Sentencia Contencioso-Administrativo 32/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 275/2023 de 21 de febrero del 2024

PRIMERO.-Objeto del juicio; pretensiones y argumentos de las partes.

I/ Se impugna ante este órgano jurisdiccional la Orden Foral 95E/2023, de 28 de abril, de la consejera de Desarrollo Rural y medio Ambiente, desestimatoria de la alzada contra la resolución 41/2022, de 2 de agosto, del director general de Desarrollo Rural, que aprueba los porcentajes de reducción, por incumplimientos de la condicionalidad (campaña 2021), e inicia el procedimiento de reintegro de los importes correspondientes a la aplicación del porcentaje de reducción aplicado.

La citada Orden Foral desestima la alzada presentada por la actora frente a la mencionada resolución, que fija en un 5% la reducción por incumplimiento de la condicionalidad en 2021, constituido en la falta de registro debido (carencia de registro de 3 recetas dispensadas de CEFTIOSAN de las 4 prescritas, presentando a inspección solamente 1, y carencia de registro de tratamientos veterinarios desde 2018 a 2021, existiendo recetas en esos años).

Según los antecedentes expuestos por la propia demanda, además,

"Mediante Resolución 2E/2022, de 12 de enero, el Director General de Agricultura y Ganadería, se incoó expediente sancionador a SAT Número 5348 Etxeberria por la presunta comisión de dos infracciones de carácter leve:

2-Una tipificada en el art. 54.6 de la Ley Foral 11/2000, de 16 de noviembre , de Sanidad Animal, que establece como infracción leve la tenencia sin copia de la receta en las explotaciones ganaderas de medicamentos veterinarios o sustancias medicamentosas.

-Una tipificada en el art. 54.8 de la misma Ley Foral que establece como infracción leve la no expedición de documentos o la omisión de los registros que fueran preceptivos, o su existencia sin cumplimentar los datos que fueran esenciales para comprobar.

Dicho procedimiento finalizó con el reconocimiento de la responsabilidad y el pago voluntario por parte de SAT Número 5348 Etxeberria."

De la inspección realizada (el procedimiento sancionador es posterior) derivan las constataciones antes apuntadas y que generaron la reducción en el porcentaje del 5% de los importes, con el reintegro correspondiente, por incumplimiento de la condicionalidad en 2021(falta de registro debido).

II/ Pretende la recurrente que dicte sentencia la Sala "en la que estimando en todas sus pretensiones la demanda interpuesta se declare no ajustada al ordenamiento jurídico la Orden Foral impugnada y por tanto declarando no ajustada a derecho la Resolución impugnada y por tanto que no ha lugar a la reducción de porcentaje alguno a la recurrente, por incumplimientos de la condicionalidad, campaña 2021."

Narra la demanda cuáles fueron los antecedentes de la decisión combatida, que antes se han entrecomillado en cursiva.

Tras ello, formula dos motivos, aunque no es fácil su distinción por la repetición de ciertos pasajes, por la transcripción de sentencias sin notas distintivas de su inicio y final, y por la introducción de alegaciones en el cuerpo fáctico:

1.- Falta de motivación.

En la página 2 in fine de la demanda considera la actora que "no se encuentran motivadas la calificación de gravedad, alcance y la persistencia que alcanzan a determinar una reducción del 5% de las ayudas directas y que no puede tacharse como incumplimiento de la condicionalidad un evento ocurrido por accidente y de ninguna manera por negligencia o imprudencia."

Se reconoce por la actora que la resolución hace alusión a un informe de la Sección de Inspecciones, pero objeta que tal informe no existe. No se hallaría en el expediente, y carece de resolución finalizadora, que caso de dictarse ahora, sería una resolución dictada en un procedimiento caducado, y con una infracción prescrita. Niega así también la existencia de la supuesta resolución finalizadora de reconocimiento de responsabilidad y pago voluntario a la que hace referencia la Orden Foral, a pesar de la obligación del dictado ( art. 85 de la Ley 39/2015).

Por ello, sostiene que no puede basarse la resolución combatida en incumplimientos de la condicionalidad que no se han constatado en resolución alguna, ni por los que haya existido sanción.

2.- Caducidad del expediente.

Refiriéndose ahora al propio expediente de incumplimiento de condicionalidad, manifiesta la actora que ya en la alzada alegó su caducidad.

Argumenta que la Circular FEGA 3/2021, relativa al procedimiento de control y sus plazo y concretamente su apartado 6.9.2, bajo el título de "informe de control" señala que todo control sobre el terreno será objeto de un informe de control que deberá ser elaborado por el organismo especializado de control y bajo su responsabilidad. Y este apartado indicaría, según la actora, que "Sin perjuicio de las disposiciones particulares que se recojan en la legislación aplicable a los requisitos y normas, el informe de control deberá elaborarse en el plazo de un mes tras la realización del control sobre el terreno".

Señala que el control sobre el terreno tuvo lugar el 19 de octubre de 2021, de acuerdo con la propia Orden Foral; que no existe informe de control como tal, sino un informe de 1 de diciembre de 2021. Y después, la resolución impugnada de 2 de agosto. Por ello, habría transcurrido el plazo de un mes, y el procedimiento se encontraría caducado.

Cita las SSTJS de Andalucía (Sevilla), sección 1ª, en el recurso 670/2017; Extremadura, sentencia 273/2019; Aragón, sentencia 457/2020, de 19 de noviembre, que hace referencia a la STS de 8 de octubre de 2019, y Andalucía (Granada), sentencia 4516/2021 en el recurso 1135/2019.

III/ Se opone la Comunidad Foral de Navarra. Tras resumir los hechos relevantes (destacando la visita de 19 de octubre de 2021 por el Servicio de Ganadería del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente; folios 1 a 3 del expediente) y el planteamiento de la cuestión -entiende que el recurrente, en el hecho segundo de la demanda, admite la finalización del procedimiento por reconocimiento y pago voluntario; también se refiere al informe de control de 1 de diciembre de 2021 y la explicación de la gravedad de los incumplimientos que se realiza en el mismo-, formula los siguientes motivos:

1.- La reducción de los porcentajes de condicionalidad no se ampara en el expediente sancionador incoado frente al recurrente.

La demandada arguye que la mera lectura de la resolución 41/2022, de 2 de agosto, permite dicha comprobación. No se basaría en el expediente sancionador, sino "en el incumplimiento detectado en la propia inspección, y en el informe de control de condicionalidad emitido el 1/12/2021", por lo que considera irrelevante que existiera o no resolución de finalización en el expediente sancionador.

Repasa la normativa aplicable (Orden Foral 110/2015, de 20 de marzo, destacando su artículo 4.2, así como el Anexo y el elemento 39, con aplicación al caso de gravedad C, alcance A y persistencia A; se consideró que no existía intencionalidad, sino negligencia); el informe de inspección de 19 de octubre de 2021 (folios 1 a 3 del expediente), el informe de control de 1 de diciembre de 2021 (folios 8 y 9), y la resolución 41/2022, de 2 de agosto (folios 16 a 18), objeto de la alzada.

Estima que el pago voluntario implica la finalización del procedimiento ( art. 85.2 de la Ley 39/2015), pero es irrelevante porque la resolución atacada no se basa en el procedimiento sancionador.

2.- Al procedimiento de control de la condicionalidad no le es aplicable el instituto de la caducidad.

Opone la actora la STS 1325/2019, de 8 de octubre, en el recurso 2156/2017 (fundamentos jurídicos 6º a 8º), que concluye lo siguiente:

"...un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia, no se identifica con un procedimiento independiente, autónomo y ni diferenciado respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas, razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 )."

SEGUNDO.- Normativa aplicable.

Como recoge el Preámbulo de la Orden Foral 110/2015, el Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, establece en el Título VI las normas de condicionalidad que deberán aplicarse a partir del 1 de enero de 2015.

El Reglamento Delegado (UE) 640/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento (UE) 1306/2013, establece en su título IV una base armonizada para el cálculo de las penalizaciones derivadas de la condicionalidad.

Y el Reglamento de Ejecución 809/2014, de 17 de julio de 2014, establece las normas técnicas y de procedimiento en relación con el cálculo y aplicación de las penalizaciones.

A nivel nacional, el Real Decreto 1078/2014, de 19 de diciembre, regula las normas de condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios que reciban pagos directos, determinadas primas anuales de desarrollo rural, o pagos en virtud de determinados programas de apoyo al sector vitivinícola.

Interesa ahora destacar el texto del artículo 4.2 de la mencionada Orden Foral 110/2015, según el cual:

"Se consideraran (sic) incumplimientos tanto los detectados como consecuencia de un control dentro del ámbito de la condicionalidad, como los detectados como consecuencia de otros controles.

Cuando los incumplimientos hayan sido detectados por una unidad no designada como autoridad de control para el requisito incumplido, en el marco de lo dispuesto en la Orden Foral 63/2015, de 20 de febrero, por la que se designan las autoridades de control competentes en el ámbito de la condicionalidad de las ayudas directas, las ayudas al desarrollo rural y las ayudas al sector vitícola en el marco de la política agraria común, deberá comunicarlo al Servicio de Coordinación del Organismo Pagador para que este lo remita a la autoridad de control competente (o unidad responsable de control), y esta última valore la gravedad, el alcance, la persistencia de los mismos. La comunicación se realizará una vez se haya notificado al interesado el resultado del control y se hayan resuelto las posibles alegaciones presentadas por este. En aquellos casos, en que el incumpliendo detectado suponga además la vulneración de normativa sectorial, se deberá adjuntar a la comunicación información sobre el inicio del expediente sancionador correspondiente."

Por otro lado, el artículo 85 de la Ley 39/2015, en sus dos primeros apartados, es del tenor que se muestra a continuación:

"1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción."

Finalmente, el artículo 72.4 del Reglamento de ejecución UE 809/2014 tiene el siguiente contenido:

"Sin perjuicio de las disposiciones particulares que se recojan en la legislación aplicable a los requisitos y normas, el informe de control deberá finalizarse en el plazo de un mes tras la realización del control sobre el terreno. No obstante, ese plazo podrá ampliarse a tres meses en circunstancias debidamente justificadas, en particular si así lo exige la realización de análisis químicos o físicos."

TERCERO.- Jurisprudencia.

I/ En la sentencia 323/2021, de 17 de noviembre de esta Sala (recurso 30/2021), para un caso semejante, se consideraba la inaplicación del instituto de la caducidad, con cita, notablemente, de la aquí alegada STS de 8 de octubre de 2019, en el recurso 2156/2017:

"En suma, el control de la condicionalidad no implica un procedimiento administrativo incoado de oficio, ni implica una actuación independiente o autónoma del procedimiento de inspección o comprobación. La condicionalidad es un incentivo para el cumplimiento de los requisitos legales de gestión y buenas condiciones agrarias y medioambientales. Aunque hubiere posibilidad de caducidad no sería causa de nulidad de la resolución impugnada a la vista de la regulación de la caducidad en el ámbito subvencional a que se refiere el art. 42.4 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones en el ámbito estatal. En este sentido también se ha pronunciado el TSJ de Castilla La Mancha en sentencia de 6 de febrero de 2017, Rec. 474/2014 .

Por su parte el TS en sentencia de 8 de octubre de 2019 Rec. 2156/2017 Ponente; José Luis Requero Ibáñez haestablecido"SEXTO. - Respecto del régimen de la condicionalidad hay que destacar los siguiente:

1º El sistema del Reglamento CE 73/2009 , desarrollado por el Reglamento CE 1122/2009 -ambos eran las normas vigentes al tiempo de dictarse actos impugnados-, responde a una reforma de la PAC en la que en el régimen de ayudas se refuerza el concepto de condicionalidad con la exigencia de que el beneficiario mantenga su explotación en buenas condiciones agrarias, medioambientales y de gestión que ahora no son del caso (cf. artículos 4.2 , 5 y 6 del Reglamento CE 73/2009 ).

2º La condicionalidad implica el ejercicio por parte de las Administraciones de una potestad de control de incumplimientos y se basa en un plan que elaboran las Comunidades Autónomas. Los incumplimientos de la condicionalidad pueden implicar penalizaciones, una de ellas la reducción -que es el caso de autos- de las ayudas correspondientes al ejercicio en que se haya detectado el incumplimiento, reducción que puede llegar hasta un 15% en caso de repetición.

3º El ejercicio de tal potestad de control lo asume el beneficiario en su solicitud pues expresamente se compromete a facilitar los controles, tanto administrativos como sobre el terreno, que es el que ahora interesa.

4º El control sobre el terreno se concreta en visitas a las explotaciones previamente comunicadas a los interesados, de las que se levanta acta y de esa visita resulta un informe de control, elaborado sobre la base del acta y que debe emitirse en el plazo de un mes desde la visita; a su vez y desde la visita, en el plazo de tres meses se informa al interesado de los incumplimientos salvo que ya los conozca por el acta (cf. artículo 54 del Reglamento CE 1122/2009 y artículo 6.6 del Real Decreto 486/2009, de 3 de abril ).

5º Tales visitas se realizan por un organismo de control que elabora un informe conforme al cual y en su caso, el organismo pagador procede -en el caso de autos- a la reducción de las ayudas en el importe proporcional al incumplimiento ( artículo 6.8 del Real Decreto 486/2009 ).

6º Las funciones de control pueden ser asumidas también por el órgano pagador (cf. artículo 48.2 del Reglamento CE 1122/2009 ; en el mismo sentido, cf. artículo 5.2. párrafo segundo del Real Decreto 486/2009 ya citado).

SÉPTIMO.- A los efectos del artículo 93.1 de la LJCA la cuestión prioritaria en la que se ha advertido que hay interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, se ciñe a determinar si el control de la condicionalidad implica procedimiento incoado de oficio, luego si en caso de no resolverse en plazo es aplicable el instituto de la caducidad previsto en el artículo 44.3 de la Ley 30/1992 , hoy día artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, Ley 39/2015). Pues bien, al respecto cabe decir lo siguiente:

1º Hay que diferenciar, por un lado, las operaciones de control de la condicionalidad mediante controles sobre el terreno en los plazos expuestos en el punto 4º del anterior Fundamento de Derecho, y por otro lado las consecuencias de esos controles una vez constatados por los técnicos especializados que hay incumplimientos, todo lo cual se documenta en un expediente.

2º El inicio de estas operaciones de control de la condicionalidad sobre el terreno no se identifica con un procedimiento incoado de oficio. Se trata de actos de control que realizan técnicos -que pueden ser empresas colaboradoras-, y a cuya realización se compromete todo solicitante o interesado.

3º Que en ese aspecto no se está ante un procedimiento iniciado de oficio se deduce que tales controles se insertan en una relación negocial como es, en definitiva, la que se traba a partir de la solicitud de las ayudas. Esta relación lleva aparejado el compromiso del solicitante de sujetarse a tales controles y a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , no constituye un acto formal de incoación procedimental que haya un plan general de control de la condicionalidad anual que aprueba cada Administración, plan con base al cual se realizan tales controles (cf. artículo 91.1 y 2 Real Decreto 202/2012 ).

4º Cuestión distinta es que detectados incumplimientos, el Organismo de control dé traslado al Organismo pagador para que proceda a determinar, en su caso, la reducción o la exclusión. Para tal decisión ciertamente se advierte un procedimiento contradictorio: hay un trámite de alegaciones, son objeto de informe y concluye con una resolución impugnable.

5º Tal procedimiento no cabe considerarlo a los efectos del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 como un procedimiento incoado de oficio y en el que se ejercite una potestad de intervención: el control de la condicionalidad es parte del procedimiento iniciado con la solicitud del interesado y que acabará concretándose en la percepción de la ayuda, de su reducción o rechazo y, en su caso, devolución de lo indebidamente percibido antes de realizarse el control.

6º A tal efecto hay que estar a la concatenación de plazos: para presentar la solicitud, para realizar controles de la condicionalidad sobre el terreno y para efectuar los pagos.

7º En consecuencia, un acuerdo de reducción como el impugnado en la instancia, no se identifica con un procedimiento independiente, autónomo y ni diferenciado respecto del procedimiento que se inicia con la solicitud de otorgamiento de las ayudas, razón por la cual no cabe aplicar a sus dilaciones el instituto de la caducidad conforme al artículo 44.2 de la Ley 30/1992 ( artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 ).

OCTAVO.- Corrobora lo dicho que en el Reglamento CE 1122/2009 se prevea, por ejemplo, el rechazo de solicitudes que impidan los controles sobre el terreno (artículo 26.2 ); que el calendario de presentación de solicitudes deba coordinarse con la programación de controles ( artículo 11.2 párrafo segundo); o que esos controles puedan retrasarse y sean posteriores al pago (artículo 9) lo que implica que la regla general es que sean anteriores, de forma que la solicitud se salde con la determinación de una reducción o si se ha percibido ya la ayuda, proceda la devolución del exceso; o que los controles se efectúen respecto de los expedientes de solicitud ( artículo 6.2 Real Decreto 486/2009 ya citado); o, en fin, que en ciertos casos no se admita modificar las solicitudes cuando ya se ha anunciado la realización de controles sobre el terreno (artículo 14.3).

NOVENO. - Conforme a lo expuesto y ya en el trámite del artículo 93.1 de la LJCA , respecto de la aplicación del artículo 44.2 de la Ley 30/1992 -actual artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015 - se confirma la sentencia impugnada al ajustarse al criterio interpretativo expuesto. En efecto, la sentencia constata que el Organismo Pagador siempre ha partido de que su actuación y su resolución se dicta "en relación a la solicitud unificada presentada" por el recurrente, luego no se trata de una actuación independiente o autónoma ya que se orienta a concretar el alcance de la ayuda.

DÉCIMO. - Declarado que la sentencia impugnada se ajusta al criterio interpretativo fijado por esta Sala respecto de la cuestión principal concretada en el auto de 18 de septiembre de 2017, decae pronunciarse sobre qué plazo transcurriría para declarar la caducidad y cuáles serían sus consecuencias. Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de casación..."

II/ También es digna de mención la STSJ de Navarra 178/2022, de 7 de junio (recurso 440/2021), citada por la demandada; considera aptas las actas del SEPRONA para detectar incumplimientos de la condicionalidad, si bien en el caso correspondiente el expediente sancionador finalizó con multa independiente:

"QUINTO.- Sobre el procedimiento de condicionalidad.

Respecto al procedimiento de condicionalidad, la parte actora duce que no consta en el expediente administrativo que en el año 2017 se haya notificado a la recurrente ningún acta por incumplimiento de la condicionalidad correspondiente a 2017, ni tampoco en 2019, ni que se haya levantado acta de control de la condicionalidad por el organismo especializado. Tampoco consta que SEPRONA haya sido designado por el Gobierno de Navarra organismo especializado de control para asegurar la observancia de las normas de condicionalidad.

Esta alegación tampoco puede tener favorable acogida puesto que las Actas del SEPRONA son válidas para poner de manifiesto los incumplimientos de la condicionalidad, toda vez que el art. 4 de la Orden Foral 110/2015, antes referida, señala que el artículo 4.2 que: "Se considerarán incumplimientos tanto los detectados como consecuencia de un control dentro del ámbito de la condicionalidad, como los detectados como consecuencia de otros controles. (...) En aquellos casos, en que el incumpliendo detectado suponga además la vulneración de normativa sectorial, se deberá adjuntar a la comunicación información sobre el inicio del expediente sancionador correspondiente."

En este caso, tanto el incumplimiento del año 2017, como el que es objeto del presente recurso contencioso fueron detectados por el SEPRONA, lo que dio lugar en 2017 a expediente sancionador por infracción de la Ley Foral 11/2000, de 16 de noviembre, de Sanidad Animal en el que se impuso al demandante una sanción de 1.000 € mediante resolución 40E/ 2018, de 6 de febrero del Director General de Desarrollo Rural, Agricultura y Ganadería, debidamente notificado al recurrente."

CUARTO.- Juicio de la Sala: falta de motivación y supuesto asiento de la reducción en un expediente sancionador no finalizado. Caducidad del expediente de comprobación y reintegro.

I/ Abordando en primer lugar la queja relativa a la falta de motivación en sentido estricto -pues como es de ver el motivo de la demanda supera en realidad el ámbito de la falta de motivación-, debe recordarse que la actora reprocha la ausencia de motivación sobre la gravedad, el alcance y la persistencia del incumplimiento de la condicionalidad.

Examinado el expediente, en el folio 18 consta la explicación, sucinta y estereotipada con un código o leyenda, teniendo en cuenta que se trata de resoluciones con múltiples destinatarios -concretamente, 83 incumplidores en este particular-. Se detalla lo siguiente, tras la anotación de una infracción de la norma 39 ("mantenimiento de registros"), de carácter no intencionado, de gravedad C, alcance A y persistencia A, con una reducción total de un 5% para este caso:

"Gravedad: A=Leve B=Grave C=Muy Grave

Alcance: A=Sólo explotación B=Repercusiones fuera de la explotación.

Persistencia: A=No existen efectos o duran <1año B=Existen efectos subsanables que duran >1año C=Los efectos no son subsanables.

Repetición: Elemento incumplido que forma parte de una Norma o RLG con incumplimiento en alguno de los últimos 3 años."

En la Orden Foral recurrida, además, se indica que la Circular FEGA 32/2021, sobre condicionalidad, Plan nacional de controles y criterios, para la aplicación de penalizaciones, establece los criterios para la aplicación de las penalizaciones de una forma armonizada, y señala que la falta de registros se califica como de muy grave (C), con un alcance leve (A) y una persistencia leve (A).

De lo anterior se desprende, a ojos de la Sala, la suficiencia -pese a la parquedad- de la motivación de la resolución impugnada, sin perder de vista el carácter plúrimo de la resolución 41/2022, dirigida al menos a 83 destinatarios. Constan en ella los elementos bastantes para desplegar la defensa correspondiente, que en este caso, sin embargo, no versa sobre la generación de indefensión por la ausencia de datos sobre el incumplimiento, como se verá.

En cuanto a la intencionalidad, la alegación del supuesto accidente no goza de desarrollo alguno, y la resolución ha apreciado negligencia, no voluntariedad; teniendo en cuenta que se trata de una omisión en la llevanza de registros, sin mayores explicaciones, no puede sostenerse la falta de motivación en este punto.

En realidad, el motivo, además de mencionar inicialmente -en la parte fáctica y aparentemente por transcripción involuntaria de lo alegado en la alzada- la falta de motivación, discurre por la senda de negar la posibilidad de apoyo de la resolución en unos incumplimientos detectados en el expediente sancionador.

Según la actora, no existe acta de inspección, ni tampoco existe resolución finalizadora del expediente sancionador.

En cuanto a lo primero, resulta contradicho por el primer folio del expediente (acta de inspección de 19 de octubre de 2021, Servicio de Ganadería).

En cuanto a lo segundo, no ha sido discutido por la demandada. Pero ha puesto de manifiesto, con razón, que la propia actora parece reconocer la existencia de pago voluntario (páginas 3 de la demanda y 1 de las conclusiones), que implicaría la finalización según el artículo 85.2 de la Ley 39/2015. Y que, en cualquier caso, las resoluciones recurridas no se basan en el expediente sancionador -expediente distinto e independiente del que aquí se recurre-.

Lo cual es cierto. Examinada la resolución atacada en la alzada, así como la Orden Foral recurrida, ambas se conectan con la inspección, así como con el informe de control (la primera, al ser plúrima, con mención de los hallazgos de las visitas de control y de informes de control, sin mayor detalle; la segunda, con los datos concretos de la inspección de 19 de octubre de 2021 y del informe de control o condicionalidad de 1 de diciembre de 2021). No se apoyan en el expediente sancionador.

Sentado lo anterior, ni la regulación pretende exigir primero la constatación formal y firme de unos hechos sancionados para después proceder a determinar el incumplimiento de la condicionalidad ( art. 39 del Reglamento 640/14, arts. 91.2, 97 y 99 Reglamento 1306/2013, derogado en 2023, y art. 4.2 de la Orden Foral), ni exige tampoco que la detección de los posibles incumplimientos tenga lugar en un expediente de condicionalidad (artículo 4.2 de la Orden Foral 110/2015). Al contrario: lo que se prevé es la incoación de un procedimiento sancionador tras la detección de incumplimientos de la condicionalidad.

Si lo que la parte quería discutir -no es el caso- es la inexistencia de los hechos detectados en la visita de inspección y en el informe de control o condicionalidad, podría haberlo hecho en el seno de este procedimiento, desplegando la defensa a tal fin procedente, vista la falta de constatación firme de los mismos en el sancionador.

La circunstancia de que dichos aparentes incumplimientos finalicen o no con sanción, en un expediente sancionador incoado como consecuencia de la detección, no afecta para la determinación de la existencia de un incumplimiento de la condicionalidad, que está encauzado en otro expediente; se trata de realidades jurídicas suficientemente independientes tal y como se plantea la regulación.

Por ello, el motivo no puede tener favorable acogida.

II/ En cuanto a la alegación sobre la caducidad del propio expediente de incumplimiento, el desarrollo argumental no versa tanto sobre la eventual caducidad basada en los presupuestos del artículo 25.1.b de la Ley 39/2015 como sobre la teórica caducidad derivada de la Circular FEGA 3/2021.

En cuanto a la posibilidad de la primera, debe repetirse la conclusión de la STS 1325/2019, de 8 de octubre, en el recurso 2156/2017 (fundamentos jurídicos 6º a 8º): la inaplicación del instituto de la caducidad del artículo 25.1.b de la LPACAP en estos casos, tal y como se puede leer más arriba.

En cuanto a la posibilidad de la segunda, más que en la Circular, se apoya, real y propiamente, en el texto del artículo 72.4 del Reglamento de ejecución UE 809/2014, cuyo párrafo transcribe el apartado 6.9.2 de la Circular 3/2021.

Pero dicho artículo 72.4 no regula la consecuencia jurídica del traspaso del plazo. Fija un mes, ampliable a tres en determinadas circunstancias; esto es cierto. Sin embargo, nada hay que conduzca a interpretar, ni en el artículo ni en el contexto o el régimen, que el informe de control elaborado una vez superados los plazos mentados genere la caducidad de todo el expediente. Y deja a salvo las regulaciones establecidas en las legislaciones, por lo que es más discutible todavía la supuesta voluntad normativa de producir un efecto tan drástico si se transgrede el plazo.

La lectura del apartado 6.9.2 de la Circular FEGA 3/2021 no arroja impresión distinta; más bien parece que se trata de plazos indicativos u orientativos. Por otro lado, es claramente inaplicable nuestra caducidad del artículo 95 de la LPACAP.

En nuestro caso, además, recuérdese que la visita de inspección tiene lugar el 19 de octubre de 2021, y el informe de control se emite el 1 de diciembre, por lo que el lapso es de apenas 1 mes y 10 días.

En consecuencia, la alegación no puede obtener el éxito pretendido; lo contrario, además de no resultar nítida y decididamente indicado por la normativa, implicaría una desproporción notable entre la falla y el efecto.

Por todo lo anterior, procede la desestimación del recurso contencioso.

QUINTO.- Costas.

Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Entonces, conforme a lo dispuesto en el artículo 139, procede su imposición a la parte actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente