Sentencia Contencioso-Administrativo 361/2025 , Rec. 21/2022 de 17 de septiembre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución nº 39, de 25 de noviembre de 2021, de la Viceconsejería de Economía e Internacionalización del Gobierno de Canarias por la que se desestima el recurso de reposición formulado por la representación procesal de la entidad "Graneros de Fuerteventura, S.A." frente a la resolución nº 23, de 8 de octubre de 2021, que acuerda sancionar a dicha entidad por la comisión de una infracción administrativa grave prevista en el art. 57.b) de la Ley 38/2008, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como consecuencia del incumplimiento de las condiciones establecidas alterando sustancialmente los fines para los que fueron concedidas las ayudas del Régimen Específico de Abastecimiento (REA) durante los ejercicios FEAGA 2017 y FEAGA 2018, imponiéndole una multa por importe de 2.846,59 euros.

I.- La parte recurrente impugna este acto administrativo por los siguientes motivos:

-Deficiente motivación y vulneración del derecho a la igualdad ante la ley.

-Falta de concurrencia de los elementos del tipo infractor imputado.

II.- La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y se declare ajustada a derecho la resolución impugnada,

SEGUNDO.- Sobre la falta de motivación de la resolución impugnada. Vulneración del derecho de igualdad ante la ley.

I.- Sostiene la parte demandante que la resolución carece de la motivación necesaria para apartarse del criterio mantenido en actuaciones anteriores, y que este cambio de criterio supone vulnerar el derecho de igualdad ante la ley, tal y como exige el artículo 31.1.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Que en un expediente sancionador por unos hechos idénticos por los que ahora se le sanciona la propia Consejería acordó el archivo (expediente sancionador NUM000 incoado a la empresa "Compañía Canaria de Piensos, S.A."), resolución de archivo que fue aportada junto con el escrito de alegaciones tras la incoación del presente procedimiento sancionador (folios 58 a 80 del expediente administrativo).

Que en el presente expediente la Consejería se mostró disconforme con el inicio del procedimiento sancionador recomendado por el Informe de la Intervención General de 5-08-2020, debido a que el incumplimiento de ciertas obligaciones en la importación de la mercancía lo era con respecto a un porcentaje tan ínfimo de la cantidad total recibida (en este caso un 0,45%) que no podía considerarse alterado el fin de tal subvención, y por tanto, no existían los elementos del tipo para sancionar por una infracción grave; mientras que en el expediente en el que se acordó el archivo el porcentaje de las ayudas con las que supuestamente se incumplía la normativa comunitaria era aún mayo que el de este caso.

Y que este cambio de criterio se ha llevado a cabo sin justificación adecuada. La única justificación de la Consejería es que se ha cambiado el criterio porque en el procedimiento nº NUM000 la Intervención General no emitió el informe preceptivo de valoración de las alegaciones ( art. 71.4 del Decreto 76/2015, de 7 de mayo), mientras que en el presente procedimiento la Intervención General sí que lo ha hecho (informe de fecha 28-09-2021). Folios 129 y ss. Pero este argumento es tan solo formal, ya que según el artículo 22.1.d) de la LPA en caso de no recibirse este informe proseguirá el procedimiento.

II.- La Administración demandada niega la falta de motivación. Sostiene que puede apartarse del criterio seguido en actuaciones precedentes siempre que se fundamente de manera suficiente, sin que ello suponga una falta de motivación. Y que este cambio de criterio se debió a que en el caso del expediente sancionador NUM000 se tuvo que declarar exenta de responsabilidad a la empresa ante las dudas suscitadas por la ausencia del informe preceptivo de valoración de las alegaciones que debía haber emitido la Intervención General, lo que motivó que la Dirección General de Promoción Económica decidiese presentar, el 2-11-2020, un escrito de disconformidad a la propuesta recibida por parte de dicho órgano de control de iniciar un expediente sancionador a GRANEROS DE FUERTEVENTURA, S.A.

En respuesta a la disconformidad planteada, la Intervención General emitió un informe de actuación el 25-02-2021 en el que no se atiende a la misma y se mantiene la recomendación de iniciar el procedimiento sancionador, y los motivos por los que ésta hacía tal recomendación fueron reproducidas literalmente tanto en la resolución final de 8 de octubre de 2021 como en la que desestima el recurso de reposición de 25-11-2021.

III.- Para resolver esta cuestión hemos de recordar que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de "venire contra factum proprium" y el principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.

Como declara la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2001 (recurso de casación nº 4235 / 1995), así como la STS 24-11-2015 (rec. 1159/2014): "[...] tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la Jurisprudencia de este Tribunal considera que el principio de buena fe protege la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que dicho principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes. Ahora bien, este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los "actos propios" sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada". (el subrayado es nuestro).

Aplicando lo anterior en el presente caso es claro que no puede invocarse la doctrina de los actos propios por el hecho de que en un distinto expediente se acordarse el archivo y no se impusiera sanción, ya que las circunstancias son distintas.

Tal y como alega la Administración demandada, en la resolución de fecha 8 de octubre de 2021 se recoge la siguiente motivación con respecto a esta cuestión: "En el procedimiento sancionador NUM000 incoado a la COMPAÑÍA CANARIA DE PIENSOS, S.A., por unos hechos similares, la Intervención General no emitió el informe preceptivo de valoración de las alegaciones en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 71 del Decreto 76/2015, de 7 mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y funcionamiento, pese a que el órgano instructor lo solicitó debidamente en tiempo y forma. Tal y como señala este precepto dicho informe no sólo tiene carácter preceptivo sino también determinante para la resolución del procedimiento. Por todo ello se acordó suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento... y una vez transcurrido el plazo máximo de tres meses sin recibir el citado informe se tuvo que continuar con la tramitación del procedimiento. Como consecuencia de lo anterior el órgano instructor no pudo disponer de todos los elementos de juicio necesarios para la valoración de las alegaciones presentadas por la COMPAÑÍA CANARIA DE PIENSOS SA, por lo que, en aplicación del principio in dubio pro reo, la Viceconsejería de Economía e Internacionalización resolvió en el sentido más favorable para el presunto infractor".

Por tanto, vemos que la resolución sí que motiva el cambio de criterio con respecto al otro expediente sancionador que cita la parte demandante, y lo cierto es que, en el presente caso, en base a los informes obrantes en el expediente, se ha considerado que la actora incurre en la infracción por la que finalmente ha sido sancionada.

Hemos de recordar que esta Sala se ha pronunciado en asunto igual, en nuestra sentencia de fecha 9 de julio de 2025, dictada en el PO nº 106/2022, en donde también se alegaba el cambio de criterio con respecto al expediente sancionador NUM000, y en la que dijimos lo siguiente:

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En cuanto a la falta de motivación debe tenerse en cuenta que la motivación de los actos administrativos es un requisito exigido por el actual artículo 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y supone la expresión de las razones que han llevado a la administración a dictar una determinada resolución con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho de la misma, debiendo la motivación tener la amplitud necesaria para que los interesados tengan el debido conocimiento de los motivos del acto y poder en su caso, basar posteriormente la defensa de sus derechos en intereses ( STS de 15 de diciembre de 1999), siendo racional y suficiente ( STS de 9 de junio de 1986).

En este sentido la STS de 20 de abril de 2010, Rec 131/2009 ha establecido "Los actos administrativos han de considerarse suficientemente motivados cuando permiten conocer las razones determinantes de la decisión que contienen, sin que resulte necesario un análisis exhaustivo de todos y cada uno de los argumentos".

También el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en relación a esta cuestión estableciendo en sus sentencias de 14 de marzo de 1987, 12 de junio de 1987 y 15 de julio de 1988 que la motivación es esencial para exteriorizar el fundamento jurídico de la decisión y permitir su control, pero no es necesario que sea exhaustiva mientras permita esas dos finalidades. Y en su sentencia de 22 de diciembre de 1988 ha establecido que la mera exposición incluso de una norma jurídica, sin entrar en más consideraciones ni pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos del derecho ejercitado, no constituye razonamiento ni puede calificarse propiamente como fundamento jurídico.

Por otra parte, la obligación de motivar los actos se establece también en el derecho comunitario europeo habiendo considerado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea que no es suficiente la mera repetición del texto de los artículos que amparan la actividad de la comisión, debiendo permitir conocer las justificaciones de la medida adoptada, para que el interesado pueda defender sus derechos y comprobar si la decisión eso no fundada ( Sentencia de 24 de enero de 1992).

El Tribunal Supremo ha venido estableciendo que la falta de motivación o la motivación defectuosa constituyen un defecto de forma que puede acarrear un vicio de anulabilidad.

En el presente supuesto, la parte apelante argumenta que el expediente sancionador NUM000 incoado a la Compañía Canaria de Piensos se refiere a un supuesto similar al de autos y la resolución dictada por la administración archiva el expediente al considerar que no se produjo una alteración de carácter sustancial de los fines para los que las ayudas fueron otorgadas, considerando que se trataba de porcentajes ínfimos respecto de la cantidad total recibida y que no podía considerarse alterado el fin de la subvención por lo que no concurrían los elementos del tipo para imponer una sanción. En esta ocasión la administración ha cambiado de criterio, siendo lo más importante que se ha realizado ese cambio sin justificar adecuadamente el mismo, por lo que se ha vulnerado el deber de motivación al apartarse del criterio mantenido en actuaciones precedentes, y, con ello los principios más elementales de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y seguridad jurídica y el derecho fundamental de igualdad ante la ley.

Sin embargo, no puede obviarse que la resolución de 11 de enero de 2022 justificó el cambio de criterio señalando lo siguiente

"A este respecto hemos de recordar que a la Dirección General de Promoción Económica le corresponde la incoación y propuesta de resolución de los procedimientos sancionadores relativos al régimen específico de abastecimiento de las Islas Canarias, siendo la Viceconsejería de Economía e Internacionalización el órgano competente para la resolución de estos procedimientos sancionadores cuando las infracciones son calificadas como graves.

En el procedimiento sancionador NUM000 incoado a Compañía Canaria de Piensos SA por unos hechos similares, la Intervención General no emitió el informe preceptivo de valoración de las alegaciones en cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 71 del Decreto 76/2015, de 7 de mayo, por el que se aprueba su Reglamento de Organización y Funcionamiento, pese a que el órgano instructor lo solicitud debidamente en tiempo y forma. Tal y como señala este precepto dicho informe no solo tiene carácter preceptivo sino también determinante para la resolución del procedimiento.

Por todo ello se acordó suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en conexión con el apartado 3 del artículo 80 del mismo texto legal, y una vez transcurrido el plazo máximo de 3 meses sin recibir el citado informe se tuvo que continuar con la tramitación del procedimiento.

Como consecuencia de lo anterior el órgano instructor no pudo disponer de todos los elementos de juicio necesarios para la valoración de las alegaciones presentadas por Compañía Canaria de Piensos SA, por lo que, en aplicación del principio in dubio pro administrado, la Viceconsejería de Economía e Internacionalización resolvió en el sentido más favorable para el presunto infractor".

Esto es, la resolución de 11 de enero de 2022 puso de manifiesto que en la resolución dictada en el expediente sancionador NUM000 se aplicó el principio in dubio pro administrado, resolviendo el recurso en el sentido más favorable para el presunto infractor, como consecuencia de que la intervención general no emitió el informe preceptivo de valoración de alegaciones, y ello a pesar de la suspensión del expediente. Dicha circunstancia, ausencia del informe preceptivo de valoración de alegaciones de la intervención general, no se dan en el presente supuesto en el que la intervención general emitió un informe de actuación el 24 de febrero de 2021 en el que se recomienda el inicio de procedimiento sancionador recogida en el informe definitivo de control financiero de 30 de noviembre de 2020, existiendo por tanto nuevos elementos de juicio, que determinaron que el órgano instructor tuviera por acreditados los incumplimientos imputados a la parte actora.

En consecuencia no puede hablarse de falta de motivación, o motivación insuficiente, puesto que por parte de la administración se expresaron en la resolución de 11 de enero de 2022, y con posterioridad en la resolución de 2 de marzo de 2022, los motivos, argumentos y fundamentos jurídicos por los que se dictaron ambas resoluciones, justificando el distinto proceder de la administración en cada uno de los expedientes administrativos, y sin que se pueda considerar obligada a la administración a dictar una misma resolución en supuestos similares, siempre y cuando justifique los distintos criterios aplicados.

Por último, se alega vulneración del principio de igualdad ante la ley. Debemos partir de que el invocado derecho de igualdad se proyecta en todo tipo de relaciones jurídicas y se hace valer en el ejercicio de toda clase de derechos, la STC 81/2012, de 18 de abril, idéntico criterio se sigue en otras sentencias, establece que el derecho de igualdad exige que en los supuestos de hecho iguales las personas sean tratadas idénticamente en sus consecuencias jurídicas, y, que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia que aparezca como fundada y razonable de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, previniendo las desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas, si bien, es constitucionalmente lícita la diferencia de trato y las consecuencias jurídicas que se derivan de tal distinción. El principio de igualdad como no podía ser de otra manera, vincula a la administración pública en sus relaciones con el ciudadano.

Pues bien, en este caso, no existen situaciones jurídicas que sean comparables porque las distintas resoluciones de la administración se dictaron con fundamento en la valoración de los distintos elementos obrantes en los respectivos expedientes, resultando que en uno de ellos (expediente NUM000) se consideró necesaria la aplicación del principio in dubio pro administrado, mientras que en el otro expediente (el que nos ocupa en el presente procedimiento) no existía base suficiente para la aplicación del referido principio al haberse aportado el informe de la intervención general, que además resultaba preceptivo".

Añadir, a lo anteriormente expuesto, que el informe de la Intervención General en el que se sustenta la resolución impugnada es un informe preceptivo y necesario en el procedimiento sancionador en materia de subvenciones, constituyendo material probatorio esencial para poder acreditar la comisión de la infracción administrativa que finalmente es sancionada.

Tal y como se recoge en el acto administrativo impugnado, en el expediente NUM000 la Intervención General no llegó a emitir el informe al que se refiere el artículo 71 del Decreto 76/2015, de 7 de mayo por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Canarias; informe que, como veremos es una prueba esencial, que goza de presunción de veracidad, salvo prueba en contrario. Razón de más para entender que en el presente caso las circunstancias que concurrían en el expediente sancionador son diferentes de las existentes en el expediente NUM000.

El citado Decreto 76/2015 regula las facultades y control que se ejerce por la Intervención General en materia de subvenciones como órgano distinto e independiente del órgano gestor de las subvenciones (artículos 54 y siguientes).

Según el artículo 54 el control financiero de subvenciones se ejercerá con sometimiento a la normativa aplicable y con total autonomía respecto de los sujetos controlados, así como de las autoridades y demás entidades que hubieran concedido las subvenciones; añadiendo en el siguiente apartado que el pronunciamiento del órgano concedente de la subvención respecto a la aplicación de los fondos por los perceptores de subvenciones se entenderá sin perjuicio de las actuaciones de control financiero que competen a la Intervención General, siendo estas independientes de las actuaciones de comprobación, verificación y control que el órgano concedente haya llevado a cabo en el ejercicio de sus competencias.

Mientras que el artículo siguiente regula el control financiero que ejerce la citada Intervención General cuando se trata de subvenciones o ayudas financiadas total o parcialmente con cargo a fondos comunitarios, del que podemos resaltar su apartado 2 (La Intervención General, en aplicación de la normativa comunitaria, podrá llevar a cabo, además, controles y verificaciones de los procedimientos de los distintos órganos gestores que intervengan en la concesión, gestión y pago de las subvenciones cofinanciadas con fondos comunitarios, que permitan garantizar la correcta gestión financiera de los fondos comunitarios), pero especialmente los dos últimos apartados:

"5. La Intervención General cuando sea designada autoridad de auditoría asumirá las funciones previstas en la normativa comunitaria.

6. De acuerdo con las disposiciones establecidas en la normativa comunitaria, la Intervención General ejercerá sus funciones como organismo de certificación del Organismo Pagador de los Fondos Europeos Agrícolas en la Comunidad Autónoma de Canarias, a los efectos de elaborar certificados, informes y demás documentos que sean preceptivos".

Pues bien, en el ejercicio de estas facultades que se atribuyen a la Intervención General, y una vez realizado el control financiero, en los artículos 65 y siguientes del Decreto 76/2015 se regula los informes (tanto provisionales como definitivos) que ha de emitir dicho órgano, el alcance y contenido de los mismos, y el procedimiento que se ha de seguir según que el órgano gestor muestre o no conformidad con la propuesta de iniciar tanto el procedimiento de reintegro de la subvención (total o parcial) como el procedimiento sancionador.

"Artículo 64: Informes provisionales y definitivos

1. Realizado el control financiero deberá emitirse informe comprensivo del alcance y objetivos del control, de los hechos puestos de manifiesto y de las conclusiones y recomendaciones que se deduzcan del mismo.

2. Dicho informe tendrá carácter provisional y se remitirá al beneficiario o entidad colaboradora, al órgano gestor y a la Intervención Delegada que corresponda, para que, en el plazo máximo de quince días desde su recepción, puedan formular las alegaciones que estimen oportunas.

3. Transcurrido el referido plazo, se emitirá informe definitivo por la persona titular de la Intervención General, basado en el informe provisional, que incluirá las modificaciones que correspondan consecuencia de las alegaciones recibidas, en su caso. El informe definitivo incluirá en los anexos correspondientes las alegaciones recibidas y las observaciones que, sobre dichas alegaciones, haya formulado la unidad responsable de la realización del control. En el caso de que no se reciban alegaciones, el informe provisional se elevará a definitivo.

4. Las actuaciones de control financiero sobre beneficiarios y, en su caso, entidades colaboradoras finalizarán con la emisión del correspondiente informe definitivo.

5. Los informes definitivos se notificarán a:

a) Al órgano gestor, a la Intervención Delegada o unidad responsable de control interno, al beneficiario y, en su caso, a la entidad colaboradora.

b) A la Intervención General de la Administración del Estado, cuando el control se haya realizado sobre ayudas o subvenciones financiadas con cargo a fondos comunitarios, cuando se hubiera asignado el control, o bien, se haya realizado dentro del marco de los convenios de colaboración que se suscriban con aquella.

c)Asimismo, los informes definitivos relativos a los controles y verificaciones previstos en el artículo 55.2 del presente Reglamento también serán remitidos al titular del órgano o ente que haya concedido las ayudas y subvenciones.

6. En la notificación del informe que se remita al órgano gestor que concedió la subvención deberá señalarse, en su caso, la necesidad de iniciar expedientes de reintegro y sancionador".

De conformidad con el artículo 67, en el caso de que la Intervención General proponga la procedencia de reintegro de la subvención (total o parcial), el órgano gestor deberá acordar, con base a dicho informe y en el plazo de tres meses, el inicio del expediente de reintegro, comunicándolo a su vez a la Intervención General (art. 67.1); pero si el órgano gestor manifiesta disconformidad con el inicio del procedimiento, debe presentar tal disconformidad, de forma motivada, ante la Intervención General, quien resolverá, emitiendo informe dirigido al Consejero o Consejera del departamento del que dependa y al órgano competente para la incoación del procedimiento.

El Consejero o Consejera del departamento, una vez recibido dicho informe, manifestará a la Intervención General, en el plazo máximo de dos meses, su conformidad o disconformidad con el contenido del mismo. La conformidad con el informe de actuación vinculará al órgano gestor para actuar de acuerdo con el contenido del informe emitido por la Intervención General.

En caso de disconformidad, en el plazo de dos meses señalado, deberá someter las actuaciones a la consideración de Gobierno, comunicándolo, a su vez a la Intervención General (art. 67.3).

En caso de iniciar expediente de reintegro, y si el beneficiario de la ayuda presenta alegaciones, el órgano gestor deberá expresar su opinión debidamente motivada, indicando en su propuesta de resolución su parecer, el importe exigible de reintegro, y señalando las causas por las que se separa, en su caso, del importe inicialmente exigido. En este caso, el órgano gestor, procederá a solicitar informe de reintegro a la Intervención General, de conformidad con lo señalado en el artículo 68.

Artículo 68: Informe de reintegro

1. Considerando lo señalado en el punto 7 del artículo 67 anterior, la propuesta de resolución emitida por el órgano gestor y las alegaciones presentadas por el beneficiario, serán remitidas a la Intervención General, para su examen y darán lugar a la emisión del informe previo a la resolución del reintegro.

2. Cuando la propuesta de resolución emitida por el órgano gestor se separe, en base a las alegaciones recibidas, del informe definitivo de control financiero o de la resolución de la discrepancia tramitada y, al recibir la petición de informe previo a la resolución de reintegro se observe, por la Intervención General, que la citada propuesta no detalla motivación sobre fundamentos jurídicos y/o las evidencias obtenidas que soportan la modificación planteada, se devolverá al centro gestor, a los efectos de que incorpore los fundamentos suficientes y proceda, con posterioridad, a solicitar nuevamente el informe.

3. Por parte de la Intervención General, el informe previo de reintegro, será emitido en el plazo de un mes desde la recepción completa de la documentación, y tomará como punto de partida el informe definitivo de control financiero emitido o, en su caso, la resolución de la discrepancia manifestada, valorará el parecer motivado del órgano gestor así como las alegaciones presentadas y concluirá concretando el importe de reintegro a exigir.

4. Con relación al apartado 5 del artículo 67 anterior, en el caso en que respecto a las alegaciones presentadas, la documentación no hubiere sido aportada en el transcurso de las actuaciones de control financiero y, este se hubiere finalizado señalando resistencia, excusa, obstrucción o negativa, el plazo de emisión de informe de reintegro será de tres meses.

5. La propuesta de resolución deberá trasladar el contenido del informe de reintegro. Cuando el órgano competente para resolver el procedimiento de reintegro se encuentre disconforme con el contenido del informe de reintegro recibido o, cuando hubiere transcurrido el plazo establecido sin emitirse dicho informe y sin que el plazo se hubiere suspendido, al considerarse, en este caso, que se mantiene el criterio resultante de la tramitación efectuada en aplicación del artículo 67 anterior, con carácter previo a la resolución, deberá tramitar la correspondiente disconformidad en el plazo de quince días. El sentido en que se resuelva la discrepancia vinculará obligatoriamente al órgano competente para la resolución del procedimiento de reintegro

7. La formulación de la resolución del procedimiento de reintegro con omisión del trámite de solicitud del informe de reintegro señalado en el punto 7 del artículo 67 anterior, dará lugar a la anulabilidad de dicha resolución.

8. Los plazos establecidos para la emisión de informe de reintegro por la Intervención General, señalados en los apartados anteriores 3 y 4, suspenden el transcurso del plazo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro.

9. En caso de que tras la propuesta de resolución notificada al destinatario y, en consideración de las alegaciones aportadas en el trámite de audiencia, el órgano competente para la resolución del procedimiento de reintegro, valore separarse del criterio reflejado en el informe de reintegro previo emitido por la Intervención General, deberá solicitar nuevo informe, aplicando el proceder según lo indicado en los apartados anteriores".

Hasta aquí, la regulación expuesta se refiere a los trámites a seguir en relación a la propuesta e inicio de expediente de reintegro; pero en similares términos se pronuncia el artículo 71 del mencionado Reglamento en relación al expediente sancionador:

"1. La Intervención General, en los términos previstos en el presente artículo, y los órganos y entidades colaboradoras que en el ejercicio de sus funciones conozcan de hechos que puedan constituir infracción los pondrán en conocimiento de los órganos competentes para imponer las sanciones. En las comunicaciones se harán constar cuantas circunstancias se estimen relevantes para la calificación de la infracción y se aportarán los medios de prueba de que dispongan.

2. Se consideran documentos públicos de valor probatorio en los términos contemplados en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las comunicaciones, diligencias e informes en que se documenten las actuaciones de control financiero.

3. Si como resultado del control financiero la Intervención General emitiera propuesta de inicio de expediente sancionador, en el plazo de tres meses, contados a partir de la recepción del informe de control financiero, el órgano competente deberá comunicar a la Intervención General, el inicio del procedimiento sancionador por los hechos trasladados en la propuesta o disconformidad, en su caso, que deberá estar motivada.

4. Iniciado el procedimiento sancionador, en el caso de que el interesado presente alegaciones, el Instructor deberá solicitar informe a la Intervención General, que tendrá carácter preceptivo y determinante para la resolución del procedimiento, a los efectos previstos en el artículo 17 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

5. El informe será emitido por la Intervención General en el plazo de un mes.

6. Del mismo modo se procederá en fase de resolución del procedimiento sancionador cuando el órgano competente para resolver acuerde la realización de actuaciones complementarias.

7. La resolución del procedimiento sancionador, y en su caso, la condonación de la misma, se comunicará a la Intervención General, a la vez que se comunica al sujeto destinatario de la resolución.

8. En caso de que, de acuerdo a lo señalado en el apartado 3 anterior, el órgano competente presente disconformidad, la Intervención General emitirá un Informe de Actuación, en el plazo máximo de un mes, dirigido al órgano competente para la incoación del procedimiento y al Consejero o Consejera del departamento de que dependa. En caso de que la Intervención General mantenga el criterio, recibido el informe, en el plazo máximo de dos meses, se deberá comunicar a la Intervención General comunicación de inicio del procedimiento sancionador o plantear motivadamente su disconformidad, sometiendo las actuaciones a consideración del Gobierno y comunicándolo, a su vez, a la Intervención General".

Pues bien, recordar que el art. 137.3 de la ya derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre establecía lo siguiente: "Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados".

Y en términos iguales se pronuncia el artículo 77.5 de la vigente Ley 29/2015, de 1 de octubre ("Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario"). Añadiendo el apartado 6 de este mismo precepto que "Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo".

Por consiguiente, y recopilando todo lo expuesto, tenemos que en el caso del expediente NUM000 el informe al que se refiere el art. 71 no fue emitido por la Intervención General, por lo que se carecía de una prueba esencial, y éste es el motivo por el que la Administración finalmente acordó el archivo. Pero en el presente caso ese informe, con el valor probatorio que acabamos de exponer, sí existe, lo que justifica el cambio de criterio.

TERCERO.- Sobre la concurrencia de los elementos del tipo infractor imputado.

I.- Sostiene la entidad demandante que no concurren los elementos del tipo infractor: incumplimiento de las condiciones establecidas alterando sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida ( art. 57.b) de la LGS.

Alega para ello que el propio informe definitivo de la Intervención General acredita el cumplimiento de la obligación de repercutir sobre el usuario final el beneficio de la ayuda (folio 17 del expediente administrativo); que la Administración pretende desviar la atención hacia la aseveración teórica de que no es indiferente quién percibe la ayuda y quién adquiere la mercancía importada, ya que debe coincidir en la misma persona y no es admisible que se separen estas posiciones. Sin embargo, la única obligación impuesta por el art. 13 del Reglamento (UE) 228/2013 es la repercusión definitiva de la ventaja económica en el usuario final.

Además, por lo que respecta a la obligación de importar el producto desde países de la UE, la actora no incumple dicha obligación, pues todas las empresas que transportan la mercancía han importado conjuntamente desde un país perteneciente a la UE. Siendo la actora la que compra, si bien indirectamente, el producto transformado repercutiendo esta ayuda, la realidad es que la trazabilidad de la misma es completa. Y el Informe definitivo de la Intervención General concluye que se verifica la realidad y regularidad de las compras de los productos objeto de ayuda.

Pero incluso de aceptar que se han incumplido las condiciones, no se acredita que estos incumplimientos hayan alterado los fines perseguidos con el otorgamiento de la ayuda, ya que no tienen la suficiente entidad como para subsumir la conducta descrita en el art. 57.b. Frente a la afirmación de la Administración de que se han alterado sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida, lo cierto es que la norma no indica cuál es el porcentaje para considerar una "alteración sustancial", expresión que ha de ser interpretada de forma restrictiva, como garantía del principio de legalidad sancionadora, debiendo aplicarse el principio in dubio pro reo.

En definitiva, la actora defiende que se ha cumplido con lo dispuesto en los siguientes preceptos: artículo 13.1 del Reglamento (UE) 228/2013, que obliga a que el beneficio resultante de la concesión de la ayuda se repercuta en el usuario final; artículo 10.2 del citado Reglamento de la UE, que establece que los productos objeto de la ayuda deben proceder de la UE; y artículo 7.1.b del Reglamento (UE) 180/2015, que obliga a los beneficiarios a trabajar exclusivamente en su nombre y por cuenta propia.

II.- La Administración se opone alegando que concurren los requisitos para imponer la sanción, hechos que implícitamente se reconoce de contrario. Que la irregularidad consiste en que la mercancía es comprada por "Graneros de Fuerteventura" a otra entidad cuya sede social se encuentra en Canarias y, por tanto, la transacción se localiza en territorio canario, con lo que no se cumple el requisito de "abastecimiento desde la Unión" con la finalidad de la ayuda REA de "paliar la lejanía, la insularidad y el carácter ultraperiférico". Esta actuación vulnera lo dispuesto en el artículo 10.2 del Reglamento 228/2018.

Que la entidad que compra e introduce la mercancía para la que se solicita la ayuda debe ser la misma que la que recibe la ayuda, y la condición de beneficiario no se puede trasladar o disponer libremente aunque entre varias entidades se cumpla conjuntamente con las condiciones de ayuda, ya que las mercancías no fueron compradas conjuntamente ni las obligaciones en relación con la ayuda REA son conjuntas o solidarias, sino que cada entidad jurídica compra e importa mercancía por la cual ha tramitado la ayuda REA, siendo un requisito previo estar inscrita en el Registro de Operadores del REA, con las obligaciones que ello conlleva.

III.- La respuesta ha de ser igualmente desestimatoria. Tal y como esta Sala ha resuelto en asuntos iguales, la conducta llevada a cabo por la actora no supone, ni mucho menos, el cumplimiento de las condiciones para la obtención de las ayudas, ya que la actora realiza una interpretación sesgada y errónea de cuáles son esas condiciones, obviando que al final, con tal proceder, obtiene una ayuda mayor de la que realmente debería obtener.

Los hechos que se le imputan, y que resultan de los informes obrantes en el expediente administrativo, son los siguientes:

Los productos por los que solicitó la ayuda son productos a granel (trigo y maíz) que por su propia naturaleza son susceptibles durante su transporte de sufrir mermas o excesos de peso en la descarga en muelle, con respecto al inicialmente declarado en los manifiestos de carga y comercialmente pactado en la factura, lo que puede afectar a las cantidades de producto por las que se tiene derecho a percibir la ayuda.

En los supuestos en los que existe diferencia entre los kilogramos descargados en el muelle respecto a los kilogramos que figuran en las facturas de compra, esa diferencia se reparte entre las empresas compradoras que comparten un mismo buque que suministra la mercancía a granel. De esta manera la merma total de kilogramos faltante en el buque se calcula tras la última descarga del mismo y se reparte entre las empresas compradoras de forma proporcional a los kilogramos comprados según cada factura. La atribución de las faltas da lugar a una "descarga total tras aplicar faltas", que fija los kilogramos para la empresa y difiere de los kilogramos descargados en el muelle.

En el control llevado a cabo por la Intervención General se detectó que en las muestras con certificado de ayuda número NUM001, el importe imputado se corresponde a los kilogramos de "descarga en muelle" y no a los kilogramos de "descarga total tras aplicar faltas", siendo esta última medición menor.

Esta situación provoca que la empresa perciba ayuda REA por un importe mayor al que le corresponde.

Además, por esa diferencia de kilogramos entre la "descarga en muelle" y la "descarga total tras aplicar faltas", GRANEROS DE FUERTEVENTURA, S.A. soporta una factura emitida por otra de las empresas que recibieron mercancía en el mismo buque y es, por lo tanto, un facturador (proveedor) local. En el expediente analizado, esta facturación la realiza una empresa del grupo (COMPAÑÍA CANARIAS DE PIENSOS, S.A.").

Esta operativa implica que una parte de la mercancía por la que se ha recibido ayuda REA se venda y compre entre empresas sin repercutir la ayuda provocando un doble efecto; el vendedor de la mercancía beneficiaria de la ayuda REA no la repercute; y el comprador de la mercancía beneficiaria de la ayuda REA la adquiere a un proveedor local (en este caso, empresa del mismo Grupo).

Por ello, la Intervención General amplió el control a la totalidad de los expedientes de solicitud de ayuda del ejercicio del FEAGA 2018 de las compras a granel, detectando una ayuda REA percibida indebidamente por importe de 508,48 euros. Y operaciones de compra para la que la entidad actora repitió la misma operativa, suponiendo una ayuda percibida indebidamente por importe de 2.338,11 euros correspondiente al ejercicio del FEAGA 2017. Lo que hace un total de 2.846,59 euros.

En consecuencia, la administración vino a considerar como grave la infracción la comisión de una infracción tipificada en el artículo 57 b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones:

"Constituyen infracciones graves las siguientes conductas: b) El incumplimiento de las condiciones establecidas alterando sustancialmente los fines para los que la subvención fue concedida".

Y ello como consecuencia de haberse incumplido la normativa del régimen especial de abastecimiento, en concreto, los siguientes preceptos:

- El artículo 13.1 Reglamento (UE) 228/2013 por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola a favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión (en adelante Reglamento (UE) 228/2013), que obliga a que el beneficio resultante de la concesión de la ayuda se repercuta en el usuario final.

- El artículo 10.2 Reglamento (UE) 228/2013, que establece que los productos objeto de la ayuda deben proceder de la Unión Europea.

- El artículo 7.1.b) Reglamento (UE) 180/2014, que obliga a los beneficiarios a trabajar exclusivamente en su nombre y por cuenta propia, incumplimiento que impide la completa trazabilidad en la aplicación de la ayuda concedida al beneficiario

El incumplimiento de dicha normativa resulta acreditado, tal y como se explica en el informe de la Intervención General de fecha 7/06/2021.

La demandante no niega la forma de operar consistente en comprar a otra de las empresas con las que comparte el buque de transporte determinada cantidad a la que no se aplica el descuento REA. Pero, tal y como se indica en el citado informe (que recordemos tiene presunción de veracidad mientras no se demuestre lo contrario), con ello la empresa compra a otra entidad (del mismo grupo) cuya sede social se encuentra en Canarias, de modo que ambas partes, así como la transacción, se localiza en territorio insular canario, incumpliendo el requisito de "abastecimiento desde la Unión Europea" con la finalidad de la ayuda REA de paliar la lejanía, insularidad y el carácter ultraperiférico, vulnerando de este modo lo dispuesto en el artículo 10.2 del Reglamento (UE) 228/2013.

Este requisito (el comprar e introducir la mercancía para la que se solicita la ayuda REA) debe ser cumplido por la misma persona que recibe la ayuda ( artículo 11 de la Ley General de Subvenciones) , de modo que la condición de beneficiario no se puede trasladar o disponer libremente.

Las mercancías importadas objeto de reintegro no son compradas conjuntamente ni las obligaciones en relación con la ayuda REA son conjuntas o solidarias, sino que cada entidad beneficiaria ha de comprar e importar la mercancía para la que ha solicitado la ayuda REA, debiendo estar inscrita en el Registro de Operadores del REA. El certificado para la correspondiente ayuda REA se expide únicamente para los agentes económicos inscritos y es intransferible (art. 12 del Reglamento de la Unión Europea ya citado).

Tampoco se acredita la repercusión efectiva de la ventaja económica en el destinatario final ( artículo 13 del Reglamento (UE) 228/2013.

Y tanto esta Sala como la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Santa Cruz de Tenerife han declarado que este modo de proceder en el que incurre, no sólo la entidad aquí recurrente sino otras pertenecientes al mismo grupo empresarial, contraviene la normativa comunitaria, habiendo confirmado la obligación de reintegro de las ayudas concedidas, entre otras las Sentencias de esta Sala de fecha 19-07-2024 (rec. 263/2023) y sentencia de fecha 16-11-2023 (rec. 200/2019).

Más recientemente, la ya citada sentencia de esta Sala de fecha 9-07-2025 (rec. 106/2022) ha declarado que hechos idénticos al que aquí nos ocupan son constitutivos de la infracción administrativa imputada, con independencia del importe de la ayuda que se haya obtenido indebidamente.

Finalmente, tampoco se comparte la afirmación que hace la entidad demandante cuando alega que, debido al escaso importe de la ayuda que resulta afectada, no puede ser calificado como una "alteración sustancial" de los fines para los que la subvención fue concedida.

Y es que la alteración esencial no se mide por la cantidad de mercancía afectada por el incumplimiento, sino por la forma irregular de proceder que supone una alteración sustancial de los fines para los que la ayuda ha sido concedida, ya que en relación a las concretas partidas (por poca que sea en relación al total) el fin no se ha cumplido.

Si la normativa comunitaria o estatal pudiera interpretarse según la tesis que defiende la entidad actora, lo lógico es que se hubiera establecido, en términos cuantitativos, cuándo debe considerarse que la alteración es "sustancial". Pero no es el caso, de modo que, tal y como se recoge en el acto impugnado, el carácter sustancial de la alteración lo es por naturaleza, por ausencia de aplicación a la finalidad de la ayuda Rea percibida.

Es más, tal y como indica la Intervención General el artículo 54.3 del Reglamento (CE) 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, exceptúa que los Estados miembros procedan a recuperar los pagos indebidos (su reintegro) "cuando la totalidad de los costes sufragados y previsibles de la recuperación sea superior al importe que deba recuperarse, condición que se considerará que se ha cumplido si la cantidad que se debe recuperar del beneficiario en el contexto de un pago individual en virtud de un régimen de ayuda o medida de apoyo, sin incluir los intereses, no excede de los 100 €".

Por consiguiente el recurso ha de ser desestimado.

CUARTO.- En cuanto a las costas, el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Ello determina la imposición legal de las costas causadas a la parte demandante si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan este recurso, señala en 2.000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,