Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada RAQUEL H. REYES MARTINEZ, quien expresa el parecer de la Sala.
PRIMERO. - Resolución recurrida y alegaciones de las partes.
A través de este recurso contencioso-administrativo se impugna la Resolución 387/2022, de 5 de julio, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se aprueba, a los efectos previstos en el artículo 1.3 de la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra, la relación definitiva de los puestos de trabajo de Secretaría e Intervención que se ofertan en el concurso de méritos para su provisión entre funcionarios habilitados y se indica expresamente cuáles cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
La parte actora alega, en síntesis, los siguientes motivos de impugnación:
1º.- Invalidez jurídica de la Resolución impugnada por su aprobación y publicación con posterioridad a la fecha establecida como límite temporal para ello por la Ley 20/2021.
La relación inicial de vacantes, que contiene la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra no puede considerarse como oferta pública de empleo y la relación definitiva de vacantes aprobada por la Resolución impugnada se publicó en el BON nº 157 de 08-08-2022, una vez superado el plazo establecido en la Ley 20/21 de 28 de diciembre.
2º.- invalidez jurídica de la Resolución impugnada en cuanto que se deriva dela Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, que es inconstitucional porque es ley singular en su modalidad no autoaplicativa, en cuanto dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, singular o excepcional, en el que agota su contenido y eficacia y autoaplicativa en lo contraído al inciso inicial de su art. 1.2 y a su Anexo.
3º.- La solicitud de la parte actora la concretó en la alegación conjunta que presentó con el Ayuntamiento del Valle de Ollo el 20-6-2022 en que sus respectivas Secretarías fueran atendidas por el mismo funcionario con base en un convenio a suscribir al efecto).
En el posterior escrito que presentó el Alcalde del Ayuntamiento del Valle de Goñi a la Dirección General de Administración Local el 4-7-2022, se limitó a "recordar" a ésta -" Sin perjuicio y al margen de la alegación conjunta presentada por este Ayuntamiento y por el del Valle de Ollo" señala, aunque en realidad la refuerza- lo siguiente: "... que, como le consta, la jornada de la Secretaría del Ayuntamiento del Valle de Goñi viene fijada en sus Plantillas Orgánicas anuales en el 40%; grado de dedicación parcial y no a jornada completa, totalmente armónico con el hecho de desempeñar la persona que la ocupaba también la Secretaría del Ayuntamiento de Petilla de Aragón en igual régimen de parcialidad de jornada, como también le consta a esa Dirección General.
De la relación inicial de vacantes y de la definitiva que aprueba la Resolución impugnada, resulta que al igual que los Ayuntamientos del Valle de Goñi y de Petilla de Aragón han venido compartiendo con base convencional las personas que desempeñaban sus respectivos puestos de Secretaría y/o de Intervención los Ayuntamientos de Bakaiku e Iturmendi, los Ayuntamientos de UharteAraquil, Irañeta y Arruazu, y los Ayuntamientos de Cadreita y Villafranca. Lo han hecho estos Ayuntamientos y lo van a seguir haciendo tras la cobertura definitiva por funcionario habilitado de sus Secretarías. También lo va a seguir haciendo el Ayuntamiento de Petilla de Aragón, si bien no como hasta ahora con el Ayuntamiento del Valle de Goñi, sino con el Ayuntamiento de Javier. No se explica por qué no puede continuar haciéndolo el Ayuntamiento de Goñi.
La Administración demanda interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo alegando, en resumen, que la demanda no se dirige contra la Resolución 387/2022, de 5 de julio, del Director General de Administración Local y Despoblación, sino más bien contra la propia Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, en la que aquella Resolución tiene su origen, hasta el punto de que llega a solicitar el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad contra la misma.
La Ley 20/2021 establecía que las ofertas de empleo que articulen los procesos de estabilización debían aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022 y ese requisito fue cumplido no por la Resolución impugnada, sino por la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, que ya incluyó en su Anexo la relación inicial de puestos de trabajo vacantes de Secretaría e Intervención y no puede exigirse a la Administración Foral responsabilidad alguna por la actuación del Parlamento de Navarra. Tampoco se han incumplido el resto de plazos previstos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, pues todas las convocatorias fueron publicadas antes del 31 de diciembre de 2022 -en concreto las Resoluciones 679/2022, de 1 de diciembre, y 680/2022, de 1 de diciembre, publicadas ambas en el BON de 30 de diciembre de 2022.
La Sala no debe plantear la cuestión de inconstitucionalidad porque:
- La Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, no es una "ley singular", puesto que es aplicable a todas las Entidades Locales de Navarra y a toda la ciudadanía. A las primeras porque la ley va encaminada a solucionar el problema de la temporalidad en las plazas de Secretaría e Intervención de las mismas; y a toda la ciudadanía porque en la ley se regulan una serie de procedimientos selectivos en los que cualquier persona que cumpla con los requisitos exigidos podrá participar en condiciones de igualdad ( artículo 14 CE), de acuerdo con los principios de mérito y capacidad ( artículo 103.3 CE). La "excepcionalidad" de los procesos selectivos se refiere únicamente a que son convocatorias de empleo público extraordinarias respecto de las tasas de cobertura de vacantes que se han venido autorizando en los últimos años. Así lo establece la Ley 20/2021, de 28 de diciembre.
- La Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, no es inconstitucional porque no vulnera el bloque de constitucionalidad delimitador de las competencias entre Navarra y el Estado. Recordemos, en este sentido, el artículo 46.1 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
- No incurre en ninguna otra infracción del Ordenamiento Jurídico.
La Resolución 387/2022, de 5 de julio, del Director General de Administración Local y Despoblación cumple la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, donde se regulaba el procedimiento a seguir para la aprobación definitiva de los puestos de trabajo de Secretaría e Intervención de las Entidades Locales de Navarra que se ofertarían en los procesos de estabilización. Dentro de ese procedimiento, la Dirección General de Administración Local y Despoblación aceptó una de las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento del Valle de Goñi, y en la relación definitiva el puesto de Secretaría de ese Ayuntamiento se incluyó con una jornada del 40%, mientras que en la relación provisional se había incluido con el 100% de la jornada.
El resto de pretensiones de los Ayuntamientos de los Valles de Goñi y de Ollo, en el sentido de servirse de una única plaza de Secretaría, son contrarias a la disposición transitoria tercera, apartado 2, de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de reforma de la Administración Local de Navarra.
SEGUNDO. -Sobre la determinación de los hechos relevantes para enjuiciar el recurso contencioso-administrativo.
Resultan de interés para el pleito los siguientes hechos, que se deducen del expediente administrativo y de la documental obrante en autos:
1º.-La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, tiene como finalidad de afrontar las reformas estructurales necesarias para reducir la elevada temporalidad en el sector público y prevé la realización de un proceso de estabilización del empleo temporal en las Administraciones Públicas adicional a los regulados en las Leyes 3/2017, de 27 de junio, y 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para los años 2017 y 2018 respectivamente, como medida inmediata para paliar la situación existente y con el objetivo de reducir la temporalidad en el empleo público hasta alcanzar una tasa no superior al 8% en el conjunto de las Administraciones Públicas.
2º.- La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, disponía su aplicación a la Comunidad Foral de Navarra en los términos establecidos en el art. 149.1. 18ª y disposición adicional primera de la Constitución y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
3º.- La necesidad de adaptar la normativa propia de la Comunidad Foral de Navarra a lo establecido en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, dio lugar a la aprobación de distintas normas forales, entre ellas, la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra.
4.º- La Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, establece la celebración de un concurso extraordinario de provisión de puestos de trabajo entre funcionarios con habilitación foral, que se realizará con carácter previo a la realización de los procesos selectivos de estabilización (artículo 1). Establece, igualmente, que una vez concluido ese concurso extraordinario se convocarán dos tipos de procesos selectivos ( art. 2): por una parte, un proceso selectivo para la obtención de la habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición ( art. 3); y por otra, los procesos selectivos de estabilización del empleo temporal previstos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, distinguiendo los que se realizarán mediante concurso-oposición y los que se llevarán a cabo mediante concurso de méritos, estableciendo una serie de disposiciones comunes para ambos procesos (art. 4, 5, 6 , 7 y 8).
5º.- Igualmente, la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, aborda una serie de modificaciones normativas imprescindibles para adaptar el ordenamiento jurídico foral en materia de Administración Local a la celebración de estos procesos selectivos. Así, se modifican determinados aspectos de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, y de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de reforma de la Administración Local de Navarra.
6º.- Además, la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, recoge en su Anexo la relación inicial de los puestos vacantes de Secretaría e Intervención, agrupados en función del procedimiento de selección que les resultará aplicable, es decir, el concurso-oposición, el concurso de méritos o el concurso-oposición por turno libre, en función de las circunstancias que concurran en cada caso.
Así, establece un plazo de 20 días naturales a contar desde el día siguiente a su entrada en vigor, a efectos de información pública y presentación de alegaciones, encomendando posteriormente al Departamento competente en materia de Administración Local la aprobación y publicación en el Boletín Oficial de Navarra de la relación definitiva de los puestos de trabajo de Secretaría e Intervención que se ofertarán en el concurso de méritos para su provisión entre funcionarios habilitados, debiendo indicar expresamente cuáles son las vacantes que cumplen con los requisitos para la estabilización del empleo temporal.
7º.- Una vez formuladas alegaciones, entre otros por los Ayuntamientos demandantes, mediante Resolución 387/2022, de 5 de julio, del Director General de Administración Local y Despoblación, se aprobó, a los efectos previstos en el artículo 1.3 de la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra, la relación definitiva de los puestos de trabajo de Secretaría e Intervención que se ofertan en el concurso de méritos para su provisión entre funcionarios habilitados y se indica expresamente cuáles cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
En la relación definitiva aparecen los puestos de Secretaría de los Ayuntamientos de los Valles de Goñi y de Ollo, con la diferencia, respecto de la relación inicial, de que la jornada de la plaza del Ayuntamiento de Goñi es del 40%.
TERCERO. -Sobre la extemporaneidad de la Resolución recurrida.
La parte actora aduce, en primer término, la invalidez jurídica de la Resolución impugnada por su aprobación y publicación con posterioridad a la fecha establecida como límite temporal para ello por la Ley 20/2021.
A su juicio, la relación inicial de vacantes, que contiene la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra no puede considerarse como oferta pública de empleo y la relación definitiva de vacantes aprobada por la Resolución impugnada se publicó en el BON nº 157 de 08-08-2022, una vez superado el plazo establecido en la Ley 20/21 de 28 de diciembre.
Para analizar este motivo de recurso, hay que comenzar señalando que la Ley 20/2021 establecía que las ofertas de empleo que articulen esos procesos de estabilización debían aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022; y que la publicación de las convocatorias de los procesos selectivos para la cobertura de las plazas incluidas en las ofertas de empleo público debía producirse antes del 31 de diciembre de 2022, fijando como plazo máximo para la resolución de los procesos selectivos el 31 de diciembre de 2024.
La Ley Foral 16/2022, es de 30 de mayo y se publicó en el B.O.N. el día 31 de mayo, cumpliendo así la previsión contenida en el art. 2.2 de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, que establece que "Las ofertas de empleo que articulen los procesos de estabilización contemplados en el apartado 1, así como el nuevo proceso de estabilización, deberán aprobarse y publicarse en los respectivos diarios oficiales antes del 1 de junio de 2022 y serán coordinados por las Administraciones Públicas competentes.
La publicación de las convocatorias de los procesos selectivos para la cobertura de las plazas incluidas en las ofertas de empleo público deberá producirse antes del 31 de diciembre de 2022.
La resolución de estos procesos selectivos deberá finalizar antes del 31 de diciembre de 2024".
La Ley Foral contiene la relación inicial de vacantes que se convocarían en el proceso extraordinario de estabilización, señalando en el preámbulo que "La relación inicial de vacantes, figura equivalente en el ámbito de los habilitados forales a la oferta de empleo público, se aprueba inicialmente en el anexo único de la presente ley foral, y en la misma se indica expresamente qué vacantes cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público".
No se aprecia extemporaneidad en el comienzo del proceso de estabilización ni nulidad de la resolución recurrida, que es la Resolución 387/2022, de 5 de julio, del Director General de Administración Local y Despoblación, que se publicó en el B.O.N. del día 8 de agosto de 2022, por tanto, dentro del plazo establecido para la realización del proceso de estabilización. No se puede tener en cuenta sólo esta Resolución, como pretende la parte demandante, porque en el proceso de cobertura de plazas de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra se lleva a cabo una tramitación compleja, recogida en el art. 248 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, en su redacción dada por la Ley Foral 4/2011, de 17 de marzo, a la que se ajusta la relación inicial de vacantes y el plazo de alegaciones previsto en la Ley Foral 16/2022 y la posterior relación de plazas vacantes contenida en la Resolución 387/2022, de 5 de julio, en cumplimiento del art. 1.3 de la Ley Foral 16/2022.
Por lo expuesto, debe desestimarse este motivo de recurso.
CUARTO. - Sobre la alegada invalidez jurídica de la Resolución impugnada en cuanto deriva de la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, si ésta es inconstitucional.
Seguidamente, la parte demandante sostiene la invalidez jurídica de la Resolución 387/2022, de 5 de julio basada en la inconstitucionalidad de la Ley Foral 16/2022, de 30 de mayo.
Así, considera que esta Ley Foral es inconstitucional por tratarse de una ley singular en su modalidad no autoaplicativa, en cuanto dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, singular o excepcional, en el que agota su contenido y eficacia y autoaplicativa en lo contraído al inciso inicial de su art. 1.2 y a su Anexo.
En este punto, hay que hacer referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional en relación a las Leyes singulares y así, la STC 129/2013 de 4 de junio de 2013 señala que : "Es doctrina de este Tribunal que las leyes singulares no son, por este mero hecho, inconstitucionales. Se entiende por leyes singulares "[a]quéllas dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopción y ejecución de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningún otro" ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 10). El concepto de ley presente en la Constitución no impide la existencia de leyes singulares cuyo contenido material es, en todo o en parte, actividad ejecutiva o de administración. La Constitución no contiene, en su artículo 97 , una reserva de administración, de modo que cabe hablar, "salvo en reservas materiales de ley o en actividades de pura ejecución", de una cierta fungibilidad entre el contenido de las decisiones propias de cada una de dichas funciones ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 11).
De la misma forma hemos afirmado que las leyes singulares no constituyen un ejercicio normal de la potestad legislativa. En consecuencia, están sujetas a una serie de límites contenidos en la propia Constitución. El principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. "Esto equivale a decir que la prohibición de desigualdad arbitraria o injustificada no se refiere al alcance subjetivo de la norma, sino a su contenido y, en su virtud, que la ley singular ... debe responder a una situación excepcional igualmente singular". En segundo lugar, "la adopción de Leyes singulares debe estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular". Finalmente no es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales ( STC 166/1986, de 19 de diciembre , FJ 11). En consecuencia, el canon de constitucionalidad que debe utilizar este Tribunal al ejercer su función de control de este tipo de leyes es el de la razonabilidad, proporcionalidad y adecuación".
El Tribunal Constitucional también se refiere a las Leyes singulares autoaplicativas y señala, en relación con éstas que: "como ya anticipamos en el fundamento jurídico 11 de la STC 166/1998, de 19 de diciembre , el art. 24.1 CE protege todos los derechos e intereses legítimos que reconoce el ordenamiento jurídico y no sólo aquellos expresamente consagrados por la Constitución. Así pues, el canon de constitucionalidad del art. 24.1 CE debe necesariamente operar cuando la ley singular que encierra una actividad materialmente administrativa de aplicación de la norma al caso concreto, afecte a los derechos o intereses legítimos a los que el precepto constitucional antes citado presta cobertura".
Si la actuación legislativa no es sólo materialmente administrativa, sino también estrictamente autoaplicativa, parece inevitable su inconstitucionalidad, como señala la STC 129/2013, pues, más allá de la flexibilización de la relación legislación- ejecución y de la justificación objetiva y razonable del tratamiento singular, provoca la indefensión del directamente afectado en cuanto no tiene acceso a la jurisdicción para defenderse frente a la ley. Se utiliza la soberanía del legislador para evitar el control de la jurisdicción contencioso-administrativa, pudiendo provocarla indefensión de los directamente afectados por estas leyes autoaplicativas. La STC 129/2013 concluye que estamos ante una ley auto aplicativa, un acto administrativo en sentido estricto con forma de ley cual es la autorización ope legis de un centro de residuos.
Pues bien, aplicando la doctrina expuesta en este caso, no estamos en este supuesto ante una ley autoaplicativa en cuanto al inciso inicial de su art. 1.2 y a su Anexo, esto es, la aprobación de la relación inicial de los puestos de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra que se encuentran vacantes, en la que se indica expresamente cuáles cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, porque en relación a la misma se establece un plazo de 20 días naturales, a efectos de información pública y de presentación de alegaciones a la citada relación inicial, como hicieron los Ayuntamientos demandantes, desarrollándose todo el procedimiento posterior con la Resolución ahora recurrida y las posteriores que refiere el Asesor Jurídico-Letrado del Gobierno de Navarra en la contestación a la demanda, entre otra, la Resolución 679/2022, de 1 de diciembre, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se aprueba la convocatoria para la obtención de la habilitación, conferida por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y el acceso a los puestos de Secretaría e Intervención de las Entidades Locales de Navarra, mediante el sistema excepcional de concurso de méritos; y la Resolución 680/2022, de 1 de diciembre, del Director General de Administración Local y Despoblación, por la que se aprueba la convocatoria para la obtención de la habilitación, conferida por la Administración de la Comunidad Foral de Navarra, y el acceso a los puestos de Secretaría e Intervención de las Entidades Locales de Navarra, mediante el proceso selectivo en turno libre por el sistema de concurso-oposición y el proceso selectivo de estabilización de empleo temporal por concurso-oposición (B.O.N. de 30 de diciembre de 2022).
Tampoco se trata de una Ley singular inconstitucional, puesto que cumple el canon de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación. En el preámbulo se contiene la motivación de la Ley en los siguientes términos: La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, tiene por objeto situar la tasa de temporalidad estructural por debajo del 8 por ciento en el conjunto de las Administraciones Públicas.
Para ello, y entre otras medidas, la ley prevé que tenga lugar un proceso de estabilización del empleo temporal en todas las Administraciones Públicas, que se estructura en dos cauces principales: por un lado, se autoriza en el artículo 2 un tercer proceso de estabilización de empleo público, adicional a los que regularon en los artículos 19.Uno.6 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 y 19.Uno.9 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, que incluirá las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas u otra forma de organización de recursos humanos que estén contempladas en las distintas Administraciones Públicas y estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020.
Por otro lado, con carácter único y excepcional, de acuerdo con lo previsto en el artículo 61.6 y 7 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP ), se prevé en la disposición adicional sexta la convocatoria, por el sistema de concurso, de aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016.
Adicionalmente, según la disposición adicional octava de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre , los procesos de estabilización contenidos en la disposición adicional sexta incluirán en sus convocatorias las plazas vacantes de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal por personal con una relación, de esta naturaleza, anterior a 1 de enero de 2016.
En cuanto a los títulos competenciales, la disposición final primera señala que la Ley 20/2021 se dicta al amparo del artículo 149.1.7 .ª y 18.ª de la Constitución Española , que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades autónomas; y bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios.
Asimismo, se dicta al amparo del artículo 149.1.13.ª, que establece la competencia del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
La disposición adicional décima, por su parte, establece la aplicación de la ley a la Comunidad Foral de Navarra en los términos establecidos en el artículo 149.1.18 .ª y disposición adicional primera de la Constitución , y en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (Lorafna).
Esta última norma consagra en su artículo 46 la competencia histórica de Navarra en materia de régimen local como uno de los ejes fundamentales del régimen foral, de modo que corresponden a Navarra, según el citado precepto, "las facultades y competencias que actualmente ostenta, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de dieciséis de agosto de mil ochocientos cuarenta y uno , en el Real Decreto-ley Paccionado de cuatro de noviembre de mil novecientos veinticinco y disposiciones complementarias", así como las que "siendo compatibles con las anteriores, puedan corresponder a las Comunidades Autónomas o a las Provincias, conforme a la legislación básica del Estado".
Entre las citadas disposiciones complementarias destaca el Reglamento para la Administración Municipal de Navarra de 3 de febrero de 1928, que constituyó en su día un cuerpo normativo de singular importancia en la normativa administrativa local de la Comunidad Foral y que, entre otras cuestiones, contenía un elenco de materias sobre las cuales existía en Navarra una regulación propia, y entre las que se encontraba la referida a los Secretarios municipales.
En la actualidad, es la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, la que establece en su artículo 234 que, con carácter general, el ejercicio de las funciones públicas necesarias de secretaría e intervención queda reservado exclusivamente a personal funcionario con habilitación conferida por la Administración de la Comunidad Foral.
El artículo 236 de la citada norma , así mismo, indica que corresponde al departamento del Gobierno de Navarra competente en materia de Administración local la selección y nombramiento del personal que haya de ejercer funciones públicas necesarias de secretaría y/o intervención reservadas a personal con habilitación foral.
Es precisamente en los puestos de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra donde viene existiendo una grave situación de interinidad, prolongada a lo largo de los años por la supeditación de la provisión funcionarial de los mismos a la eventual reestructuración del mapa de las entidades locales de Navarra.
A esto se añade la circunstancia de que el escaso número de funcionarios habilitados forales no ha podido participar en concursos de méritos que permitieran su movilidad o traslado a otros puestos con habilitación foral de las entidades locales de Navarra desde hace casi diez años, ante el bloqueo normativo existente para la provisión de las vacantes.
Tampoco se ha convocado, en la última década, ningún proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición.
La Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra, que definió la comarca como un nuevo tipo de entidad local en Navarra, establece en su disposición transitoria cuarta la necesidad de iniciar las actuaciones tendentes para la provisión funcionarial de los puestos de Secretaría e Intervención en el plazo de tres meses a partir de la aprobación de la quinta ley foral de creación de las correspondientes comarcas, y, en todo caso, en el plazo máximo de tres años desde la entrada en vigor de dicha norma.
No habiéndose creado en la actualidad ninguna comarca, resulta que solo pueden ser objeto de provisión funcionarial en la actualidad, con la normativa actualmente aplicable, unos determinados puestos de Secretaría y de Intervención, quedando el resto supeditados al mapa local y a la creación de una entidad local de carácter supramunicipal.
La disposición transitoria cuarta de la Ley Foral 4/2019 , anteriormente citada, ha devenido pues en contradicción con los principios básicos de la citada Ley 20/2021, cuya finalidad última es la reducción de la temporalidad en el empleo público, pues, como bien señala su preámbulo, si bien una tasa de temporalidad es necesaria e inherente a cualquier organización, no lo es cuando deviene en estructural y supone en algunos sectores como el de los puestos de Secretaría de las entidades locales de Navarra, una tasa cercana al 90 por ciento de su personal.
Como bien señala el derecho comunitario ( Directiva 1999/70 CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada), la contratación indefinida ha de ser la forma más común de relación laboral para la consecución de dos grandes objetivos: por una parte, mejorar la calidad del trabajo de duración determinada garantizando el respeto al principio de no discriminación y, por otra, establecer un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
Así, la cláusula 4.ª del Acuerdo Marco establece la equiparación entre personal temporal y fijo con base en el principio de no discriminación, salvo existencia de causas objetivas que justifiquen una diferencia en el régimen jurídico de ambas clases de personal.
Por su parte, la cláusula 5...ª del Acuerdo Marco prevé la adopción de medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de nombramientos temporales. Si bien esta cláusula no tiene efecto directo, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) ha insistido en que la determinación del abuso corresponde a los jueces nacionales y que la aplicación de las soluciones efectivas y disuasorias dependen del Derecho nacional, instando a las autoridades nacionales a adoptar medidas efectivas que disuadan y, en su caso, sancionen de forma clara el abuso de la temporalidad.
Insiste además la jurisprudencia del TJUE en que las diferencias en el régimen jurídico del personal temporal y del fijo deben basarse únicamente en razones objetivas que puedan demostrar la necesidad de estas diferencias para lograr su fin.
Es en este contexto en el que la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, establece una serie de procedimientos para estabilizar el empleo temporal que cumpla unos determinados requisitos y, a su vez, reforma el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, articulando medidas eficaces para prevenir y sancionar el abuso y el fraude en la temporalidad a futuro y, por último, potenciando la adopción de herramientas y una cultura de la planificación para una mejor gestión de los recursos humanos.
En ejercicio de la competencia histórica de Navarra en materia de Administración local y a través de la presente ley foral, es precisa la consecución de tres objetivos: en primer lugar, y dado el carácter básico de la Ley 20/2021, es necesario articular para los puestos de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra, afectados por una histórica y grave situación de abuso de temporalidad, los correspondientes procesos que permitan la estabilización de empleo temporal, siguiendo los requisitos de la mencionada norma.
Así mismo, se considera necesario que, con carácter previo a dichos procesos de estabilización, se permita a los funcionarios con habilitación foral ejercer su derecho a la movilidad entre todos los puestos que se encuentren vacantes, tras casi diez años sin convocarse procesos de provisión de puestos por concurso de méritos entre funcionarios habilitados.
En este sentido, la Ley 20/2021 expresamente señala que los mecanismos de movilidad o de promoción interna previos de cobertura de plazas serán compatibles con los procesos de estabilización.
Para ello esta ley foral prevé la movilidad de los funcionarios habilitados entre todas las plazas vacantes y, a su vez, establece que, una vez concluidos los concursos extraordinarios de provisión de puestos entre funcionarios con habilitación foral, se convocará un proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición.
En esta convocatoria en turno libre, la primera en celebrarse desde el año 2012, se ofertarán los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación foral objeto del concurso extraordinario de traslados que no fuesen cubiertos en este y que no se encuentren en la relación de vacantes a ofertar en los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal.
Por último, es necesario modificar determinados preceptos tanto de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, como de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra, de modo que se desligue definitivamente la provisión funcionarial de los puestos de Secretaría y de Intervención de las entidades locales de Navarra de la reestructuración administrativa del mapa local de Navarra, para evitar que de nuevo vuelvan a generarse situaciones de interinidades prolongadas en el tiempo, sancionadas por el derecho europeo y por la propia Ley 20/21, cuyas medidas, de carácter básico, es preciso incorporar a nuestra normativa foral.
La supeditación o suspensión de la provisión definitiva en régimen funcionarial de puestos que ejercen funciones públicas necesarias, como se ha señalado con anterioridad, condicionando dicha provisión a la modificación de la planta local, vulnera los fundamentos del derecho comunitario europeo y de la propia Ley 20/2021, que tiene carácter básico y contiene una serie de principios aplicables a todas las Administraciones Públicas.
Téngase en consideración que la citada norma se dicta al amparo de la competencia estatal referida a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios y que, en este sentido, según el artículo 49 de la Lorafna , en virtud de su régimen foral corresponde a Navarra la competencia exclusiva sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos de la Comunidad Foral, pero siempre con el límite del respeto a los derechos y obligaciones esenciales que la legislación básica del Estado reconozca a los funcionarios públicos.
De esta manera, a la par que se articulan los procedimientos de estabilización de empleo temporal para el colectivo de funcionarios habilitados forales, se dota a la Comunidad Foral de una nueva regulación legal que garantiza la normalización del sistema de provisión y acceso a los puestos reservados para el ejercicio de las funciones públicas necesarias en la Administración Local de Navarra, desbloqueando así la situación generada por las propias medidas legislativas actualmente vigentes.
Todo ello se realiza, además, sin interferir en el título X de la Ley Foral 6/1990, pues, con el mantenimiento de dicho título en su totalidad y de la disposición transitoria tercera de la Ley Foral 4/2019 se garantiza la continuidad tanto de las actuales Agrupaciones de Servicios Administrativos hasta que se constituyan, en su caso, las comarcas que las sustituyan, y también de los puestos propios de Secretaría o de Intervención en las entidades locales de menos de 1.500 o 3.000 habitantes, respectivamente, hasta el momento de la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca, según lo establecido en la citada disposición transitoria y atendiendo a lo dispuesto en el artículo 361.1 e) de la Ley Foral 6/1990 .
Téngase en consideración que la normativa citada ya prevé que se mantengan, en los términos señalados en la misma, como situación personal a extinguir, los puestos de Secretaría de ayuntamientos de menos de 1.500 habitantes que, en el momento de la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca, vinieran siendo desempeñados por funcionarios habilitados por la Comunidad Foral de Navarra.
La presente ley foral se estructura, para conseguir los mencionados objetivos, en diez artículos y una disposición derogatoria.
El artículo 1 regula el concurso extraordinario de provisión de puestos entre funcionarios con habilitación foral, que se realizará con carácter previo a la realización de los procesos selectivos regulados en el siguiente precepto.
Se trata de un procedimiento excepcional y distinto al previsto con carácter general para la provisión por concurso de méritos entre funcionarios habilitados en los artículos 247 y siguientes de la Ley Foral 6/1990 , sin perjuicio de que ciertas determinaciones de esta norma se aplican en lo no regulado en la presente ley foral.
Este concurso permitirá la movilidad de los funcionarios habilitados forales entre todas aquellas plazas de Secretaría e Intervención de las entidades locales de Navarra que se encuentren vacantes. La relación inicial de vacantes, figura equivalente en el ámbito de los habilitados forales a la oferta de empleo público, se aprueba inicialmente en el anexo único de la presente ley foral, y en la misma se indica expresamente qué vacantes cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público.
A continuación, el artículo 2 de la norma regula, una vez concluidos los concursos extraordinarios de provisión de puestos entre funcionarios con habilitación foral, la convocatoria de dos tipos de procesos selectivos que se desarrollan en los artículos siguientes. En primer lugar, en el artículo 3, como antes se ha señalado, se contempla un proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición.
Serán objeto de esta convocatoria los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación foral objeto del concurso extraordinario de traslados que no fuesen cubiertos en este y que no se encuentren en la relación de vacantes a ofertar en los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal.
A continuación, el artículo 4 regula los procesos selectivos de estabilización de empleo temporal siguiendo las directrices de la Ley 20/2021 , distinguiendo entre los que se realizarán mediante concurso-oposición y aquellos que cumplen los requisitos para su estabilización mediante concurso de méritos, con una serie de disposiciones comunes para ambos procesos, y que se desarrollan en los artículos 5, 6 y 7.
Así mismo, el artículo 8 contiene reglas aplicables tanto al proceso selectivo para la obtención de habilitación foral mediante convocatoria, en turno libre, por el sistema de concurso-oposición como para los de estabilización temporal: en este sentido, cabe destacar que dichos procesos se realizarán de forma paralela y coordinada, pudiendo articularse a través de una única convocatoria o de varias.
Por razones de eficacia administrativa y de conformidad con lo previsto en el artículo 252 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio , de la Administración Local de Navarra, quienes resulten adjudicatarios de los concursos extraordinarios de méritos contemplados en el artículo 1 tomarán posesión en los puestos para los que hubiesen sido nombrados en la misma fecha que quienes obtengan habilitación foral como consecuencia de los procesos selectivos contemplados en los artículos 4 a 7.
A continuación el artículo 9 modifica el apartado 2 del artículo 247 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio , de la Administración Local de Navarra, con el fin de dar cobertura legal a la provisión funcionarial no solo de los puestos de Secretaría e Intervención comprendidos en los artículos 243.2 , 244.2 y 361.1 #e) de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio , sino también de los puestos vacantes de las Agrupaciones de Servicios administrativos, de aquellas entidades locales de menos de 1.500 o 3.000 habitantes que dispongan en su plantilla orgánica de puestos propios y también de los de Intervención de aquellas mancomunidades con puestos específicos, de conformidad con lo establecido en dicho precepto.
En línea con lo anterior, ese mismo artículo modifica la letra a) del apartado 1 del artículo 248 de la mencionada Ley Foral 6/1990 , para adecuar su redacción a la modificación del artículo 247.
En el artículo 10 se modifican también los apartados 2 a 5 de la disposición transitoria quinta de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero , de Reforma de la Administración Local de Navarra, para aclarar determinados aspectos de su redacción que generaban dudas en cuanto a su interpretación y aplicación.
De igual manera, en consonancia con lo establecido en el resto de la ley foral, la norma contiene además una disposición derogatoria, relacionada con las disposiciones transitorias cuarta y quinta de la citada Ley Foral 4/2019 , por la incompatible coexistencia de sus determinaciones con las establecidas en la Ley 20/2021 y con la nueva regulación que la presente ley foral contiene y que permite la normal provisión de los puestos con habilitación foral, evitando que de nuevo se genere una situación de impedimento normativo que produzca situaciones abusivas de interinidad.
Mediante la presente ley foral se da respuesta a una demanda histórica y se soluciona definitivamente el problema de la interinidad permanente que desde hace más de treinta años afecta a muchas de las plazas de Secretaría e Intervención en las entidades locales de Navarra, asegurándose un servicio estrictamente funcionarial para el desempeño de funciones públicas necesarias y esenciales para el correcto funcionamiento y prestación de servicios púbicos desde las administraciones más cercanas a las ciudadanas y ciudadanos de nuestra Comunidad Foral".
La Ley Foral por la que se regula de forma separada de este proceso de estabilización de funcionarios de la Administración Local respecto de los procesos de estabilización de otros funcionarios cumple el canon de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, toda vez que es necesaria la publicación de la Ley, en concordancia con la Ley estatal 20/2022, como se explica en el preámbulo y en cuanto la modificación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra y la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra debe llevarse a cabo por una norma con el mismo rango de Ley Foral y, es proporcionada porque la posible lesión de los bienes jurídicos aparece proporcionada en relación con la gravedad de la situación tan prolongada de temporalidad en el sistema de provisión y acceso a los puestos reservados para el ejercicio de las funciones públicas necesarias en la Administración Local de Navarra, la necesidad de corregirla y las concretas medidas adoptadas.
Por lo expuesto, también debe ser desestimado este motivo de recuso.
QUINTO. -Sobre la pretensión relativa a que las Secretarías de los Ayuntamientos de Valle de Ollo y Valle de Goñi fueran atendidas por el mismo funcionario.
Finalmente, la parte recurrente sostiene que no se explica por qué no pueden compartir con base convencional las personas que desempeñaban sus respectivos puestos de Secretaría como los Ayuntamientos de Bakaiku e Iturmendi, los Ayuntamientos de UharteAraquil, Irañeta y Arruazu, y los Ayuntamientos de Cadreita y Villafranca. Lo han hecho estos Ayuntamientos y lo van a seguir haciendo tras la cobertura definitiva por funcionario habilitado de sus Secretarías. También lo va a seguir haciendo el Ayuntamiento de Petilla de Aragón, si bien no como hasta ahora con el Ayuntamiento del Valle de Goñi, sino con el Ayuntamiento de Javier.
Este motivo de recurso tampoco puede tener favorable acogida, toda vez que en la resolución recurrida se da la siguiente respuesta a las alegaciones efectuadas en el trámite conferido por la Ley Foral 16/2022: "Por el Ayuntamiento del Valle de Ollo y por el Ayuntamiento del Valle de Goñi se presentan alegaciones en las que manifiestan su voluntad de servirse de un solo puesto de Secretaría para los dos Ayuntamientos y desuscribir a tal efecto el oportuno Convenio de colaboración, considerando que esta es una medida de racionalización administrativa y económica.
Por ello solicitan que, en la relación de vacantes de Secretaría se incluya una única vacante para la atención de ambos Ayuntamientos.
El Ayuntamiento de Goñi también alega que, en todo caso, la jornada de la plaza de Secretaría es del 40 por ciento y no jornada completa como aparece en la relación inicial de vacantes.
En contestación a lo anterior debe destacarse que, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 9 de la Ley Foral 16/2022 , ambas plazas deben estar en la relación de vacantes, no pudiéndose acceder a lo solicitado.
En este sentido, la disposición transitoria tercera de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero , de Reforma de la Administración Local de Navarra, establece expresamente que aquellas entidades locales de menos de 1.500 habitantes, que, a la entrada en vigor de misma, dispusieran en su plantilla orgánica de puestos propios de secretaría, mantendrán dichos puestos hasta el momento de la entrada en vigor de la ley foral de creación de cada comarca.
Disponiendo ambas entidades locales, en el momento de la entrada envigor de la Ley Foral 4/2019, de puestos propios específicos de Secretaría,que se mantienen en la actualidad, no es posible, conforme a Derecho y al amparo de la normativa reguladora de la estabilización del empleo temporal, amortizar dichas plazas vacantes, dotadas presupuestariamente y ocupadas con carácter ininterrumpido, pues ello supondría vulnerar tanto lo dispuesto en la Ley 20/2021, como en la Ley Foral 16/2022 y en la propia disposición transitoria tercera anteriormente señalada, que necesariamente dispone su mantenimiento hasta la creación de la correspondiente comarca.
No obstante, se procede a cambiar la jornada a la plaza de Secretaríadel Ayuntamiento del Valle de Goñi que pasa a ser del 40 por ciento".
La motivación de la desestimación de la alegación de los Ayuntamientos recurrentes es conforme al Ordenamiento Jurídico, ya que la Dirección General de Administración Local y Despoblación en este momento sólo puede llevar a cabo la determinación de las plazas de Secretaría e Intervención que se encuentran vacantes y cumplen con los requisitos para la estabilización de empleo temporal establecidos en la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, teniendo en cuenta las características de las mismas establecidas en las plantillas orgánicas de las respectivas entidades locales y, por ello, corrige la jornada de la plaza del Ayuntamiento del Valle de Goñi al 40%; pero no puede modificar las características, ni acumular las funciones de secretaría de las dos entidades locales. En virtud de lo previsto en la disposición transitoria tercera de la Ley Foral 4/2019, de 4 de febrero, de Reforma de la Administración Local de Navarra, como los Ayuntamientos demandantes disponían en su plantilla orgánica de puestos propios de secretaría, la mantienen hasta el momento de la entrada en vigor de la Ley Foral de creación de cada comarca y, por tanto, en el momento de la resolución recurrida. Esta misma conclusión se desprende del art. 247.2.b) de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra. en su redacción dada por la ley Foral 16/2022, de 30 de mayo, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra.
No se lesiona el principio de igualdad con otros Ayuntamientos, como Javier y Petilla de Aragón, porque éstos tenían un Convenio administrativo para la prestación del servicio de Secretaría, Convenio previsto en el art. 235 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, previo al proceso de estabilización y así consta en la resolución recurrida que: " El Ayuntamiento de Javier alega que existe un Convenio administrativo para la prestación del servicio de Secretaría en los Ayuntamientos de Javier y Petilla de Aragón, pero que la jornada es del 80 por ciento y no del 100 por cien, como aparece en la relación inicial de vacantes. A la vista del referido Convenio, se procede a estimar la alegación y a modificar la jornada de la vacante de Secretaría".
Por lo expuesto, debe desestimarse también este motivo de recurso y, con él, la demanda interpuesta, al ser la resolución recurrida conforme al Ordenamiento Jurídico.
SEXTO. - Costas procesales.
En cuanto a las costas el artículo 139. 1. de la LJCA 1998 establece que "1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.
En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad."
Así en el presente caso, dada la desestimación de la demanda, sin que se aprecie que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, se imponen las costas causadas a la parte demandante.
En nombre de Su Majestad El Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente
