sentencia es que la contradicción existente entre la Disposición Transitoria 16ª y 24ª de la Ley 4/2017 sobre el plazo de prescripción de las órdenes de restablecimiento, debe resolverse "aplicando siempre la norma más favorable para el administrado, puesto que así lo exigen los principios de irretroactividad de las leyes desfavorables y de seguridad jurídica consagrados en el artículo 9.3 de la Constitución, y esto es precisamente lo que ha hecho el Decreto 182/2018 por el que se aprobó el Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias, que en su disposición Transitoria 4ª ha aclarado la contradicción existente entre las disposiciones transitorias de la LOTENP optando por la aplicación de principio de irretroactividad de las leyes desfavorables al establecer en su punto tercero que:

"3. La limitación temporal de diez años para la ejecución de órdenes de restablecimiento prevista en el artículo 361.2.c) y en la disposición transitoria decimosexta, apartado 2, de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, será de aplicación a todas las órdenes de restablecimiento dictadas a partir de la entrada en vigor de dicha Ley.

En relación con las órdenes dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2017, de 13 de julio, pendientes de ejecución, se estará a la norma que resulte más favorable para las personas obligadas al restablecimiento, atendiendo a tal efecto a lo previsto en disposiciones generales sobre prescripción de acciones."

Por tanto, debe acudirse al régimen más favorable para el obligado teniendo en cuenta las disposiciones legales en materia de prescripción de acciones, que en este caso es el de 5 años previsto en el artículo 1964 del Código Civil".

Y concluye señalando que: "En este caso la resolución que ordena la ejecución de la orden de restablecimiento se dictó el 11 de mayo de 2022, por tanto, al tiempo de dictarse, si bien aún no habían transcurrido más de 15 años desde fecha en que se había adoptado la orden restablecimiento, sí habían transcurrido 5 años desde la entrada en vigor de la ley 42/2015", por lo que la acción habría prescrito.

La dirección letrada del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria solicita la revocación de la Sentencia de instancia con sustento en los siguientes motivos de apelación:

- Que el planteamiento judicial vulnera el principio de jerarquía normativa consagrado en el Art. 9.3 de la CE interpretando una norma del Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias (la D.T 4ª) en contra de los dictados de la propia Ley del Suelo que desarrolla.

- Que se olvidan también los principios de temporalidad y de especialidad que sirven para resolver las contradicciones normativas que se producen cuando, ante unas mismas condiciones fácticas, se imputan consecuencias jurídicas que no pueden observarse simultáneamente y que, en el presente caso, la norma especial y posterior que ha de aplicarse es la Ley 4/2017 del Suelo de Canarias que establece un plazo de prescripción de diez años.

- Que la propia Sentencia admite la dificultad del caso enjuiciado por lo que concurren circunstancias más que justificadas para la no imposición de costas.

La parte apelada se opone al recurso interpuesto y solicita su desestimación alegando:

- Que el recurso de apelación interpuesto se limita a reproducir los mismos argumentos esgrimidos en la instancia sin efectuar una crítica razonada de la Sentencia apelada.

- Que la Administración no niega la aplicabilidad de los Arts 1939 y 1964 del Código Civil ni el transcurso del plazo de cinco años desde la entrada en vigor de la Ley 4/2015.

- Que la alegación sobre la infracción del principio de jerarquía normativa no fue invocada en la instancia, tratándose de una cuestión nueva cuyo examen no resulta posible en esta alzada.

- Que la Sentencia apelada impone la costas en aplicación del criterio del vencimiento objetivo y modula su importe.

SEGUNDO.- Sobre los antecedentes relevantes.

Del examen del expediente administrativo resultan los siguientes antecedentes relevantes:

- El 25 de abril de 2014 se emite parte de anomalías por la Policía Local de Las Palmas de Gran Canaria, en relación a una serie de obras ejecutadas en la cubierta del edificio sito en el DIRECCION000.

- El 27 de mayo de 2014 se emite informe técnico por el Arquitecto municipal en el que se hace constar que lo ejecutado son obras de reforma y ampliación del inmueble que no se ajustan a la licencia de obra menor concedida a D. Segismundo por resolución de fecha 11 de junio de 2010. En concreto, alude el informe a la ejecución de obras de reforma en todas las plantas del edificio, al ejecutarse un hueco de comunicación vertical para ascensor junto a escalera existente accesible desde DIRECCION000 y de obras de reforma y ampliación de la DIRECCION000 consistentes en:

"1. Reforma: por cambio en la distribución, actualización de instalaciones, demolición de gran parte de losa de hormigón armado de cubierta sustituyendo por nuevo forjado un¡direccional, de viguetas metálica, resultando dos viviendas existentes unidas y accesible desde los dos núcleos de comunicaciones independientes hacia ambas calles.

2. Ampliación: modificación del volumen del edificio por ejecución de forjado de cubierta en unos 25 m2 de superficie ocupando la terraza frente al DIRECCION000 y por el cuerpo de ascensor en la tenaza frente a la DIRECCION000".

- Por resolución de fecha 5 de junio de 2014 se acuerda la suspensión y precinto de las obras, se requiere a D. Segismundo para que inste la legalización de las obras, y se le incoa expediente sancionador.

- El 26 de junio de 2014 tiene entrada en el Ayuntamiento escrito de D. Segismundo poniendo de manifiesto que las obras denunciadas eran propiedad de la comunidad de propietarios.

- El 1 de julio de 2014 se presenta solicitud de legalización de las obras de reparación de cubierta y de instalación de ascensor-

- El 29 de julio de 2014 se emite informe técnico en el que se hace constar que la solicitud de legalización presentada no contemplaba las obras de ampliación de la cubierta, siendo valorado el coste de reposición de las obras en 12.936,90 euros.

- Con fecha 7 de agosto de 2014 se emite propuesta de resolución de la que se da traslado a D. Segismundo que presenta alegaciones con fecha de entrada 9 de septiembre de 2014.

- El 24 de octubre de 2014 se dicta Resolución por la Directora General de Edificaciones y Actividades por la que se acuerda sancionar a D. Segismundo como autor responsable de una infracción urbanística grave con una multa de 8.000 euros y acuerda el restablecimiento de la realidad física alterada mediante la demolición de las obras no ajustadas a licencia que, según el informe técnico de fecha 27 de mayo de 2014, son las siguientes:

"- Cambio en la distribución, actualización de instalaciones, demolición de gran parte de losa de hormigón armado de cubierta sustituyendo por nuevo forjado unidireccional, de viguetas metálica, resultando dos viviendas existentes unidas y accesible desde los dos núcleos de comunicaciones independientes hacia ambas calles.

- Modificación del volumen del edificio por ejecución de forjado de cubierta en unos 25 m2 de superficie ocupando la terraza frente al DIRECCION000 y por el cuerpo de ascensor en la terraza frente a la DIRECCION000."

Todo ello con apercibimiento de ejecución subsidiaria, a cargo del obligado, en caso de no demolerse las obras en el plazo de un mes concedido.

- Contra dicha resolución se interpone recurso de reposición que es desestimado por resolución de la Directora General de Edificaciones y Actividades de fecha 19 de enero de 2015.

- Paralelamente, en el expediente de legalización de las obras de reparación de la cubierta e instalación del ascensor constan las siguientes las siguientes actuaciones:

* El 19 de noviembre de 2014 se emite un primer informe técnico en el se hace constar que la instalación del ascensor sería legalizable, siendo, en cambio, ilegales e ilegalizables "las ampliaciones realizadas en la edificación con posterioridad a la la emisión de la Licencia de Obra Mayor (Expte: NUM000) concedida mediante Resolución número NUM001, de fecha 11 de junio, y siendo la más evidente la ampliación de 25 m2 de construcción, en la planta DIRECCION000, (.)", debiendo procederse a su demolición. El informe aprecia, también, una serie de deficiencias en el proyecto de legalización que debían de ser subsanadas, lo que dio lugar al oportuno requerimiento de subsanación.

* Los informes técnicos de fecha 25 de febrero de 2015, 30 de abril de 2015 y 28 de agosto de 2015 siguen apreciado defectos subsanables en la sucesiva documentación presentada por el interesado para dar cumplimento a los requerimientos de subsanación efectuados por la Administración-

* El 1 de diciembre de 2015 D. Segismundo presenta escrito desistiendo de la tramitación de la licencia de legalización, lo que dio lugar al dictado de la Resolución de fecha 18 de diciembre de 2015 por la que se declara la terminación del procedimiento por desistimiento.

- El 16 de febrero de 2016 tiene entrada en el registro general municipal, escrito de Dª. Marina denunciando la realización de obras sin licencia en la azotea del edificio sito en el DIRECCION000, denuncia que es reiterada el 3 de octubre de 2016. El 18 de agosto de 2017 se presenta denuncia por los mismos hechos por D. Agustín como administrador de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000.

- Por Diligencia del Letrado del Servicio de Protección al Paisaje de fecha 6 de noviembre de 2017 se acuerda dar traslado al Técnico Municipal para la emisión de informe sobre la situación de las obras denunciadas en la planta DIRECCION000 y, en caso necesario, para la elaboración de presupuesto de ejecución subsidiaria para la demolición y restitución de aquéllas a su estado anterior.

- El 22 de agosto de 2018 el Jefe de Sección de Soporte Técnico de Protección del Paisaje dicta diligencia en la que se acuerda recabar la emisión de informe jurídico sobre el procedimiento a seguir ante el cambio de titularidad del inmueble, adjuntando a la diligencia escritura de compraventa de fecha 2 de junio de 2017, por la que entidad GESTORA PLAYA CANTERAS, S.L. vende a la mercantil WAN 5, S.L. un local destinado a garaje y dos pisos sitos en la DIRECCION000.

- El 26 de abril de 2019 se emite informe por el Arquitecto Municipal en el que se indica que no se había podido acceder al interior del inmueble para constatar si se había dado cumplimiento a la orden de demolición acordada en la resolución de fecha 5 de junio de 2014, y que no constaba título habilitante que ampara la ejecución de las obras consistentes en:

. La ampliación, en 25 m2, de la superficie construida de la DIRECCION000.

. La reforma de todas las plantas para abrir un hueco de ascensor.

. Demolición del forjado de última planta y su posterior sustitución.

. Cambios de distribución interior de la DIRECCION000.

Al informe se adjunta un presupuesto de ejecución subsidiaria de las obras que asciende a 7.530,88 euros, presupuesto que contempla, únicamente, las obras de demolición de la ampliación de 25 m², por considerar el técnico municipal que el resto de las obras podrían ser legalizadas, se corresponden con una actuación interior del edificio que hace difícil su restitución, y no presentan un notable impacto urbanístico.

- El 8 de enero de 2020 se emite informe por el Letrado del Servicio de Protección del Paisaje, proponiendo la ejecución subsidiaria de la orden de demolición a costa del actual propietario.

- El 18 de febrero de 2020, D. Porfirio presenta escrito ante el Ayuntamiento solicitando copia del expediente administrativo.

- El 4 de marzo de 2022 el Arquitecto municipal emite nuevo informe técnico en el se pone de manifiesto que aun no se había procedido a restablecer la legalidad urbanística y señala, ahora, que "El edificio se encuentra en Situación de Fuera de Ordenación de carácter grave, y las obras no se ajustan a lo autorizable en este caso, por lo que se adjunta presupuesto de Ejecución Subsidiaria de las obras de demolición total de la última planta y el de las obras relacionadas con la restitución del estado anterior de las zonas comunes", que asciende a 21.632,61 euros.

- Por Resolución de fecha 11 de mayo de 2022 de la Directora General de Edificación y Actividades se acuerda la ejecución subsidiaria de las obras ejecutadas sin licencia en el inmueble situado en la DIRECCION000, acordada por Resolución de la Directora General de Edificación y Actividades 36397/2014, de 22 de octubre.

- Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la mencionada resolución, el mismo es estimado por la Sentencia objeto del presente recurso de apelación.

TERCERO.- Sobre la prescripción de la orden de demolición.

Como ha quedado expuesto, la Sentencia apelada considera prescrita la acción de la Administración para acordar la ejecución forzosa de la orden de restablecimiento del orden jurídico infringido acordada por Resolución de fecha 22 de octubre de 2014 dictada por la Directora General de Edificación y actividades del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, por el transcurso del plazo de prescripción de 5 años establecido en el Art. 1964.2 del CC, tras la modificación de dicho precepto operada por la Disposición Final primera de la Ley 42/2015. Razona el Juzgador de instancia que el mencionado plazo de prescripción es el aplicable al caso que nos ocupa como norma más favorable al administrado, en virtud de los principios de irretroactividad de las leyes desfavorables y de seguridad jurídica consagrados en el Art. 9.3 de la CE y de lo establecido en la DT 4º del Decreto 182/2018 que aprueba el Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias, destacando que esta disposición viene a resolver la contradicción existente entre la Disposición Transitoria 16ª y 24ª de la Ley 4/2017 que establecen diferentes plazos de prescripción de las órdenes de demolición.

Avanzamos ya que no compartimos el parecer del Juez a quo.

El TRLOTENC no establecía plazo alguno para que la Administración pudiera llevar a efecto las órdenes de demolición firmes, y para integrar este vacío normativo esta Sala estableció como criterio general que debía aplicarse de forma supletoria el plazo de prescripción de quince años establecido en el Art. 1964 del CC. Podemos citar, entre otras, la STSJ de Canarias de 3 de diciembre de 2014 (rec apelacion 10/14) o STSJ de Canarias de fecha 10 de enero de 2013 (rec. 259/2011).

La Ley 4/2017, del de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias ha colmado dicha laguna normativa, estableciendo expresamente en su Art. 361.2 c) un plazo de prescripción de diez años. En concreto, señala el precepto mencionado que: " 2. La Administración podrá proceder a la ejecución de las órdenes de restablecimiento de la legalidad urbanística adoptadas: c) En el plazo de diez años contados desde que la orden de restablecimiento goce de ejecutividad, en los casos de construcciones, edificaciones e instalaciones terminadas antes de la adopción de dicha orden".

Asimismo la Ley 4/2017 establece, en relación a los expedientes de restablecimiento, el siguiente régimen transitorio:

"Disposición transitoria decimosexta. Procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística y órdenes de restablecimiento en ejecución.

"1. Los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley continuarán tramitándose conforme a aquella, salvo en aquello en que la nueva regulación resulte más favorable.

2. Las órdenes de restablecimiento de la legalidad pendientes de ejecución sobre edificaciones terminadas quedan sujetas al plazo de diez años para ejecutarlas establecido por esta ley a computar desde que tuvieran fuerza ejecutiva. Esta norma será de aplicación una vez transcurran seis meses desde la entrada en vigor de la presente ley.

3. La limitación temporal prevista en el artículo 361.1 d) de esta ley no será de aplicación a los procedimientos de restablecimiento de la legalidad y ya iniciados al tiempo de la entrada en vigor de esta ley o que se inicien dentro de los tres meses siguientes a la misma".

Y,

"Disposición transitoria vigesimocuarta. Procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística.

En los expedientes de restablecimiento de la legalidad urbanística iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley, particularmente en los que se precise la demolición de las edificaciones ilegalizables, el plazo de ejecución será de quince años".

Cierto es que ambas disposiciones transitorias pueden parecer contradictorias entre sí, puesto que la primera de ellas establece un plazo de ejecución de 10 años y la segunda un plazo de 15 años, sin embargo entiende esta Sala que dicha contradicción no existe, por cuanto el apartado 2 de la DT 16 hace referencia a las órdenes de restablecimiento acordadas con la legislación anterior, que se encuentren pendientes de ejecución a la entrada en vigor de la Ley 4/2017 (que es el supuesto que nos ocupa), mientras que la DT 24 hace referencia a los expedientes de restablecimiento de la legalidad iniciados antes de la entrada en vigor de la ley que se encuentren pendientes de resolver, supuesto en el que el plazo para ejecutar la orden de demolición sería de 15 años.

En cualquier caso, derogado el TRLOTENC ya no cabe acudir al artículo 1964 del Cc, (el cual solo es aplicable de forma supletoria cuando no se establezca otro plazo), sino que debe estarse al régimen transitorio establecido en la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, cuya Disposición Transitoria Decimosexta, como ya hemos señalado, establece un plazo de prescripción de diez años para las órdenes de demolición firmes que se encuentren pendientes de ejecución a la entrada en vigor de la dicha norma, como es el caso, sin que pueda invocarse la vulneración de principio de la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales en la medida en que los procedimientos de disciplina urbanística no tiene naturaleza sancionadora.

La Sentencia apelada se ampara en la DT 4 del Decreto 182/2018 para concluir que es de aplicación el plazo de prescripción de cinco años establecido en el Art. 1964 del CC, tras su modificación por la Ley 42/2015, como norma más favorable al interesado. Establece dicha disposición que:

"(...) 3. La limitación temporal de diez años para la ejecución de órdenes de restablecimiento prevista en el artículo 361.2.c) y en la disposición transitoria decimosexta, apartado 2, de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, será de aplicación a todas las órdenes de restablecimiento dictadas a partir de la entrada en vigor de dicha Ley.

En relación con las órdenes dictadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2017, de 13 de julio, pendientes de ejecución, se estará a la norma que resulte más favorable para las personas obligadas al restablecimiento, atendiendo a tal efecto a lo previsto en disposiciones generales sobre prescripción de acciones

4. Del mismo modo, la disposición transitoria vigesimocuarta de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, debe entenderse sin perjuicio de la aplicación de la norma que resulte más favorable para las personas obligadas al restablecimiento, atendiéndose, a tal efecto, a lo previsto en las disposiciones generales sobre prescripción de acciones".

Como fácilmente puede advertirse, la norma reglamentaria mencionada modifica y desvirtúa abiertamente el régimen transitorio establecido en la Ley 4/2017, al establecer, ahora, que el plazo de prescripción de diez años solo es aplicable a las órdenes de restablecimiento dictadas a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/2017, remitiéndose para las dictadas con anterioridad a entrada en vigor de dicha Ley "a la norma que resulte más favorable para las personas obligadas al restablecimiento, atendiendo a tal efecto a lo previsto en disposiciones generales sobre prescripción de acciones". La divergencia expuesta ha de resolverse aplicando el principio de jerarquía normativa, debiendo prevalecer, por tanto, el régimen transitorio establecido en la Ley 4/2017.

En consecuencia, coincidimos con la apelante en que el plazo de prescripción aplicable es el plazo de 10 años establecido en la DT 16 de la Ley 4/2017. Y teniendo en cuenta que la orden de restablecimiento fue dictada con fecha 22 de octubre de 2014, siendo confirmada en reposición por resolución de fecha 19 de enero de 2015, y que la resolución que acuerda la ejecución subsidiaria de la orden de demolición fue dictada con fecha 11 de mayo de 2022, obligado es concluir que, cuando se dictó dicha resolución, la potestad de la administración para llevar a efecto la orden de demolición no se encontraba prescrita.

El recurso de apelación interpuesto debe, por tanto, ser estimado, con revocación de la Sentencia impugnada, lo que nos lleva a analizar el resto de los motivos de impugnación que fueron invocados en el escrito de demanda y que quedaron imprejuzgados en la instancia.

CUARTO.- Sobre los motivos de impugnación imprejuzgados en la instancia.

Del extenso y profuso escrito de demanda podemos extractar los siguientes motivos de impugnación que no obtuvieron respuesta en la instancia:

- Incongruencia de la resolución impugnada, ya que la misma ordena la demolición total de la última planta, cuando la orden de restablecimiento dictada en el año 2014 afectaba solo a la ampliación de 25 m² ejecutada sobre la terraza de la vivienda DIRECCION001.

- Indefensión por omisión del trámite de audiencia.

- Falta de motivación de la resolución impugnada.

- Caducidad de la acción de restablecimiento.

- Que existen informes técnicos municipales que reconocen que nos encontramos ante obras legalizables, a excepción de la ampliación de la terraza, por lo que la resolución impugnada, al imponer la demolición de obras legalizables, es contraria a Derecho.

- La resolución impugnada incumple el principio de proporcionalidad y de menor demolición, al obviar informes, circunstancias y modificaciones normativas posteriores a la resolución de restablecimiento que viene a ejecutar de forma subsidiaria.

- Que la entidad recurrente es un tercero de buena fe y que ha existido un anormal funcionamiento de la Administración por no haber practicado anotación ni inscripción alguna de la orden de restablecimiento en el registro de la propiedad, conforme establece la legislación urbanística e hipotecaria.

QUINTO.- Sobre la omisión del trámite de audiencia.

Comenzaremos con el examen del motivo impugnatorio referido a la indefensión por omisión del trámite de audiencia.

Alega, en síntesis, la recurrente que es propietaria de las dos viviendas ubicadas en la planta DIRECCION000 desde el año 2017, y que desde entonces las ha venido ocupando y usando, pese a lo cual no se le concedió ningún trámite de audiencia previo a la resolución que dispone la demolición, en apenas dos semanas, de dichas viviendas, sino que se le subroga en las obligaciones de un tercero sin darle la posibilidad de alegar nada en relación a su condición de tercero de buena fe. Añade que el TS viene apreciando indefensión cuando se dispone la ejecución subsidiaria sin que se aprecie falta de cumplimiento del interesado y que, en el presente caso, no se puede acreditar que existió dicho incumplimiento porque la actora nunca fue requerida a tal efecto. Destaca, asimismo, que no se ha practicado notificación o requerimiento alguno a la Comunidad de Propietarios, a pesar de que la resolución impugnada afecta a elementos comunes como son el ascensor y la cubierta. Y señala, finalmente, que la omisión del trámite de audiencia le ha generado indefensión material, y que esta indefensión no puede considerarse subsanada por la interposición de recursos administrativos o jurisdiccionales.

Como ya se ha expuesto, la resolución impugnada acuerda la ejecución subsidiaria de la orden de demolición de las obras ejecutadas sin licencia en el inmueble sito en la DIRECCION000 que fue acordada por Resolución de la Directora General de Edificación y Actividades 36397/2014, de 22 de octubre.

La STSJ de Madrid de fecha 26 de julio de 2024 (rec 208/2022) establece que: "Segundo.-La Administración Pública tiene tradicionalmente atribuida, entre otras potestades o prerrogativas, la que ha venido en denominarse potestad de "autotutela ejecutiva", que le autoriza a ejecutar sus propios actos sin necesidad de recabar el auxilio judicial.

A esta específica potestad se refiere el artículo 99 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al establecer que "Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judicial", ejecución forzosa que puede tener lugar a través de cualquiera de los medios que especifica la propia Ley, en su artículo 100 , entre los que se incluye, por lo que aquí interesa, la ejecución subsidiaria, que consiste en la realización del acto por las Administraciones Públicas -por sí o a través de las personas que determinen- a costa del obligado, medio de ejecución forzosa específicamente previsto para la efectividad de actos que, por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado ( artículo 102 de la Ley 39/2015), como sin duda acontece cuando se trata de la materialización de una orden de demolición de construcciones o edificaciones, como aquí acontece.

Ya se trate, como es el caso, de la ejecución subsidiaria ya de los demás medios de ejecución que autoriza el artículo 100 de la Ley 39/2015 aludido aparecen como presupuestos legitimadores de la ejecución forzosa:

a) La previa existencia de un título ejecutivo, requisito o presupuesto al que se refiere el artículo 97.1 del mismo Cuerpo legal, cuando establece que "Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico". Más concretamente debe tratarse de un acto administrativo formal del que resulte una obligación precisa para uno o varios destinatarios distintos de la Administración autora del acto [por todas Sentencia de esta Sala y Sección de 10 de abril de 2019 (apelación 220/2018)].

b) Que el acto que sirve de fundamento jurídico a la ejecución sea ejecutivo lo que, con carácter general, tiene lugar desde el momento mismo en que se dicte la resolución administrativa que ponga término al procedimiento, con las excepciones que contempla el artículo 98 de la Ley del Procedimiento Administrativo Común (esto es, que se trate de un acto o resolución suspendidos cautelarmente; que se trate de resoluciones sancionadoras susceptibles de ser impugnadas en vía administrativa; que una disposición establezca lo contrario; o que necesite autorización o aprobación posterior).

c) Y que el interesado haya dispuesto de la posibilidad de dar cumplimiento voluntario a lo acordado, a cuyo efecto el artículo 99 exige que exista un "previo apercibimiento".

Como pusimos de manifiesto en las Sentencias dictadas en los recursos de apelación 1036/2017 y 220/2018 -ambas de 10 de abril de 2019-, entre otras muchas, "El acto administrativo ha de establecer, pues, una obligación, y esta obligación ha de haber resultado incumplida para que pueda imponerse su ejecución forzosa. La obligación, por tanto, debe estar vencida o en descubierto, y así habrá de precisarlo un acto administrativo de procedimiento. Lo cual supone que el obligado, primero, ha conocido el acto mediante su notificación formal; y segundo, que ha dispuesto de un tiempo oportuno para el cumplimiento voluntario. Es más, el procedimiento de ejecución forzosa se inicia justamente dando una nueva oportunidad para que el obligado cumpla por sí mismo, un "previo apercibimiento", como dice el artículo 95 de la Ley 30/1992 ".

Y es la efectiva concurrencia o no de las premisas o presupuestos de la ejecución forzosa de los actos administrativos -en particular que el título ejecutivo no es oponible al ejecutado o la carencia de ejecutividad del acto que sirve de título legitimador en el caso concreto- lo que es dable cuestionar con ocasión de la impugnación de acuerdos o resoluciones de ejecución subsidiaria como la en este caso impugnada, sin ser dable pretender dilucidar en estos recursos motivos de nulidad o de anulabilidad que tuvieron que hacerse valer contra los anteriores actos de cuya ejecución se trata (en nuestro caso una orden de demolición), lo que excluye cualquier posible análisis de los motivos de impugnación concernientes a la caducidad del procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística y de la acción, por transcurso de un plazo superior a cuatro años desde la fecha de terminación de las obras, cuestiones que tuvieron que suscitarse, necesariamente, por vía de la directa impugnación del acuerdo de demolición que, en este caso, no se ha verificado por el recurrente."

Por su parte, la STS de fecha 9 de septiembre de 2023 (rec 2514/2022) señala que: "La ejecución forzosa, manifestación de la potestad de autotutela de la Administración, es un procedimiento nuevo y distinto del que concluyó con la Resolución administrativa definitiva --y en este caso firme- de 11 de junio de 2002, y cuya finalidad no es otra que la de llevar a efecto la obligación impuesta cuando el obligado no se aviene voluntariamente a ello.

Para el inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la Resolución administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el plazo que se le otorgue."

Y fija la siguiente doctrina:

"1º) El apercibimiento (debidamente notificado al obligado), junto con el título ejecutivo (resolución administrativa definitiva que impone la obligación a ejecutar), es un presupuesto inexcusable para el inicio del procedimiento de ejecución forzosa.

2º) Como acto iniciador de un procedimiento, en principio, es un acto de trámite insusceptible de recurso autónomo, salvo que genere indefensión o prejuicios de difícil reparabilidad, lo que facultará a su impugnación siempre y cuando los motivos del recurso vayan referidos única y exclusivamente al procedimiento de ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar".

En el presente caso, de los antecedentes fácticos expuestos en el fundamento de derecho segundo de la presente resolución, se desprende que el expediente de disciplina urbanística que culminó con la resolución de fecha 24 de octubre de 2014, que acordó la demolición de las obras ejecutadas sin licencia, fue seguido respecto de quien en ese momento figuraba como propietario y promotor de las obras, D. Segismundo. Consta, asimismo, en el expediente que, una vez iniciados los trámites para la ejecución subsidiaria de la orden de demolición en el mes de noviembre de 2017, el Ayuntamiento tuvo conocimiento de que las viviendas afectadas por la orden de demolición habían sido transmitidas a la entidad Wam 5, S.L en virtud de escritura de compraventa de fecha 2 de junio de 2017, y pese a conocer que la titularidad del inmueble había cambiado, se procede a dictar resolución acordando la ejecución subsidiaria a cargo del nuevo titular sin concederle trámite de audiencia alguno y, lo que es más relevante, sin el apercibimiento previo para el cumplimiento voluntario de la demolición ordenada, que, como pone de manifiesto la jurisprudencia antes citada, se erige como presupuesto inexcusable para el inicio del procedimiento de ejecución forzosa.

Alega el Ayuntamiento que la entidad recurrente tuvo conocimiento de la existencia del procedimiento y que no se le causó indefensión, apreciación con la que no estamos de acuerdo, pues una vez constatado el cambio de titularidad del inmueble el acto de ejecución subsidiara debió estar precedido del oportuno apercibimiento al nuevo titular a fin de salvaguardar su legítimo derecho de defensa.

Consideramos, por tanto, que se ha omitido un trámite esencial del procedimiento y que dicha omisión ha causado indefensión a la parte, por lo que procede acoger el motivo impugnatorio analizado, con la consiguiente estimación del recurso interpuesto, lo que hace innecesario que entremos a valorar el resto de las cuestiones planteadas.

SEXTO.- - En cuanto a las costas de esta alzada, al haberse estimado el recurso de apelación interpuesto no procede la imposición de costas, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.2 de la LJCA.

En lo que respecta las costas de la primera instancia, al haber sido estimado el recurso contencioso-administrativo, procede su imposición a la Administración demandada, si bien deben quedar limitadas a un máximo de 900 euros, por todos los conceptos ( art.139.1 de la Ley Jurisdiccional).

Vistos los preceptos legales citados por las partes y los que son de general aplicación