Sentencia Contencioso-Administrativo 391/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 16/2023 de 19 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Acto impugnado y pretensiones de las partes.

Se somete a revisión jurisdiccional en el presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 1 de febrero de 2023, por el que se desestima el requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento de Peralta frente la Resolución 311E/2022, de 26 de septiembre, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, por la que se deniega la autorización para la construcción de una caseta de ocio en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta, promovida por don Abelardo.

La denegación de la autorización se basa en que la parcela NUM000 se encuentra en la zona inundable, zona de riesgo medio y alto, conforme a la documentación gráfica del PGM de Peralta zonas para las el POT 5 Eje del Ebro,anexo PN 4 prohíbe las "instalaciones turísticas, deportivas y de ocio" salvo las abiertas.

Sucintamente el Ayuntamiento de Peralta considera que Gobierno de Navarra incurre en un doble error :

-por un lado, el que afecta a la clasificación y categorización urbanística de la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta

-por otro, y sobre todo, el que incide directamente sobre la determinación del sentido y alcance de las previsiones tanto del planeamiento local, como del instrumento de ordenación del territorio antes citado referidas a las condiciones de autorización de los denominados huertos de ocio tradicionales de Navarra como suelo no urbanizable de preservación.

Sobre la primera cuestión señala la recurrente que en los planos de Ordenación P-1 y P-1.2 la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta, clasificada como suelo no urbanizable,de protección recibe como única categoría del mismo la de suelo de valor para su explotación natural, como suelo de elevada capacidad agrícola, regadío tradicional.

Frente a ello el Plano 1-5 sólo pretende precisar las zonas inundables y su grado o nivel, pero no establece la clasificación y categorización del suelo. Por ello entiende esta parte que no es esta última delimitación efectuada a través del plano de ordenación P-1.5 la que impone el régimen de usos y actividades autorizables y no es motivo válido para denegar la autorización solicitada.

Sobre la segunda cuestión, recuerda esta parte que el Anexo PN8 del POT 5 regula el uso de huerta de ocio tradicional, estableciendo que son autorizables en SNU de prevención de riesgos salvo en las subcategorías "Suelo de salvaguarda del modelo de desarrollo", "Suelo destinado a infraestructuras" y "Suelo destinado para actividades especiales", y siempre que el Plan General Municipal haya delimitado, justificada y ponderadamente, las zonas reconocidas socialmente por el municipio en los que venga desarrollándose tradicionalmente este uso.

Sentado lo anterior, a juicio del Ayuntamiento de Peralta, no existe contradicción entre lo establecido en el Anexo 5 del POT al que apela Gobierno de Navarra - y el 8, pues las casetas de ocio en huertos tradicionales no son equiparables a las instalaciones cerradas.

Además la propia normativa del Plan confirma lo defendido por esta parte ya que en aplicación del Anexo PN-8 del Plan de Ordenación Territorial, los referidos huertos pueden ubicarse, en general, en zonas inundables (de hecho, tradicionalmente las zonas de huerta en ese entorno geográfico se han situado precisamente en ellas, por ser las más fértiles) y también, por extensión, en el suelo no urbanizable de protección por riesgos naturales de inundación. Sin perjuicio de prohibir las construcciones que alteren el régimen de corrientes o puedan producir daños.

Finalmente el plano P1.4 delimita el ámbito de las huertas de ocio dentro del cual se situa la parcela NUM000.

Por todo ello y en conclusión suplica esta parte se dicte sentencia por la que se acuerde:

1º.- Estimar íntegramente el presente recurso.

2º.- Anular y revocar la Resolución 311E/2022, de 26 de septiembre, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje y el al Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 1 de febrero de 2023, impugnados en autos, en el sentido de autorizar la construcción de una caseta de ocio en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta, promovida por don Abelardo

3º.- Condenar a la Administración demandada al pago de las costas causadas en el presente recurso.

Se opone a demanda Gobierno de Navarra que si bien reconoce que el Plano 1 del PGM de Peralta clasificación y categorización del suelo no grafía nada sobre la inundabilidad, si que lo hace el Plano 1.5 " Condicionantes del modelo territorial, Zonas de riesgo de inundación",en el que la parcela NUM000, del polígono NUM001 se identifica como zona de riesgo de inundación medio y alto, de lo que colige nos hallamos ante un error involuntario al no haber incluido esta última condición en la clasificación y categorización del suelo .

En todo caso el artículo 54 del PGM de Peralta para los suelos de prevención de riesgos naturales , zonas inundables , grafiadas en el Plano 1-5 , conformando el suelo categorizado como suelo no urbanizable de protección prevención de riesgos naturales se remite al PN4 del POT 5 Eje del Ebro y este Plano prohíbe las instalaciones de ocio cerradas como es la aquí pretendida, por lo que la denegación de la autorización es conforme a derecho .

Por ello concluye suplicando la desestimación del recurso contencioso administrativo .

SEGUNDO.- Hechos relevantes. Análisis del expediente administrativo.

Para ello procede recordar los principales hitos de este procedimiento administrativo:

1. Don Abelardo solicitó en el Ayuntamiento de Peralta licencia para la construcción de caseta de ocio vinculada a huerto de ocio tradicional en la parcela NUM000 Polígono NUM001 de la indicada localidad, acompañando proyecto - folios 2 a 195 del EA.

2º- Consta informe de la arquitecta municipal Sra Gema - folios 196 y ss-en el que se afirma que : " según el plan urbanístico de Peralta vigente desde su publicación en el BON69 el 7 de Abril de 2017, la parcela está CLASIFICADA como suelo no urbanizable de protección dentro del ámbito de huertos de ocio tradicional.

Se ha presentado documentación técnica que describe la caseta y cumple con las condiciones establecidas condiciones recogidas en el POT5 , PN8.

Y se concluye:

"En consecuencia, y según lo informado parece que lo solicitado está dentro de las construcciones autorizables, se enviará la documentación presentada al departamento de ordenación del territorio para su autorización".

3º.- Una vez en el Departamento de Ordenación del territorio,se emiten informes sectoriales que son favorables menos el emitido por el Servicio de territorio y paisaje de 21 de septiembre de 2022 - folios 206 a 211- en el que se concluye:

"A la vista de lo expuesto y la documentación presentada se informa DESFAVORABLEMENTE, y se propone denegar, la autorización para la construcción de una caseta de ocio en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta, promovida por Abelardo, a los efectos de autorización territorial de actividad en suelo no urbanizable conforme al procedimiento regulado en el artículo 117 del Texto Refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo , aprobado por Decreto Foral Legislativo 1/2017, de26 de julio, por los siguientes motivos:

- La parcela se encuentra en zona inundable, en zonas de riesgo medio y alto de inundación, conforme a la documentación gráfica incluida en el Plan General Municipal (Orden Foral 390/2016, de 7 de noviembre de 2016).

El régimen urbanístico aplicable se remite al POT 5 en el que se señala que las actividades de ocio en zona de riesgo medio resultan prohibidas, "Salvo instalaciones abiertas, tales como parques, zonas deportivas y de ocio, compatibles con una inundación".

Así mismo resultan prohibidas en zonas de riesgo alto, "Salvo instalaciones abiertas, tales como parques, zonas deportivas y de ocio, compatibles con una inundación y que el tiempo de respuesta sea mayor de dos horas"

Atendiendo a lo señalado en dicho régimen urbanístico, no es posible autorizar una caseta de ocio vinculada a la práctica de la horticultura de ocio en la parcela afectada por zonas de riesgo medio y alto de inundación."

4.En base a tal informe se dicta la Resolución 311E/2022 denegatoria de la autorización que es objeto de requerimiento previo , también desestimado por el Acuerdo objeto de esta Litis.

TERCERO.- Doctrina de la sala sobre el marco regulatorio del SNU.

Sobre el suelo no urbanizable, procede traer a colación la sentencia de esta Sala 142/2023 de 10 de mayo , ORD 228/2022 ECLI:ES:TSJNA:2023:303 ) en la que razonábamos:

" TERCERO.- Marco jurídico regulatorio. Suelo no urbanizable.

El expediente administrativo que hoy fiscalizamos, tiene por objeto la autorización de una actividad agroindustrial en suelo no urbanizable que, conforme al procedimiento regulado en la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la Protección Ambiental y en su normativa de desarrollo, se integra en la tramitación de la actividad clasificada de una nave para la elaboración de aceite virgen extra.

Partiremos del concepto de suelo no urbanizable aquel en el que por definición no se puede destinar a otros fines distintos del agrícola, forestal, ganadero, cinegético y, en general, de los vinculados a la utilización racional de los recursos naturales, dentro de los límites que, en su caso, establezcan las leyes o el planeamiento.

Desde la perspectiva de nuestra normativa foral, las autorizaciones en suelo no urbanizable, como se sabe, se tramitan conforme al procedimiento establecido por el artículo 117 del TRLFOTU, en el cual se otorga al "titular del Departamento competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo la tarea de resolver respecto a la autorización o prohibición de la actividad o uso solicitado". Conforme al artículo 110.3 del TRLFOTU se consideran autorizables "aquellas actividades y usos que por su propia naturaleza deban emplazarse en suelo no urbanizable, en determinadas condiciones y con carácter excepcional, sean compatibles con los objetivos de protección y preservación del suelo no urbanizable y garanticen que no alterarán los valores o causas que han motivado la protección o preservación de dicho suelo. "Por otra parte, según el artículo 117.1.C) del TRLFOTU " la resolución de la autorización de actividades en suelo no urbanizable incluirá la valoración de las afecciones sectoriales concurrentes quesean competencia de los departamentos de la Administración de la Comunidad Foral."

Por tanto, conforme al TRLFOTU, para resolver las solicitudes de autorización en SNU, el Departamento competente en materia de Ordenación del Territorio, debe velar por la vinculación de las construcciones, instalaciones o usos que se propongan en el suelo no urbanizable y su compatibilidad con los valores que motivan la protección y/o preservación del ámbito de suelo no urbanizable afectado, así como con la legislación sectorial, los instrumentos de planificación sectorial o territorial y el planeamiento municipal .

La Ley (estatal) del Suelo también se refiere al suelo no urbanizable. Artículo 13. " Contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural: facultades.

1. En el suelo en situación rural a que se refiere el artículo 21.2,a), las facultades del derecho de propiedad incluyen las de usar, disfrutar y disponer de los terrenos de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales.

La utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.

Con carácter excepcional y por el procedimiento y con las condiciones previstas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural".

En la línea con lo anterior, hemos de recordar la doctrina del TC referida a preceptos de la ley estatal del Suelo así en STC STC 86/2019, 20 de Junio de 2019 en la que se dice lo siguiente:

El artículo 13.1 TRLSRU dispone que: "la utilización de los terrenos en situación rural se hará de conformidad con su naturaleza, debiendo dedicarse, dentro de los límites que dispongan las leyes y la ordenación territorial y urbanística, "al uso agrícola, ganadero, forestal, cinegético o cualquier otro vinculado a la utilización racional de los recursos naturales"; y excepcionalmente, de acuerdo también con la legislación territorial y urbanística, "podrán legitimarse actos y usos específicos que sean de interés público o social, que contribuyan a la ordenación y el desarrollo rurales, o que hayan de emplazarse en el medio rural". Más estrictas son, si cabe, las condiciones de utilización de los terrenos que por sus altos valores (ambientales, culturales, paisajísticos...) son objeto de un régimen de protección especial o más intenso. El fundamento constitucional de este precepto, como ya hemos señalado, se encuentra "por un lado, en el artículo 149.1.23 CE , en cuanto 'entronca con el reconocimiento de un valor medioambiental a todo suelo rural, y no sólo al especialmente protegido; es, por tanto, una regla de protección del medio ambiente que, por razones de interés general, el legislador estatal ha considerado, legítimamente, que ha de ser común a todo el territorio nacional' [ STC 141/2014 , FJ 8 A) a)]. Desde otra perspectiva, ha de considerarse también dictada al amparo del artículo 149.1.1 CE , en cuanto que al exigir, en esos términos, la preservación de este tipo de suelos, delimita negativamente el contenido del derecho de propiedad del suelo en situación rural, especialmente en relación con aquellos merecedores de protección específica y se mueve en el plano de las directrices y normas básicas a las que nos referimos en la STC 141/2014 . A estos efectos, debe considerarse que esta norma, siquiera desde una vertiente negativa, incluye condiciones básicas en el ámbito del derecho de la propiedad del suelo [ STC 141/2014 , FJ 5 B)]. Se trata de una regulación que se encuentra dentro de los márgenes del artículo 149.1.1 CE , en cuanto establece una regla mínima de alcance general a efectos de garantizar la igualdad en las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad del suelo y en el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social. Conclusiones ambas que este Tribunal había alcanzado respecto al artículo 10.1 a) 2 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 en la STC 141/2014 , FJ 8 A) a)" ( STC 42/2018, de 26 de abril , FJ 4).

De esta regulación se desprende que el legislador estatal reconoce la singularidad de los núcleos rurales al regular la situación de suelo urbanizado, pero dejando en manos del legislador urbanístico autonómico la concreción última de su clasificación y categorización y, por tanto, de su encaje en una de las dos situaciones básicas del suelo: rural o urbanizado.(...) conv iene recordar que la configuración de los núcleos tradicionales asentados en el medio rural "corresponde, en todo caso, al legislador autonómico: esto es, tanto su definición, como la determinación de las actuaciones de transformación o edificatorias que en los mismos sean posibles" [ STC 75/2018 , FJ 6

(...) entre las facultades de la propiedad del suelo rural, el legislador se refiere a la de disfrutar de los terrenos según su naturaleza y, excepcionalmente, a la de destinarla a usos específicos que sean de interés público o social siempre que contribuyan a la ordenación y desarrollo rurales o que hayan de emplazarse en esa ubicación" ( STC 143/2017 , FJ 21); y ii) corresponde, en este caso, a la comunidad autónoma la regulación de los usos en el suelo rural, la cual "no habrá de limitarse a la fijación de los "límites" de aquellos usos sino que abarcará la definición misma de los usos o aprovechamientos" ( STC 164/2001 , FJ 31). En conclusión, el hecho de que un concreto tipo de actividad o uso -y por extensión las construcciones o instalaciones vinculadas- no figure entre los previstos expresamente en el artículo 13.1 TRLSRU no implica, necesariamente, la imposibilidad de que sea calificado de "uso ordinario" o primario del suelo rural, pues su regulación concreta corresponderá, entre otros, al legislador urbanístico autonómico. (...) se trata de actividades, construcciones e instalaciones que están insertas o forman parte de explotaciones vinculadas a usos propios del medio rural,ya sean tradicionales (agrícola, ganadero, forestal, cinegético, piscícola y de pastoreo), ya sean de naturaleza más innovadora (acuicultura, cultivos agro energéticos u otros vinculados al desarrollo científico agropecuario). El propio precepto refuerza el carácter complementario de las actividades, construcciones e instalaciones, al exigir que deben "guardar proporción con su extensión y características" con las explotaciones a las que se vinculan.

Por lo demás, ya en el ámbito de la doctrina jurisprudencial se señala respecto del requisito de que el edificio o instalación "hayan de emplazarse en el medio rural" y citamos la sentencia del TS Sala 3ª de 1 abril 2003 , de la que fue Ponente Don Jesús Ernesto Peces Morate: " En efecto, si la preservación y defensa del medio ambiente ha sido encomendada por la Constitución a todos los poderes públicos, que deben velar por el cumplimiento de dicho objetivo, y el art. 138 supone la plasmación en el ámbito urbanístico de este principio fundamental, su observancia y aplicación, que como se ha dicho es directa, sin necesidad de determinación específica en el planeamiento que lo desarrolle e incumbe no sólo a la Administración municipal, en cuanto otorgante de licencias de obra, sino igualmente a la Administración autonómica, a quien se encomiendan por la Ley del Suelo el control de las edificaciones en suelo no urbanizable, de tal modo que los Acuerdos de la misma deberán velar por la protección del paisaje, en cuanto valor primordial del medio rural, pudiendo limitarse las construcciones que pudieran suponer un atentado contra el mismo, máxime cuando dicha belleza natural del entorno, donde se pretende ubicar la vivienda litigiosa, ya ha comenzado a degradarse por la acción del hombre "

Así entonces es claro que en esta materia concurren dos administraciones públicas, que como es el caso, no siempre coinciden en sus decisiones e interpretaciones, y es cierto también que es competencia de la Administración autonómica, no ya solo aplicar la norma, claro, sino velar por valores primordiales como el paisajístico, el entorno rural, siempre que concurran ciertas circunstancias que añaden un plus de especial valor y protección, lo que, puede impedir ciertas construcciones, y ello en un ejercicio no tanto de discrecionalidad como de interpretación de conceptos jurídicos indeterminados, siendo que estas particulares y singulares características y circunstancias deben concurrir y la carga de la prueba la tiene la administración que impide la actividad de la misma manera que correspondería la carga de la prueba de la necesidad de emplazamiento de la actividad en suelo rural, a la parte actora, la necesidad e idoneidad del emplazamiento en el suelo no urbanizable con base en criterios objetivos y técnicos.

Sentado lo anterior, y delimitado el alcance de la discrecionalidad de la Administración en este ámbito, que, como se ha visto, no es tal, procederemos ya a examinar los distintos motivos de apelación y de oposición a la apelación."

CUARTO.- Sobre la categorización de la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta.

Como primera cuestión discrepante con la resolución impugnada, la parte actora plantea que la administración demandada incurre en error cuando afirma que la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta tendría propiamente una doble categorización; como suelo no urbanizable de protección por razón de su valor para su explotación natural y elevada capacidad agrológica, por un lado, y por prevención de riesgos naturales por estar dentro de la zona inundable de riesgo medio y alto por otro lado, categorización esta última que justificaría la denegación de la instalación de la caseta de ocio.

Frente a ello, recuerda el Ayuntamiento que es al Planeamiento local, y no directamente al Plan de Ordenación Territorial citado, al que debe acudirse para examinar la cuestión controvertida en autos. Y sentado lo anterior defiende que los Planos de ordenación P-1 y P-1.2 son los que en exclusiva cumplen esta función; y de acuerdo con ellos la conclusión no puede ser otra que la de entender que la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta, está clasificada como suelo no urbanizable, y recibe como única categoría del mismo la de suelo de valor para su explotación natural, como suelo de elevada capacidad agrícola, regadío tradicional. Así mismo, la administración recurrente considera que el Plano 1.5 no tiene en absoluto por finalidad la de atribuir la categoría y subcategoría de suelo no urbanizable a las distintas parcelas del término municipal, sino que tiene un objeto distinto; el de precisar (a otros efectos) las denominadas zonas inundables y su grado o nivel. De ello colige que " decae la premisa de partida en que se sustenta el criterio del Acuerdo impugnado en autos, toda vez que la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta tiene asignada una única categorización como de suelo de valor para su explotación natural, suelo de elevada capacidad agrícola, regadío tradicional. Y en consecuencia, con independencia de su ubicación en zona inundable a efectos distintos, el régimen de usos del citado Anexo PN-4 del Plan de Ordenación Territorial número 5, "Eje del Ebro", no rija en el presente caso, ni constituya motivo válido para denegar la autorización solicitada ."

Gobierno de Navarra defiende que es preciso realizar una interpretación conjunta de toda la documentación del Planeamiento y no ceñirse en exclusiva al P.1 como se pretende de contrario y así si bien es cierto que " la denominación del Plan municipal de Peralta no es la más afortunada",en referencia a los planos , para la parcela en cuestión existe una doble categorización dado que el Plano P1-5 la incluye en la zona inundable riesgo medio y alto que el artículo 54.4 categoriza como suelo no urbanizable de protección de prevención de riesgos naturales,que también debe ser tenida en cuenta.

Expuestos los argumentos de las partes de la documentación obrante en el expediente administrativo y prueba practicada ,se desprende que :

1.-Los Planos de ordenación P-1 y P1-2 clasifican y categorizan la parcela en la que se quiere ubicar la caseta de ocio como Suelo no urbanizable, de protección , valor para su explotación natural , elevada capacidad agrícola , regadío tradicional.SNUPrtEN:SECA.

No consta categorización expresa como suelo no urbanizable de protección prevención de riesgos naturales zonas inundables SNUPrtR:ZI.

2.-El Plano 1-4 "ámbitos de huertos tradicionales", ubica la parcela en el ámbito de los huertos de ocio tradicionales.

3.- El Plano 1-5 , "condicionantes del modelo territorial, zonas de riesgo de inundación" ubica parte de la parcela en zona de riesgo de inundación medio y parte en zona de riesgo de inundación alto.

4.-Por su parte, el artículo 54 PGM en su apartado 3 establece el régimen y usos y actividades autorizables para el suelo no urbanizable valor para su explotación natural SNUPrtEN:SECA SUELOS DE ELEVADA CAPACIDAD AGRÍCOLA REGADÍO TRADICIONAL,entre los que se encuentran las Casetas de ocio y construcciones auxiliares en los ámbitos de huertos de ocio establecidos de acuerdo con los criterios y determinaciones del POT5 .

Y en el apartado 4, regula el régimen del suelo no urbanizable PREVENCION DE RIESGOS NATURALES SNUPrtR:ZI ZONAS INUNDABLES, A todos los efectos y, lo relativo a los usos y actividades Permitidas (Per) Autorizables (A) y Prohibidas (Pr) se remite a lo establecido en el pto 3: FICHAS DE S.N.U. DE PROTECCIÓN DE RIESGOS NATURALES del PN4 del POT 5.

Es decir, la parcela objeto de la Litis aparece grafiada en dos planos- de clasificación y categorización y de zona inundable- que indefectiblemente han de tener efectos sobre los usos que pueden ser objeto de autorización en ella. No basta , como pretende la parte actora, con atender a la categorización y clasificación que para la parcela en cuestión recogen expresamente los Planos 1 y 1.2 , porque junto a ellos existe otro plano, el específico de inundabilidad (P.1.5), que también la integra dentro de la zona delimitada como inundable con un riesgo determinado- medio y alto- y ello tiene, a efectos de actividades autorizables las consecuencias previstas en el correspondiente POT . La interpretación del Planeamiento ha de ser en conjunto, como señala la administración demandada y por tanto han de tenerse en cuenta todas las determinaciones que se establecen para una concreta parcela en orden a fijar los usos que permite.

En consecuencia no basta , para estimar la demanda alegar que los Planos PN1 y PN 1.2 del PGM de Peralta categorizan y clasifican la parcela NUM000 del Polígono NUM001 como suelo no urbanizable de protección valor para su explotación natural SNUPrtEN:SECA SUELOS DE ELEVADA CAPACIDAD AGRÍCOLA REGADÍO TRADICIONAL, siendo autorizables, conforme al artículo 54.3 las casetas de ocio porque la parcela, a su vez , la parcela está dentro de la zona inundable PN 5 SUELOS DE PREVENCION DE RIESGOS NATURALES SNUPrtR:ZI ZONAS INUNDABLES, riesgo medio y alto , para cuyo régimen edificatorio se remite el Plan Municipal al correspondiente POT,en concreto al 5 EJE DEL EBRO, que establece otras limitaciones.

QUINTO.- Sobre la interpretación de la normativa contenida en el Plan de Ordenación Territorial número 5, EJE DEL EBRO.

Recordemos que la resolución impugnada niega la autorización para la construcción de una caseta de ocio en la parcela NUM000 del Polígono NUM001 de Peralta porque entiende que dichas construcciones constituyen una instalación de ocio prevista como uso prohibido en suelo no urbanizable de prevención por riesgos naturales de inundación en el POT 5 EJE DEL EBRO conclusión a la que se opone la parte actora .

Aclarado en el Fundamento jurídico anterior que el régimen de usos de la parcela litigiosa aparece determinado no sólo por los Planos PN1 y PN 1.2 del Plan general de Peralta (SNU de protección valor para su explotación natural SNUPrtEN:SECA SUELOS DE ELEVADA CAPACIDAD AGRÍCOLA REGADÍO TRADICIONAL ) que permite la construcción litigiosa sino también por el PN 1.5,( suelos de prevención de riesgos naturales SNUPRTR:ZI ZONAS INUNDABLES,riesgo medio o alto )que establece un régimen más restrictivo a estos efectos, es preciso valorar , para resolver la cuestión controvertida, si la caseta de ocio proyectada es una de las construcciones que pueden autorizarse en SNU prevención de riesgos naturales, riesgo medio o alto.

Para ello debemos comenzar puntualizando que para los suelos sitos en la zona inundable PN 1. 5 del Plan General de Peralta suelos de prevención de riesgos naturales, riesgo medio y alto, como es el caso de la Parcela NUM000, el POT 5 EJE DEL EBRO, al que se remite el artículo 54.4 del indicado texto, establece varias previsiones.

En concreto el Anexo PN 4 apartado 2.2.5 , referido a " actividades y usos prohibidos en el SNU de protección por prevención de riesgos naturales de inundación ", que es al que apela la administración demandada para negar la autorización pretendida, recoge como instalaciones prohibidas:

ZONAS DE RIESGO MEDIO -

Instalaciones turísticas, deportivas y de ocio -Prohibidas- Salvo instalaciones abiertas, tales como parques, zonas deportivas y de ocio, compatibles con una inundación.

ZONAS DE RIESGO ALTO-

Instalaciones turísticas, deportivas y de ocio -Prohibidas- Salvo instalaciones abiertas, tales como parques, zonas deportivas y de ocio, compatibles con una inundación y que el tiempo de respuesta sea mayor de dos horas.

Por su parte el Anexo PN 5 POT 5 " Criterios relativos a la Zonificación de Áreas Inundables y Usos Admisibles en las mismas" , establece en su apartado 1.4.- actividades y usos compatibles y prohibidos en la zona inundable :

II. ZONA CON RIESGO MEDIO

Compatibles:

Residencial, si se sitúa -incluidos los sótanos si los hubiere- a una cota tal que no quede afectada por la avenida de 100 años, y siempre que el tiempo de respuesta sea mayor que tres horas y esté operativo el SAIH.

Industria: Ligera-servicios, siempre que el tiempo de respuesta sea mayor que tres horas y esté operativo el SAIH.

Equipamientos comunitarios abiertos, como parques, zonas deportivas al aire libre compatibles con una inundación, aparcamientos en superficies, y otros similares.

Infraestructuras lineales, siempre que permitan la preservación del régimen de corrientes.

Infraestructuras puntuales: depuradoras, con medidas de drenaje, defensa y protección.

Prohibidos:

Industrias pesadas, peligrosas e insalubres.

Equipamientos comunitarios cerrados y vitales.

III. ZONA CON RIESGO ALTO

Compatibles:

Equipamientos comunitarios abiertos como parques, zonas deportivas al aire libre compatibles con una inundación, aparcamientos en superficies, y otros similares, siempre que el tiempo de respuesta sea mayor de dos horas.

Infraestructuras lineales, siempre que permitan la preservación del régimen de corrientes.

Infraestructuras puntuales: depuradoras, con medidas de drenaje, defensa y protección.

Prohibidos:

Residencial.

Industria.

Equipamientos comunitarios cerrados y vitales.

Finalmente el Anexo PN- 8 " Criterios de Autorización de determinados Usos y Actividades (en SNU)" POT 5 , dedica el apartado F la Horticultura de ocio y recoge como objetivos de la normativa:

1.Regular como un uso autorizable la horticultura de ocio en terrenos agrológicamente valiosos, pero que han experimentado un proceso de humanización muy intenso reflejado en la morfología parcelaria.

2. Dar respuesta a una demanda social de carácter endógeno muy arraigada socialmente en Navarra, y que contribuye al mantenimiento de los valores naturales, ambientales e históricos del territorio.

3. Impedir promociones inmobiliarias o transformadoras del suelo no urbanizable en suelo "pseudo-residencial".

4. Posibilitar la integración en la malla urbana de aquellos espacios que han sido histórica y paulatinamente transformados en las inmediaciones de los cascos urbanos existentes.

Y define las casetas de ocio como " la construcción no residencial, vinculada al uso de Horticultura de ocio, que se autoriza de acuerdo con las condiciones establecidas en este POT."

El uso de Huerta de ocio tradicional es autorizable en las mismas condiciones del punto anterior. Asimismo será autorizable en Suelo No Urbanizable de Protección, salvo en las subcategorías de "Suelo de salvaguarda del modelo de desarrollo", "Suelo destinado a infraestructuras" y "Suelo destinado para actividades especiales", y siempre que el Plan General Municipal haya delimitado, justificada y ponderadamente, las zonas reconocidas socialmente por el municipio en los que venga desarrollándose tradicionalmente este uso[...]

Las Casetas de ocio son construcciones autorizables en parcelas destinadas a Huertas de ocio y Huertas de ocio tradicionales, en las condiciones fijadas en este POT, en las que fije el planeamiento urbanístico municipal, y en las que finalmente fijen las autorizaciones urbanísticas y licencias preceptivas.

El Anexo establece una serie de condiciones generales y otras específicas para este tipo de construcciones:

-Las Casetas de ocio tendrán una superficie máxima construida de 40 m², y un máximo de tres estancias interiores, de las cuales dos no podrán tener una superficie útil mínima mayor de 6 m² cada una.

- El porche abierto, frontal o lateral, se considera elemento auxiliar y por tanto no computa su superficie como Caseta de ocio. En todo caso la superficie máxima del porche puede ser de 12 m².

- Las Casetas de ocio serán de una sola planta, de forma cuadrada o rectangular, y la altura máxima de coronación de cubierta desde rasante será de 4,5 metros en cada punto del terreno. Queda expresamente prohibida la construcción bajo la "cota cero".

- La cubierta será a una, dos o cuatro aguas.

- Las Casetas de ocio tendrán un tratamiento exterior de la construcción adecuadamente integrado en el entorno ambiental en que se edifican, y la composición de las fachadas responderá a criterios elementales de modulación y simetría, siendo materiales preferentes de acabado la cubierta de teja cerámica, paredes de piedra, raseados pintados en colores suaves o ladrillo caravista.

- Se evitarán los emplazamientos en crestas, cimas, miradores naturales, bordes de terrazas u otros lugares prominentes o singulares.

- No podrán edificarse Casetas de ocio contiguas a otras edificaciones, principales o auxiliares, salvo el porche.

- Los Planes Especiales de ordenación de Huertas de ocio tradicional podrán adaptar y adecuar los parámetros constructivos y la apariencia estética de las construcciones y cerramientos de su ámbito a la tipología tradicional de la zona. Esta adaptación no permitirá una variación de superficies ni alturas.

Es decir, el POT 5 EJE DEL EBRO ,contempla en sus anexos, una regulación detallada sobre los usos autorizables en los SNU de protección prevención riesgos naturales por inundación y debemos valorar si la caseta de ocio, vinculada al uso tradicional de la horticultura de ocio , generalmente desarrollada en zonas inundables, tiene encaje o no en los usos compatibles o en los prohibidos, lo que exige una interpretación sistemática e integrada de los anteriores Anexos y disposiciones.

Y en este sentido, como señala la parte recurrente, comenzaremos por señalar que el Anexo PN 8 , que es el que específicamente regula las casetas de ocio vinculadas a la horticultura de ocio tradicional , recoge expresamente la posibilidad de dicho uso en el SNU de protección con tres únicas excepciones " Suelo de salvaguarda del modelo de desarrollo", "Suelo destinado a infraestructuras" y "Suelo destinado para actividades especiales. De no haberse pretendido tal uso en SNU de prevención , o bien se hubiera prohibido expresamente para toda la categoría de suelo o bien se hubiera prohibido para las zonas inundables, y desde luego no se contempla tal previsión .

Sentado lo anterior y en segundo lugar, y con respecto a los usos prohibidos para el SNU prevención riesgos naturales por inundación del Anexo PN 4, no parece que las casetas de ocio vinculadas a la horticultura tradicional de la zona de la Ribera Navarra puedan ser equiparadas a las instalaciones turísticas, deportivas y de ocio cerradas y que aparecen como usos expresamente prohibidos en zona de riesgo y a las que apela Gobierno de Navarra para denegar la autorización. Descartado el uso turístico y deportivo, lo cierto es que nada tiene que ver el ocio que permite este tipo de casetas(herederas de antiguas y pequeñas construcciones habitualmente improvisadas y de escaso valor) que tradicionalmente han prestado exclusivamente para sus propietarios un uso de simple esparcimiento,incluso en origen complementario al del trabajo agrícola vinculado al suelo, con las instalaciones de ocio comunitarias cerradas que prohíbe el Anexo PN4, que debemos entender referidas a construcciones de mayor tamaño destinadas a acoger a un número más elevado de personas. Las propias condiciones relativas al tamaño , superficie máxima, ubicación de las casetas vinculadas a la horticultura de ocio antes expuestas ratifican que poco o nada tienen que ver con instalaciones comunitarias cerradas.

Tal interpretación, además, es coherente con las disposiciones del Anexo PN 5, que recordemos permite para el SNU zonas inundables riesgo medio, el uso residencial y el industrial, usos que indefectiblemente acompañan construcciones de tamaño muy superior al de una caseta como la litigiosa. No parece lógico que las casetas de ocio , de muy menores dimensiones a cualquier construcción residencial y no digamos ya industrial estén permitidas y las que tan sólo permiten un uso vinculado a la horticultura de ocio,estén absolutamente prohibidas en aras al riesgo que pueden suponer en caso de avenidas de agua. No se alcanza a comprender, en la interpretación de Gobierno de Navarra, porqué implica un riesgo mayor en caso de inundación una caseta de ocio ubicada en zona de riesgo medio que una casa o una industria en el mismo suelo.

En definitiva; la interpretación sistemática de los anexos del POT 5,lo que nos lleva es a entender que las casetas vinculadas a la horticultura de ocio, pueden ser autorizables, si cumplen ciertos requisitos, en el SNU suelos de prevención de riesgos naturales SNUPRTR:ZI ZONAS INUNDABLES, como defiende la parte recurrente.

Pero es que además, el propio Plan General de Peralta, tiene también en cuenta la condición de inundabilidad para las parcelas destinadas a horticultura de ocio, pues además de en los Planos 1 , 1.2 y 1.5 situa la parcela litigiosa en el Plano 1.4, denominado "ámbitos de huertos tradicionales", para las cuales establece en el artículo 54, una serie de condiciones de los cerramientos, y así específicamente se dispone: " Con objeto de que no supongan impedimentos al discurso del agua en caso de inundación, el zócalo del cierre no podrá superar la altura de 10 cms en ningún punto del terreno". Esta previsión no sería necesaria si no se pudiera implantar casetas en huertos de ocio tradicionales en ese tipo de suelos, y por el contrario, cobra todo su sentido si entendemos que esta actividad se ha pretendido compatible con la condición de inundabilidad de estas parcelas, de lo que se colige que también la normativa municipal, en correlación con el POT 5 considera autorizables las casetas de ocio en SNU de prevención de riesgos naturales por inundación.

En definitiva y si bien no se puede obviar que la parcela NUM000 del Polígono NUM001 de Peralta, ha de sujetarse a las condiciones que establece el POT para las zonas inundables, pues el propio Planeamiento municipal la ha incluido en el Plano específico PN1.5, el uso de caseta de ocio vinculada a la agricultura tradicional pretendido no es incompatible con los expresamente regulados en dicha normativa, por lo que la demanda debe ser estimada , anulando el Acuerdo del Gobierno de Navarra de 1 de febrero de 2023, por el que se desestima el requerimiento previo formulado por el Ayuntamiento de Peralta frente la Resolución 311E/2022, de 26 de septiembre, de la Directora del Servicio de Territorio y Paisaje, por la que se deniega la autorización para la construcción de una caseta de ocio en la parcela NUM000 del polígono NUM001 de Peralta, promovida por don Abelardo.

SEXTO.- Costas.

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la LJCA, corresponden a la administración demandada.

En atención a todo ello, en nombre de su Majestad el Rey, y por la autoridad conferida por el Pueblo Español,