Sentencia Contencioso-Administrativo 225/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de A Coruña nº 1, Rec. 481/2022 de 22 de diciembre del 2023

PRIMERO.- Se recurre la resolución de 8 de octubre de 2022 que estima la procedencia del recurso extraordinario de revisión, pero desestima en cuanto al fondo el citado recurso extraordinario frente a la resolución de 30 de junio de 2020 que denegó la solicitud de reconocimiento de grado I del sistema de carrera profesional.

La demandada se opuso a la estimación del recurso.

SEGUNDO.- La jurisprudencia es clara al rechazar la posibilidad del recurso extraordinario de revisión por el dictado de sentencias posteriores.

La STS de 30.12.14 señala que "Ahora bien, no discutiéndose en el presente caso la firmeza del acto originariamente impugnado, es necesario considerar la concurrencia de la circunstancia legal y reglamentaria precisa que es sobre lo que ha versado la discusión.

El art. 118.1 LRJAP -PAC prevé el recurso extraordinario de revisión :

"...Contra los actos firmes...podrá interponerse el recurso extraordinario...cuando concurra algunas de las circunstancias siguientes: a) Que aparezcan documentos de valor esencial para la decisión del asunto que fueran posteriores al acto o resolución recurridos o de imposible aportación al tiempo de dictarse los mismos y que evidencien el error cometido.

Y es que, como antes decíamos, se trata de una vía revisoria excepcional, en la medida en que enfrenta el valor de la justicia con el principio de seguridad jurídica y, precisamente por su excepcionalidad, ha de ser interpretada con estricta sujeción a las causas que dan lugar a ella, sin que, por ello, puedan tener cabida en ese concepto aquellos supuestos de sentencias judiciales que interpretan el ordenamiento jurídico aplicado por la resolución administrativa impugnada de modo distinto a como ella lo hizo.

Como tiene declarado el Tribunal Supremo: " TERCERO.- Examinado el primer motivo no se percibe la lesión por la Sala de instancia del apartado segundo del inciso primero del art. 118 LRJAPAC cuyo tenor literal expresa "que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores , evidencien el error en la resolución recurrida".

Argumenta la Sala de instancia que "el documento nuevo" en que se apoya el recurrente para interesar el procedimiento de revisión de oficio no puede incardinarse en el supuesto esgrimido.

Y tal razonamiento es compartido por este Tribunal que en el FJ 3º de su sentencia de 24 de junio de 2008, rec. casación 3681/2005 dice:

" F.J TERCERO.- Lógicamente, la primera y más importante de las cuestiones que suscita un supuesto como el que enjuiciamos, es si sentencias como aquellas en que se sustentan los recursos extraordinarios de revisión pueden ser incluidas entre los "documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores , evidencien el error de la resolución recurrida" a que se refiere la causa 2ª del número 1 del repetido artículo 118 de la Ley 30/1992 (EDL 1992/17271) . La respuesta, como vamos a razonar, debe ser negativa.

Esta Ley, modificando la redacción que entonces tenía la correlativa causa 2ª del artículo 127 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , que fue interpretada en el sentido de referirse sólo a documentos anteriores a la resolución objeto de revisión, permite ahora incluir en tal causa, también, los documentos posteriores . Pero esos documentos, aunque sean posteriores , han de ser, como dice el artículo 118 y decía el artículo 127, "de valor esencial para la resolución del asunto"; y han de ser unos que "evidencien el error de la resolución recurrida". Estos términos, estas frases, apuntan ya a la idea de que los documentos susceptibles de incluirse en la repetida causa 2ª, aunque sean posteriores , han de ser unos que pongan de relieve, que hagan aflorar, la realidad de una situación que ya era la existente al tiempo de dictarse esa resolución, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal en ese momento; y, además, que tengan valor esencial para resolver el asunto por tenerlo para dicha resolución la situación que ponen de relieve o que hacen aflorar. Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto que tomó en consideración o del que partió aquella resolución. En este sentido, sí es posible que sentencias judiciales que hagan aflorar la realidad de tales situaciones lleguen a ser incluidas entre los documentos a que se refiere la causa 2ª.

Pero lo que no cabe incluir son sentencias que meramente interpretan el ordenamiento jurídico aplicado por esa resolución de modo distinto a como ella lo hizo. Ni tan siquiera aunque se trate de sentencias dictadas en litigios idénticos o que guarden entre sí íntima conexión.

No cabe, porque entonces el recurso extraordinario de revisión, apartándose de su específica naturaleza y finalidad, se transformaría contra la armonía del sistema en una especie de instrumento hábil para extender los efectos de esas sentencias más allá del ámbito subjetivo a que se refiere el artículo 72 de la Ley de la Jurisdicción en sus números 2 y 3.

(...)".

En este sentido la STS de 18 de julio de 2018 (rec. casación 17/07) señalaba como "una resolución judicial no puede considerarse como documento a los efectos de un recurso de revisión, según reiterada jurisprudencia, por todas la STS de 21 de septiembre de 2006 (Rec. de revisión num. 21/2005 ): "( ...) Esta Sala se ha manifestado siempre contraria a considerar una sentencia como "documento" a los efectos del artículo 102.1.a) de la Ley Jurisdiccional (, ..)" Y la STS de 3 de noviembre de 2011 (Rec. de revisión núm, 34/2010): "( ..) una resolución judicial no puede considerarse como "documento" a los efectos del artículo 102.1.a) de la Ley Jurisdiccional en la medida en que contenga interpretaciones, apreciaciones o valoraciones que son privativas de cada Juez a Tribunal y producidas en virtud de circunstancias concurrentes en cada caso y del material probatorio obrante en autos ( ..)"."

También en este sentido la sentencia del TS de fecha 9 de mayo de 2020, que establece que "puede considerarse "documento de valor esencial", a los efectos de lo previsto en el apartado a) del mencionado artículo 244.1.a) LGT) , una sentencia civil firme en virtud de la cual desaparece el presupuesto determinante de la liquidación girada, ha de contestarse afirmativamente" indicando que "hemos de dilucidar si nos encontramos con una sentencia meramente interpretativa del derecho, que no tendría esta condición, o si como sostiene el recurrente estamos ante una sentencia firme que afecta al presupuesto esencial del impuesto cuya rescisión se pretende y es la titularidad material de la colección de arte que en su día fue objeto del tributo y es evidente que si afecta, ya que si la Administración hubiera sido consciente de que la titularidad no correspondía a los recurrentes en su momento hubiera dictado una resolución distinta, en consecuencia el documento es posterior y esencial, por lo que se cumplen los requisitos para considerar que debe incardinarse en el supuesto de revisión del articulo 244.1.a) de la LGT (EDL 2003/149899)".

Pero en el supuesto que nos ocupa las sentencias invocadas son precisamente meramente interpretativas de derecho, dictadas con posterioridad a las liquidaciones cuya revisión se pretende y carentes de relación con los expedientes en que aquellas se dictaron. No se trata en ningún caso de documentos que aparezcan, recobrados o recuperados, y que sean esenciales para la decisión del asunto sino que en cuanto posteriores simplemente se pretenden hacer valer para reabrir una cuestión ya resuelta y no impugnada en su momento sobre la base de asumir su argumentación jurídica".

La STSJ Andalucía de 11.3.21 también refirió que "es una cuestión resuelta de forma reiterada y pacífica por la Jurisprudencia que las sentencias dictadas por los Tribunales no pueden ser invocadas como documentos que aparecen por ser posteriores al acto impugnado a los efectos de integrar el referido motivo tasado en que fundamentar el recurso extraordinario de revisión previsto en el referido precepto de la LGT y en el mismo sentido el art. 118.1.2 de la anterior LPACyPAJ, cuyo tenor reproduce el art. 125.1.b de la vigente ley 39/15 (EDL 2015/166690), y efectivamente en es este sentido ya nos hemos pronunciado en sentencias precedente como la invocada por la Administración demandada recaída en el recurso 824/15 - En la que señalábamos "una Sentencia , o una resolución económico- administrativa o administrativa, no tienen la condición de documento a los efectos previstos en la norma, por distintas razones expuestas entre otras en Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) de 19 julio 2012 dictada en recurso contencioso-administrativo núm. 422/2009 y en las que en ella se citan, que hacemos nuestro y reproduciremos seguidamente".

Y la STSJ Extremadura de 14.2.2023 indicó asimismo que "El Tribunal Supremo entiende que una sentencia podrá contener una solución diferente de la adoptada por la Administración, pero no puede considerarse como un documento que evidencie el error de hecho en que incurrió la resolución administrativa, impugnada ante la propia Administración por el inadecuado cauce del recurso extraordinario de revisión, lo que abunda en la improsperabilidad. Nuestros Tribunales señalan que una resolución dictada por un órgano administrativo o una sentencia de un órgano jurisdiccional no pueden considerarse como documento nuevo, a efectos de fundar un recurso extraordinario de revisión, porque las sentencias de los tribunales dictadas con posterioridad no afectan a los actos administrativos devenidos firmes y porque los documentos que pueden fundar un recurso extraordinario de revisión han de ser los relativos a elementos fácticos, mientras que las sentencias hacen referencia a interpretaciones jurídicas ". En este sentido mencionar la STS de 04 de junio de 2018, rec. 1146/2016 (EDJ 2018/89655), que es un buen ejemplo de dicha doctrina".

A pesar de lo expuesto, en este caso el recurso extraordinario se estimó procedente por entender la administración que concurría la causa prevista en el artículo 125.1 de la ley 39/2015, aunque se desestimó en cuanto al fondo al considerar a la demandante excluida del ámbito de aplicación de la Orden de la Consellería de Facenda de 28 de marzo de 2019, por ser funcionaria interina.

Dado que la jurisdicción contencioso administrativa tiene carácter meramente revisor respecto de lo actuado en vía administrativa, y la demandante no impugna la procedencia y la concurrencia de una causa de revisión, sino únicamente la desestimación de su petición de fondo, solo cabe entrar a resolver sobre esta, y no sobre la procedencia o no del recurso extraordinario de revisión, ni sobre la interposición o no en plazo, puesto que ya consta admitido por la administración.

TERCERO.- Respecto del fondo, consta que:

-La parte actora, ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, prestó servicios como personal interino en diferentes períodos desde el 23.8.2007, y actualmente en un puesto base del subgrupo A1 y nivel 20, adscrito a la ejecución de un programa temporal.

-Por Orden de 15 de enero de 2019 de la Consellería de Facenda se publicó el acuerdo de concertación del empleo público de Galicia, que recoge, en su sección 2ª, el sistema de carrera profesional y establece que en el primer trimestre de 2019 se tramitaría un sistema excepcional de encuadramiento en el grado I del sistema de carrera profesional.

-Y que mediante Orden de 28 de marzo de 2019 de la Consellería de Facenda se publicó el acuerdo entre la Xunta de Galicia y las organizaciones sindicales Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores, para la implantación del régimen extraordinario de acceso al grado I del sistema de carrera profesional del personal funcionario de carrera de la Administración Xeral de la Comunidad Autónoma de Galicia y del personal laboral fijo del V Convenio Colectivo único para el personal laboral de la Xunta de Galicia.

- En fecha 29 de julio de 2019 el recurrente presentó solicitud de reconocimiento extraordinario del Grado I de la carrera profesional, la cual fue desestimada por resolución de la Dirección General de la Función Pública de 28 de febrero de 2020; formulado contra ella recurso. El motivo de la denegación radica en el hecho de que, a juicio de la Administración, la demandante está excluido del ámbito de aplicación de la Orden de 28 de marzo de 2019 al entender la demandada que sólo puede optar a ese reconocimiento el personal laboral fijo de la Xunta de Galicia.

-Interpuesto recurso extraordinario de revisión, se dicta el 8.10.22 la resolución objeto del presente recurso.

CUARTO.- La demandada estima que no resulta aplicable al caso presente el artículo 3.1b) de la Orden de 28 de marzo de 2019 porque el actor como funcionario interino no tiene la condición de personal de carrera en dicha administración, y no está incluido en el ámbito de aplicación del reconocimiento extraordinario para el acceso al grado I del sistema de la carrera profesional ( artículo 3 apartado b ) de la Orden de 28 de marzo de 2019 que exige tener la condición de funcionario de carrera en esta administración y con una antigüedad de por lo menos cinco años a 31 de diciembre de 2018.

La Orden de 28 de marzo de 2019 en el artículo 1 dispone: "Este acuerdo tiene por objeto regular el procedimiento para el acceso al régimen extraordinario del grado I del sistema de carrera profesional como retribución según el grupo o subgrupo profesional al que pertenezca prevista en la Ley 2/2015, del empleo público de Galicia , y distinta del complemento de destino actualmente vigente al que sustituirá en el momento en el que se produzca el desarrollo reglamentario que fija la disposición transitoria octava de dicha ley ".

En el artículo 2 se recojan los criterios generales de evaluación.

En el artículo 3 se regulan los requisitos y ámbito de aplicación en los siguientes términos:

"1. Podrá acceder a este régimen extraordinario el personal funcionario de carrera que cumpla los siguientes requisitos:

a) Estar en situación de servicio activo en el correspondiente cuerpo o escala, o desempeñando puestos o cargos en el ámbito de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia y las entidades instrumentales del sector público autonómico de Galicia enunciadas en el artículo 45 de la Ley 16/2010, de 17 de diciembre (EDL 2010/264243) , de organización y funcionamiento de la Administración general y del sector público autonómico de Galicia , así como encontrarse en la situación de liberado sindical.

b ) Tener la condición de funcionario/a de carrera en esta Administración y con una antigüedad de por lo menos cinco años el día 31 de diciembre de 2018.

c) Cumplir uno de los criterios de evaluación establecidos en el artículo 2 de este acuerdo.

2. También podrá acceder a este régimen extraordinario el personal funcionario de carrera de la Ley 17/1989, de 23 de octubre (EDL 1989/14559), de la escala de salud pública y administración sanitaria, así como de la subescala de atención especializada, clase de ATS/DUE básicos que cumpla los requisitos establecidos en el apartado primero de este artículo . El reconocimiento del grado I de la carrera profesional corresponderá a la Consellería de Sanidad.

3 . Asimismo, podrá acceder a este régimen extraordinario el personal funcionario de carrera de la Administración general de la Xunta de Galicia que se encuentre en situación de servicios en otras administraciones públicas o se encuentre desempeñando puestos en los órganos estatutarios de la Comunidad Autónoma previstos en la disposición adicional primera de la Ley 2/2015, de 29 de abril , del empleo público de Galicia (EDL 2015/56321). En estos supuestos, el reconocimiento del grado I del complemento de carrera profesional solamente tendrá efectos administrativos.

4. Podrán acceder a este régimen extraordinario las funcionarias de carrera que se encuentren de permiso por parto, el personal funcionario de carrera que se encuentre de permiso por adopción o acogimiento y el personal funcionario de carrera que se encuentre de permiso del otro progenitor por nacimiento, adopción o acogimiento de un hijo, en estos supuestos el reconocimiento del grado I del complemento de carrera profesional solamente tendrá efectos administrativos y una vez que se reincorporen al servicio activo, producirá efectos económicos.

5. Podrá acceder a este régimen extraordinario el personal funcionario de carrera que se encuentre en situación de incapacidad temporal, en este supuesto, el reconocimiento extraordinario del grado I del complemento de carrera solo tendrá efectos administrativos.

6. Asimismo, podrá acceder a este régimen extraordinario el personal funcionario que se encuentre en excedencia por cuidado de familiares prevista en el artículo 176 de la Ley 2/2015, de 29 de abril , del empleo público de Galicia (EDL 2015/56321). En este supuesto, el reconocimiento extraordinario del grado I del complemento de carrera solo tendrá efectos administrativos.

7. Queda excluido del acceso a este régimen extraordinario el personal perteneciente a las escalas de profesores numerarios y maestros de taller de institutos politécnicos marítimo-pesqueros por resultarles de aplicación el régimen retributivo establecido para el personal funcionario de los cuerpos de profesores de enseñanza secundaria y de profesores técnicos de los centros públicos dependientes de la Consellería de Educación, Universidad y Formación Profesional"."

En los apartados 1 a 5 de este último precepto se exige tener la condición de funcionario/a de carrera, y la sentencia TSJ Galicia de 22 de junio de 2020, dictada en el Recurso de Apelación Nº Recurso: 192/2019 de fecha 22 de junio de 2020, expresa que la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo consideran condiciones de trabajo la regulación de la carrera profesional y reputa discriminatoria la diferencia de trato del personal temporal respecto al fijo, y que la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de pronunciarse recientemente sobre acuerdos y resoluciones análogos al impugnado, concluyendo que la carrera profesional forma parte de las condiciones de trabajo de la cláusula 4ª del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE, referida al principio de no discriminación, y que, en consecuencia, no procede excluir de ella al personal no permanente que se encuentra en la situación de la recurrente.

Así, el Tribunal Supremo lo ha hecho en sus sentencias de 18 de diciembre de 2018 (recurso de casación 3723/2017), 21 de febrero de 2019 (RC 1805/2017), 25 de febrero de 2019 (RC 4336/2017) y 6 de marzo de 2019 (RC 2595/2917).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado sobre la carrera profesional en el auto de 22 de marzo de 2018, dictado en el asunto C- 315/1, originado por una cuestión prejudicial en un procedimiento referido a la exclusión de la carrera profesional horizontal de una funcionaria interina, considerando que la situación de la funcionaria interina está incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva 1999/70/CE por tener un contrato de duración determinada.

Y la reciente STS de 28 de enero de 2021 ha reafirmado el anterior criterio al declarar: "" ... la denegación de los efectos del reconocimiento del grado I de la carrera profesional mientras no sea fijo, prolonga su discriminación respecto del personal estatutario fijo que ha obtenido ese mismo reconocimiento... ", todo ello desde la perspectiva del " principio de igualdad reconocido por el artículo 14 CE 14 en relación con la cláusula cuarta del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de esta Sala sobre el derecho a la carrera profesional del personal con vínculo temporal con las Administraciones Públicas ".

En dichas resoluciones judiciales se pone de manifiesto la evidente diferencia de trato que establece el sistema de carrera diseñado entre, por un lado, los funcionarios de carrera y el personal laboral fijo y, por otro, los funcionarios interinos y el personal laboral temporal que prestan servicios en el marco de una relación de servicio de duración determinada, ello en la medida que excluye a los segundos de la carrera profesional horizontal que reserva para los primeros. Y, al comparar aquellos trabajadores fijos con estos temporales, aprecia que resulta que el único elemento diferenciador es la naturaleza temporal de la relación que vincula al trabajador con su empleador, declarando que esa diferencia no puede constituir una razón objetiva recogida en la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo Marco contenido en la Directiva 1999/70/CE de referencia, que pueda permitir justificar aquel diferente trato, aunque esté apoyado en una norma nacional abstracta y general, como una ley o un convenio colectivo.

En definitiva, ha de ser unitario el régimen del personal fijo (sea funcionario de carrera o personal laboral fijo ) y el temporal (sea funcionarial o laboral), pues, al tratarse de una condición de trabajo, la regulación ha de ser pareja y homogénea, a fin de evitar el riesgo de generar un trato dispar vulnerador de la cláusula 4ª del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE referida al principio de no discriminación, así como del art. 14 CE, y no existen razones objetivas que justifiquen esa diferencia de trato porque lo determinante de la carrera profesional es el desempeño de las funciones propias de la categoría desde la que se pretende acceder y no el carácter fijo o temporal del nombramiento mediante el cual se desarrolla la actividad profesional de que se trate, resultando indiscutible la identidad del trabajo realizado por el personal fijo y el temporal de la correspondiente categoría. En consecuencia, si la carrera profesional se vincula al desempeño de las funciones propias de la categoría profesional, el personal temporal no puede quedar, sin más, excluido del acceso a la carrera profesional, pues su nombramiento le permite ejercer las funciones propias de la categoría profesional a la que pertenece, en idénticos términos que el personal laboral fijo.

Dicho lo anterior, ante la inexistencia de causas objetivas que justifiquen el trato diferente, ha de ser estimado el derecho del recurrente al acceso al procedimiento de régimen extraordinario, pero la pretensión que cabe reconocer de la demandante es la de su derecho a acceder o participar en el régimen extraordinario de acceso al Grado I de carrera profesional, en las mismas condiciones que los funcionarios de carrera, pero lo que no cabe es reconocer directamente ese grado, ni en consecuencia los efectos inherentes a ello (económicos y administrativos), pues es a la Administración a quien compete esa resolución, aplicando las normas correspondientes, y tramitando el procedimiento al efecto.

Así pues, se debe de estimar el recurso interpuesto, pero de manera parcial, anulando la resolución recurrida, y reconociendo el derecho de la actora a participar en el procedimiento del régimen del grado I de la carrera profesional, debiéndose, en consecuencia, tramitar y resolver la solicitud presentada.

QUINTO.- A la vista del art. 129 de la Ley Jurisdiccional, dada la estimación parcial del recurso, no se hace expresa imposición de costas.