Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 323/2020 de 19 de marzo del 2024

PRIMERO.- A través de este proceso impugna la entidad actora la resolución de 17 de diciembre de 2019, del Director de la Agencia Estatal de Investigación, del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la de fecha 25 de enero de 2017, por la cual se dispuso el reintegro parcial de la ayuda concedida desarrollo del proyecto solicitado "GRUPO UPC: MODELO PARA POTENCIAR LA VALORIZACIÓN Y LA TRANSFERENCIA, con número de referencia OTR2008-0107", y que fue percibida en su día por la entidad recurrente.

Como antecedentes de interés para resolver el litigio pueden destacarse los siguientes:

1.- Por Orden PRE/545/2008, de 29 de febrero (BOE de 1 de Marzo de 2008) se establecieron las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de actuación de utilización del conocimiento y transferencia tecnológica, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011.

2.- Al amparo de la citada Orden, mediante Resolución de 4 de Noviembre de 2008, de la Secretaría de Estado de Universidades, se efectuó la convocatoria para el año 2008 de concesión de subvenciones del Subprograma de Apoyo a la Función Transferencia en Centros de Investigación (Subprograma OTRI) del Programa Nacional de Transferencia Tecnológica, Valorización y Promoción de Empresas de Base Tecnológica, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación 2008-2011. Y con arreglo a la citada convocatoria, mediante Orden de la Ministra de Ciencia e Innovación de 6 de noviembre de 2009, se concedió a la UPC una subvención de 231.500 euros para el desarrollo del proyecto solicitado, "GRUPO UPC: MODELO PARA POTENCIAR LA VALORIZACIÓN Y LA TRANSFERENCIA, con número de referencia OTR2008-0107". La fecha de inicio del proyecto fue el 1 de enero de 2009, y la fecha inicial de finalización el día 31 de diciembre de 2011, si bien la UPC solicitó una prórroga hasta el 30 de junio de 2012, que el Ministerio autorizó.

3.- Con fecha 31 de marzo de 2015 la Directora General de Innovación y Competitividad acordó el inicio de un procedimiento de reintegro por el total de la referida subvención, basándose en el informe técnico de evaluación. Frente a dicho acuerdo presentó la UPC las alegaciones que tuvo por conveniente.

4.- El 16 de julio de 2015 la Directora General de Innovación y Competitividad dictó nuevo acuerdo por el cual anulaba de manera expresa el anterior de 31 de marzo de 2015 e iniciaba, según su tenor literal, "... el procedimiento de REVOCACIÓN TOTAL de la subvención" (folios 150 y 151 del expediente de reintegro OTR2008-0107).

5.- El 15 de junio de 2016 la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación inició un procedimiento de reintegro con base en un nuevo informe técnico final de evaluación en el que se apreciaba un cumplimiento parcial de los objetivos.

6.- Presentadas alegaciones por la UPC, el 14 de diciembre de 2016 la Directora de la Agencia Estatal de Investigación, actuando por delegación de la Presidencia del organismo, dictó resolución acordando el reintegro. En la misma, con estimación parcial de las alegaciones formuladas, se cuantificó el incumplimiento en un 8%, lo que suponía una reducción de 18.520,00 euros del importe de la subvención, incrementado en 6.160,84 euros en concepto de intereses de demora, con un total de 24.680,84 euros. Este acuerdo se notificó a la UPC el día 6 febrero de 2017.

7.- Interpuesto recurso de reposición frente a la referida resolución, fue desestimado mediante acuerdo de 17 de diciembre de 2019, dictado por el Director de la Agencia Estatal de Investigación actuando por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación; acuerdo que se notificó a la UPC el día 19 de diciembre de 2019, y contra el que formalizó el recurso contencioso administrativo que dio origen a este proceso.

SEGUNDO.- Como primer motivo de su demanda, argumenta la Universidad que el procedimiento en el que se dictó la resolución de reintegro había caducado.

Recuerda que el procedimiento se inició el 15 de julio de 2015, y que la resolución de reintegro se le notificó el día 7 de febrero de 2017, de tal modo que se habría sobrepasado con exceso el plazo de 12 meses que para resolver y notificar la decisión de reintegro establece el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

A su juicio, esta conclusión no se vería afectada por el acuerdo de 15 de junio de 2016 que entiende no suponía el inicio de un nuevo procedimiento dirigido al reintegro de la subvención teniendo en cuenta que "En ningún momento el Ministerio anuló o declaró el archivo del expediente iniciado el 16 de julio de 2015, ni siquiera acordó ampliar el plazo para resolverlo y notificar. Además, en ningún momento declaró la caducidad del expediente iniciado el 16 de julio de 2015".

Supone así que " ...el expediente de 15 de junio de 2016 era una rectificación del del 16 de julio de 2015, pero integrado dentro del mismo procedimiento y con solución de continuidad. En caso contrario, sería admitir que el día 15 de junio de 2016 existían en fase administrativa dos litispendencia sobre el reintegro de la misma subvención, cosa que sería contrario al principio de seguridad jurídica".

No podemos, sin embargo, compartir esta interpretación a la vista de la sucesión de hechos que refleja el expediente administrativo.

El procedimiento, en el cual se acordó finalmente el reintegro mediante resolución notificada a la UPC el 6 de febrero de 2017, se inició el día 15 de junio de 2016 (folio 250 del expediente) por lo que, a la fecha de notificación, no habían transcurrido los 12 meses a los que se refiere el artículo 42.4 de la Ley 38/2003.

La resolución de 16 de julio de 2015 a la que se refiere la entidad recurrente lo que hizo fue anular expresamente el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro adoptado con fecha 31 de marzo de 2015, y acordar el inicio del "... procedimiento de REVOCACIÓN TOTAL de la subvención" (folios 150 y 151 del expediente de reintegro OTR2008-0107).

No hay duda entonces de que el procedimiento de reintegro, iniciado el 15 de junio de 2016, no caducó ya que la resolución acordando el reintegro que se adoptó en el mismo fue notificada a la UPC el día 6 de febrero de 2017.

Y que el que había comenzado el 31 de marzo de 2015 sí se extinguió, en contra de lo afirmado por la UPC.

TERCERO.- En segundo lugar, sostiene la Universidad recurrente que no procedería el reintegro toda vez que "... la UPC consiguió el objetivo general del proyecto, que fue crear un modelo de soporte a las entidades del Grupo UPC, para estructurar, mejorar e impulsar la aportación de su actividad de investigación, valorización y transferencial".

Destaca que solicitó una ayuda de 407.744,99 euros para el desarrollo del proyecto, y que el Ministerio concedió la subvención por importe de 231.500,00 euros, lo que supone una reducción del 56,77 % del presupuesto, de tal forma que, pese a haber conseguido dicha reducción, cumplió con los objetivos generales y específicos, y así lo habría considerado el propio Ministerio al reconocer un cumplimiento global del 92% del proyecto "... muy próximo al 100%".

También pone de relieve que el Ministerio validó la totalidad de los gastos justificados por la UPC sin que dicha cuenta justificativa diera lugar a incidencias, todo lo cual evidenciaría que la Universidad cumplió con los principios generales que recoge el artículo 8.3 de la Ley 38/2003.

Con ello la recurrente lo que pretende es evidenciar que, aun de admitirse que no se cumplió con el objetivo general del proyecto, el porcentaje de cumplimiento sería tan próximo al 100% que, en aplicación del invocado artículo 8.3, no debería exigirse el reintegro correspondiente al porcentaje no cumplido, que es rigor lo que se hace con la resolución de reintegro.

No podemos compartir este criterio que persigue, en definitiva, y por ser porcentualmente limitado el incumplimiento, asimilarlo a un cumplimiento total con base en una norma que en absoluto habilita dicha interpretación.

En efecto, dice el artículo 8.3 invocado que "La gestión de las subvenciones a que se refiere esta ley se realizará de acuerdo con los siguientes principios: a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante. c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos".

Antes al contrario, alude a la eficacia en el cumplimiento de los objetivos que es, desde luego, incompatible con aspirar al percibo íntegro de la subvención cuando se ha producido un cumplimiento incompleto.

CUARTO.- Los siguientes motivos de la demanda inciden en el cumplimiento de los objetivos específicos cuestionados en la resolución de reintegro, como son el de "Potenciar e impulsar las sinergias y las actividades de investigación y transferencia cooperativa de equipos y unidades de I+D universitarios y de otros centros de investigación con empresas e instituciones", y el de "Impulsar la transferencia de tecnología y la utilización del conocimiento en general desde todas las entidades que forman parte de la órbita de la universidad, con el objeto de que la universidad tenga un papel mayor como motor del desarrollo económico y social". Objetivos que el Ministerio entiende cumplidos solo en el 83%.

Pues bien, ha de decirse que la apreciación del cumplimiento parcial de tales objetivos cuenta en el expediente con una motivación suficiente, reflejada en los informes de valoración.

Así, y por lo que se refiere al primero de los objetivos descritos, la resolución, con base en el informe de evaluación final, destaca lo limitado de la actuación de la entidad subvencionada en la medida en que el modelo no ha tenido la necesaria y buscada difusión, y ello con independencia de que la decisión de otras universidades sobre la aplicación del modelo sea una circunstancia incierta, que no depende de la voluntad de la UPC, como argumenta esta.

En cuanto al objetivo de "Impulsar la transferencia de tecnología y la utilización del conocimiento en general desde todas las entidades que forman parte de la órbita de la universidad, con el objeto de que la universidad tenga un papel mayor como motor del desarrollo económico y social", coincidimos con el criterio expuesto en la resolución recurrida según el cual el diseño y puesta en marcha de una página web no se considera que dé pleno cumplimiento a la exigencia derivada del objetivo señalado. Es indudable que el impulso de la transferencia de tecnología y la utilización del conocimiento en general desde todas las entidades que forman parte de la órbita de la Universidad es un objetivo mucho más ambicioso, al que no da completa respuesta la publicación de una página web. Pese a lo cual no puede desconocerse que la Administración ha reconocido en este concreto extremo un cumplimiento del 83%.

Lo que hace la UPC es cuestionar dichas conclusiones, pero sin aportar prueba alguna que las desvirtúe, pues se limitó a estos a efectos a acompañar, junto con su demanda, un informe emitido por la misma UPC, en concreto por la Jefa del Servicio de Soporte a la Investigación e Innovación de la UPC e investigadora responsable del proyecto OTR2008-0107.

Al margen de que quien suscribe el informe es, insistimos, la propia responsable del proyecto subvencionado, en cuanto al primer objetivo afirma que "La UPC realizó acciones de difusión de este proyecto a otras universidades y centros de investigación, como ha quedado acredito en el Informe Final del Proyecto. Si bien es cierto que durante el periodo de ejecución del proyecto no consta que otras universidades replicaran modelo, la UPC cumplió al 100% con el resultado esperado en las acciones de replicación. Como costa en el Informe Final y en las extensas alegaciones presentadas, la UPC dispuso de un modelo en materia de valoración, transferencia e innovación que lo difundió extensamente a otras universidades de instituciones". Sin embargo, esta aseveración no se complementa con una prueba de las concretas actividades de difusión a las que se refiere.

Y en cuanto al segundo, en el informe se dice únicamente que "... se dio un impulso a las páginas web de las unidades vinculadas para dar mayor visibilidad de los servicios ofrecidos, la oferta tecnológica el catálogo de patentes o a la asistencia a eventos y ferias (...)se incrementaron los encuentros bilaterales con responsables de entidades vinculadas para fomentar el conocimiento, y también se impartieron diferentes sesiones de formación y de difusión (patentes, ayudas UE, ayudas CDTI, etc) (...) ... la presentación de la oferta tecnológica no se limitó a la página web, y la UPC también desarrolló actuaciones presenciales de difusión de la oferta tecnológica, de la manera prevista en la Memoria Técnica de Solicitud del Proyecto y como se describió en el Informe Técnico final y en las alegaciones presentadas en el procedimiento administrativo...". Al igual que respecto del objetivo anterior, no hay una concreción de las actuaciones llevadas a cabo, ni de su eficacia al objeto de cumplir con el objetivo propuesto.

QUINTO.- Solicita por último la Universidad actora que se aplique el principio de proporcionalidad de acuerdo con lo dispuesto en el 37.2 de la Ley General de Subvenciones.

Es evidente que, en este caso, la decisión de reintegro se ha atenido a dicho principio pues se ha exigido exclusivamente la devolución de un porcentaje de los fondos coincidente con la parte incumplida.

No obstante, la recurrente aduce que el principio de proporcionalidad ha llevado a los tribunales incluso a estimar improcedente en estos supuestos el reintegro parcial, con cita de una sentencia del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 2010.

Entendemos que no hay razón alguna derivada del principio de proporcionalidad que justifique el reconocimiento del derecho a percibir el total de la subvención cuando se ha acreditado un cumplimiento únicamente parcial de los objetivos, y la reducción se ha ajustado, precisamente, al porcentaje incumplido.

Desde luego, no obliga a otra cosa el pasaje de la citada sentencia del Tribunal Supremo que transcribe la demanda y en el cual se limita a recordar este que "El deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinantes del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2"; ni tampoco el argumento que se basa en "...la actitud titubeante mostrada por la Administración es este procedimiento, que inicialmente ordenó un reintegro total, posteriormente y en el mismo expediente de reintegro rectificó y ordenó un reintegro equivalente al 12% de la subvención y, finalmente, en la resolución de reintegro ordenó un reintegro equivalente al 8% del importe de la subvención", pues la reducción del porcentaje de incumplimiento, además de favorecer a la demandante, se hizo en el ejercicio de las facultades, y en el cumplimiento de la obligación, que corresponden a la Administración concedente de la subvención en orden al control del cumplimiento de los fines para los que se concedió; y a la vista del informe de valoración aportado al expediente que constituye, como hemos dicho en el fundamento anterior, una motivación suficiente del acuerdo de reintegro.

SEXTO.- Las razones expuestas conducen a la desestimación del recurso, por lo que las costas de esta instancia habrán de ser satisfechas por la Universidad recurrente de acuerdo con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación