Sentencia Contencioso-Administrativo , Rec. 1158/2020 de 18 de diciembre del 2025

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo impugna la entidad actora la resolución de 9 de septiembre de 2020, dictada por la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia por la que se le impone una sanción total de 437.646 euros de multa, por la infracción del artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia, por la comisión de una infracción única y continuada constitutiva de cartel consistente en el reparto de las licitaciones del servicio de transporte escolar convocadas por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, desde el 1 de diciembre de 2013 hasta el 1 de diciembre de 2018.

La parte dispositiva de dicha resolución, recaída en el expediente "SANAV/02/19 Transporte escolar de Viajeros de Navarra,"era del siguiente tenor literal:

"Primero. Declara acreditada la existencia de una infracción única y continuada constitutiva de cártel de prohibida por el artículo 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , consistente en el reparto de las licitaciones del servicio de transporte escolar convocadas por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, desde el 1 de diciembre de 2013 hasta el 1 de diciembre de 2018, de la que son responsables:

LA BURUNDESA SAU, por su participación en una infracción única y continuada constitutiva del cartel del transporte escolar en la Comunidad Foral de Navarra desde el 8 de diciembre de 2013 hasta el 22 de noviembre de 2018.

Tercero. De conformidad con la responsabilidad de cada empresa en la infracción a la que se refiere el resuelve anterior, proceden las siguientes sanciones:

28. LA BURUNDESA SAU 437.646 euros".

Como antecedentes que precedieron al dictado de dicha resolución, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, merecen destacarse los siguientes:

1. En el mes de enero de 2017, la Intervención General de la Comunidad Foral de Navarra remitió un escrito al Servicio de Consumo, Arbitraje y Defensa de la Competencia de Navarra en el que se informaba de la posible existencia de prácticas prohibidas por la LDC en relación con la licitación para el transporte escolar en Navarra durante los años 2014 a 2017. Estas prácticas habrían consistido en la existencia de posibles acuerdos de reparto de mercado, fijación de precios y de condiciones comerciales relacionadas con dicha licitación.

2. El 17 de enero de 2017, la Dirección de Instrucción del Servicio de Defensa de la Competencia de Navarra y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia determinaron que los órganos competentes para conocer de las actuaciones eran los correspondientes a la Comunidad Foral de Navarra, al circunscribirse los efectos de las presuntas conductas objeto de análisis exclusivamente al ámbito territorial de dicha Comunidad. En consecuencia, el 20 de enero de 2017 se asignó al órgano navarro como competente para iniciar el procedimiento.

3. En el mes de enero de 2017, se acordó el inicio de una información reservada en la que se analizó la información referida a las licitaciones del concurso del transporte escolar para los cursos 2013/2014 y 2017/2018, recabada del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra.

4. Por mandato de una diligencia llevada a cabo por la Dirección de Instrucción de este procedimiento, el 9 de mayo de 2018 se abrieron los sobres que contenían las ofertas económicas correspondientes a la licitación del servicio de transporte escolar en centros públicos en vehículos de más de 9 plazas para el curso escolar 2017/2018, se transcribió su contenido en una hoja de cálculo y se cerraron y sellaron los sobres.

5. El 17 de mayo de 2018, se dictaron tres órdenes para autorizar la inspección domiciliaria de la Asociación Navarra de Empresarios del Transporte por Carretera y Logística (ANET), la Compañía Navarra de Autobuses, S.A. (CONDA) y Eugenio Díez, S.A. (EDSA), inspecciones autorizadas mediante auto judicial, que se realizaron los días 29 y 30 de mayo de 20185.

6. El 22 de noviembre de 2018 se acordó la incoación de un expediente sancionador contra la asociación ANET y 38 empresas del sector, entre ellas AUTOBUSES PARRA SL al observarse indicios racionales de la existencia de conductas prohibidas por el artículo 1.1 de la LDC.

7. El 11 de diciembre de 2018 se requirió a las empresas interesadas y a ANET información sobre facturación anual en el marco de la licitación para la contratación del servicio de transporte escolar para el curso escolar 2013/2014 y sus prórrogas. Además, se solicitó a ANET el volumen de ingresos por todos los conceptos desglosando el importe.

El 22 de marzo de 2019, se suspendió el cómputo del plazo máximo para resolver el procedimiento hasta que se resolviera el recurso interpuesto por EUGENIO DÍEZ, S.A sobre la confidencialidad de determinados documentos que fue desestimado por la Sala de competencia de la CNMC el 16 de abril de 2019.

El 23 de abril de 2019, se acordó reanudar el cómputo del plazo máximo para resolver el procedimiento, desde el día siguiente a la resolución del recurso.

8. El 24 de abril de 2019, se formuló el Pliego de Concreción de Hechos y en la propuesta de resolución de 25 de septiembre de 2019, se procede a la corrección de diversos errores materiales incluidos en el PCH notificado, que se deducen del contenido del mismo y de la documentación incorporada al expediente. En particular, los errores afectan a la composición de las U.T.E. integrantes del acuerdo anticompetitivo, a la fecha final de presentación de ofertas en la licitación convocada en 2017 y a la identificación de un lote en particular.

9. Transcurrido el plazo para presentar alegaciones, el 20 de septiembre de 2019, se acordó el cierre de la fase de instrucción del expediente.

10. El 25 de septiembre de 2019, se formuló la propuesta de resolución del procedimiento que fue notificada a las partes para que presentaran las alegaciones y propusieran la práctica de pruebas y actuaciones complementarias.

11. El 20 de noviembre de 2019, la dirección de instrucción elevó a la Sala de Competencia de la CNMC su informe y propuesta de resolución.

12. El 16 de marzo de 2020, el Secretario del Consejo de la CNMC comunicó a las partes la suspensión de los plazos administrativos del expediente como consecuencia de la declaración del estado de alarma.

Con efectos de 1 de junio de 2020, se reanuda el cómputo de los plazos de los procedimientos administrativos, de conformidad con lo previsto en el artículo 9 del Real Decreto 537/2020, de 22 de mayo.

13. El 14 de julio de 2020, la Sala de Competencia adoptó un acuerdo por el que se requirió a las empresas incoadas para que aportaran el volumen de negocios total en el año 2019 antes de la aplicación del IVA o impuestos relacionados.

14. La Sala de Competencia del Consejo de la CNMC aprobó esta resolución en su reunión de 9 de septiembre de 2020.

15. Con fecha 6 de abril de 2021, se dictó un acuerdo de rectificación de errores de la anterior, puesto a disposición de AUTOBUSES LA BURUNDESA el 8 de abril de 2019.

SEGUNDO.-Con carácter general, la resolución recurrida expone que los hechos investigados se sustentan en la información y documentos obtenidos en relación con las licitaciones para la prestación del servicio de transporte escolar convocadas por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, en la información obtenida en las inspecciones realizadas los días 29 y 30 de mayo de 2018 en las sedes de las empresas CONDA, ANET y EDA así como en la aportada por las empresas sancionadas tras los requerimientos de información que les fueron efectuados.

La prueba así obtenida revelaría que las prácticas investigadas, a juicio de la CNMC, constituyen un reparto de los lotes correspondientes a rutas escolares, licitados por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra para la prestación del servicio de transporte escolar en vehículos de más de 9 plazas en la Comunidad Foral de Navarra en 2013 y 2017, constitutivo de una infracción del artículo 1 de la LDC, de una infracción única y continuada constitutiva de cartel consistente en el reparto de las licitaciones del servicio de transporte escolar convocadas por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, desde el 1 de diciembre de 2013 hasta el 1 de diciembre de 2018.

En cuanto al mercado afectado, explica que es el constituido por los servicios profesionales de transporte de viajeros por carretera prestado a los centros escolares mediante autobuses y autocares, en definitiva, el servicio de transporte público regular de uso especial (escolar) prestado a centros públicos y sujeto por tanto a licitación pública.

El mercado geográfico en el que tienen lugar las conductas investigadas es el de la Comunidad Foral de Navarra pues dicho ámbito territorial coincide con el ámbito de la licitación pública del servicio de transporte escolar competencia del Departamento de Educación de la Comunidad Foral de Navarra.

TERCERO.-La investigación realizada por la CNMC permitió acreditar, según la resolución recurrida, la existencia de repartos de lotes de rutas de transporte escolar en dos licitaciones.

1. Licitación del transporte escolar para el curso 2013/2014

1. En el expediente de contratación de los servicios de transporte escolar con vehículos de más de nueve plazas para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de agosto de 2014 del curso escolar 2013/2014, por procedimiento abierto, se produjeron dos resoluciones.

En la segunda -452/2014, de 24 de julio, que dejaba sin efecto la 300/2014, de 19 de mayo- el Director General de Recursos Educativos resolvió definitivamente la contratación de 47 lotes a favor de las 24 empresas que relaciona (Previamente, la contratación se resolvió parcialmente mediante resolución 5/2014, de 15 de enero y la resolución 37/2014, de 3 de febrero por la que se resolvió parcialmente la contratación del servicio de transporte escolar correspondiente al curso 2013-2014, adjudicando diversos lotes fue anulada por la resolución 118/2014, de 28 de febrero.)

1. Explica la resolución recurrida que las empresas incoadas en este expediente se corresponden con las 17 licitadoras indicadas en la tabla 1. Estas 17 entidades (que licitan individualmente o en UTE) se han presentado a los 47 lotes y han sido adjudicatarias de 44 de ellos, es decir, el 93,62 % de los mismos.

Añade la resolución que en los 44 lotes en los que han sido adjudicatarias no ha habido ninguna concurrencia entre ellas, es decir, no ha habido ofertas concurrentes por parte de ninguna de las 17 licitadoras. La concurrencia sí se ha dado con ofertas de los licitadores 18 a 24 que, finalmente, han sido adjudicatarios de solo 3 lotes (34/13, 39/14 y 45/16).

2. Explica la resolución recurrida que en la siguiente tabla 2 se reflejan los precios máximos para cada lote, las ofertas de las licitadoras para cada lote y las bajas que estas representan en relación con el precio de cada lote por día (IVA incluido): En la tabla se aprecia que hay un total de 34 ofertas con bajas iguales o inferiores al 1%.

Añade que en los 27 lotes con un único licitante las empresas incoadas solo presentan bajadas sobre el precio tipo superiores al 1% en dos de ellos. Igualmente, en 11 de las ofertas presentadas por los 20 lotes con concurrencia de más de un licitante se aprecia una bajada de precio de oferta uniforme de entre el 30 y el 33%.

Los Pliegos de contratación prohíben la subcontratación entre empresas.

3. Explica la resolución recurrida que existieron tres prórrogas de los contratos adjudicados:

- Resolución 516/2014, de 5 de septiembre, del Director General de Recursos Educativos, mediante la que se aprobó la prórroga de los contratos y la modificación de alguno de ellos en favor de las empresas que realizan el servicio de transporte escolar de los centros públicos con vehículos de más de nueve plazas, para el curso escolar 2014/2015.

- Resolución 30/2015, de 31 de agosto, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, mediante la que se aprobó la segunda prórroga de los contratos y la modificación de alguno de ellos en favor de las empresas que realizan el servicio de transporte escolar de los centros públicos con vehículos de más de nueve plazas, para el curso escolar 2015/2016 (folios 329 a 358).

- Resolución 576/2016, de 30 de agosto, del Director General de Universidades y Recursos Educativos, mediante la que se aprobó la tercera prórroga de los contratos y la modificación de alguno de ellos en favor de las empresas que realizan el servicio de transporte escolar de los centros públicos con vehículos de más de nueve plazas, para el curso escolar 2016/2017 (folios 367 a 412).

4. Consta en el expediente (obtenido en una inspección) el documento denominado "Reunión con [confidencial] el 14-3-2012" (folios 807 y 808). En el mismo se refleja la conversación mantenida por [confidencial] (EDSA) con [confidencial] (administrador solidario de ATIVAR, S.L.).

El representante de EDSA propone al de ATIVAR establecer alianzas estratégicas para los concursos escolares y de líneas. [confidencial] se muestra partidario de llegar a un acuerdo con [tercero] que respete el transporte escolar a cambio de no concursar en las líneas. Ambos se muestran favorables a hacer un acuerdo entre todas las empresas en relación con el concurso de transporte escolar.

5. Consta igualmente un correo electrónico de [confidencial] (Gerente de ANET) de 13 de marzo de 2013, convocando a una reunión el 20 de marzo de 2013 (folios 783 y 784). Ese correo se remite no solo al destinatario visible en el documento, "MARTA-ANET", sino también a otros destinatarios que se encuentran ocultos, lo que explica la contestación al mismo de [confidencial], en representación de AUTOCARES FÉLIX GASTÓN, tan solo una hora más tarde.

El objeto era "repasar la situación del sector de viajeros, las empresas y los concursos públicos venideros".

La reunión se convoca inmediatamente antes de la publicación del primer anuncio de licitación correspondiente a la contratación de los servicios de transporte escolar con vehículos de hasta nueve plazas para el Curso 2013-14 que se publicó en el portal de contratación del Gobierno de Navarra, el 25 de junio de 201322.

6. Existe un correo electrónico de 21 de marzo de 2013 de EDSA (edsa@edsa.es ) para [confidencial] ([confidencial]@infoanet.com ) con el asunto "Reunión ANET 20-3-2013" (folios 805 y 806). Este correo es remitido por [confidencial] (administrador solidario de EDSA) a [confidencial] [confidencial] (Secretario General y Gerente de ANET) y en el mismo el Sr. [confidencial] manifiesta que:

"En relación a la reunión que se celebró ayer día 20-3-2013 en ANET y que se tomó la decisión de formar comisiones zonales en relación al concurso de transporte escolar del Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, manifiesto mi disposición a formar parte en dichas comisiones".

7. El documento "Resumen Reuniones", cuya fecha de última modificación es el 15 de abril de 2013, fue encontrado en el ordenador del Gerente de ANET y archivado con la siguiente ruta de acceso: NACHO/FICHEROS NACHO/1 ANET/Viajeros/Transporte Escolar/Concurso Escolar 2013.

En este documento se recogen las opiniones de 27 empresas, entre ellas AUTOBUSES M. LITAGO, S.L

Refleja la resolución recurrida las siguientes afirmaciones recogidas por el autor del documento en relación con las reuniones mantenidas con representantes del sector para tratar del transporte escolar.

- Necesidad de un gran acuerdo que beneficie al sector y mediante el cual se aprovechen la mayor parte de los recursos económicos del presupuesto de la licitación del transporte escolar. En esto están de acuerdo todos los presentes.

- Existencia de zonas de actuación para las diferentes UTE o empresas.

- Necesidad de blindarse frente a empresas de fuera de Navarra.

- Quejas en cuanto al reparto de trabajo y dinero.

- Necesidad de agruparse en UTE para obtener un mejor resultado para el sector.

- Se recogen pretensiones económicas concretas de algunas empresas en términos porcentuales en relación al presupuesto global de la licitación.

8. [confidencial] remite un correo el 19 de mayo de 2015 a [confidencial] (ambos apoderados de CONDA) con dos documentos adjuntos denominados "Compensación Reparto xlsx" y "Rutas escolares 2013 JE.xlsx" (folios 727 a 730).

El documento denominado "Compensación Reparto xlsx" contiene una hoja de cálculo en la que figuran las siguientes empresas y UTE participantes en la licitación correspondiente al curso escolar 2013/2014:

- COMPAÑÍA NAVARRA DE AUTOBUSES, S.A. (CONDA)

- LA BURUNDESA.

- UTE ARASA/CONDA (UTE RIBERA 6-26),

- UTE ARGA,

- UTE BLOQUE SUR,

- UTE COMARCA,

- UTE CONDA/TAFALLESA (UTE RONCAL),

- UTE CONDA/TAFALLESA/FONSECA/OROZ (UTE CAMINO DE

SANTIAGO),

- UTE EGA,

- UTE IRATI,

- UTE PAMPLONA BUS 28.

- UTE QUEILES,

- UTE TAFALLA-MARCILLA

Junto a cada una de las empresas mencionadas, expuestas en la primera columna, el Excel incluye una columna denominada "Suma de lo que pone y recibe cada uno" y posteriormente contiene columnas con el nombre del resto de empresas, de modo que en cada una de las filas queden reflejadas las relaciones de cada empresa con el resto.

OYARZUN OROZ, que indica que "no se puede puntuar al precio con un 70%, porque no todo es el precio" y AUTOCARES MARÍA JOSÉ, que manifiesta que "mejor trabajar alguna ruta menos que tener que ir a -30%,

9. El 28 de mayo de 2015 [confidencial] remite un correo contestando al email de [confidencial] (ambos de CONDA) de 27 de mayo de 2015 (folios 731 y 732). En este correo se adjuntó un cuadro similar al anterior de compensación reparto e incluye además de las empresas ya citadas a las siguientes:

- AUTOCARES MARÍA JOSÉ, S.L.

- LA BAZTANESA, S.A.

- LEIZARÁN MARIEZCURRENA

- UTE LEKAROZ.

En el correo se expresa con cita textual lo siguiente:

"Buenas tardes, así están los números. Hay cosas que no entiendo.

Burundesa, que en septiembre reparte todo lo que tiene que pagar entre Conda y Fonseca, en Febrero no es así, ¿Por qué?. En Febrero nos queda mucho por recibir, en septiembre, menos, ¿de quién lo tenemos que cobrar?. PAGAR en negativo equivale a recibir."

A esto contesta [confidencial] el 28 de mayo, con el asunto "Resumen Comp. Escolar Navarra" en los siguientes términos:

"Burundesa nos sigue pagando mediante la UTE 28 a partir de febrero (ver documento que te envié en su momento). El importe que nos tiene que pagar es el siguiente: 746,61 euros (revisa esta parte porque no me cuadra). Vamos a centrar toda la recaudación desde la UTE dado que así podremos minimizar el impacto de los que no nos paguen de forma proporcional."

10. Constan también en el expediente conversaciones de whatsapp de [confidencial] (apoderado de CONDA) con [confidencial] (apoderado de Fonseca), de 8 de mayo de 2017 a 19 de septiembre de 2017 (folios 733 y 734) y de 29 de agosto de 2017 a 18 de mayo de 2018 (folios 735 y 736).

Entre otros extremos, se cita lo siguiente:

"12/07/17, 11:24 [confidencial]: "Estamos la semana que viene para tratar tema de cobros de UTE y compensaciones y concurso.

12/07/17, 16:25 [confidencial]: "Compensaciones... has conseguido algo tú?.

26:26 [confidencial]: "Conseguir".

16:26: [confidencial]: "Las pendientes".

16:28: [confidencial]: "Hay que preguntar cómo quedó todo. Tu sabes algo".

16:29: [confidencial]: "[confidencial] y yo estamos en pelotas. No estuvimos en las negociaciones".

28/12/17, 16:17 [confidencial]: "Cuando quieras nos juntamos para comentar el desaguisado que se quedó aquí con el tema de las cuentas entre UTE y en concreto con la nuestra".

25/01/18, 11:41 [confidencial]: "Yo me mantengo en mi situación. Yo necesito ese dinero. Si no hay lo conseguiré concursando."

En relación con esta licitación, la resolución recurrida entiende acreditados los siguientes hechos (folios 137 a 174; 181 a 212; 231 a 240; 241 a 296 y 323 a 328):

- CONDA presentó oferta al lote 36/13 que le fue adjudicado. Presenta oferta en competencia otros dos licitadores (LIMUTAXI, S.L. Y UTE EDESA-ALEGRÍA) y realiza una baja del 33%.

- EDSA presentó oferta a los lotes 7/04, 37/13, 38/13, 44/15, 47/17. No resulta adjudicataria de ninguno de ellos. En todos los lotes compite con otros licitadores y realiza bajas que oscilan entre el 4% y el 30%.

- GRANDOURE, S.L. presentó oferta al lote 44/15 sin resultar adjudicataria. Compite con dos empresas y realiza una baja del 47,11%.

- LA BAZTANESA, S.A. concurrió a la licitación de los lotes 02/02 y 03/02 de los que fue adjudicataria. En ambos lotes, fue la única licitadora y ofertó el precio máximo de licitación.

- LA BURUNDESA, S.A. concurrió a la licitación de los lotes 01/01 y 27/11 de los que fue adjudicataria. En los dos lotes concurrió sola y realizó su oferta al precio máximo de licitación.

- LA RIOJA EN RUTA, S.L. presentó oferta al lote 18/08 sin resultar adjudicataria del mismo. Compite con otra empresa realizando una baja del 1,66%.

- LEIZARÁN MARIEZCURRENA HERMANOS, S.L. presentó oferta a los lotes 05/02 y 16/07 de los que resultó adjudicataria. En ambos fue la única licitadora y ofertó el precio máximo de licitación.

- LIMUTAXI, S.L. presentó oferta a los lotes 36/13 y 37/13 y no fue adjudicataria de ninguno. Compite en ambos lotes y realiza bajas inferiores al 5%.

- UTE ARGA presenta oferta a los lotes 30/12, 31/13, 32/13, 33/13, 39/14, 40/14 y 43/15.

La Resolución 37/2014 (anulada) le adjudica los lotes 39/14 y 40/14.

La Resolución 300/2014 (nuevamente anulada) le adjudica de nuevo los lotes 39/14 y 40/14.

La Resolución 452/2014 le adjudica de modo definitivo el lote 40/14.

Concurre sola en los lotes 30/12, 33/13, 43/15 y compite en el resto con las UTE EDSA-IRUÑA BUS, IRUÑA BUS-ALEGRÍA y EDSA-ALEGRÍA, resultando adjudicataria de los lotes 30/12, 31/13, 32/13, 33/13, 40/14 y 43/15. Realiza bajas que oscilan entre más del 30% (en cuatro lotes) y menos del 1% en tres lotes.

- UTE BLOQUE SUR 2013 presentó oferta al lote 23/10 que le fue adjudicado. Presenta oferta a este lote sin competencia y realiza una baja insignificante (0,01%).

- UTE CAMINO DE SANTIAGO presentó oferta a los lotes 38/13 y 46/17 de los que resultó adjudicataria. Compite en todos los lotes con EDSA y la UTE EDSA ALEGRÍA y realiza en ambos casos una baja del 33%.

- UTE COMARCA presentó oferta a los lotes 29/12, 34/13, 35/13, 41/15, 42/15, 44/15 y 47/17.

La resolución 5/2014 le reconoce como adjudicataria de los lotes 35/13, 41/15, 42/15, 44/15 y 47/17.

La Resolución 37/2014 (anulada) le adjudica los lotes 29/12, 34/13.

Resolución 300/2014 (también anulada) le adjudica los mismos lotes.

La Resolución 452/2014 le adjudica el lote 29/12.

Concurre sin competencia en el lote 42/15 con una baja insignificante del 0,09%. En el resto de lotes concurren con UTE EDSA-IRUÑA BUS, UTEIRUÑA BUS-ALEGRÍA, UTE EDSA-ALEGRÍA y EDSA. Realiza bajas superiores al 30% en cuatro lotes, e inferiores al 1% en los dos restantes.

- UTE EDSA - ALEGRÍA presentó oferta a los lotes 10/04, 28/12, 34/13, 36/13, 39/14, 41/15 y 46/17.

Resulta adjudicataria de los lotes 34/13 y 39/14 mediante Resolución 452/2014.

Presenta ofertas junto con otras empresas y realiza ofertas con bajas que oscilan entre el 4% y el 22% sobre el precio máximo de licitación de cada lote.

- UTE EDSA - IRUÑA BUS presentó oferta a los lotes 15/06, 29/12, 31/13, 40/14 y 45/16. Fue adjudicataria del 45/16 mediante Resolución 452/2014.

Concurre en todos los lotes con otros licitadores y realiza ofertas cuyas bajas oscilan entre el 5,32% y el 43%.

- UTE EGA presentó ofertas a los lotes 07/04, 08/04, 09/04, 10/04, 11/04 y 18/08 de los que resultó adjudicataria. Concurre sola en los lotes 08/04, 09/04 y 11/04; con EDSA en el lote 7/04; con la UTE EDSA- Alegría en el lote 10/04, y con La Rioja en Ruta en el lote 18/08.

Realizó una baja del 15,32% en el lote 09/04. Ofertó el precio máximo de licitación en el resto de los lotes.

- UTE IRUÑA BUS - ALEGRÍA presentó oferta a los lotes 32/13 y 35/13 sin que resultara adjudicataria de ninguno de los dos. En ambos lotes realiza bajas entre 4% y el 5%.

- UTE PAMPLONA BUS presentó oferta al lote 28/12 que le fue inicialmente adjudicado mediante la Resolución 37/2014 (anulada).

La Resolución 300/2014 (también anulada) volvió a adjudicar a la UTE el mismo lote.

La Resolución 452/2014 adjudica de nuevo el lote 28/12 a UTE Pamplona Bus.

Concurre al lote con EDSA-Alegría y realiza una baja del 1%.

- UTE Queiles presentó oferta al lote 24/10 que le fue adjudicado.

Concurre en solitario a este lote y no realiza baja en el precio.

- UTE RIBERA 6-26 presentó ofertas a los lotes 06/03, 22/10, 25/10 y 26/10 de los que resultó adjudicataria. Concurrió en solitario y realizó bajas insignificantes que no alcanzan el 1%.

- UTE RONCAL presentó oferta a los lotes 37/13 y 45/16 y resulta adjudicataria del 37/13.

Mediante Resolución 37/2014 (anulada) se le adjudicó también el lote 45/16.

La Resolución 300/2014 (nuevamente anulada) volvió a adjudicarle el mismo lote.

La Resolución 452/2014 no le considera adjudicataria del lote 45/16.

Concurre con otras empresas en los dos lotes y realiza una baja del 33% en el lote 37/13 y del 0% en el lote 45/16.

- UTE T.E. IRATI presentó oferta al lote 15/06 del que resultó adjudicataria. Se presenta a este lote con EDSA-Iruña Bus y oferta el precio máximo de licitación.

- UTE TAFALLA-MARCILLA presentó ofertas a los lotes 12/05, 13/05, 14/05, 19/09, 20/09 y 21/09 de los que resultó adjudicataria. En todos los lotes concurre en solitario y oferta el precio máximo de licitación.

- UTE TRANSPORTE LEKAROZ presentó oferta al lote 04/02 del que resultó adjudicataria. Se presentó en solitario y ofertó el precio máximo de licitación.

En 27 de los 47 lotes objeto de la licitación concurre un solo licitador.

En los 20 lotes restantes concurren otras empresas o UTE. De ellos, en 15 lotes presenta oferta EDSA o las UTE de que forma parte con AUTOCARES ALEGRÍA e IRUÑABUS. Estas dos últimas empresas presentan oferta en dos lotes (32 y 35) y la Rioja en Ruta presenta oferta en uno (lote 18 en competencia con la UTE EGA).

Tras analizar las ofertas de las empresas a los distintos lotes y las bajas realizadas, la resolución recurrida llega a la conclusión que en 27 de los 47 lotes objeto de la licitación concurre un solo licitador.

Asimismo, que en los 20 lotes restantes concurren otras empresas o UTE. De ellos, en 15 lotes presenta oferta EDSA o las UTE de que forma parte con AUTOCARES ALEGRÍA e IRUÑABUS. Estas dos últimas empresas presentan oferta en dos lotes (32 y 35) y la Rioja en Ruta presenta oferta en uno (lote 18 en competencia con la UTE EGA).

2. Licitación del transporte escolar para el curso 2017/2018

12. La Resolución 1050/2017 aprobó el expediente de contratación de los servicios de transporte escolar con vehículos de más de nueve plazas para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2018 y el 31 de agosto de 2018, del curso escolar 2017/2018, por el procedimiento abierto superior al umbral de la Unión Europea.

La Resolución 1074/2017, corrigió el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación de tales servicios.

La licitación fue anulada como consecuencia de un recurso presentado por varios licitadores contra el anuncio de licitación y los pliegos que regulan el contrato. Recurrida por el Gobierno de Navarra, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia anulando el citado Acuerdo el 11 de octubre de 2018.

Refleja la resolución recurrida una conversación de (whatsapp) que se obtuvo en la sede de CONDA entre el representante de CONDA ([confidencial]) y el representante de SOCIEDAD DE AUTOMÓVILES RIO ALHAMA, S.L., LOGROZA, S.L., AUTOBUSES JIMÉNEZ, S.L. y AUTOBUSES PAMPLONA MADRID, S.L. y JUAN PABLO ARANDA Y ASOCIADOS ([confidencial]).

En esta conversación se refiere la celebración de una reunión del sector en el Parador de Olite el día 29 de enero de 2018 a las 13:30, pocos días antes de que finalizara el plazo para la presentación de ofertas en la licitación para la contratación del servicio de transporte escolar correspondiente al curso 2017/2018, el 1 de febrero de 2018. La resolución extracta los siguientes textos de la conversación:

"Conversación del 29/01/2018:

12:37. [confidencial]: "Hemos quedado todos a las 13:30 en la cafetería del Parador de Olite"

12:39: [confidencial]: "para nada"

12:43: [confidencial]. "Ya, pero que no sea por nosotros"

12:43: [confidencial]; "Vamos y reventamos todo"

12:44: [confidencial]: "Yo no creo que dure ni diez minutos"

12:48: [confidencial]: "Ni yo pero que se nos vea. Lo que tenemos que hacer es que se marchen ellos y quedar el resto del sector que estamos de acuerdo"

12:48: [confidencial]: "Que se vean solos"

Refleja seguidamente la resolución recurrida en la Tabla 3, la participación de las empresas en la licitación para el curso 2017/2018 con los diferentes lotes a los que concurre cada empresa.

Seguidamente, en la tabla 4, refleja la participación en la licitación correspondiente al curso 2017/2018 por lotes, los precios máximos para cada lote, así como las ofertas de las licitadoras y la baja que representan en relación con el presupuesto máximo de cada lote por día (IVA incluido):

Deduce la resolución recurrida que en 111 lotes de los 113 que componen la licitación sólo concurre una empresa o UTE. Únicamente en 2 de ellos concurre una segunda empresa que, además, no está radicada en el Comunidad Foral de Navarra. Es decir, en el 98,23% de lotes sólo concurre una empresa o UTE, de manera que sólo se presenta una oferta para los mismos.

Por ello, entiende la resolución recurrida, que los hechos descritos constituyen una infracción única y continuada constitutiva de cartel consistente en el reparto de las licitaciones del servicio de transporte escolar convocadas por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, desde el 1 de diciembre de 2013 hasta el 1 de diciembre de 2018 por lo que sanciona a 33 empresas del sector del transporte escolar de Navarra y a la ASOCIACION NAVARRA DE EMPRESARIOS DEL TRANSPORTE POR CARRETERA Y LOGÍSTICA (ANET).

CUARTO.-En su demanda, la parte recurrente plantea los siguientes motivos impugnatorios.

La inferencia de la CNMC es arbitraria porque no tiene en cuenta las explicaciones alternativas e ignora el normal funcionamiento del mercado del transporte escolar.

Inexistencia de infracción continuada y prescripción parcial de los hechos en los que se funda la resolución impugnada.

No se ha acreditado efecto perjudicial alguno de las conductas imputadas ni sobre los consumidores y usuarios ni sobre otros operadores económicos, artículo 64.1.e) de la Ley 15/2007.

Falta de motivación de la sanción por inaplicación de los criterios legales de graduación previstos en el art. 64.1 de la LDC e infracción de del principio de proporcionalidad de las sanciones.

Denuncia la falta de proporcionalidad del importe de la sanción impuesta al no tener en cuenta el carácter multiproducto de la BURUNDESA, como exige la jurisprudencia y al no tener en cuenta la situación de extrema gravedad económica como consecuencia de la pandemia por la covid 19.

QUINTO.-Tras la providencia de 25 de noviembre de 2025, debemos alterar el orden de análisis de los motivos del recurso comenzando por el relativo a la caducidad del procedimiento sancionador.

Resulta necesario integrar los antecedentes que refleja la resolución recurrida con un hecho de singular relevancia que figura en el expediente y que la resolución, lógicamente no contempla al ser anterior, pues con fecha 9 de septiembre de 2020, se dictó la resolución recurrida si bien, el 6 de abril de 2021, se dictó por la Sala de Competencia un acuerdo de rectificación de errores de la anterior, notificado a LA BURUNDESA el 8 de abril.

Este acuerdo dice:

"Al analizar los recursos interpuestos por varias de las empresas sancionadas contra la Resolución señalada, se han detectado errores materiales en el fundamento de derecho quinto y en el resuelve de la misma, que hacen necesaria su corrección.

El error material advertido en la resolución de 9 de septiembre de 2020 consiste en que se ha contabilizado un volumen de negocio en el mercado afectado por la infracción (VNMA) superior al que efectivamente se produjo.

En concreto, en la Resolución aprobada el 9 de septiembre de 2020, se utilizaron los datos correspondientes al VNMA en el período 2013-2021, tal y como figuraba en la propuesta de resolución.

Sin embargo, como la propia Resolución aprobada establece, la infracción sancionada se produjo en el período 2013-2018 (durante un máximo de 60 meses). Por ello, es necesario corregir los datos del VNMA para que se correspondan con el período de duración de la infracción establecido en la Resolución. La corrección conlleva, por tanto, la reducción del VNMA. Al reducirse el VNMA, tanto el tipo sancionador como las sanciones finales impuestas a una serie de empresas se ven alterados, aumentando en unos casos y disminuyendo en otros.

En aquellos casos en los que tras la corrección de errores el tipo sancionador y la sanción resultan superiores a aquellos impuestos en la Resolución original, en aplicación del principio de prohibición de reformatio in peius, se mantienen las cifras establecidas en la citada Resolución de 9 de septiembre de 2020.

Adicionalmente, se ha producido un error al trasladar los datos que figuran en el apartado TERCERO.2.d) ("La individualización de la responsabilidad") de la Resolución a la tabla 9".

La corrección de errores consiste en sustituir la tabla 9 que figuraba en la resolución de 9 de septiembre de 2020, en la que se reflejaba el volumen de negocio en el mercado afectado en el periodo 2013-2021 por la que se transcribe en el acuerdo en la que se refleja el volumen de negocio en el mercado afectado en el periodo 2013-2018 (durante un máximo de 60 meses) para que se corresponda con el periodo de duración de la conducta infractora

Obsérvese que el acuerdo de rectificación de errores se había notificado a las empresas sancionadas el 8 de abril de 2021, y se comunica también a esta Sala mediante oficio de la CNMC de 14 de abril.

LA BURUNDESA, que ya había formalizado la demanda, con fecha 19 de mayo de 2021 presentó un escrito de ampliación de demanda en el que sostuvo que:

"La rectificación de errores no es tal, al rectificar la Resolución principal del expediente SANAV/02/19 en elementos fundamentales como el cómputo de la duración de la infracción a efectos del cálculo de las sanciones, lo que implica realizar una nueva valoración de los hechos para comprobar la duración de la infracción para cada una de las empresas afectadas y un nuevo cálculo de las mismas que no resulta automáticamente de la reducción temporal sino que precisa nuevas operaciones y juicios de valor sobre la presunta participación de cada una de las empresas imputadas, entre ellas LA BURUNDESA, en un hipotético volumen de negocios en el mercado afectado.

Las modificaciones realizadas en la Resolución principal por el Acuerdo de 6 de abril de 2021, aunque no puedan ser incardinadas dentro del ámbito de la rectificación de errores que autoriza el artículo 56 de la LDC , no por ello son inexistentes, sino que, por el contrario, producen el efecto de cambiar la Resolución principal y trasladan la fecha de la Resolución definitiva en la vía administrativa al seis de abril de 2021"

SEXTO.-Entiende esta Sala que el acuerdo de rectificación de errores de 6 de abril de 2021, modifica aspectos sustanciales de la resolución sancionadora con arreglo a los cuales se calcula el importe de la sanción, conforme al art. 64.1.b) y d) de la Ley 15/2007, la cuota de mercado de la empresa o empresas responsables y la duración de la infracción pues en la resolución sancionadora de 9 de septiembre de 2020 se establecía una duración de la conducta infractora en el periodo de 2013-2021 y el acuerdo de 6 de abril de 2021, la reduce al periodo 2013-2018 (durante un máximo de 60 meses) para que coincida con la duración de la conducta infractora .

Paralelamente, la resolución inicial asignaba a LA BURUNDESA un volumen de negocio en el mercado afectado de 6.290.938 euros que al reducirse el periodo infractor pasaba a ser de 3.164.834 euros; el tipo sancionador se reducía también del 7,2 % al 6,9% y la multa pasaba de los 437.648 euros a 419.411 euros.

La corrección de la tabla en esos dos aspectos incide en los criterios de determinación de la sanción, por lo que la corrección de errores practicada excede de los estrechos límites a los que la jurisprudencia del Tribunal Supremo sujeta al específico mecanismo de revisión previsto en el art. 109.2 de la Ley 39/20015.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2018, rec. 2665/2016 recuerda la jurisprudencia sobre los caracteres y límites de la corrección de errores en los siguientes términos:

"La rectificación de errores requiere lo siguiente: «[...] es menester considerar que el error material o de hecho se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación (frente al carácter de calificación jurídica, seguida de una declaración basada en ella, que ostenta el error de derecho), por lo que, para poder aplicar el mecanismo procedimental de rectificación de errores materiales o de hecho, se requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias: 1) Que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos; 2) Que el error se aprecie teniendo que cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte; 3) Que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de normas jurídicas aplicables; 4) Que no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos; 5) Que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica); 6) Que no padezca la subsistencia del acto administrativo es decir, que no genere la anulación o revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión».

(..) la utilización de esta vía para rectificar resoluciones administrativas firmes ha de ser excepcional y tan solo cabe invocarla cuando se trata de rectificar equivocaciones patentes, claras y elementales, y que tales equivocaciones han de ser apreciables sin necesidad de acudir a interpretaciones jurídicas y han de poder serlo también teniendo en cuenta exclusivamente los datos que figuran en el expediente administrativo correspondiente".

A la vista de la jurisprudencia expuesta no podemos entender que el acuerdo de 6 de abril de 2021 sea una mera corrección de errores de la resolución sancionadora de 9 de septiembre de 2020 pues no se trata de la simple rectificación de unos datos aritméticos sin incidencia alguna sobre la sanción a imponer, dado el sistema de determinación de la sanción y los factores del art. 64.1 de la Ley 15/2007, dos de los cuales modifica el acuerdo de 6 de abril de 2019.

La modificación responde a una valoración jurídica resultante de la prueba existente y es relevante porque si no se hubiera dictado el citado acuerdo y corregido la tabla 9, resultaría que el Fundamento de Derecho Quinto de la resolución sancionadora cuando razona la culpabilidad de cada empresa tiene en cuenta como periodo de realización de la conducta infractora, 2013-2018 y no coincidiría con la tabla 9 original que reflejaba como volumen de negocio afectado por la conducta infractora el correspondiente al periodo 2013-2021. Es decir, la resolución sancionadora en cuanto a la imposición de la sanción resultaría incongruente, de ahí la necesidad de corregir el dato.

La sustitución de la tabla 9, a juicio de la Sala, por el acuerdo de 6 de abril de 2021 afecta al contenido de la resolución sancionadora pues incide en dos de los elementos que se toman en cuenta para calcular la sanción, duración de la infracción y cuota de participación en el volumen de negocio del mercado afectado y específicamente, y la multa final no resulta automáticamente de la reducción temporal sino que precisa nuevas operaciones y juicios de valor sobre la participación de cada una de las empresas imputadas, entre ellas LA BURUNDESA.

El denominado acuerdo de rectificación de errores, por las razones expuestas, no es una mera corrección material de la resolución de 9 de septiembre de 2020, de ahí que haya que entender que la resolución sancionadora se dictó el 6 de abril de 2021, al exponer en ella todos los elementos tenidos en cuenta para cuantificar la sanción pero como el plazo máximo para dictar y notificar la resolución sancionadora, vencía el 12 de septiembre de 2020 (una vez sumado al plazo inicial 113 días correspondientes a tres suspensiones), la resolución sancionadora completa y corregida se dictó el 6 de abril de 2021, una vez que el procedimiento sancionador había caducado.

SÉPTIMO.-A esta conclusión no se oponen las alegaciones del Abogado del Estado.

Sostiene que el acuerdo de 6 de abril de 2021 se limitó a corregir errores materiales en las tablas 9, 10 y 11 de la resolución sancionadora, sin modificar el contenido esencial ni ampliar la motivación de los hechos o fundamentos jurídicos, de conformidad con el artículo 109.2 de la LPACAP.

A su juicio, no se le puede otorgar eficacia sustantiva a un acuerdo de rectificación de errores como si fuera una suerte de convalidación de la resolución sancionadora previa.

La resolución imputaba a las empresas una duración de la conducta infractora comprendida entre 2013 y 2018, y no entre 2013 y 2021, lo que revela que se trata de un error patente, claro y manifiesto, de conformidad con los requisitos señalados por el STS de 24 de julio de 2018 (Rec. 2665/2016) para justificar la rectificación de errores.

Las únicas empresas que vieron modificada la duración de la infracción en meses contenidas en la Tabla 9 fueron 6 de 33.

Destaca la imposibilidad jurídica de aplicar la caducidad a posteriori de una resolución sancionadora previa porque si el acuerdo de rectificación fuese anulado ello no determinaría la caducidad del procedimiento sancionador. La resolución sancionadora como tal ya había sido dictada dentro del plazo de 18 meses para resolver, finalizando válidamente el procedimiento sancionador. Es decir, la anulación del acuerdo de rectificación de errores no permite ignorar la existencia de una resolución previa dictada válidamente dentro del plazo legal, lo que hace inviable declarar su caducidad a posteriori.

Además, el principio de conservación de actos administrativo (art. 51 de la LPACAP) , impone la obligación de preservar la eficacia de los actos válidamente dictados incluso si se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Recuerda la existencia de precedentes en los que la Sala ha ordenado recalcular la multa por reducción de duración de la conducta en virtud de un acuerdo de rectificación de errores sin anular toda la resolución, así la sentencia de 24 de junio de 2024 (rec. 358/2020)

Concluye por ello, que la eventual anulación del acuerdo de rectificación de errores de 6 de abril de 2021 no debería implicar la caducidad del procedimiento sancionador por no tener sustantividad propia para provocar el efecto de una conversión o convalidación de la resolución previa que rectifica.

OCTAVO.-Como decimos, las alegaciones del Abogado del Estado no pueden prosperar y no desvirtúan los razonamientos que llevan a entender que el procedimiento había ya caducado al dictarse el acuerdo de rectificación de errores de 6 de abril de 221.

Parte el razonamiento del Abogado del Estado de la existencia de una resolución sancionadora previa, la dictada el 9 de septiembre de 2020 y el acuerdo de rectificación de errores de esta, de 6 de abril de 2021 como dos resoluciones distintas no siendo jurídicamente posible, afirma, aplicar la caducidad a posteriori de una resolución sancionadora previa dictada dentro del plazo legal.

Conviene precisar, sin embargo, que el objeto del recurso es la resolución sancionadora de 9 de septiembre de 2020 y no el acuerdo de rectificación o corrección de errores de 6 de abril de 2021. El análisis que hacemos de este acuerdo es para determinar la incidencia que tiene en el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador pues lo que pretende es corregir en aspectos que entiende no sustanciales, la resolución de 9 de septiembre de 2020.

Por esa razón, carece de fundamento invocar el principio de conservación de actos o citar precedentes en los que la Sala ha ordenado recalcular la multa porque en ellos no se discutía la incidencia que tiene la corrección de errores en el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento sancionador

En realidad, la corrección de errores realizada permite que la resolución de 9 de septiembre de 2020 sea coherente, corrigiendo la contradicción interna que se producía entre el volumen de negocio del mercado afectado por la conducta infractora y las duraciones individuales que expresa la propia resolución, aspectos que se proyectan sobre la determinación del tipo sancionador aplicable a cada empresa, de ahí la sustitución de las tablas 9 y 10. Esa es la razón por la que entendemos que la resolución de 6 de abril de 2021 tiene un alcance jurídico que va más allá de la simple corrección de errores aritméticos o materiales. Esta resolución tiene sustantividad propia y es la que pone fin al procedimiento sancionador porque es la que permite a las sancionadas conocer los criterios determinantes de la sanción impuesta a cada una de ellas.

Entiende por ello la Sala que el acuerdo de 6 de abril de 2021 no era una mera corrección de errores materiales de la previa resolución sancionadora de 9 de septiembre de 2020, pues se revelaba indispensable para evitar la contradicción interna de la resolución, que había tenido en cuenta inicialmente el volumen de negocio del mercado afectado en el periodo 2013-2021 cuando la conducta infractora había tenido lugar en el periodo 2013-2018, es decir, un máximo de 60 meses, elementos determinantes de imposición de la sanción, por lo que, habiéndose dictado con posterioridad a la finalización del plazo previsto en el art. 36.1 de la Ley 15/2007, se había producido la caducidad del procedimiento, determinante de la nulidad de la resolución sancionadora.

Por lo demás, la caducidad del procedimiento dado su carácter común afecta a todas las empresas sancionadas salvo que la resolución sancionadora se haya notificado dentro de plazo para alguna de ellas, lo que aquí no sucede y con independencia de que el acuerdo de rectificación de errores no hubiera alterado la duración de su conducta infractora o las cifras de su volumen de negocio en el mercado afectado.

NOVENO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la Administración demandada, dada la estimación del recurso.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación,