Sentencia Contencioso-Administrativo 211/2025 , Rec. 141/2021 de 21 de mayo del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de la Viceconsejería de Lucha contra el Cambio Climático del Gobierno de Canarias, de fecha 14-01-2021, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Lucha Contra el Cambio Climático y Medio Ambiente nº NUM001, de 19 de febrero de 2021, por la que se inadmite a trámite la solicitud instada por la Sra. Ascension de prórroga de autorización de gestión de residuos en la Comunidad Autónoma de Canarias, por ser manifiestamente carente de fundamento, toda vez que la instalación carece de autorización.

Esta inadmisión se fundamenta en el hecho de que se pretende prorrogar una autorización con respecto a una instalación o planta de gestión de residuos plásticos de carácter fijo situada en la DIRECCION000, de Telde, que nunca ha gozado de la misma, pues la autorización lo fue para una máquina trituradora de carácter móvil, que nunca debía operar en dicho emplazamiento. Por tanto, la autorización inicialmente otorgada ha sufrido una modificación sustancial, la cual fue denegada, por lo que no puede solicitarse la prórroga de algo que no está autorizado.

I.- Frente a dicha resolución la parte recurrente alega lo siguiente:

Que con fecha 12/06/2002 se dictó resolución por la Viceconsejería de Medio Ambiente (expte. NUM002) autorizando a D. Faustino como gestor de residuos sólidos no peligrosos en la actividad de valorización de residuos de envases de plástico, en el DIRECCION000, de Telde, quedando registrado como Gestor de Residuos no Peligrosos con el código NUM003.

Que el 12/11/2007, se dicta resolución nº NUM004, por la que se transmite la titularidad de la autorización a Dña. Ascension (expte. NUM005), prorrogándose y ampliándose la autorización por cinco años.

El 13/07/2013 se dicta Resolución por la que se prorroga automáticamente la autorización por ocho años (expte. NUM006), y además, se establece que transcurrido dicho período la titular de la actividad deberá presentar la correspondiente Declaración Responsable con objeto de continuar las renovaciones de la autorización.

Y que una vez presentada dicha Declaración Responsable, se le dice que la misma carece de fundamento porque no existe el título habilitante cuya prórroga se pretende. Acto contra el que discrepa ya que se trata de un acto de mera comunicación para la continuación de la actividad en las mismas condiciones contempladas en la concesión de la licencia.

Que el punto de discordancia está en la ubicación de la actividad ya que la Administración sostiene que se trata de una actividad itinerante, en virtud de la cual el gestor de residuos debe trasladarse a distintos puntos a procesar los mismos. Pero sostiene la actora que ello no es correcto, pues la actividad se ha venido desarrollando durante más de 9 años en la ubicación indicada, y así se consignó en la comunicación de la resolución de la última prórroga. Incluso el Cabildo en su Resolución de 29 de mayo de 2015 reconoce que la actividad se desarrolla en el DIRECCION000 de Telde, en situación legal de fuera de ordenación, por lo que existe una apariencia de legalidad de la actividad desarrollada.

Añade que la cuestión fue abordada parcialmente y resuelta en el Procedimiento Ordinario nº 423/2020, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Las Palmas de Gran Canaria, quien dictó sentencia de fecha 31 de mayo de 2021 en la que se declaró que, pese a que pudiera considerarse que la actividad efectivamente carece de autorización, sin embargo, no resulta acreditada dicha circunstancia al no haberse aportado a los autos la resolución de autorización inicial, a fin de comprobar si la misma se refería o no a una instalación móvil, y que ni en la resolución de transmisión de la titularidad ni en la de prórroga se realiza dicha distinción, lo que hace pensar que la actividad contaba con todas las autorizaciones precisas.

Por todo ello, considera que existe autorización para ejercer la actividad en el lugar indicado y, por tanto, procede la prórroga, invocando asimismo la doctrina de los actos propios y de confianza legítima, ya que no existe resolución que anule o deje sin efecto la resolución de 13 de julio de 2013.

II.- La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y se declare ajustada a derecho la resolución impugnada.

Alega, con respecto a la sentencia citada en la demanda, que la misma no es firme y su objeto no resuelve lo que es objeto del presente procedimiento. Además, en el presente caso sí que existe prueba documental que acredita que la autorización inicial lo fue para una planta móvil.

Es más, la actora era consciente de que no contaba con autorización de instalación de tratamiento de determinados residuos sita en DIRECCION000, ya que su nueva solicitud de autorización de 14 de mayo de 2014, para la misma fue denegada por resolución de 23 de octubre de 2015, tras el informe desfavorable del Ayuntamiento recabado por la Administración de conformidad con lo dispuesto en el art. 7.2.d) del Decreto 112/2004, por el que se regula el procedimiento tras su solicitud de legalización. Resolución que fue recurrida por la ahora recurrente en alzada y desestimada por Orden de la Consejería de Política Territorial de 20 de noviembre de 2017, que es firme y consentida.

Finalmente niega que estemos ante una violación del principio de confianza legítima y de los actos propios.

SEGUNDO.- Para una mejor comprensión de lo que se dirá, hemos de exponer brevemente las circunstancias de hecho que resultan del expediente administrativo, pues resulta relevante determinar en qué términos fue otorgada inicialmente la autorización para la actividad de gestión de residuos no peligrosos (plásticos) y que fue "traspasada" a la ahora recurrente.

*Consta que la empresa DIRECCION001 solicitó en el año 2002 autorización para la actividad de gestión de residuos no peligrosos.

En la Memoria de la actividad solicitada expresó que el proceso de la actividad era el siguiente: A cada fábrica se lleva una planta móvil que consiste en un molino triturador marca "Prat" de fabricación española. Dicho molino incorpora un motor o grupo electrógeno de 60 CV, que lleva incorporada una cinta transportadora que alimenta el molino y un tubo bisinfin. La planta móvil es llevada a cada fábrica por la entidad Transportes Nino en una grúa de 4000 Kg. La actividad se ejercerá tanto en Las Palmas como en Tenerife.

*Mediante Resolución nº 641, de fecha 12-06-2002, de la Viceconsejería de Medio Ambiente se acordó lo siguiente:

1º. Autorizar a la entidad representada por D. Faustino como gestor de residuos no peligrosos, en la actividad de valorización de residuos de envases de plástico (trituración de polietileno de alta densidad) en la Comunidad Autónoma de Canarias, con una capacidad de gestión anual de 500 toneladas aproximadamente.

2º. La realización de tal actividad de gestión se va a desarrollar en las instalaciones propias de las empresas que lo soliciten (industrias embotelladoras y empresas del sector agrícola) a ejecutar por el solicitante y con maquinaria móvil de su propiedad.

En esta resolución se hace constar expresamente lo siguiente: "Que la realización de dicha actividad no se realiza en instalaciones fijas, para el desarrollo de la misma cuenta con maquinaria móvil específica consistente en molino triturador el cual lleva incorporado cinta transportadora que alimenta al mismo y tubo bisinfin, y que dicha maquinaria es trasladada a las empresas que lo solicitan (industrias embotelladores y empresas del sector agrícola)".

Además, esta autorización quedó supeditada al cumplimiento de una serie de condicionantes, entre los cuales figura -que la actividad se desarrollará con los medios técnicos que han sido declarados por el solicitante y que constan en la memoria descriptiva del expediente y que cualquier modificación al respecto deberá ser notificado a esta Viceconsejería y autorizado si procediera; -que en el lugar en el cual se desarrolle la actividad no se admitirá el almacenamiento temporal de residuos y al final de las operaciones de trituración el área ocupada por la maquinaria y el material triturado quedará limpio; -que cualquier modificación y/o ampliación respecto de la actividad de gestión deberá ser notificado y/o autorizado si procediera por esta Viceconsejería.

*En diciembre de 2006 solicitó la renovación de la actividad, manifestando que continuará con la misma actividad, pero comunicando el cambio de titular de la empresa a favor de Dª Ascension (solicitud que también fue firmada por la interesada).

*En septiembre de 2007 la ahora recurrente presentó proyecto y Memoria, para obtener la autorización como gestora de residuos no peligrosos. En la Memoria hace constar que es propietaria de una planta móvil de trituración de plásticos, y que dicha máquina se guarda en los periodos de no funcionamiento en un solar de su propiedad situado en la DIRECCION000, t.m. de Telde. Se trata de una instalación móvil que será transportada por un camión grúa de 5 toneladas hasta el lugar para la que ha sido contratada. Al ser una instalación móvil, no se requiere de ningún recinto propio donde ejercer la actividad, la cual será realizada en los lugares donde será contratada; y que durante el período de descanso de la máquina será guardada en el indicado solar.

Se trata de una máquina trituradora de la marca Prat tipo P-5 (es decir, la misma máquina que la inicial).

*Mediante resolución nº 654, de 12 de noviembre de 2007 se acordó:

-Transmitir la titularidad de la autorización otorgada a D. Faustino a favor de Dña. Ascension.

-Prorrogar la autorización de gestor de residuos no peligrosos a favor de la Sra. Ascension para la actividad de valorización de residuos no peligrosos.

-Ampliar la lista de residuos a gestionar (apartado 4º)

-La autorización queda supeditada en su eficacia al cumplimiento de una serie de condicionantes, entre otras, las siguientes: deben cumplirse todas las prescripciones técnicas que se hubieran establecido en el proyecto y en la memoria de explotación de la actividad obrantes en el expediente; está supeditada al cumplimiento del condicionado establecido en la autorización emitida mediante resolución de 12 de junio de 2002; cualquier modificación o ampliación de la actividad de gestión, así como cualquier circunstancia especial que afecte a la misma, deberá comunicarse a la Administración con el fin de recabar informe favorable o autorización al respecto; la vigencia será de 5 años, susceptible de otra prórroga de otros cinco años, presentada con antelación de 6 meses a la finalización del plazo de vigencia; los emplazamientos donde se realizará la trituración de los plásticos deberán estar acondicionados de tal forma que se evite cualquier afección al medio ambiente.

*En junio de 2012 la Sra. Ascension solicitó renovación de la gestión de residuos, manifestando que la empresa continúa en las mismas condiciones. Aportando declaración responsable relativa al mantenimiento de dichas condiciones.

*Mediante Resolución de fecha 13 de julio de 2013 se concedió prórroga de la autorización por un período de 8 años; transcurridos los cuales deberá cumplimentar la correspondiente Declaración Responsable con objeto de continuar las renovaciones de la autorización por el período establecido y mantener así su vigencia.

*En mayo de 2014 la Sra. Ascension presentó proyecto de legalización de planta de gestión de residuos plásticos ubicado en la DIRECCION000 (Telde) y declaración responsable para la autorización de la instalación. Solicitando al mismo tiempo Calificación Territorial ante el Cabildo Insular.

Solicitado informe al Ayuntamiento de Telde acerca de la idoneidad de la ubicación de las instalaciones con relación al planeamiento urbanístico vigente, se emitió con fecha 5-03-2015, y remitido a la Consejería el 9 de marzo de 2015, en sentido desfavorable por no encontrarse dicho uso o actividad prevista en el planeamiento para ese lugar.

De ello se dio traslado a la solicitante al objeto de formular alegaciones, quien presentó escrito con fecha 8-04-2015 manifestando que la actividad podría considerarse encuadrada en la situación legal de consolidación prevista en el art. 44-bis del Decreto Legislativo 1/2000.

Por parte de la Administración se le contestó que para continuar la tramitación del procedimiento, considerando que se trata de una instalación preexistente en una finca que se encuentra "fuera de ordenación" es preciso realizar una visita de inspección por los técnicos de la Dirección General de Protección de la naturaleza.

Llevada a cabo la inspección se emitió informe sobre la actividad en los siguientes términos:

"Respecto a la actividad objeto de este informe, las Resoluciones de autorización inicial a nombre de Faustino (Expte.: NUM002) y de cambio de titularidad, primera prórroga y ampliación (Expte.: NUM007), así como el Oficio de nueva prórroga automática (Expte.: NUM008) están referidas a la documentación técnica presentada y obrante en los correspondientes expedientes, en la que siempre se hizo referencia a una máquina trituradora de carácter móvil, que nunca operaba en DIRECCION000 y la cuál se trasladaba a las instalaciones de los productores de plásticos que contrataban el servicio. Tampoco se hacía mención en los citados expedientes a las operaciones de clasificación previa, separación y lavado que aparecen sucintamente citadas en el proyecto referenciado.

Por otra parte, el proyecto de "LEGALIZACIÓN DE PLANTA DE GESTIÓN DE RESIDUOS PLÁSTICOS" de mayo de 2014, obrante en el expediente de solicitud de autorización de instalación de gestión de residuos no peligrosos instado por Doña Ascension (Expte.: NUM009) no contempla información sobre las características de las obras de la cubierta que se cita en su página 3, que de hecho aún no ha sido instalada. Igualmente, no se hace mención al sistema de recogida de las aguas pluviales y posibles derrames, que se considera necesario para realizar las operaciones de gestión de residuos solicitadas. Además, se ha comprobado que la maquinaria y la ubicación de las mismas y de las distintas áreas de trabajo no coincide con lo expuesto en los planos del proyecto presentado. Por lo tanto, dentro del procedimiento de autorización se requerirá a la promotora la subsanación de éstas y otras deficiencias en la documentación para proseguir la tramitación del expediente de autorización".

*A continuación, consta en el expediente que mediante resolución de 19-05-2015 fue otorgada Calificación Territorial exclusivamente para la actuación consistente en "instalación de techo desmontable" en el interior de la parcela sita en la DIRECCION000, pero denegándola para la legalización de la planta de gestión de residuos sólidos de plástico.

Por lo que fue dictada Resolución nº NUM010, de 23 de octubre de 2015, de la Viceconsejería de Medio Ambiente, denegando la autorización de instalaciones de tratamiento de residuos no peligrosos por constar la desfavorabilidad en cuanto a la adecuación de la instalación al planeamiento vigente, a la vista del pronunciamiento del Cabildo Insular de Gran Canaria. No obstante podrá instar una nueva solicitud para la obtención de la autorización aportando la justificación del cumplimiento del requisito que en este momento motiva la denegación.

Denegación que fue notificada a la interesada el 28-10-2015, frente a la cual formuló recurso de alzada el 23-11-2015, que fue desestimado mediante Orden nº NUM011, de la Consejería de Política Territorial de fecha 20 de noviembre de 2017 (notificada a la representante de la interesada, la Abogada Bernarda, el 28-11-2017). No consta que esta resolución fuese recurrida.

*El 13 de enero de 2020 la Sra. Ascension presenta ante la Viceconsejería de Medio Ambiente Declaración Responsable como gestor de residuos y negociante, declarando que la empresa sigue en las mismas condiciones de gestionar los residuos.

Dictándose a continuación la Resolución del Director General de Lucha contra el Cambio Climático y Medio Ambiente, de 19-02-2021, por la que se inadmite a trámite la solicitud de prórroga por ser manifiestamente carente de fundamento. Y que es confirmada en alzada mediante Resolución de la Viceconsejería de 14 de abril de 2021, que es la resolución aquí recurrida.

TERCERO.- Pues bien, a la vista de los anteriores antecedentes resulta evidente que la autorización inicial y las sucesivas prórrogas lo fueron para una actividad de gestión de residuos mediante una planta móvil de trituración. Nunca fue concedida autorización para esa actividad en el terreno ubicado en DIRECCION000, de Telde. Situación de la que la actora era perfecta conocedora, no sólo porque así lo hizo constar al presentar el cambio de titularidad de la actividad, sino porque intentó legalizar la actividad en dicho lugar; legalización que fue denegada, siendo firme dicha decisión al no ser recurrida por la interesada.

Este intento de legalización es consecuencia de un expediente sancionador que se le tramitó precisamente por ejercer en ese lugar una actividad no permitida; siendo sancionada por la comisión de una infracción tipificada y calificada como grave en el art. 46.3.a) en relación con el art. 27.1 de la Ley 22/2011. Sanción que fue recurrida por la interesada y que fue objeto de la sentencia que se nos cita en la demanda; sentencia que ha sido revocada por esta Sala en el recurso de apelación nº 198/2021 ( sentencia de fecha 20 de abril de 2023), y en la que se declaró haber quedado acreditada la comisión de la infracción administrativa (si bien rebajando el importe de la multa impuesta) en los siguientes términos: "(..) La respuesta a la cuestión planteada ha de efectuarse partiendo de lo ya razonado en el fundamento anterior. Y es que si bien es cierto que la resolución de fecha 18 de julio de 2013 por la que se le concede la segunda prórroga puede inducir a error, al hacer referencia a una instalación ubicada en la DIRECCION000, son los propios actos de la actora los que evidencian que la misma tenía conocimiento de que la autorización prorrogada no amparaba la instalación existente en dicho lugar, al solicitar en el año 2014 autorización para la mencionada instalación. Además, como ya se ha indicado, en la Orden de fecha 20 de noviembre de 2017 se le aclara que la autorización concedida en el año 2002 lo fue para una instalación móvil, por lo que ya desde esta fecha era conocedora de los términos exactos de lo autorizado, no siendo de recibo que, en el seno de un expediente sancionador incoado años después, pretenda eximirse de responsabilidad apelando a la supuesta confianza generada por la Administración de que contaba con autorización para el desarrollo de la actividad".

En definitiva, la inadmisión de la solicitud de prórroga es ajustada a derecho, pues no cabe prorrogar una actividad para la cual nunca se obtuvo autorización, sin que exista infracción del principio de los actos propios o quiebra de la confianza legítima, sino todo lo contrario. Es la conducta de la recurrente la que va en contra de sus propios actos, pues es perfecta conocedora de que nunca obtuvo la autorización cuya prórroga solicita.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo por ser conforme a derecho la resolución impugnada.

CUARTO.- En cuanto a las costas, el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa dispone que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

Ello determina la imposición legal de las costas causadas a la parte demandada, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta las circunstancias que caracterizan este recurso, señala en 2.000 euros la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo