Es Ponente la Ilma. Sra. Magistrada DOÑA. ANA IRURITA DIEZ DE ULZURRUN
PRIMERO. Acto administrativo recurrido.
Se impugna ante esta Sala ORDEN FORAL 30E/2023 de 17 de marzo del Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la Fundación para la Investigación Médica Aplicada, contra la Resolución 992E/2021 de 13 de diciembre, del Director de Proyectos Estratégicos de la S3, por la que se finaliza el expediente de ayudas a proyectos estratégicos de I+D de la convocatoria 2019-2021 , en concepto del tercer pago y se declara la pérdida del derecho de cobro de 4708'33 euros
La resolución impugnada recuerda que se aprobaron dos modificaciones de los presupuestos de las anualidades 1 y 2, se dictó la Resolución 183E72021 , en la que se informó que la ayuda para 2021 tras los pagos era de 322.207'28 euros. A la vista del pago declarado por la beneficiaria se realizaron una serie de ajustes, que se concretan en el siguiente cuadro:
Y explica:
"Como se puede observar, en estos costes -subvencionables en el caso de los organismos de investigación y difusión de conocimientos como establece la base 4.1.3 de la convocatoria- es donde se produce una reducción del importe que pasa de 68.208,12 euros a63.499,79 euros, es decir, 4.708,33 euros menos.
En consecuencia, la subvención a abonar es del 100% de los gastos aceptados en la tercera anualidad (317.498,95 euros), por lo que se declara la pérdida de la diferencia con la ayuda prevista para 2021 (322.207,28 euros), es decir, de los 4.708,33 euros de ayuda menos que corresponden a la reducción de los costes indirectos ya que éstos se han calculado teniendo en cuenta los gastos de personal y materiales que correspondían a la tercera anualidad, tras modificarse su cuantía en la forma señalado ut supra."
SEGUNDO. Antecedentes relevantes para el caso. Examen del expediente administrativo
1.-Por Resolución 324E/2018, de 24 de diciembre, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación, se aprobó la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos estratégicos de I+D 2019-2021.
2.-Por Resolución 92E/2019, de 25 de junio, de la Directora General de Industria, Energía e Innovación (Expte. 0011-1411-2019-000079) se concedió a la Fundación para la Investigación Médica Aplicada una ayuda de 964.605,74 euros (100%) a la Fundación para la Investigación Médica Aplicada (FIMA) para el proyecto "Desarrollo Estratégico de terapias CART para el tratamiento de Tumores Hematológicos y Sólicos (DESCARTHeS)"
A efectos de su abono, la ayuda otorgada se distribuía en los siguientes ejercicios presupuestarios:
3.- Por Resolución 44E/2020, de 3 de julio, de la Directora General de Industria, Energía Proyectos Estratégicos S3, por la que se acepta la primera modificación de presupuesto para la anualidad 1 solicitada por la beneficiaria el 16 de octubre de 2019, que consistió en un incremento de la partida de materiales (que pasaba de 44.800 a 56.257,60 euros) compensada con la disminución de la partida de personal (que pasaba de 79.388,40 a 67.930,80 euros).
4.- Por Resolución 298E/2020, de 27 de julio, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se ordena el abono de 139.320,44 euros en concepto de primer pago a cuenta correspondientes a la ayuda de 2019.
5.- Por Resolución 796E/2020, de 23 de noviembre, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se liquida la ayuda de 2019 ordenándose el abono de 26.772,48 euros (166.092,92 - 139.320,44) al haber sido el importe de los gastos justificados por la beneficiaria superior a la ayuda anticipada.
6.- Por Resolución 692E/2020, de 4 de noviembre, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, por la que se acepta la segunda modificación de las partidas de personal y materiales del proyecto para la anualidad 2 solicitada por la beneficiaria el 30 de octubre de 2020. La misma consistía en una reducción del gasto de personal de 12.114,16 euros (por un cambio en el equipo investigador que implica una reducción de horas) y un aumento equivalente en la partida de materiales.
7.-Por Resolución 1064E/2020, de 22 de diciembre, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se ordena el abono de 457.472,21 euros(484.244,69 - 26.772,48) en concepto de segundo pago a cuenta correspondiente a la ayuda de 2020.
8.-Por Resolución 183E/2021, de 12 de julio, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se liquida la ayuda de 2020 ordenándose el abono de 18.833,33 euros (476.305,54 - 457.472,21) al haber sido el importe de los gastos aceptados superior a la ayuda anticipada. En dicho acto se informa a la beneficiaria de que la ayuda prevista para 2021 pasa a ser de 322.207,28 euros (341.040,61 - 18.833,33).
9.- Por Resolución 992E/2021, de 13 de diciembre, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos S3, se ordena el abono de 317.498,95 euros en concepto de tercer pago a cuenta correspondiente a la ayuda de 2021. Dicha cuantía es el resultado de los gastos aceptados (317.498,95 euros) tras los ajustes realizados a los gastos declarados por la beneficiaria al presentar el tercer informe intermedio(341.040,61 euros).Asimismo, en dicho acto se declara la pérdida del derecho al cobro de 4.708,33euros de ayuda, al ser la ayuda de 2021 abonada inferior a la cuantía prevista para ese ejercicio presupuestario (322.207,28 - 317.498,95).
10.-Frente a dicha resolución 992E/2021 se interpone recurso de alzada desestimado por la Orden Foral objeto de esta Litis.
TERCERO . Motivos de demanda y de oposición a la demanda.
La demandante defiende que ha realizado la actividad subvencionada en tiempo y forma, de modo que la discrepancia radica en la interpretación de las bases realizada por la Administración que a su juicio es " perversa" pues tiene el efecto de disminuir la subvención a quien invierte de más en ella cuanto más se gaste en realizar la actividad subvencionada, salvo en la última anualidad, más se verá reducida la cantidad total a cobrar porque se podrán subvencionar menos costes indirectos en las sucesivas anualidades al haberse agotado el presupuesto para los costes directos, esto ni tiene sentido ni apoyo en las bases de la convocatoria.
Y señala que de acuerdo con las bases 14 y 15 de la convocatoria de ayudas, el beneficiario tenía la obligación de presentar antes del 9 de diciembre de 2021 un informe intermedio que incluyera una declaración del gasto realizado durante el ejercicio 2021. La propia Base 14 se encarga de especificar que se entiende por gasto "realizado"aquel en el que incurre la beneficiaria.
Una vez presentado este tercer informe intermedio con la consiguiente declaración de gasto, la Administración debe abonar la ayuda correspondiente al gasto declarado. Y añade la Base 15 que"se declarará la pérdida de derecho al cobro de la subvención corresponde a la parte de la actuación no justificada en este tercer informe".
Así, lo que se le exige al beneficiario de la subvención es que efectúe una declaración manifestando el gasto en que ha incurrido en la tercera anualidad y la Administración debe proceder a su pago.
La Base 15 sólo permite proceder a la declaración de la pérdida de derecho al cobro de la parte de la ayuda no "justificada" en ese informe intermedio.
Es cierto que introducir la palabra "justificada" en la Base 15.1.e) puede generar confusión, porque la justificación del gasto de la tercera anualidad no se produce hasta el 31 de marzo del año 2022.
Por ello, en el momento de efectuar el tercer pago a cuenta (diciembre de 2021) todavía no se dispone de dicha justificación. Por tanto, la Base 15.1.e) debe ser interpretada en el sentido de que sólo procede la pérdida de derecho a cobro en caso de que se haya declarado un gasto inferior al concedido a efectos presupuestarios para la anualidad correspondiente, supuesto que no se ha producido.
A continuación afirma que :
"FIMA sufre en la última anualidad un recorte en la partida de costes indirectos que no
procede. Y es que este recorte no es consecuencia de que algunos de los gastos presentados en la tercera declaración de gasto no se hubieran incurrido o justificado, sino se recorta por el hecho de que la beneficiaria de la ayuda ha sobrepasado el presupuesto de la subvención. Es decir, se está castigando y recortando la ayuda a la FIMA por el hecho de haber destinado más recursos que los presupuestados inicialmente al proyecto DESCARTHES."
Y concluye: "El recorte ha sido efectuado por parte de la Administración realizando una interpretación irracional de las Bases, unos cálculos erróneos y sin indicar, además, en qué Base se apoyan.
La Administración ha modificado las Instrucciones aplicables en las convocatorias de los años posteriores, con el fin de corregir esta situación."
En definitiva, la Administración no tiene en cuenta todos los costes indirectos realmente incurridos. A diferencia de los gastos directos, no limita el importe de los gastos indirectos restando del total de gastos indirectos concedidos para todas las anualidades como sí hace en los gastos de personal y materiales, sino que los calcula como el 25% de la suma de los costes directos asignados sólo a la tercera anualidad (y no de los gastos directos incurridos totales). Considera la parte actora que es incongruente, ilegal y le perjudica ., Además, tiene un efecto perverso. . Esto se habría evitado si la Administración demandada, al admitir más gastos directos en cada anualidad hubiera admitido en correlación más gastos indirectos, lo que no hizo.
Por ello suplica se dicte sentencia por la que:
I. Declare no ajustada a Derecho y anule Orden Foral 30E/2023, de 17 de marzo, del Consejero de Desarrollo Económico y Empresarial, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por la Fundación de Investigación Médico Aplicada y en su lugar dicte Sentencia en la que se acuerde:
II. Estimar el recurso de alzada interpuesto y anular la Resolución 922E/2021, de 13 de diciembre, por la que se ordena el quinto y último abono de la Subvención.
III. Acuerde el pago de 4.708,33 euros a mi Representada, junto con los intereses correspondientes.
IV. Imponga las costas del procedimiento a la Administración demandada.
La Administración foral se opone y recuerda que " Los costes indirectos en una subvención, son aquellos que no pueden vincularse directamente con un programa, pero que son necesarios para la realización de la actividad subvencionada. O, dicho de otra manera, son aquellos que forman parte de los gastos del proyecto o actuación, pero que por su naturaleza no se pueden imputar en forma directa por no poder individualizarse.
En este caso, se acepta un importe de 63.499,79 euros por este concepto, que es el 25% de los costes directos que suman 253.99,16 euros (las partidas de personal, materiales y otros gastos que figuran en la tabla).
Como puede observarse, en estos costes, subvencionables en el caso de los organismos de investigación y difusión de conocimientos como establece la base 4.1.3 de la convocatoria, es donde se produce una reducción del importe que pasa de 68.208,12 euros a 63.499,79 euros, es decir, 4.708,33 euros menos.
En consecuencia, la subvención a abonar es el 100% de los gastos aceptados en la tercera anualidad (317.498,95 euros), por lo que se declara la pérdida de la diferencia con la ayuda prevista para 2021 (322.207,28 euros), es decir, de los 4.708,33 euros de ayuda menos que corresponden a la reducción de los costes indirectos ya que éstos se han calculado teniendo en cuenta los gastos de personal y materiales que correspondían a la tercera anualidad, tras modificarse su cuantía en la forma señalado ut supra".
CUARTO. Sentencia 271/2023 de 4 de octubre dictada en el ORD 52.23 de esta Sala.
Sobre una cuestión idéntica, en la sentencia antes citada señalábamos que:
CUARTO. Criterio de esta Sala en caso relacionado.
Aunque ya hemos de advertir que la cuestión suscitada no es exactamente igual, se ha de traer a colación la sentencia dictada por esta Sala RCA 179/2021 entre las mismas partes, en tanto en cuanto allí también se examinaba el conflicto surgido por abonos correspondientes a una subvención idéntica, si bien, lo que se suscitaba venia referido a la justificación de los gastos y al modo de hacer los abonos , pasando por la interpretación de las bases que lo regulaban. También hoy nos encontramos con un problema de interpretación de la base referida a los abonos o pagos parciales, porque en la presente convocatoria, como en aquella, se ha articulado un sistema de pagos parciales, con simultanea justificación de los gastos subvencionables. Ciertamente en el caso que hoy nos ocupa se ha de analizar otros aspectos o cuestiones, tales como computo temporal de los costes directos e indirectos y, posibles desviaciones al respecto. Pero de lo que no hay duda es que, en ambos casos la base referida a los pagos han de ser interpretadas en el sentido ya expuesto en aquella sentencia, dado que las bases en cuestión, tienen idéntica redacción en ambas convocatorias. Y ello sin perjuicio de examinar hoy, si, a la luz de las bases en cuestión, si se da el supuesto que plantea la parte actora, es decir, si se dedican más recursos a la actividad subvencionada y se justifica más gasto, como ha sido el caso, se perjudica a la actora porque en los años sucesivos se verán recortados los gastos directos subvencionables por falta de presupuesto para gastos directos y por lo tanto lo justificado por costes indirectos se verá también reducido aunque para ellos haya presupuesto, porque erróneamente se entiende que son un porcentaje de los costes directos subvencionados ese año. El planteamiento requiere varias lecturas, no es sencillo, ni es claro, pero lo que en definitiva plantea la demandante (según se colige de la demanda extensa e inevitablemente farragosa) es que de modo incongruente la Administración aplica un criterio distinto para los costes directos y para los costes indirectos así, a diferencia de los gastos directos, no limita el importe de los gastos indirectos restando del total de gastos indirectos concedidos para todas la anualidades (95.247,91) los ya pagados (13.843,92 + 42.738,05), como sí hace en los gastos de personal y materiales, sino que los calcula como el 25% de la suma de los costes directos asignados sólo a la tercera anualidad, y no de los gastos directos incurridos totales.
Sirva en fin la remisión a esta Sentencia rca 179/2021 para puntualizar algunos aspectos, y desde luego asumir para este caso que hoy nos ocupa la doctrina de la Sala sobre la materia de subvenciones.
En aquella sentencia se dijo lo siguiente :
"Por tanto, si nos atenemos al devenir de lo actuado tal y como se iba ajustando las bases de la convocatoria, se tenía en esta última resolución que haber en su caso incidido en la revisión de gastos correspondientes al año 2019 , porque la revisión de la justificación de los gastos anualidades 2017 y 2018 ya se había efectuado y se había reconocido así explícitamente en las resoluciones a que antes se ha hecho referencia; las bases de esta convocatoria han previsto un régimen de justificación parcia de gastos y pagos parciales a comprobar en la anualidad en curso de otro modo quedaría vacía de contenido la propia base, de modo que la liquidación final no es a resultas de lo que se justifique como gastos de los años vencidos, sino de la justificación de los gastos referidos a la anualidad en curso, año 2019. Y esto no contradice la naturaleza modal y condicionada de la subvención, porque, sigue perviviendo esta esencia, con las especificidades previstas en las concretas bases que hoy se examinan.
Y reiteramos, no se nos explica por la Administración (i) por qué consideraba que la declaración de gastos de 2017 y 2018 era superior a lo realmente gastado, cuando se ha resuelto expresamente en sentido contrario. Parece entonces tal y como señala la parte demandante que la Administración ha cambiado de criterio y que ha interpretado las bases 14 y 15 de modo distinto según el momento.
Nos explicaremos mejor, seguidamente.
TERCERO. - Consideraciones generales en materia de subvenciones.
Para dar correcta respuesta jurídica al caso se hace preciso recordar algunas consideraciones generales en la materia de subvenciones que hoy nos ocupa.
Esta misma Sala ha tenido ocasión de declarar en sentencia dictada en rca 58/2018 lo siguiente:
"TERCERO. - Consideraciones generales sobre las subvenciones y las obligaciones de los beneficiarios.
Expuestas las posiciones de las partes, hay que señalar en primer lugar que la subvención, tal y como señala la STS de 19 diciembre 2014 . RJ 2014\6623, se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del :beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga.
Según resulta de la jurisprudencia reiterada, expresada entre otras en las SSTS de 7 de abril de 2003 ( RJ 2003 , 3541) (RC 11328/1998), de 4 de mayo de 2004 ( RJ 2004 , 3133) (RC 3481/2000 ) y de 17 de octubre de 2005 ( RJ 2005 , 7512) (RC 158/2000 ), la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan:
" En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.
En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.
Por último, la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio ( RJ 1997, 5299), 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero (RJ 1998, 560 ) y 5 de octubre de 1998 ( RJ 1998, 8262), 15 de abril de 2002 (RJ 2002, 4688) "ad exemplum").
La jurisprudencia, según se refiere en la STS de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los arts. 102 y siguientes de la LRJPAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.
Así, la subvención forma parte de la actividad administrativa de fomento y es un acto administrativo de carácter condicional; lo que implica que el beneficiario de la misma está obligado a cumplir la finalidad perseguida por aquélla y las demás exigencias que se le impongan.
Y la consecuencia legalmente prevista para el incumplimiento de dichas obligaciones no es la nulidad del acto administrativo de otorgamiento de la subvención, sino el reintegro. ( STS de 28 de enero de 2014 Rec. 428/2011 ), es decir, es un negocio jurídico con un contenido propio que implica el desplazamiento de fondos públicos con un fin determinado y la asunción de unas obligaciones por el beneficiario. En suma, se trata de una donación modal que no se salda con la mera justificación formal, sino con la real ( STS de 11 de diciembre de 2014 Rec 5333/2011 ).
En el mismo sentido puede citarse la sentencia de esta Sala de 14 de abril de 2016 Recurso: 275/2015 ( ROJ: STSJ NA 469/2016 )."
CUARTO.- Sobre la normativa de aplicación en esta materia.-
Sentado lo anterior, y dadas las posiciones de las partes, conviene traer a colación algunos de los preceptos de nuestra Ley Foral de Subvenciones, para delimitar en sus justos términos la cuestión a los efectos de la correcta interpretación de las bases de la convocatoria que hoy nos ocupa; transcribiremos primero integro el art. 32 que dice:
" Pago.
1. Con carácter general las subvenciones se abonarán una vez acreditada la realización de la actividad o adopción del comportamiento que fundamentó su concesión.
2. La acreditación y el consiguiente pago podrá realizarse en un solo momento al finalizar la actividad o de forma fraccionada, mediante justificaciones parciales, en las condiciones y con los requisitos que se establezcan en las bases reguladoras.
3. El órgano gestor correspondiente acompañará a la propuesta de pago, o bien a la justificación del gasto cuando haya tenido lugar el pago anticipado de la subvención , informe acreditativo del cumplimiento de los fines para los que fue concedida la subvención así como del cumplimiento de las condiciones que le dan derecho al cobro de la misma ."
Lo que tenemos aquí es resolución expresa que acepta y asume la justificación parcial de gastos tras la oportuna revisión y comprobación de tal justificación parcial.
Por su interés para el caso, se ha de recordar lo dispuesto en:
Artículo 27. según el cual: "Justificación de las subvenciones públicas. 1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.
2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas. A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.
3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente. La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones."
También lo previsto en el Artículo 28 referido a Gastos subvencionables según el cual:
" .1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta Ley Foral, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones.
En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.
2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificación determinado por la normativa reguladora de la subvención."
Y en el Artículo 29 según el cual : " Comprobación de inversiones.
1. Las subvenciones de capital superiores a 60.000 euros exigirán, para proceder a su pago, la comprobación material de la inversión por el órgano gestor cuya constancia deberá figurar en el expediente mediante acta o informe de comprobación.
Excepcionalmente la anterior comprobación material se podrá sustituir por una justificación documental que constate de forma razonable y suficiente la realización de la actividad subvencionada.
2. Cuando las bases reguladoras prevean pagos fraccionados o anticipos de la subvención de capital, la comprobación a que se refiere el apartado anterior se realizará en el momento de la liquidación y pago final de la misma."
No se trata en el presente caso de una comprobación final de las inversiones, porque se ha sustituido en las bases por la justificación documental que constata de modo razonables y suficiente la realización de la actividad subvencionada, y con la peculiaridad de que las justificaciones se harán parcialmente se resolverá en momentos distintos referidos a la anualidad en curso, de modo que se han venido aceptando las justificaciones parciales de los gastos, que impide por tanto la pérdida del derecho al cobro de la parte de subvención cuyo gasto ahora se niega, cuando, repetimos, se admitió y se aceptó. No se puede confundir la liquidación final, referida a la anualidad en curso, o sea, a la del año 2019, con una pretendida liquidación final, como si se refiriera a un momento posterior la comprobación de todos los gastos. Las bases de la convocatoria en nuestro caso no se pueden interpretar así, ni de su dicción literal ni de una interpretación sistemática y a la luz de la propia actuación de la Administración.
Esta Sala en la sentencia dictada en el rca 420/2018 , en el que también era parte demandante la Universidad de Navarra y también se trataba de la pérdida del derecho al cobro parcial de la
ayuda concedida (en aquel caso para la adquisición de equipamiento e infraestructura de I+D), traía a colación la STS de 3 de octubre de 2018 según la cual: "la presentación de la justificación por el beneficiario de la subvención es una actuación a la que viene obligado en el marco de las obligaciones formales y materiales que conlleva la resolución otorgando la subvención ..." "Es cierto que esa actuación del beneficiario constituye, además de una actuación obligada, una condición para que se pueda efectuar el pago de la subvención" "Ello no altera su naturaleza de acto de cumplimiento de una obligación que viene impuesta al beneficiario de la subvención, que también debe cumplir aún en el caso de que no hubiera lugar a la percepción de cantidad alguna..." "La auténtica naturaleza del acto de justificación es acreditar el cumplimiento de la condición a que la resolución administrativa de concesión de la subvención subordina la plenitud de los efectos jurídicos del acto firme de concesión.
En la actuación administrativa por la que se acuerda el pago de una subvención no hay ningún reconocimiento de derechos, sino que se cumplimenta y ejecuta aquello que ya estaba concedido, previa justificación por el beneficiario de que se ha realizado la actividad o el comportamiento a que se subordinaba la concesión del incentivo..."
De todo lo expuesto se pueden formular las siguientes conclusiones.
1ª.- La no realización o la realización parcial de la actividad subvencionada conlleva, desde luego, la pérdida de la subvención otorgada, total o proporcionalmente y, en su caso, del expediente de
reintegro, si se hubiera abonado la subvención otorgada. Pero es aquí no se da este supuesto, y desde luego, realizado el pago, como se ha hecho, la Administración tendría que haber iniciado expediente de reintegro, cosa que no ha hecho.
2ª- La falta de justificación en el plazo determinado llevará aparejada la pérdida del derecho al reconocimiento de la obligación y pago de la subvención si es postpagable o conllevará el inicio del expediente de reintegro, si se efectuó el pago de la subvención, y del expediente sancionador u otros por las demás responsabilidades definidas en la normativa general y de subvenciones. En nuestro caso, se han hecho abonos y no se ha iniciado expediente de reintegro como se ha dicho.
(...)
Llegados a este punto, tras el análisis de las normas de aplicación, veamos qué dicen las bases de la convocatoria, y las especificidades correspondientes.
Aunque las bases hablen de pagos a cuenta y de justificaciones parciales, se ha de cohonestar con que en las bases se dice también que los pagos se harán en seis momentos, de modo que la denominada justificación final se ha de entender referida exclusivamente a los gastos del año 2019. La redacción de las letras b y d del apartado 1 de la base 14 no se nos antoja distinta, como pretende la Administración, a la de la letra f, porque cuando la base se refiere a la liquidación final se está refiriendo a la liquidación de los únicos gastos que quedan por justificar y liquidar, a saber, los referidos al ejercicio 2019, y ya a esa fecha no se han de tener en cuenta todos los gastos de la totalidad del proyecto, pues los de los años 2017 y 2018, se han fiscalizado oportunamente, la tesis de la administración no tiene sentido, y , en cualquier caso, hechos ya los abonos ( parciales respecto de la totalidad de la suma concedida), no podemos hablar de pérdida del derecho a la subvención sino en su caso de reintegro, y en este caso, no se ha iniciado expediente de reintegro .
Por lo demás no es de recibo en orden a la motivación de la decisión que siquiera tarde, en la OF se explicitan los gastos que se entiende no justificados porque no es así, solo se indican las categorías de gastos, pero no se señalan que concretos gastos son, de modo que la parte actora sigue sin saber exactamente cuáles de los gastos de personal o de materiales etc, no ha justificado, cuando, no se olvide, además de que la Administración ya reviso todos los justificantes en su día presentados en la forma y plazo previstos en la base, se adjuntaba un informe técnico elaborado por auditor donde se recogía todos los gastos referidos a esas categorías y se explican de donde proceden y porque; por contra la Administración no presenta informe técnico que desvirtúe la realidad de los mismos, sin que como tal informe se pueda entender el acompañado como documento nº 22 del expediente administrativo que lo es jurídico, y se emite con ocasión del recurso de alzada en ningún caso antes, y como decimos, es insuficiente.
Procede en atención a todo lo expuesto, estimar el recurso contencioso administrativo
Sentado lo anterior, transcribiremos las bases controvertidas de lo que se colige como se va a ver, que la dicción literal es la misma, lo que ocurre es que, por lo que se está viendo, su aplicación suscita cuestiones diversas.
QUINTO. Bases de la convocatoria.
Sabido es que las bases de la convocatoria son ley tanto para la Administración concedente como para la beneficiaria y por tanto a lo en ellas establecido se ha de estar.
Pues bien, en primer lugar, la Base 4 regula los gastos subvencionables y, en relación con los costes indirectos, establece que es lo que se puede computar como coste indirecto con respecto de los costes directos, y en que parámetros se pueden basar:
"Base 4. -Gastos subvencionables. (...) 1.3. Los organismos de investigación y difusión de conocimientos podrán imputar como coste indirecto hasta el 25% de los costes directos. Estos costes indirectos en que se haya incurrido durante la ejecución de los proyectos, estarán basados en costes reales imputables a la ejecución de la operación en cuestión, de acuerdo con los principios y normas de contabilidad generalmente admitidas, o bien en costes medios reales imputables a operaciones del mismo tipo."-
Por tanto, la beneficiaria puede imputar como gasto subvencionable hasta (es un máximo) un 25% del coste directo.
En segundo lugar, en relación con la posibilidad de traspasar importes de unas partidas a otras, supuesto que se ha producido en este caso, la Base 13 establece lo siguiente:
"Base 13. -Modificaciones del proyecto subvencionado
1. Los proyectos estratégicos deberán ejecutarse en el tiempo y forma que se determine en la resolución de concesión. No obstante, cuando surjan circunstancias que alteren las condiciones técnicas o económicas esenciales tenidas en cuenta para la concesión de la ayuda, se deberá solicitar la autorización del órgano gestor con carácter previo a la modificación. En ningún caso se admitirá más de una modificación por beneficiario y año de ejecución.
2. Las modificaciones autorizables son:
a) De los conceptos subvencionados en la resolución de concesión: Los cambios a realizar se deberán señalar con el mismo detalle empleado en la solicitud de las ayudas.
No será preciso solicitar autorización previa para los incrementos que no superen el 10% de los gastos subvencionados, siempre que se compensen con disminuciones de otros, sin que se altere en ningún caso el importe total de la ayuda. Se deberán motivar adecuadamente estos incrementos en la documentación justificativa"
Es decir, los proyectos no son inalterables ya desde el punto de vista técnico o incluso económico, y, se pueden modificar también los conceptos subvencionables, incluidos, los incrementos de gastos, de modo que si no superan el 10% de los gastos subvencionados, no es necesario autorización previa, debiéndose, eso sí, compensar con disminuciones de otros gastos, lo que es esencial es que en ningún caso se altere el importe total de la ayuda . Y esto es lo que, según se desprende de todo lo actuado ha ocurrido en este caso.
En la Base 14, en relación con el plazo y la forma de justificación de la actuación subvencionada, se establece lo siguiente:
"Las beneficiarias deberán justificar la actuación subvencionada en los plazos que se señala a continuación. Para ello deberán presentar, de manera telemática a través de la ficha de las ayudas y ajustada a los modelos disponibles en dicha ficha, la siguiente documentación (...) Quien audite comprobará que los gastos corresponden a las actividades no económicas del organismo junto con los costes indirectos asociados al proyecto y, si procede, realizará la comprobación material de las inversiones de acuerdo con el artículo 29 de la Ley Foral de Subvencione "
En la Base 15 se establecen los momentos en los que se abonará la ayuda, de conformidad con las justificaciones previstas en la base anterior.
a) Primer pago a cuenta: con posterioridad a la presentación del primer informe intermedio previsto en la base 14, se abonará la ayuda correspondiente al gasto declarado. Se declarará la pérdida del derecho al cobro de la subvención correspondiente la parte de la actuación no justificada en este primer informe
b) Liquidación de 2018: En este momento se liquidará la justificación de gastos presentada correspondiente a 2018. La propuesta se acompañará de un informe de valoración positiva de la evolución científico-técnica del proyecto, y en la misma constará el cumplimiento por las beneficiarias de las obligaciones que dan derecho al cobro de la subvención.
c) Segundo pago a cuenta: con posterioridad a la presentación del segundo informe intermedio, se abonará la ayuda correspondiente al gasto declarado. Se declarará la pérdida del derecho al cobro de la subvención correspondiente a la parte de la actuación no justificada en este segundo informe.
d) Liquidación de 2019: En este momento se liquidará la justificación de gastos presentada correspondiente a 2019. La propuesta se acompañará de un informe de valoración positiva de la evolución científico-técnica del proyecto, y en la misma constará el cumplimiento por las beneficiarias de las obligaciones que dan derecho al cobro de la subvención.
e) Tercer pago a cuenta: con posterioridad a la presentación del tercer informe intermedio, se abonará la ayuda correspondiente al gasto declarado. Se declarará la pérdida del derecho al cobro de la subvención correspondiente a la parte de la actuación no justificada en este tercer informe.
En el apartad 1.f) se establece:
"f) Liquidación 2020: En este momento se liquidará la justificación de gastos presentada correspondiente a los gastos incurridos en 2020 hasta la finalización del proyecto (30 de noviembre de 2020 como máximo). La propuesta se acompañará de un informe de valoración positiva de la evolución científico-técnica del proyecto, y en la misma constatará el cumplimiento por las beneficiarias de las obligaciones que dan derecho al cobro de la subvención".
SEXTO. Juicio de la Sala sobre este concreto caso.
Por tanto, centrándonos ya en los errores que la parte actora a la Administración, comenzaremos al que afecta a los costes directos, que los recorta en cuanto a personal y materiales. Veamos; el detalle del presupuesto presentado por FIMA y aceptado es el siguiente:
Por Resolución 596E/2018, de 27 de diciembre, de la Directora de Servicio de I+D+i, se ordenaba el primer pago a cuenta de la ayuda prevista para 2018 por importe de 69.219,60 euros, conforme a la base 15.1.a). y se dice:" La beneficiaria presento dentro del plazo establecido en la base 14 de la convocatoria el primer informe intermedio sobre el grado de cumplimiento de los objetivos técnicos del proyecto, acompañado de la declaración responsable del gasto realizado , por un importe total de 69.219,60 euros.
Los importes aceptados por partidas han sido los siguientes :
Por tanto, los gastos de I+D aceptados han sido de 69219,60 euros, por lo que la subvención que corresponde abonar en este momento asciende a 69219,60 (100% sobre el presupuesto aceptado).
Consta en el expediente la documentación presentada por la demandante beneficiaria de la ayuda, incluido el informe de auditor externo pormenorizada y exhaustiva comprensiva de los gastos incurridos.
Como se ve se trata de los gastos justificados que se identifican con el anterior cuadro de detalle de partidas y costes presupuestados.
Por Resolución 291E/2020, de 23 de julio, del Director del Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se ordena abonar 8.395,00 euros correspondientes a la liquidación de la ayuda de 2018 (al ser 77.614,60 euros los gastos aceptados y lo pagado a cuenta solo 69.219,60 euros) y 205.295,25 euros en concepto de segundo pago a cuenta de la ayuda de 2019, lo que hace un total de 213.690,25 euros.
Por Resolución 821E/2020, de 26 de noviembre, del Director del Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se ordena abonar 20.999,20 euros correspondientes a la liquidación de la ayuda de 2019 (ayudas del 100% de los 226.294,45 euros de gasto de la segunda justificación parcial, menos los 205.295,25 euros pagados a cuenta).
Por Resolución 1047E/2020, de 21 de diciembre, del Director del Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se ordena el tercer pago a cuenta de la ayuda de 2020 por importe de 172.330,48 euros (100% de los gastos aceptados respecto a los declarados por 258.125,89 euros), conforme a la base 15.1.e).
. Decíamos en relación con el primero de los errores imputados que no se tiene en cuenta que ha habido un traspaso de partidas, así no figura ningún importe en la partida de "colaboraciones externas" cuando el importe que había sido aceptado para este concepto y anualidad ascendía a 1000 euros y se aumenta lo presupuestado en materiales de 24000 euros a 25000 euros en detrimento d las colaboraciones externas que pasan de 1000 euros a cero, cambio que está señalado expresamente en el informe de auditoría que dice, véase pagina 1251 expediente, al poderse efectuar el "traspaso" desde la partida de colaboraciones externas . Esto supone el recorte de 1.000 euros. Lo cierto es que por Resolución 557E/2020, de 20 de octubre, del Director de Servicio de Proyectos Estratégicos de la S3, se autorizó una "modificación" del proyecto estratégico respecto de los gastos de personal y de materiales para la tercera anualidad, sin que dicho cambio - tal como se advertía en la propia Resolución- alterara el presupuesto total previsto inicialmente para dicha anualidad, ni para cada partida.
El segundo error se refiere, ya se ha anticipado, a los costes indirectos y la Administración recorta los gastos indirectos en 5.499,80 euros: y ¿en dónde radica la equivocación de la Administración ¿? En que, a diferencia de los gastos directos, no limita el importe de los gastos indirectos restando del total de gastos indirectos concedidos para todas las anualidades (95.247,91) los ya pagados (13.843,92 + 42.738,05), como sí hace en los gastos de personal y materiales, sino que los calcula como el 25% de la suma de los costes directos asignados sólo a la tercera anualidad (y no de los gastos directos incurridos totales). Es gravemente incongruente, ilegal y perjudica a mi representada. Mientras que los gastos de personal, materiales, colaboraciones externas y otros, los considera en su totalidad, esto es, que abarcan a toda la subvención, los costes indirectos los considera anuales, limitados a cada año, lo que no tiene ningún sentido, ni está reflejado así en las bases y, además, tiene un efecto perverso. Lo que ocurre en este caso es que, si se dedican más recursos a la actividad subvencionada y se justifica más gasto también se pierden recursos, porque en los años sucesivos se verán recortados los gastos directos subvencionables por falta de presupuesto para gastos directos y por lo tanto lo justificado por costes indirectos se verá también reducido aunque para ellos haya presupuesto porque erróneamente se entiende que son un porcentaje de los costes directos subvencionados ese año. Esto se habría evitado si la Administración demandada, al admitir más gastos directos en cada anualidad hubiera admitido en correlación más gastos indirectos, lo que no hizo, y no se entiende porqué.
Y concluye que de la suma de ambos importes injustamente "recortados" (1.000 + 5.499,80), se obtiene el importe cuya devolución solicita la Administración, que se corresponde con unos gastos válidamente incurridos y debidamente justificados, como está acreditado en el Expediente Administrativo y la Administración demandada.
Lo cierto es, tal y como ya anticipábamos más arriba que la postura de la Administración foral no es nada clara, en cualquier caso, tal y como se colige de cohonestar las resoluciones administrativas recurridas y la contestación a la demanda; lo que es claro es que FIMA ha realizado la actividad subvencionada , ha justificado los gastos, todos, en el momento establecido en las bases , y cualquier modificación o cambio ha sido aceptado por la Administración, sin que haya supuesto modificación alguna del presupuesto total previsto ni en las distintas anualidades ni en la total. En la contestación a la demanda se introduce una cuestión nueva cuando afirma que la beneficiaria ya solicito una modificación en la misma anualidad aprobada por resolución de 20 octubre de 20202 lo que no está permitido por la base 13, y decimos nueva porque nada de esto se dice en la resolución confirmada por la OF hoy impugnada, tampoco se dice nada en esta OF. Ya podemos adelantar que este alegato de la Administración no es de recibo, porque, no se ha acreditado que se tratara de un supuesto de "modificación" como tal que es al que se refiere la limitación del inciso segundo del apartado 1 de la base 13, de modo que solo hay una modificación, y así se infiere de los cambios señalados expresamente en el informe de auditoría, pág. 1251 expediente.
Por lo demás, sobre esto no hay cuestión, las Bases vienen desarrolladas por el "Manual de Instrucciones para la Justificación de Proyectos Estratégicos de I+D. Convocatoria 2018" (página 1.280 y ss. del Expediente donde tal y como expone la parte actora, en ellas se desarrolla la obligación de la beneficiaria de presentar la documentación técnico económica creando un cuadro de Excel, y en ella el subvencionado debe incluir el desglose pormenorizado de cada gasto de modo que los datos se "vuelcan" automáticamente en las celdas amarillas de la primera página de la plantilla . Ocurre que solo se tiene en cuenta los importes justificados de costes directos, pero no los costes indirectos, en este apartado re refleja siempre una cantidad fija igual al 25% de los costes directos presupuestados, sin que la subvencionada que lo presenta pueda alterarlo y ajustarlo a los costes indirectos incurridos y justificados. En cambio para el caso de los costes indirectos no se ve incrementado como consecuencia del aumento en los costes directos incurridos y justificados, son o que permanece inmóvil en el tope de la cantidad concedida para ese año, de manea que el cuadro bloquea ( sic) el importe de costes indirectos de manera que nunca refleja más gastos indirectos que el 25% de lo concedido , aunque el gasto incurrido justificado por costes directos o indirectos sea mayor. Sobre esta concreta y relevante cuestión, de índole técnica, nada dice la Administración.
Se establecen entonces en las bases de la convocatoria redactada por la propia Administración concedente seis momentos distintos bien diferenciados, tres de pago y tres de liquidación subsiguiente. Se prevé una mecánica muy concreta, de modo que es en el momento mismo del pago parcial cuando se puede declarar por la Administración la pérdida parcial de la ayuda si concurre causa para ello. Lo cierto es que, en este caso que hoy nos ocupa, se ha permitido traspaso de partidas, que está previsto en las bases, y, lo cierto es también que, habiendo gastado la beneficiaria más importe que el presupuestado, se le acepta el exceso y se le abona, decantándose de la siguiente anualidad ;es decir hay una suerte de "descuadre" del presupuesto concedido, pero, se cuadra después. Se han aceptado por la Administración los costes directos y los indirectos, que no son sino un porcentaje de aquellos, en los distintos momentos que tiene para ello según las bases, y, no se acaba de entender el computo de los costes indirectos que hace la Administración cuando no se han reducido los costes directos, son los mismos que se presupuestado, estos se han justificado, de manera que no consta a esta Sala como se va a explicar que se haya abonado a la beneficiaria ni un euro más de la ayuda concedida que no se haya justificado como gasto, y se ha hecho conforme a las bases.
Por todo lo expuesto, se ha de estimar el recurso contencioso administrativo pues no es ajustada a las bases de la convocatoria la resolución por la que se da por finalizado el expediente de las ayudas concedidas con solicitud de devolución de la suma de 6499,81 euros."
Al igual de lo sucedido en el caso analizado por la sentencia 271/23 de 4 de octubre, también en este supuesto se permitió por unas bases de la convocatoria idénticas a las allí aplicadas, el traspaso de partidas subvencionables, dictándose dos resoluciones de modificación de las mismas( base 13ª) y aceptándose un exceso en las partidas de los costes directos que fueron generando en la primera y segunda anualidad, descuadre que se limitó, para no exceder de la cantidad total subvencionable, en la última correspondiente al año 2021. Pero se sigue sin entender el cómputo de los costes indirectos que hace la administración , ya que sólo los adapta- para reducirlos- en la última anualidad, no en las anteriores; de manera que efectivamente, se recibe menos de lo inicialmente concedido sin una razón que derive de las bases de la convocatoria, lo que nos lleva a estimar la demanda, siendo preciso indicar que la contestación por parte de la administración se ha limitado a explicar las operaciones aritméticas que se recogen en la Orden Foral impugnada sin dar razón alguna su justificación normativa .
QUINTO. - Costas procesales.
El art. 139.1. de la LJCA 1998 establece que " En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.
En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".
En este caso, habiendo sido estimado el recurso, sin que concurran serias dudas de hecho o de derecho, se impone a la parte demandada el pago de las costas devengadas en esta instancia.
En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
