D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA
D. LUIS HELMUTH MOYA MEYER
D. FELIPE FRESNEDA PLAZA
D. JAVIER RODRIGUEZ MORAL
Madrid, a diecinueve de marzo de dos mil veinticuatro.
VISTO por la Sección Séptima de Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, el recurso contencioso-administrativo nº. 1357/2020 interpuesto por la Procuradora Sra. AZPEITIA CALVÍN , en representación de COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000, siendo parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, impugnándose la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 25 de junio de 2020 por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 28 de diciembre de 2015 (publicada en BOP de Sevilla nº 32, de fecha 9 de febrero de 2016), aprobando los cánones de regulación y tarifas de utilización del agua para 2016 y 2011 (2ª anualidad), y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1.998.
PR IMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 25 de junio de 2020 por el que se desestima el recurso de alzada interpuesto frente a resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 28 de diciembre de 2015 (publicada en BOP de Sevilla nº 32, de fecha 9 de febrero de 2016), aprobando los cánones de regulación y tarifas de utilización del agua para 2016 y 2011 (2ª anualidad),
La cuestión esencial que subyace en la demanda, la cual será objeto de desarrollo en los apartados siguientes, es la posible declaración de nulidad del canon impugnado.
Se alega por la parte actora que se ha producido una aplicación retroactiva del canon al haberse aprobado de forma ulterior al momento en que debían entrar en vigor, y así se expresa:
"E n definitiva, los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua deben quedar aprobados antes del inicio el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución "
SE GUNDO. En el curso de la tramitación del procedimiento ha recaído la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2021, recurso de casación núm. 6712/2019 , que sobre una cuestión análoga a la planteada en este procedimiento, razona:
" La cuestión casacional objetiva, en lo que respecta a la primera de las preguntas planteadas en el auto de admisión del presente recurso ya ha sido resuelta por la sentencia de esta Sala y Sección de 3 de abril de 2018, dictada en el recurso de casación núm. 876/2017 .
De manera que los razonamientos que se exponen a continuación son, por elementales en exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, reproducción de los incluidos en aquellas sentencias, en las que se abordan idénticas cuestiones fácticas y jurídicas a las que aquí se plantean.
Razona así la sentencia de 3 de abril de 2018 :
«TERCERO.- La interpretación acerca del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua en el artículo 114.7 TRLA y artículos 303, 310 y 311 del RDPH.
1. No es la primera vez que esta Sala afronta la interpretación del régimen jurídico del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua, precisamente en lo que respecta al momento en que deben quedar aprobados tanto el canon como la tarifa, habiendo llegado reiteradamente a la conclusión de que tal aprobación ha de acaecer con anterioridad a la fecha del devengo. Tal cuestión, además, ha dado lugar a dos recientes sentencias de esta misma Sala y Sección de 19 de septiembre de 2017 (recurso de casación para unificación de doctrina nº 2929/2016 , remitida a la de 10 de mayo de 2017, que estimó el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 891/2016), las cuales abordan in extenso el problema suscitado, por referencia a otras varias anteriores que en ellas se citan. En ambas se afirma con rotundidad que la aprobación del canon o de la tarifa, según cada caso, ha de ser anterior al devengo de ambas figuras, calificadas como tasas
Y a continuación tras la transcripción de la expresada sentencia fija la siguiente doctrina:
"C on arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA , procede, en función de todo lo razonado hasta ahora, responder a la cuestión suscitada en el auto de admisión, consistente en "a) Determinar si, a la luz del artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, y de los artículos 303 , 310 y 311 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española .
b) Dilucidar si, aun cuando no se incurra en una irretroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución Española , dichos preceptos reglamentarios cuentan con cobertura legal o se extralimitan de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Aguas, particularmente en su artículo 114.4 ".
A tales efectos se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, el artículo 114 TRLA -en particular sus apartados 1, 2, 3, 4 y 7-, en conexión con los artículos 303, 310 y 311 del RDPH.
1. En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, ya hemos indicado que no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución .
Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partem antes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per se el límite constitucional del artículo 9.3 CE , que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.
Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario" y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa, obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.
2. La segunda de las cuestiones sobre que nos interroga el auto de admisión, relativa a "...si, aun cuando no se incurra en una irretroactividad prohibida por el artículo 9.3 de la Constitución Española , dichos preceptos reglamentarios cuentan con cobertura legal o se extralimitan de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Aguas, particularmente en su artículo 114.4 ", debe recibir una respuesta negativa.
En efecto, sobre la cuestión referida a la eventual infracción legal de los preceptos reglamentarios, artículos 310 y 311 RDPH -al que habría que añadir, por coherencia, el artículo 303-, esto es, si cuentan o no con cobertura legal o se extralimitan de lo dispuesto en el texto refundido de la Ley de Aguas , particularmente en su artículo 114.4, hay que decir lo siguiente: a) tales preceptos no han sido aplicados por la Administración en la emisión de las liquidaciones, por lo que no habría lugar a su inaplicación por ilegalidad, como hace la sentencia de instancia, con fundamento en el artículo 6 LOPJ , por falta de relevancia a la hora de resolver. En este asunto, ni se efectuó una liquidación provisional ni una definitiva fundamentada en el presupuesto último aprobado -que es el ámbito material en que juegan tales preceptos-, sino que, por el contrario, se han exigido liquidaciones nuevas, aplicación de tarifas -y cánones- también nuevas, pero tardíamente aprobadas y emitidas; b) en todo caso, ambos preceptos han sido declarados conformes al ordenamiento jurídico en las sentencias de 26 de enero de 2004 ( cuestión de ilegalidad nº 6/2002 ) y de 28 de septiembre de 2004 (cuestión de ilegalidad nº 16/2003 ). En la primera de ellas se suprimió un inciso referido a la posibilidad de practicar liquidaciones provisionales o a cuenta "...en el caso de que la tarifa no pudiera ser puesta al cobro en el ejercicio corriente debido a retrasos motivados por tramitación de Impugnaciones o recursos o por otras causas, el Organismo gestor podrá aplicar provisionalmente y a buena cuenta la última aprobada que haya devenido firme". Tras la anulación judicial, el precepto quedó así: "En el caso de que la tarifa no pudiera ser puesta al cobro en el ejercicio corriente, debido a retrasos motivados por tramitación de Impugnaciones o recursos o por otras causas, el organismo gestor podrá aplicar la última aprobada que haya devenido firme".
Por consiguiente, los preceptos han sido ya juzgados, de forma directa, por este Tribunal Supremo, en que se mantiene la conformidad a Derecho de tales artículos, excepción hecha del inciso anulado, los cuales, por lo demás, conservan su redacción originaria, por lo que no es pertinente analizar su disconformidad con la Constitución o con la Ley de Aguas, máxime cuando las sentencias que decidieron las cuestiones de ilegalidad examinaron explícita y pormenorizadamente la cuestión relativa a la retroactividad denunciada, justamente para negar su concurrencia. Por lo demás, el artículo 114.4 TRLA se refiere a la distribución o reparto, entre los beneficiarios, del importe global constituido por la suma de los conceptos enumerados en el apartado 3 del mismo artículo, norma en todo caso extraña a cualquier previsión temporal, fuera en la aprobación del canon o la tarifa, fuera para la emisión de las liquidaciones.
En definitiva, ni hay retroactividad prohibida, ni son disconformes a Derecho ambos preceptos reglamentarios ni el artículo 303 -relativo al canon- también enjuiciado en las cuestiones de ilegalidad, ni habría juicio de relevancia de tales preceptos.
Por ello debe decirse, para dar respuesta a la segunda cuestión suscitada en el auto de admisión, que tales preceptos reglamentarios no contravienen la Constitución ni la Ley de Aguas, tal como esta misma Sala ya ha declarado con valor de cosa juzgada y, en particular, no incurren en clase alguna de retroactividad.».
En lo que respecta a la segunda de las cuestiones que nos plantea el auto de admisión, consistente en determinar si la conclusión alcanzada con lo que se ha expuesto por transcripción del precedente puede variar en el caso de que la aprobación de los cánones y tarifas fuera favorable al contribuyente al minorar las cantidades que estaban aprobadas para el anterior ejercicio y hubieran sido prorrogadas en caso de no dictarse un nuevo acuerdo en plazo.
Difícilmente se puede predicar un carácter favorable en relación con actos de estricto gravamen como lo son los tributarios, tanto de ordenación como de aplicación, máxime cuando establecen el canon de regulación que ha de regir para un determinado periodo.
Al margen de dicha paradoja, la condición de más favorable no enerva el carácter rigurosamente retroactivo de las tarifas aprobadas para un año transcurrido y, por ende, prohibido por la ley, en los mismos términos en que se han producido los casos enjuiciados en los recursos de casación precedentes.
Esto es, el matiz que da lugar a la segunda pregunta es si cambian las cosas si la aprobación de estos cánones y tarifas fuera favorable al contribuyente al ser inferiores a la del último ejercicio aprobado.
La respuesta ha de ser necesariamente negativa. Se trata aquí, como señala la Comunidad de Regantes recurrente, no de las liquidaciones de cánones y tarifas correspondientes al ejercicio 2011, conforme a las cuantías de 2009, sino de la aprobación de las cuantías para dicho 2011 aprobadas por la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 29 de diciembre de 2014 y 28 de diciembre de 2015, por las que se aprueban los cánones y tarifas 2015 y 2011 (1ª anualidad) y 2016 y 2011 (2ª anualidad), respectivamente.
Obviamente, hay una retroactividad de grado máximo, prohibida por el ordenamiento jurídico, tal como hemos declarado en numerosísimas ocasiones. El juicio de comparación con la tarifa o canon más favorable no puede hacerse en relación con una tarifa prorrogada, además, en relación con un periodo aquí no concernido, sino que, en todo caso, habría que hacerlo con la nula tributación que correspondería a la inexistencia de fundamento para la exacción al tiempo del devengo.
TE RCERO. Habiéndose en el presente caso aprobado el canon impugnado de forma retroactiva respecto al ejercicio de 2011, a que se contrae la demanda, por la doctrina anteriormente citada del Tribunal Supremo procede declarar la nulidad de resolución impugnada en dicho extremo de la aprobación del canon de 2011 que se efectúa de forma retroactiva.
En otros procedimientos análogos al actual la Administración del Estado se ha allanado a las pretensiones de las partes, lo que no ha acontecido en el caso presente que es objeto de enjuiciamiento
A tenor de los razonamientos precedentes la demanda ha de ser íntegramente estimada.
CU ARTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". Y en el presente caso estimado el recurso es procedente su imposición a la Administración demandada.
En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.
Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación
