Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1131/2020 de 21 de marzo del 2024

PRIMERO. A través del presente proceso la entidad recurrente, PLATAFORMA TECNOLOGICA ESPAÑOLA DE LA CARRETERA, impugna la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución dictada en fecha 25 de febrero de 2020 por el Director de la Agencia Estatal de Investigación en el expediente PTR-2014-0381 (01-01-2015 a 31-03-2016) que ordenó el reintegro parcial por importe de 109.251,01 euros de la ayuda recibida para el proyecto "Solicitud de apoyo a la consolidación de la Plataforma Tecnológica Española de la Carretera". Durante la tramitación de este procedimiento se ha dictado en fecha 29 de enero de 2021 resolución que ha desestimado el recurso de reposición anteriormente referido.

Las resoluciones impugnadas han ordenado el reintegro parcial de la ayuda recibida en relación con las siguientes partidas:

(i) Los gastos de personal. Y ello porque la entidad beneficiaria ha justificado ese coste aportando contratos de colaboración con personal autónomo que factura por sus servicios. Contratación que, según expone la Administración, hace imposible determinar el coste/hora de acuerdo con los datos que se especifican en el artículo 8.2.a) de la Resolución de 29 de mayo de 2014 de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación que se refieren a la contratación de personal mediante contratos laborales con sus correspondientes nóminas. Y, por ello, se considera no elegible dicha partida.

(i) Los costes indirectos por dos razones. En primer lugar, porque se ha considerado que no pueden integrarse como costes indirectos los gastos asociados al alquiler de la oficina ya que, según dispone el artículo 8.2.e) de la Resolución de 29 de mayo de 2014, los gastos indirectos son gastos generales asignados a la actuación pero que por su naturaleza no pueden imputarse de forma directa. Y en segundo lugar porque no se ha validado ningún importe asociado a las horas de dedicación del personal a la realización del proyecto subvencionado ya que no se ha podido calcular al haberse aportado contratos de colaboración en lugar de contratos de trabajo por cuenta ajena.

SEGUNDO. Con el fin de centrar adecuadamente el objeto del presente proceso se destacan los siguientes hechos que se deducen del expediente administrativo y de las alegaciones de las partes:

1. Mediante Orden ECC/1780/2013, del Ministerio de Economía y Competitividad, de 30 de septiembre, se aprobaron las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas del Programa Estatal de Investigación, Desarrollo e Innovación Orientada a los Retos de la Sociedad, en el marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016.

2. Posteriormente, por Resolución de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación de 29 de mayo de 2014, se aprobó la convocatoria del año 2014, para la concesión de ayudas correspondientes a la convocatoria Plataformas Tecnológicas.

3. La recurrente, PLATAFORMA TECNOLOGICA ESPAÑOLA DE LA CARRETERA, presentó en fecha 25 de junio de 2014, ante el Ministerio de Economía y Competitividad, una solicitud de ayuda correspondiente al proyecto "Solicitud de apoyo a la consolidación de la Plataforma Tecnológica Española de la Carretera", dentro de la convocatoria del año 2014 que se había efectuado por la Resolución de 29 de mayo de 2014.

4. La Administración concedió a la entidad recurrente la subvención solicitada mediante Resolución de 9 de diciembre de 2014 por un importe total de 81.130,30 euros en relación con la anualidad 2014 y de un importe de 118.654,20 euros para la anualidad 2015.

5. Por Resolución de 1 de abril de 2019 de la Subdivisión de seguimiento y justificación de ayudas, se requirió a la recurrente la subsanación de la justificación de la ayuda correspondiente a la anualidad 2015 (que es el objeto de este procedimiento) al considerar que había un defecto de justificación por el importe total de la ayuda concedida para dicha anualidad, esto es, de 118.654,20 euros.

6. Mediante Acuerdo de 30 de diciembre de 2019 del Director de la Agencia Estatal de Investigación se consideró que del total de la ayuda concedida (118.654,20 euros) había un defecto de justificación por importe de 93.043,20 euros correspondiente a las partidas de gasto de personal y de costes indirectos, motivo por el cual se acordó el inicio del procedimiento de reintegro parcial de la ayuda correspondiente a la anualidad 2015 (periodo 1/01/2015 a 31/03/2016).

7. Procedimiento de reintegro que finalizó mediante Resolución de fecha 25 de febrero de 2020 dictada por la Dirección de la Agencia Estatal de Investigación, por la que se acordó exigir el reintegro parcial de la subvención correspondiente a la anualidad 2015 (periodo 01/01/2015 a 31/03/2016), por importe de 109.251,01 euros (93.043,20 euros de principal y 16.207,81 en concepto de intereses de demora). Resolución que se ha confirmado en reposición mediante la Resolución dictada por el Director de la Agencia Estatal de Investigación en fecha 29 de enero de 2021. Resoluciones estas que constituyen el objeto del presente recurso contencioso-administrativo.

TERCERO. En el escrito de demanda presentado por la parte actora, Plataforma Tecnológica Española de la Carretera, se solicita la nulidad de las resoluciones administrativas impugnadas y ello en virtud de las siguientes consideraciones.

En relación con la partida correspondiente a los gastos de personal que se han excluido como gastos subvencionables señala que se ha vulnerado el principio de confianza legitima y de actos propios porque, según expone, la Administración conocía que el personal que estaba adscrito a la realización del proyecto subvencionado lo era a través de contratos de colaboración porque así se había especificado en la Memoria Técnico-Económica de 5 de junio de 2014 aportada con su solicitud de ayuda. Y sostiene que, como la Administración no formuló en ese momento ninguna objeción, ello ocasionó en el recurrente la confianza legitima de que era válido ese sistema de contratación del personal adscrito a la realización del proyecto subvencionado.

Por otra parte, no comparte con la Administración el criterio de que no pueden incluirse como gastos elegibles de personal los correspondientes a los contratos mercantiles de colaboración ya que, a su juicio, no están excluidos expresamente en la Resolución de 29 de mayo de 2015. Además, considera que la determinación del coste/hora puede también obtenerse de los datos recogidos en las facturas acreditativas del pago de la prestación de los servicios.

Asimismo, sostiene que solo pueden aplicarse los requisitos existentes en la fecha en que se concedió la ayuda y por eso no es aplicable la expresa prohibición de los contratos de colaboración que se recoge con posterioridad, concretamente en el Manual de Justificación de 1 de abril de 2015.

Y, según refiere, todas estas razones se han admitido por el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo nº 10 en cuanto que ha dictado sentencia estimatoria en fecha 29 de marzo de 2021 en el PA nº 134/2020 admitiendo todas las alegaciones que coinciden con las que ahora invoca.

Por otra parte, indica que la estimación de la elegibilidad del gasto de personal conlleva, necesariamente a la estimación de la procedencia de los costes indirectos. En este sentido sostiene que, como la proporción entre las horas imputadas al proyecto respecto del número de horas totales del personal de la empresa es de 1, resulta que los costes indirectos pueden alcanzar el 100% de los conceptos 621, 622, 624, 628 y 629 de la cuenta 62 con el límite de 10.000 euros (importe subvencionado de acuerdo con la resolución de concesión de la ayuda y que es inferior al 25% del gasto de personal previsto como límite en el art. 8.2.e de la convocatoria).

Y concluye indicando que, como el proyecto subvencionado se ha realizado de forma satisfactoria, debería aplicarse el principio de proporcionalidad en la determinación del importe cuyo reintegro se ha ordenado.

Por el contrario, el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda insiste en la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución impugnada concluyendo que los contratos mercantiles de colaboración no son válidos en la convocatoria analizada para justificar el gasto del personal adscrito al proyecto subvencionado.

CUARTO. Centrado el objeto de debate y a la vista de las alegaciones formuladas por las partes debemos determinar si, en la convocatoria de la ayuda concedida a la entidad recurrente, son admisibles como gastos de personal elegibles los gastos derivados de la contratación mediante contratos mercantiles de colaboración.

Para ello debemos acudir a la Resolución de 29 de mayo de 2014, de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, por la que se aprueba la convocatoria del año 2014, para la concesión de ayudas correspondientes a la convocatoria Plataformas Tecnológicas del Programa Estatal de Investigación, Desarrollo e Innovación Orientada a los Retos de la Sociedad, en el Marco del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación 2013-2016. Y es en su artículo 8 donde se regulan los conceptos de gastos financiables y, en relación con el personal, se indica en su apartado 2.a) que "se financiara tanto el personal propio como el de nueva contratación. Las horas de trabajo financiadas deberán dedicarse exclusivamente a la actuación". Y sigue indicando que "la fórmula de cálculo del coste-hora para cada empleado participante en la actuación, será la que se expresa a continuación y no se admitirán costes/hora superiores a 50 euros". Asimismo, se recoge la fórmula para calcular el coste/hora con arreglo a unos términos respecto de los cuales especifica que es lo que debe entenderse por cada uno de ellos.

Así la formula para calcular el coste/hora es X+Y/H. Y el contenido, para cada valor, es el siguiente.

El termino X se refiere a las retribuciones satisfechas al empleado en el ejercicio de acuerdo con lo declarado en el modelo 190 del IRPF, o documento equivalente.

El termino Y es la cuota patronal anual satisfecha a la Seguridad Social por ese empleado, calculada atendiendo a la Base de Cotización (expresada en los modelos TC2 o documento equivalente, debidamente identificada) multiplicada por el coeficiente final resultante de la aportación de la entidad beneficiaria a la Seguridad Social por ese empleado.

Y el termino H se refiere a las horas anuales del empleado, según el Convenio de aplicación a la entidad beneficiaria, hasta un máximo de 1800 horas.

QUINTO. Atendiendo a lo dispuesto en el referido artículo 8, apartado 2.a), esta Sala anticipa la desestimación del presente recurso. Y ello porque para conocer cuáles son los requisitos que deben cumplir los beneficiarios de las ayudas es necesario acudir a la regulación recogida en las bases de la convocatoria de la ayuda concedida que el recurrente no solo conocía sino que aceptó desde el momento en que presentó la solicitud y obtuvo posteriormente la concesión de las ayudas públicas sujetas a régimen competitivo lo cual obliga a que los requisitos exigidos a las beneficiarias sean iguales para todos desde el primer momento de la convocatoria de las ayudas. Y, en este caso, el artículo 8.2.a) referido no admite dudas en su interpretación y, en lo que ahora nos afecta, los gastos de personal adscritos al proyecto que se ha subvencionado que pueden ser elegibles son únicamente los gastos de personal relacionado con la beneficiaria mediante contratos laborales por cuenta ajena ya que los términos de la fórmula para determinar el coste/hora (X+Y/H) solo afectan a datos relativos a los contratos laborales. Así, se aprecia cuando especifican las bases de la convocatoria que para la determinación del término X se debe atender a las retribuciones satisfechas al personal adscrito al proyecto mediante contratos laborales puesto que para ello se acudirá a lo declarado en el modelo 190 del IRPF que solo afecta a los trabajadores por cuenta ajena por cuanto que es la declaración informativa de las retenciones e ingresos a cuenta que deben presentar las personas jurídicas que están obligadas a retener o a ingresar a cuenta del IRPF. Idénticas conclusiones obtenemos en relación con la definición de los términos Y e H al indicarse en las bases de la convocatoria que el termino Y viene determinado por la cuota patronal anual satisfecha a la Seguridad Social por ese empleado expresada en los modelos TC2 y en relación con el termino H se indica que se determinará atendiendo a las horas anuales del empleado según el Convenio de aplicación a la entidad beneficiaria.

Por ello, entendemos que son claras las bases de la convocatoria en relación con la determinación de los datos que deben tenerse en cuenta en el cálculo del coste/hora. Y esa claridad en cuanto a los datos que integran los términos de la formula coste/hora impide, en este caso, cualquier otra interpretación distinta de la literalidad de los términos referidos. Por tanto, no es admisible que los términos X, Y e H puedan equipararse a los datos que puedan obtenerse de los precios que se han abonado a quien ha prestado servicios y que se encuentran recogidos en las facturas abonadas en virtud de los contratos de colaboración. Igualmente, rechazamos que esas facturas puedan incluirse en el término "documento equivalente" referido en relación con los términos X e Y ya que, para que esa equivalencia sea aplicable, sería necesario que se cumpliera la primera premisa como es que el pago al personal adscrito al proyecto subvencionado a través de las facturas debería ser equivalente con el abono de las retribuciones -nóminas- al empleado que están sujetas a las correspondientes retenciones e ingresos a cuenta del IRFP; sin embargo, entendemos que no existe esa equivalencia entre las nóminas y las facturas que se emiten como justificación del pago del servicio prestado a quien no es empleado y a quien nada se retiene a cuenta del IRPF. Igualmente, entendemos que tampoco puede concurrir el requisito de "documento equivalente" en relación con el termino Y cuando las bases de la convocatoria se están refiriendo expresamente a los boletines TC2 que afectan exclusivamente a la cotización a la Seguridad Social del personal por cuenta ajena.

Conclusiones estas que se obtienen de las bases de la convocatoria sin que para ello sea necesario acudir a la concreta exclusión que, en relación con los contratos de colaboración, se ha efectuado en el Manual de Justificación de 1 de abril de 2015 - posterior a la fecha de concesión de las ayudas-.

Por otra parte, tampoco podemos apreciar vulneración del principio de confianza legitima ni del principio de actos propios como expone la recurrente y ello porque no es cierto que en la Memoria Tecnico-Economica aportada con su solicitud de ayuda indicara que los contratos del personal adscrito al proyecto fueran contratos de colaboración ya que lo que especificaba era que el equipo de trabajo estaría formado por tres personas con contratos mercantiles en la línea de realizar subcontrataciones para reducir gastos. Pero en el caso analizado no consta que la resolución de concesión de la ayuda hubiera admitido esas subcontrataciones que, de haber sido así, quizás hubieran sido válidos los contratos de colaboración a los efectos analizados porque así se admite en el Manual de Justificación de 1 de abril de 2015 al indicar que: "Esta convocatoria excluye como gasto subvencionable en esta partida "el personal contratado que facture sus servicios", el cual deberá imputarse, si así se hubiere concedido expresamente en la Resolución, como gasto en Subcontratación".

Por tanto, debemos rechazar la vulneración del principio de confianza legítima y de seguridad jurídica porque, según recoge la doctrina del Tribunal Constitucional expresada en su STC 248/2007, de 14 de diciembre, FJ 5º, con cita de otras muchas, "ha de entenderse como la certeza sobre la regulación jurídica aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando "la claridad y no la confusión normativa" ( STC 46/1990, de 15 de marzo , FJ 4º), de tal manera que "sólo si en el ordenamiento jurídico en que se insertan, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma infringe el principio de seguridad jurídica".

Rechazados como gastos de personal los contratos de colaboración ello determina que igualmente debamos rechazar los costes indirectos vinculados a los mismos por cuanto que estos deben calcularse proporcionalmente a las horas imputadas al proyecto respecto del número de horas totales del personal de la empresa adscrito al proyecto.

SEXTO. Finalmente, la parte actora invoca el principio de proporcionalidad lo que permitiría, según pretende, que el importe cuyo reintegro se ha ordenado se modulara atendiendo a que el proyecto se ha ejecutado satisfactoriamente.

En cuanto a la aplicación del principio de proporcionalidad esta Sala, con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, señala que el ámbito propio de la aplicación del principio de proporcionalidad es el de aquellos supuestos en que se debate el grado de cumplimiento del objetivo de la subvención, a lo que se refiere el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones. Esta aplicación del principio, que pondera o fija criterios de proporcionalidad en la cantidad a reintegrar, tiene todo su sentido si estamos ante posibles incumplimientos de los objetivos o fines para los que la subvención fue concedida, pero no tiene razón de ser cuando se trata de justificación de los gastos, como es el caso. Cuando es sólo la comprobación de la acreditación de los gastos, y no su aplicación a los objetivos o fines donde se puede valorar si hubo incumplimiento total o parcial, la demandada proporcionalidad deja de tener relevancia.

Por las razones expuestas, debe rechazarse el recurso y confirmarse las resoluciones impugnadas.

SEPTIMO. De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas procesales causadas en esta instancia a la parte recurrente.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,

Fallo