Sentencia Contencioso-Administrativo 666/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 2450/2021 de 18 de abril del 2024

PRIMERO.- Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso relativo a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 24/2021, de 29 de febrero de 2021 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil GRUPO GENERALA DE SERVICIOS INTEGRALES PROYECTOS MEDIOAMBIENTALES, CONSTRUCCIONES Y OBRAS S.L. (actualmente denominada BETULA SERVICIOS INTEGRALES, S.L.U.), al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 24/2021, de 29 de febrero de 2021, que desestimó el recurso de apelación promovido contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 8 de Murcia núm. 2/2020, de 19 de febrero de 2020, que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado contra el Acuerdo del la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcantarilla, que declaró la responsabilidad solidaria de la mencionada mercantil, del Estudio de Arquitectura Arquitracya S.L y de Estanislao, Director de la obra, en los hundimientos aparecidos en las pistas deportivas municipales.

La sentencia impugnada fundamenta la decisión de desestimar el recurso de apelación con base al razonamiento de que no cabe atribuir a la sentencia apelada error alguno de apreciación en la valoración de la prueba practicada, que acredita la responsabilidad solidaria de todos los que intervinieron en la construcción, (esto es, del contratista, del Estudio de Arquitectura Arquitracya y del Director de la ejecución material de la obra), al concurrir en la producción de los daños una indebida ejecución de la obra, junto a la falta de control en su ejecución y un defectuoso estudio del suelo sobre el que se asientan las instalaciones.

La sentencia razona que una vez demostrada la existencia de vicios ocultos, no cabe exigir al Ayuntamiento, como dueño de la obra, que determine el alcance de la responsabilidad de cada uno de los agentes intervinientes, al no resultar posible, en este caso, discernir el grado de responsabilidad que corresponde a cada uno.

El recurso de casación se fundamenta en la infracción del artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que regula el régimen de responsabilidad del contratista por vicios ocultos, pero que no recoge el régimen de responsabilidad del resto de agentes intervinientes ni contempla un régimen de responsabilidad solidaria.

Se aduce que la sentencia impugnada contradice la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 2 de abril de 2008 (RC 3268/2005), que, tras sostener, en referencia al artículo 149 de la precedente Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que el régimen de responsabilidad por vicios ocultos es equiparable a la regulación establecida en el articulo 1591 del Código Civil, pero mantiene que, a diferencia del ámbito civil en que con relativa frecuencia opera la responsabilidad solidaria, en el ámbito administrativo, en el caso de varios responsables por vicios ocultos, es necesario, en todo caso, individualizar o deslindar la responsabilidad de cada uno, sin que sea posible aplicar el régimen de responsabilidad solidaria.

Se cuestiona la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia porque sostiene que no es exigible a la Administración que concrete la responsabilidad individual de cada uno de los agentes intervinientes, y porque, en ningún momento, concluye que de un análisis de la prueba, ha sido imposible individualizar la responsabilidad, fundamentando el pronunciamiento en que se ha constatado que concurre la intervención de cada uno de los agentes en el hundimiento de las instalaciones municipales.

En último término, se postula que esta Sala del Tribunal Supremo fije como doctrina que el articulo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (actualmente artículo 244 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), -y el artículo 315 del mismo texto legal, y los equivalentes que regulan la responsabilidad en los casos de vicios ocultos de los contratistas de la Administración que actúan como agentes intervinientes en la edificación en un contrato de obras administrativo-, obligan a la Administración a concretar y determinar de forma individualizada el alcance y responsabilidad de cada uno de ellos, no siendo de aplicación el régimen de responsabilidad solidaria de todos ellos frente a la Administración.

SEGUNDO.- Sobre el marco normativo aplicable y acerca de la doctrina jurisprudencial que resulta relevante en el enjuiciamiento de este recurso de casación.

Antes de abordar, concretamente, el examen de las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que aduce la defensa letrada de la parte recurrente, procede dejar constancia de las normas jurídicas que resultan aplicables, así como recordar la doctrina jurisprudencial que consideramos relevante para resolver la presente controversia casacional.

A) El Derecho Estatal

El artículo 1591 del Código Civil dispone:

"El contratista de un edificio que se arruinase por vicios de la construcción, responde de los daños y perjuicios si la ruina tuviere lugar dentro de diez años, contados desde que concluyó la construcción; igual responsabilidad, y por el mismo tiempo, tendrá el arquitecto que la dirigiere, si se debe la ruina a vicio del suelo o de la dirección.

Si la causa fuere la falta del contratista a las condiciones del contrato, la acción de indemnización durará quince años."

El artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, bajo el epígrafe "Responsabilidad por vicios ocultos", dispone:

"1. Si la obra se arruina con posterioridad a la expiración del plazo de garantía por vicios ocultos de la construcción, debido a incumplimiento del contrato por parte del contratista, responderá éste de los daños y perjuicios que se manifiesten durante un plazo de quince años a contar desde la recepción.

2. Transcurrido este plazo sin que se haya manifestado ningún daño o perjuicio, quedará totalmente extinguida la responsabilidad del contratista."

El artículo 17 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, bajo el epígrafe "Responsabilidad civil de los agentes que intervienen en el proceso de la edificación.", en sus apartados 2 y 3, dispone:

"2. La responsabilidad civil será exigible en forma personal e individualizada, tanto por actos u omisiones propios, como por actos u omisiones de personas por las que, con arreglo a esta Ley, se deba responder

3. No obstante, cuando no pudiera individualizarse la causa de los daños materiales o quedase debidamente probada la concurrencia de culpas sin que pudiera precisarse el grado de intervención de cada agente en el daño producido, la responsabilidad se exigirá solidariamente "

B) La jurisprudencia del Tribunal Supremo

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de abril de 2008 (RC 3268/2005), dijimos:

" El contenido del art. 149 de la LCAP no comporta poderes exorbitantes de la administración sino que contiene una regulación pareja a la que, en el ámbito civil, contempla el art. 1591 del C. Civil estableciendo una responsabilidad objetiva con presunción "iuris tantum". No obstante allí puede entrar en juego con relativa frecuencia la responsabilidad solidaria cuando hubiere pluralidad de responsables y no fuere posible individualizar las responsabilidades de los distintos intervinientes en la construcción. En el ámbito administrativo sería preciso deslindar, en su caso, la responsabilidad del director de la obra o del redactor del proyecto respecto de la atribuida al contratista que materializa el proyecto en que surge la ruina.

Proximidad que, actualmente, se muestra más clara al haber suprimido la LCAP en su art. 149 - cuyo texto se reproduce en el art. 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Público- la exigencia del "incumplimiento doloso del contrato" establecida en el Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el Texto articulado de la Ley de Bases de Contratos del Estado."

TERCERO.- Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público , así como de la conculcación de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

La cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, tal como se expone en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 4 de mayo de 2022, consiste en determinar si, en el supuesto de que una obra cuya ejecución fue contratada por la Administración se arruinare o sufriera deterioros graves incompatibles con su función por vicios ocultos, existiendo responsabilidad en los mismos por parte de varios agentes, (redactor del proyecto director de ejecución y contratista), se debe concretar y determinar de forma individualizada el alcance y responsabilidad de cada uno de ellos, o es de aplicación el régimen de responsabilidad solidaria de todos ellos frente a la Administración.

Delimitada, en estos estrictos términos, la controversia casacional, esta Sala considera que el Tribunal de segunda instancia ha realizado una adecuada interpretación del artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que no contradice la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 2 de abril de 2008 (RC 3268/2005), al sostener que procede ratificar el criterio del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo num. 8 de Murcia, que mantiene que no resulta exigible a la Administración que concrete de forma individualizada el alcance de la responsabilidad que corresponde a la intervención de cada uno de los agentes, en aquellos supuestos en que concurren varios agentes en la ruina de la construcción, como acontece en el presente caso, en que la valoración de la prueba practicada permite apreciar que no es posible deslindar la responsabilidad, puesto que todos ellos contribuyeron de forma concurrente a la producción de los daños.

En efecto, partiendo de la valoración de la prueba efectuada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm 8 de Murcia, (que la sentencia recurrida considera que no incurre en ningún error), que acredita que las causas que determinaron el hundimiento de las instalaciones deportivas municipales fue debido, tal como dictaminó el Informe del Laboratorio HORYSU de 17 de diciembre de 2018, a la deficiente ejecución de la red de desagüe de pluviales, a la insuficiente compactación del terreno, y otros defectos estructurales que resultan imputables al contratista, a la deficiente redacción del proyecto y a la falta de control de la ejecución de la obra, consideramos que no resulta convincente la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la parte recurrente, que aduce que, a su juicio, de la sentencia de esta Sala de 2 de abril de 2008, se infiere que, para aplicar el régimen de responsabilidad solidaria por vicios ocultos, en el ámbito de la contratación administrativa, es imperativo que la Administración deba, en cada caso, individualizar o deslindar la responsabilidad de cada uno de los agentes intervinientes, pues entendemos que cabe matizar esta afirmación.

Una lectura contextualizada del contenido de la mencionada sentencia de esta Sala de 2 de abril de 2008 permite precisar que el Tribunal Supremo, con base en la aplicación de la regulación contenida en el articulo 1591 del Código Civil y en el artículo 149 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, se limita a señalar que en los supuestos de pluralidad de responsables que contribuyan de forma concurrente con su actuación a la ruina de la construcción, la Administración debe deslindar la responsabilidad del director de la obra y del facultativo redactor del proyecto respecto de la atribuida al contratista que materializa el proyecto constructivo, pero no condiciona de forma absoluta o categórica la imposición de responsabilidad solidaria a que se concrete el grado de responsabilidad de cada uno.

En este sentido, sostenemos, que la fundamentación jurídica de la mencionada sentencia no avala la tesis de que resulta inexcusable para aplicar el régimen de responsabilidad solidaria que se precise el grado de responsabilidad de cada uno.

Tampoco cabe acoger la censura casacional que se formula a la sentencia impugnada por aplicar de forma automática el régimen de responsabilidad solidaria.

Procede significar, al respecto, que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Murcia confirma el pronunciamiento del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, de entender que es conforme a derecho la imputación realizada por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Alcantarilla a la empresa contratista, al estudio de arquitectura y al director responsable de la ejecución material de la obra, que se sustenta en la valoración de las pruebas, que constan en el expediente administrativo (informe elaborado por un Laboratorio externo e informe emitido por los servicios técnicos del Ayuntamiento), que no ha sido desvirtuada en el proceso judicial, que acreditan la concurrencia de responsabilidad de todos los agentes intervinientes en el proceso constructivo de rehabilitación y mejora de las pistas deportivas municipales, y la imposibilidad de deslindar de forma individualizada la responsabilidad en la producción del hundimiento de las instalaciones, con base en la aplicación de la pacifica jurisprudencia existente en la materia, y teniendo en cuenta las particulares circunstancias concurrentes referidas a la deficiente proyección y ejecución de las obras que, objetivamente, provocaron los daños ruinogenos.

Esta conclusión jurídica que alcanzamos, acerca de la aplicación del régimen de responsabilidad solidaria por vicios ocultos, en el ámbito de la contratación administrativa, se desprende, en términos de integración normativa, de las previsiones contenidas en el artículo 1591 del Código Civil y en el artículo 17 de la Ley 38/1999, de 5 noviembre, de Ordenación de la Edificación, que regulan la responsabilidad civil de los agentes que intervienen en el proceso de la edificación por vicios ocultos ruinogenos, con la regulación establecida en el artículo 219 de la Ley de Contratos del Sector Público, que permite inferir, que, en el ámbito de la contratación administrativa, la Administración se encuentra habilitada para exigir la responsabilidad de forma solidaria al contratista y a los demás facultativos y personal intervinientes causantes de la ruina o deterioro de la edificación por vicios o defectos constructivos, cuando la valoración objetiva y racional de las pruebas practicadas evidencie la concurrencia de culpas de los distintos agentes intervinientes en la producción del daño ruinogeno.

Entendemos, por tanto, que el artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que regula el régimen de responsabilidad por vicios ocultos ruinogenos, no ha sido vulnerado por la sentencia impugnada, en cuanto que la aplicación de este precepto no se opone a que la Administración, dueña de la obra, declare la responsabilidad solidaria de aquellos agentes intervinientes en los ejecución de la obra (el contratista, el Arquitecto redactor del proyecto constructivo y del Director de ejecución de la obra), en aquellos supuestos en que la construcción se arruine con posterioridad a la expiración del plazo de garantía, los defectos o deterioros en la construcción se deban a causas imputables directa e inmediatamente a los diferentes agentes, sin que, a estos efectos, quepa imponer a la Administración el deber jurídico de deslindar la cuota de responsabilidad atribuible a cada uno de ellos, cuando de la valoración razonada de la prueba practicada, se desprenda que no es posible determinar el alcance de la responsabilidad que corresponde a cada uno de ellos.

En último término, consideramos que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia es acorde con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, que, con base en la interpretación del artículo 1591 del Código Civil, ha sentado que la cuota de participación de cada uno de los agentes que intervienen en el proceso constructivo responsables solidariamente en la producción de los daños puede ser objeto de determinación en el proceso civil, donde los distintos agentes pueden ejercer las acciones de repetición que estimen pertinentes.

CUARTO.- Sobre la fijación de doctrina jurisprudencial en relación con la interpretación del artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público .

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a las cuestiones planteadas en este recurso de casación, que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia declara que:

El artículo 219 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que regula el régimen de responsabilidad por vicios ocultos ruinogenos, no se opone a que la Administración, dueña de la obra, declare la responsabilidad solidaria de aquellos agentes intervinientes en los ejecución de la obra (el contratista, el Arquitecto redactor del proyecto constructivo y del Director de ejecución de la obra), en aquellos supuestos en que la construcción se arruine con posterioridad a la expiración del plazo de garantía, los defectos o deterioros en la construcción se deban a causas imputables directa e inmediatamente a los diferentes agentes, sin que, a estos efectos, quepa imponer a la Administración el deber jurídico de deslindar la responsabilidad atribuible a cada uno de ellos, cuando de la valoración razonada de la prueba practicada, se desprenda que no es posible determinar el alcance de la responsabilidad que corresponde a cada uno de ellos.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil GRUPO GENERALA DE SERVICIOS INTEGRALES PROYECTOS MEDIOAMBIENTALES, CONSTRUCCIONES Y OBRAS S.L. (actualmente denominada BETULA SERVICIOS INTEGRALES, S.L.U.) contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 24/2021, de 29 de febrero de 2021.

QUINTO- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede la imposición de las costas causadas en el presente recurso de casación.