Sentencia Contencioso-Administrativo , Rec. 25/2024 de 22 de diciembre del 2025

PRIMERO.-Es objeto del recurso de apelación que ahora se enjuicia la sentencia dictada el 22 de febrero de 2024, por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 12, por la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por Mediterránea de Catering, S.L contra la resolución del Presidente del Consejo Superior de Investigaciones Científicas de 29 de octubre de 2020, de liquidación del contrato del servicio de cafetería comedor en el Centro de Humanidades y Ciencias Sociales de 4 de marzo de 2019.

SEGUNDO.-El adecuado entendimiento de la cuestión a resolver en el presente recurso de apelación requiere exponer los siguientes antecedentes :

Con fecha 4 de marzo de 2019, se formaliza, entre el Órgano de Contratación de la Agencia Estatal Consejo Superior de Investigaciones Científicas y la empresa Mediterránea de Catering, S.L. la prórroga del contrato relativo al Servicio de Cafetería Comedor, Centro de Humanidades y Ciencias Sociales, con plazo de ejecución de 12 meses, desde el día 31 de mayo de 2019 al 30 de mayo de 2020.

Con fecha 12 de marzo de 2020, la Gerencia del Centro de Ciencias Humanas y Sociales procede al cierre indefinido de la instalación que da soporte al servicio y de la propia cafetería-comedor, como medida de prevención ante el posible contagio de Covid-19, sufrido por 2 empleados de la empresa adjudicataria, que prestan el servicio.

Con fecha 14 de Marzo de 2020, la Gerencia del Centro de Ciencias Humanas y Sociales propone la suspensión temporal de la ejecución de la prórroga del contrato correspondiente al Servicio de Cafetería Comedor, con destino al Centro de Humanidades y Ciencias Sociales, expediente nº CAF3/19, por no ser posible ejecutar dicho servicio al permanecer cerradas, de forma indefinida, tanto la instalación que da soporte al servicio, como la propia cafetería-comedor.

Con fecha igualmente de 14 de marzo de 2020, fue publicado en el BOE el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Dicho Real Decreto, en su artículo 10.4 señala expresamente lo siguiente:

"Se suspenden las actividades de hostelería y restauración, pudiendo prestarse exclusivamente servicios de entrega a domicilio".

Con fecha 17 de Marzo de 2020, el Órgano de Contratación acuerda suspender la ejecución de la prórroga del contrato correspondiente al servicio de Cafetería Comedor, con destino al Centro de Humanidades y Ciencias Sociales, expediente nº CAF3/19 hasta la reapertura efectiva de los edificios que dan soporte a dicho servicio.

Con fecha 14 de Abril de 2020, Mediterránea de Catering, S.L, SLU (B30145775) remite escrito a los servicios del Órgano de Contratación, que a su vez lo remiten a la Gerencia del Centro de Ciencias Humanas y Sociales, en el que básicamente solicita lo siguiente:

a) El reconocimiento de la imposibilidad de la ejecución del contrato para el servicio de Cafetería Comedor, con destino al Centro de Humanidades y Ciencias Sociales, expediente nº CAF3/19, desde el día 14 de marzo de 2020 hasta el cese de las causas que han motivado la imposibilidad de la prestación y se comunique por el Órgano de Contratación el fin de la suspensión.

b) El reconocimiento de la obligación de abono de los daños y perjuicios sufridos durante el periodo de suspensión.

c) El abono a cuenta de todos o parte de los daños y perjuicios sufridos y acreditados por el solicitante.

Con fecha 21 de Abril de 2020, la Gerencia del Centro de Ciencias Humanas y Sociales, como responsable del contrato, expide informe en el que pone de manifiesto que a fecha 21 de abril de 2020, el Centro de Ciencias Humanas y Sociales aún permanece cerrado, persistiendo, por consiguiente, las circunstancias principales que originaron la suspensión de la ejecución de la prórroga del contrato de anteriormente señalado, acordada con fecha 17 de marzo de 2020.

Con fecha 21 de abril de 2020, el Órgano de Contratación del CSIC acuerda:

"PRIMERO: El reconocimiento de la imposibilidad de la ejecución total del contrato correspondiente al servicio de Cafetería Comedor, con destino al Centro de Humanidades y Ciencias Sociales, expediente nº CAF3/19, desde el día 14 de marzo de 2020 y hasta el cese de las causas que han motivado la imposibilidad de la prestación y se comunique por el Órgano de Contratación el fin de la suspensión.

SEGUNDO: El reconocimiento de la obligación de abono de los daños y perjuicios sufridos durante el periodo de suspensión que resulten indemnizables conforme a lo previsto por el apartado 1 del artículo 34 del Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo , o cualquier otra norma que pueda ser dictada por las Autoridades competentes, previa solicitud y acreditación fehaciente de su realidad, efectividad y cuantía por el contratista".

Con fecha 6 de agosto de 2020, la gerencia del Centro de Ciencias Humanas y Sociales, centro destinatario del servicio, presenta informe en el que pone de manifiesto la imposibilidad de ejecutar el contrato en los términos inicialmente pactados debido a la situación excepcional derivada de la COVID 19, situación que se mantiene en la actualidad.

Ante la imposibilidad de continuar con el contrato en los términos inicialmente pactados, con fecha 15 de octubre de 2020, se eleva a informe de la Abogacía del Estado, la propuesta de resolución del contrato fundamentada en el artículo 223 g) del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de14 de noviembre, en el que se establece que es causa de resolución, "g) La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactados o la posibilidad cierta de producción de una lesión grave al interés público de continuarse ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a lo dispuesto en el título V del libro I.".

Con fecha 27 de octubre de 2020, la Abogacía del Estado en el Ministerio de Ciencia e Innovación emite informe que se expresa en los siguientes términos:

".../...Se trata, en concreto, de la resolución del contrato adjudicado el día 30 de abril de 2018 a la empresa "Mediterránea de Catering, S.L." para la prestación del servicio de cafetería-comedor con destino al Centro de Humanidades y Ciencias Sociales del CSIC, contrato que fue formalizado el día 30 de mayo de 2018, con un plazo inicial de vigencia de doce meses -del 31 de mayo de 2018 al 30 de mayo de 2019- y prorrogado posteriormente por un año más -del 31 de mayo de 2019 al 30 de mayo de 2020-. Siendo ello así, y a la vista de la documentación remitida para informe, se aprecia que la vigencia del contrato cuya resolución ahora se propone finalizó el día 30 de mayo de 2020, de forma que, conforme dispone la cláusula 1.3.5 del pliego de cláusulas administrativas particulares que rige el contrato, el mismo quedó extinguido en dicha fecha -los contratos de mera actividad se extinguen por el cumplimiento del plazo de duración inicialmente previsto, o el de la prórroga que haya sido acordada, tal y como establece en la actualidad el artículo 311.6 de la Ley 9/2017,de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014 /23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014-.

Esta conclusión no puede verse afectada por el hecho de que el órgano de contratación del CSIC, mediante resolución de fecha 21 de abril de 2020 que retrotraía sus efectos al día 14 de marzo de 2020, acordara la suspensión total de la ejecución del contrato como consecuencia de haber devenido imposible a causa de los motivos señalados en el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17de marzo , de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

En efecto, en el caso que nos ocupa la suspensión del contrato no lleva aparejada como efecto la ampliación de su plazo de vigencia por el tiempo durante el cual el mismo haya estado suspendido, pues, a diferencia de lo que se establece en los apartados 2 , 3 y 4 del artículo 34 del Real Decreto- ley 8/2020, de 17 de marzo , la ampliación del plazo de vigencia del contrato no se encuentra prevista en el artículo 34.1 de esta norma , que nada establece sobre la posibilidad de que los contratos de prestación sucesiva, como el que es objeto del presente informe, puedan ser prorrogados.

Por lo tanto, al haber vencido el plazo de vigencia del contrato el día 30 de mayo de 2020, la prestación que constituye su objeto no podría reanudarse ya a partir de dicha fecha.

En atención a lo expuesto, se considera que el contrato para la prestación del servicio de cafetería- comedor con destino al Centro de Humanidades y Ciencias Sociales del CSIC se encuentra extinguido, no resultando posible acordar la resolución de un contrato que ya no existe, por lo que debe procederse a su liquidación."

TERCERO.-La sentencia recurrida explica que:

"El contrato que nos ocupa se regía por el TRLCSP. Se concertó con un plazo de duración de doce meses (un año, según la cláusula 1.3.5 del pliego de cláusulas administrativas particulares), pudiendo prorrogarse de mutuo acuerdo en los términos del art. 303.1 del TRLCSP . Según ese precepto, las prórrogas de los contratos de servicios no podrían superar aislada o conjuntamente el plazo de vigencia fijado originariamente.

El contrato de la demandante con el CSIC se extinguió, pues, el 30 de mayo de 2020, con la extinción de su prórroga, que fue de doce meses, igual a la duración fijada originariamente. La circunstancia de que en esa fecha el contrato estuviera suspendido no impedía, obviamente, su extinción, habida cuenta, especialmente, de que estamos ante un plazo de duración, que es el propio de muchos contratos de servicios, y no ante un plazo de ejecución, más propio de los contratos de obra. El art. 23.2 del TRLCSP descarta que la prórroga pueda producirse por el consentimiento tácito de las partes.

Como una de las medidas extraordinarias para hacer frente al impacto del COVID-19 el art. 34.1 del RDL 8/2020 previó que cuando al vencimiento de un contrato de servicios no se hubiera podido formalizar el nuevo contrato que garantizara la continuidad de la prestación como consecuencia de la paralización de los procedimientos de contratación derivada de la declaración del estado de alarma en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se podría prorrogar el contrato originario hasta el comienzo de la ejecución del nuevo contrato, de acuerdo con lo previsto en el art. 29.4 de la LCSP , al que el RDL 8/2020 se remite.

La demandante interpreta que la previsión del art. 34.1 del RDL 8/2020 y su remisión al art 29.4 de la LCSP imponen una prórroga forzosa del contrato que, al parecer, el contratista podría imponer a la Administración. Pero tal interpretación carece de todo fundamento.

Del tenor de los dos preceptos se deduce con toda claridad que es a la Administración a quien incumbe valorar si existen razones de interés público que justifican la anomalía de que un contrato vencido (y extinguido) recupere su vigencia, eludiendo la necesaria licitación pública. En este caso, el CSIC no consideró que existieran esas razones y, efectivamente, no se ve qué razón podría haber para la reviviscencia de un contrato que estaba suspendido y ello porque el servicio que tenía por objeto no podía ser prestado como consecuencia de las restricciones aparejadas al estado de alarma declarado en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, prorrogado en disposiciones posteriores y que subsistió hasta después de la extinción del contrato. Tales restricciones habían determinado el cierre del Centro en que se situaba la cafetería-comedor en que tenía que prestarse el servicio, según consta en el expediente. La prórroga excepcional carecía de todo sentido, pues estaba diseñada legalmente "para no interrumpir la prestación" del servicio y en este caso el servicio no se prestaba. Extinguido el contrato, procedía su liquidación, como se acordó en la resolución impugnada que, por tanto, es ajustada a Derecho y sin que la misma haya deparado enriquecimiento injusto alguno para la Administración.

CUARTO.- . No obsta a las anteriores conclusiones la circunstancia de que después de la expiración del plazo de duración de la prórroga del contrato determinados servicios del CSIC se pusieran en contacto con la hoy demandante con vistas a convenir su resolución. Sin perjuicio de que es posible que las referencias a la resolución del contrato que se hicieron en esas comunicaciones se quisieran hacer realmente a su liquidación, lo cierto es que el contrato estaba extinguido por transcurso del plazo y no era posible su resolución.

Esas comunicaciones, por lo demás, no se tradujeron en ninguna decisión de ningún órgano del CSIC que indujera a la demandante a desarrollar ninguna conducta concreta. La invocación del principio de confianza legítima no tiene ningún sentido en este caso. Ese principio protege la actuación de los particulares cuando la misma viene inducida por la confianza generada por una previa actuación de la Administración, cosa que no ha sucedido en este caso; no consta, en efecto, que personal del CSIC indujera a la demandante a realizar actuación alguna.

Por otra parte, la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Supremo ha declarado que no cabe deducir de la doctrina de la sumisión a los principios de buena fe y de confianza legítima "que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada ...la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado" [ sentencia de la Sección 4ª de 15 de abril de 2008 (ROJ: STS 1298/2008)]. En palabras de la sentencia de la Sección 4ª de 26 de febrero de 2001 (ROJ: STS 1423/2001), el principio de confianza legítima "no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma."

Quinto. La resolución impugnada por Mediterránea de Catering, S.L., que fue exclusivamente la resolución del Presidente del Consejo Superior de Investigaciones Científicas de 29 de octubre de 2020 de liquidación del contrato del servicio de cafetería comedor en el Centro de Humanidades y Ciencias Sociales de 4 de marzo de 2019, es ajustada a Derecho, por lo que debo, con arreglo al art. 70.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA ), desestimar el recurso."

CUARTO.-En su recurso de apelación, Mediterránea de Catering, S.L denuncia la errónea valoración de la prueba porque omite cinco hechos acreditados en el expediente administrativo que estima de especial relevancia para la resolución del caso.

Se refiere al informe emitido el 6 de agosto de 2020 por la demandada, informando sobre la imposibilidad de reanudación del servicio, solicitando la conformidad de Mediterránea de Catering, S.L para la resolución del contrato. De dicho informe se desprende que la relación contractual entre ambas partes continúa a la fecha de su emisión. Con la misma fecha de 6 de agosto de 2020, la demandada remite a Mediterránea, correo electrónico afirmando que el contrato se encuentra suspendido y que entienden que procede su resolución, de manera que ambas partes consideran que el contrato permanece vigente a dicha fecha.

Además, la comunicación recibida por Mediterránea el 10 de agosto (documento 9 EA) confirma, a su juicio, que para la demandada el contrato no estaba finalizado y, por tanto, se trataba de una situación de prórroga o de extensión del contrato, siendo la propia demandada la que confirma que con fecha 10 de agosto de 2020 el contrato aún estaba "vigente".

Si como afirma la Administración demandada, el contrato estaba finalizado el día 30 de mayo, Mediterránea no podría haber solicitado el 26 de junio de 2020 el alzamiento de la suspensión del contrato; ni la demandada contestar que el contrato está suspendido, y tampoco podría solicitar la resolución del contrato, pues si finalizó el 30 de mayo, no puede solicitar su resolución en agosto.

Por tanto, considera que de los propios actos de la Administración demandada se deduce que el contrato se encontraba prorrogado, induciendo a Mediterránea con su actuación a la confianza de que el contrato estaba prorrogado. Cita jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima.

Al entender Mediterránea que el contrato estaba prorrogado mantuvo las relaciones laborales de los trabajadores adscritos al contrato, hasta la firma del nuevo contrato con la empresa adjudicataria del expediente LCAF2/20.

Entiende aplicable lo previsto en el artículo 34.1 Real Decreto- Ley 8/2020 de 17 de marzo de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID- 19.

La sentencia apelada aplica el artículo 23.2 del TRLCSP para descartar la prórroga del contrato basándose en el consentimiento tácito de las partes, pero no se trata de una prórroga tácita sino de un supuesto excepcional de rehabilitación o mantenimiento de los efectos del contrato hasta que finalice la nueva licitación en el que se dan todos los requisitos establecidos apartado 1 del artículo 34 del RDL 8/2020.

En contratos públicos de servicios y de suministros de prestación sucesiva, vigentes el día 17 de marzo, cuya ejecución devenga imposible como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo, quedarán «automáticamente suspendidos» desde que se produjera la situación de hecho que impide su prestación y hasta que dicha prestación pueda reanudarse. Se entenderá que la prestación puede reanudarse cuando, habiendo cesado las circunstancias o medidas que la vinieran impidiendo, el órgano de contratación notificara al contratista el fin de la suspensión.

Insiste en la aplicación del principio de confianza legítima porque el CSIC no formula consulta a la Abogacía del Estado sobre la resolución del contrato en aplicación de lo previsto en el artículo 223.g) del TRLCSP hasta el día 15 de octubre de 2020 e igualmente consta que se había licitado el contrato LCAF2/20, cuyo objeto es el mismo que el contrato objeto de esta litis, números CAF12/18 y número CAF3/19, siendo adjudicado el día 15 de julio de 2020.

Consta que comunicó a la Administración demandada que el personal adscrito al contrato se incorporaría al centro para efectuar las tareas precisas a fin de entregar las instalaciones a la demandada, a fin de que la nueva adjudicataria entrase a prestar servicios y que comunicó el día 6 de agostode2020 a la demandada que se encontraba pendiente de formalizar la subrogación del personal adscrito al centro (documento 9 EA, correo electrónico de DIRECCION000).

Consta que el CSIC comunicó a Mediterranea el día 10 de agosto de 2020 que no se había concluido ni resuelto el contrato objeto de litis, motivo por el cual no se había requerido a la nueva adjudicataria del servicio la documentación preceptiva para la firma del contrato administrativo del expediente CAF2/20 (documento 9 EA, correo electrónico de 10 de agosto de 2020elas123:53horas emitidopor DIRECCION001 ).

Por lo tanto, a fecha 10 de agosto, se encontraba pendiente de resolución el contrato y pendiente de formalizar la subrogación del personal adscrito al centro.

No es hasta el día 29 de octubre de 2020, cuando se pone de manifiesto y se acuerda por el CSIC que no procede la resolución del contrato, sino su liquidación con fecha de efectos 30 de mayo de 2020.

En el presente caso, la actuación de la Administración supone de facto haber admitido la prórroga del contrato, máxime que ya se había licitado un nuevo contrato, no siendo contrario a derecho el mantenimiento del contrato (suspendido) hasta la nueva adjudicación y la oportuna firma del nuevo contrato administrativo, con las obligaciones inherentes para el nuevo adjudicatario, en especial en cuanto a la subrogación de los trabajadores adscritos al centro del trabajo.

Finalmente, entiende que concurrían dudas de hecho y de derecho en el caso enjuiciado porque ambas partes, con su actuación demostraban la vigencia del contrato en una situación como la prevista durante la pandemia del COVID-19, con aplicación de normas específicas para dicho periodo como el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, no existiendo jurisprudencia al respecto. Interesa por ello, la revocación del pronunciamiento sobre la imposición de costas.

QUINTO.-El Abogado del Estado, parte apelada, se opone al recurso de apelación de MEDITERRANEA DE CATERING. Advierte que los documentos invocados como omitidos y no valorados, en realidad, la sentencia apelada no deduce, de estos hechos, la consecuencia jurídica que sostiene la parte apelante.

Rechaza la interpretación que hace la apelante del art. 34.1 del RDL 8/2020 y su remisión al art 29.4 de la LCSP que, a su juicio, imponen una prórroga forzosa del contrato a la Administración.

Por el contrario, la interpretación coherente de esos preceptos es que es a la Administración a quien corresponde valorar si existen razones de interés público que justifican que un contrato vencido (y extinguido) recupere su vigencia, eludiendo la necesaria licitación pública. En este caso el CSIC no consideró que existieran esas razones porque el servicio que tenía por objeto no podía ser prestado por las restricciones derivadas del estado de alarma declarado en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, prorrogado en disposiciones posteriores y que subsistió hasta después de la extinción del contrato. Tales restricciones habían determinado el cierre del Centro en que se situaba la cafetería-comedor en que tenía que prestarse el servicio, según consta en el expediente.

Extinguido el contrato, procedía su liquidación, como se acordó en la resolución impugnada que, por tanto, es ajustada a Derecho.

Rechaza la interpretación del apelante del artículo 29.4 de la LCSP en los casos amparados por el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020 que contempla un supuesto excepcional de rehabilitación o mantenimiento de los efectos del contrato hasta que finalice la nueva licitación.

En realidad, lo que establece el legislador en esos preceptos es únicamente la posibilidad de prorrogar el contrato y ello porque al llegar el vencimiento del mismo no se hubiera formalizado otro que garantice la continuidad de la prestación y existan razones de interés público pero no se trata de rehabilitación de plazos sino de la prórroga de un contrato vigente cuyo vencimiento es inminente y, en este caso, el contrato ya no estaba vigente pues, se extinguió el día 30 de mayo de 2020.

A ello no se opone el que, por el órgano de contratación del CSIC, mediante resolución de fecha 21 de abril de 2020 -que retrotraía sus efectos al día 14 de marzo de 2020-, acordara la suspensión total de la ejecución del contrato por resultar imposible a causa de los motivos del artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID- 19. Esta suspensión no lleva aparejada la ampliación del plazo de vigencia del contrato por el tiempo durante el cual haya estado suspendido pues nada se prevé al respecto en el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020.

Rechaza la vulneración del principio de confianza legítima porque los correos a los que alude el recurrente solo reflejan la voluntad de resolver el contrato porque el CSIC entendía que debía resolverse formalmente, motivo por el que se dirigió en diversas ocasiones a la adjudicataria, para acordar la resolución del contrato.

Por último, estima improcedente la pretensión indemnizatoria porque la actora no solicitó en vía administrativa el abono efectivo de los daños y perjuicios supuestamente sufridos a causa de la suspensión del contrato y, de hecho, la sentencia no se pronuncia sobre ello.

SEXTO.-El recurso de Mediterránea de Catering no puede prosperar.

De los términos del contrato suscrito entre el CSIC y Mediterránea de Catering, de 30 de mayo de 2018 (folios 77 y ss del expediente, clausula sexta) resulta que se regía por el TRLCSP. Se concertó con un plazo de duración de doce meses (un año, según la cláusula 1.3.5 del pliego de cláusulas administrativas particulares), pudiendo prorrogarse de mutuo acuerdo entre las partes, en los términos del art. 303.1 del TRLCSP.

Según ese precepto, las prórrogas de los contratos de servicios no podrían superar aislada o conjuntamente el plazo de vigencia fijado originariamente.

Por lo tanto, el contrato de Mediterránea con el CSIC se extinguió el 30 de mayo de 2020, con la extinción de su prórroga, que fue de doce meses, igual a la duración fijada originariamente, como sostiene la sentencia recurrida.

A ello no se opone que el órgano de contratación del CSIC, mediante resolución de fecha 21 de abril de 2020 que retrotraía sus efectos al día 14 de marzo de 2020, acordara la suspensión total de la ejecución del contrato como consecuencia de haber devenido imposible a causa de los motivos señalados en el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19.

El hecho de que el contrato estuviera suspendido no suponía la ampliación de su plazo de vigencia porque el art. 34.1 del Real Decreto- ley 8/2020, de 17 de marzo, nada establece sobre la posibilidad de que los contratos de prestación sucesiva, puedan ser prorrogados y el art. 23.2 del TRLCSP excluye la prórroga por el consentimiento tácito de las partes.

Ahora bien, para hacer frente al impacto del COVID-19, el art. 34.1 del RDL 8/2020, previó que cuando al vencimiento de un contrato de servicios no se hubiera podido formalizar el nuevo contrato que garantizara la continuidad de la prestación como consecuencia de la paralización de los procedimientos de contratación derivada de la declaración del estado de alarma en virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se podría prorrogar el contrato originario hasta el comienzo de la ejecución del nuevo contrato, de acuerdo con lo previsto en el art. 29.4 de la LCSP, al que el RDL 8/2020 se remite.

La demandante interpreta que la previsión del art. 34.1 del RDL 8/2020 y su remisión al art 29.4 de la LCSP Ello no supone, como sostiene Mediterránea de Catering que ambos preceptos habilitan al contratista a imponer una prórroga forzosa a la Administración.

La lectura de los artículos 34.1 del RDL 8/2020 y 29.4 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector público al que aquel se remite reflejan que es al órgano de contratación a quien incumbe valorar si existen razones de interés público para no interrumpir la prestación que justifican la anomalía de que un contrato vencido (y extinguido) recupere su vigencia, eludiendo la necesaria licitación pública.

En este caso el CSIC no apreció esas razones porque el servicio que tenía por objeto el contrato no podía ser prestado dadas las restricciones impuestas por el estado de alarma declarado en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, prorrogado en disposiciones posteriores y que subsistió hasta después de la extinción del contrato. Las restricciones habían determinado el cierre del Centro en que se situaba la cafetería-comedor en que tenía que prestarse el servicio, según refleja en el expediente. En esas circunstancias, la prórroga resultaba improcedente, pues su previsión legal es "para no interrumpir la prestación" del servicio que, en este caso, no se prestaba.

Por lo tanto, extinguido el contrato el 30 de mayo de 2020, lo que procedía es su liquidación, como se acordó en la resolución impugnada que, por tanto, es ajustada a Derecho.

Destaca el recurrente que la aplicación del artículo 29.4 de la LCSP en los casos amparados por el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020 presupone que la vigencia del contrato haya finalizado por lo que no contempla una prórroga táctica sino un supuesto excepcional de rehabilitación o mantenimiento de los efectos del contrato hasta que finalice la nueva licitación.

El artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020 establece que:

"Además, en aquellos contratos públicos de servicios y de suministros de prestación sucesiva, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación como consecuencia de la paralización de los procedimientos de contratación derivada de lo dispuesto en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, y no pudiera formalizarse el correspondiente nuevo contrato, podrá aplicarse lo previsto en el último párrafo del artículo 29.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público , con independencia de la fecha de publicación de la licitación de dicho nuevo expediente. La suspensión de los contratos del sector público con arreglo a este artículo no constituirá en ningún caso una causa de resolución de los mismos."

Por su parte, el art. 29.4 de la LCSP señala:

"4. Los contratos de suministros y de servicios de prestación sucesiva tendrán un plazo máximo de duración de cinco años, incluyendo las posibles prórrogas que en aplicación del apartado segundo de este artículo acuerde el órgano de contratación, respetando las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias que sean aplicables al ente contratante. Excepcionalmente, en los contratos de suministros y de servicios se podrá establecer un plazo de duración superior al establecido en el párrafo anterior, cuando lo exija el período de recuperación de las inversiones directamente relacionadas con el contrato y estas no sean susceptibles de utilizarse en el resto de la actividad productiva del contratista o su utilización fuera antieconómica, siempre que la amortización de dichas inversiones sea un coste relevante en la prestación del suministro o servicio, circunstancias que deberán ser justificadas en el expediente de contratación con indicación de las inversiones a las que se refiera y de su período de recuperación. El concepto de coste relevante en la prestación del suministro o servicio será objeto de desarrollo reglamentario. El contrato de servicios de mantenimiento que se concierte conjuntamente con el de la compra del bien a mantener, cuando dicho mantenimiento solo pueda ser prestado por razones de exclusividad por la empresa que suministró dicho bien, podrá tener como plazo de duración el de la vida útil del producto adquirido.

Asimismo, podrá establecerse en los contratos de servicios relativos a los servicios a las personas un plazo de duración mayor cuando ello fuera necesario para la continuidad de aquellos tratamientos a los usuarios en los que el cambio del prestador pudiera repercutir negativamente. No obstante lo establecido en los apartados anteriores, cuando al vencimiento de un contrato no se hubiera formalizado el nuevo contrato que garantice la continuidad de la prestación a realizar por el contratista como consecuencia de incidencias resultantes de acontecimientos imprevisibles para el órgano de contratación producidas en el procedimiento de adjudicación y existan razones de interés público para no interrumpirla prestación, se podrá prorrogar el contrato originario hasta que comience la ejecución del nuevo contrato y en todo caso por un periodo máximo de nueve meses, sin modificar las restantes condiciones del contrato, siempre que el anuncio de licitación del nuevo contrato se haya publicado con una antelación mínima de tres meses respecto de la fecha de finalización del contrato originario."

El juego de los dos preceptos permite prorrogar el contrato porque a su vencimiento no se hubiera formalizado otro que garantice la continuidad de la prestación y existan razones de interés público. Se refiere a la prórroga de un contrato que está en vigor, pero cuyo vencimiento es inminente pero no una rehabilitación de plazos. Sin embargo, el contrato de que se trata no estaba vigente pues, se extinguió el 30 de mayo de 2020 y a ello no se opone que el órgano de contratación del CSIC, mediante resolución de fecha 21 de abril de 2020 -que retrotraía sus efectos al día 14 de marzo de 2020-, acordara la suspensión total de la ejecución del contrato por resultar imposible a causa de los motivos señalados en el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID- 19. Esta suspensión no conlleva la ampliación del plazo de vigencia del contrato por el tiempo durante el cual haya estado suspendido pues nada se prevé en el artículo 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, antes transcrito, a diferencia de lo que se establece en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 34 del Real Decreto ley 8/2020, de 17 de marzo", preceptos que sí contemplan la ampliación de plazo pero que no son aplicables a los contratos de prestación sucesiva, como el que nos ocupa pues dispone:

2. En los contratos públicos de servicios y de suministro distintos de los referidos en el apartado anterior, vigentes a la entrada en vigor de este real decreto ley, celebrados por las entidades pertenecientes al Sector Público en el sentido definido en el artículo 3 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, siempre y cuando éstos no hubieran perdido su finalidad como consecuencia de la situación de hecho creada por el COVID-19, cuando el contratista incurra en demora en el cumplimiento de los plazos previstos en el contrato como consecuencia del COVID-19 o las medidas adoptadas por el Estado, las comunidades autónomas o la Administración local para combatirlo, y el mismo ofrezca el cumplimiento de sus compromisos si se le amplía el plazo inicial o la prórroga en curso, el órgano de contratación se lo concederá, dándole un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido por el motivo mencionado, a no ser que el contratista pidiese otro menor. El órgano de contratación le concederá al contratista la ampliación del plazo, previo informe del Director de obra del contrato, donde se determine que el retraso no es por causa imputable al contratista, sino que se ha producido como consecuencia del COVID-19 en los términos indicados en el párrafo anterior. En estos casos no procederá la imposición de penalidades al contratista ni la resolución del contrato."

Incluso aunque se admitiera una rehabilitación de los efectos del contrato, el artículo 29.4 de la LCSP exige la concurrencia de dos requisitos para que el órgano de contratación adopte la decisión: i) que al vencimiento del contrato no se haya formalizado un nuevo contrato por causas imprevisibles y que ii) existan razonas de interés público para no interrumpir la prestación.

Mediterránea de Catering no acredita la existencia de razones de interés público, que, en todo caso, corresponde apreciar al órgano de contratación, y que en ningún caso concurrían porque la prestación del servicio había quedado interrumpida.

Por tanto, en ningún caso podía entenderse prorrogado el contrato, que se extinguió el 30 de mayo de 2020.

SÉPTIMO.-Denuncia Mediterránea de Catering la vulneración del principio de confianza legítima porque la actuación de la Administración ha vulnerado sus actos propios, generando la legitima confianza de que el contrato se encontraba vigente obligando a la empresa a mantener el personal adscrito al centro.

Ahora bien , como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2008, rec.2800/2017, " la jurispru dencia sobre el principio de confianza legítima (i) no puede amparar creencias subjetivas de los administrados, (ii) ni descansar en meras expectativas de invariabilidad de circunstancias fácticas o jurídicas, ni, en fin, (iii) puede aplicarse con eficacia anulatoria sin actos o signos externos lo suficientemente concluyentes como para generar una razonable convicción en el ciudadano de que existe una voluntad inequívoca de la Administración en el sentido correspondiente."

La aplicación de esa doctrina al presente caso impide apreciar la vulneración de ese principio pues pese a lo que expone la empresa apelante lo que ponen de manifiesto las comunicaciones a las que alude Mediterránea de Catering es únicamente la voluntad de resolver el contrato. No existe, por tanto, ninguna declaración inequívoca de la Administración demandante que pudiera crear en el recurrente la creencia de que el contrato había sido prorrogado.

Una cosa es que la Administración considerase que debía resolverse formalmente el contrato para adjudicar el siguiente y otra que de ahí se pueda deducir que prorrogó el contrato de la apelante.

El Informe emitido por la Gerente del Centro de Ciencias Humanas y Sociales, CCHS (folios105 del expediente) de 6 de agosto de 2020 hace constar que:

"Con fecha 29 de junio de 2020, el CCHS dirige correo a la empresa MEDITERRANEA DE CATERING, SLU solicitando que en el escrito recibido el 29 de junio de 2020 hagan constar si tienen o no la intención de reclamar indemnización, y en su caso, acompañen la documentación acreditativa correspondiente."

Con fecha 6 de julio de 2020, la empresa MEDITERRANEA DE CATERING, SLU comunica mediante correo al CCHS que, "el personal de la empresa se incorporará al día siguiente para dejar finalizadas las tareas de limpieza de instalaciones, retirada de producto inservible y material fuera de inventario para dejar el espacio disponible de cara a que entre la nueva empresa adjudicataria del contrato y no para prestar el servicio de cafetería-comedor."

Con fecha igualmente de 6 de julio de 2020, el CCHS dirige correo a la empresa MEDITERRANEA DE CATERING, SLU solicitando "cont estación al correo enviado por el CCHS el 29 de junio de 2020. A la fecha de firma de este documento, la empresa no ha dado una respuesta al mencionado correo".

Por otro lado, en el correo electrónico de 6 de agosto (folio 107) expresamente se dispone la necesidad de resolver el contrato, correo que se reitera, ante la falta de respuesta, el 10 de septiembre y el 29 de septiembre de 2020.

Por lo tanto, no existe ningún signo externo que haya hecho creer a la apelante que su contrato había sido prorrogado. Simplemente, el CSIC consideraba que debía resolverse formalmente, motivo por el que se dirigió en diversas ocasiones a la adjudicataria del contrato, intentando acordar su resolución.

Paralelamente tampoco consta acreditado que Mediterránea tuviera adscritos a los trabajadores al centro pues, el Informe transcrito, explica que la empresa mediante correo del 6 de julio de 2020, comunica al CCHS que el personal de la empresa se incorporará al día siguiente para dejar finalizadas las tareas de limpieza de instalaciones, retirada de producto inservible y material fuera de inventario para dejar el espacio disponible de cara a que entre la nueva empresa adjudicataria del contrato y no para prestar el servicio de cafetería-comedor", por lo que el personal no volvió a prestar el servicio de cafetería-comedor ni existe ninguna comunicación del CSIC exigiendo la prestación de este servicio una vez transcurrido el plazo de vigencia del contrato.

OCTAVO.-Subsidiariamente, solicita la apelante que "se revoque la sentencia, dictándose nueva sentencia conforme al suplico de nuestro escrito de demanda".

En ella, solicitaba se la indemnizase "por los perjuicios ocasionados desde la suspensión del contrato el día 14 de marzo de 2020 hasta el momento en el que se formalice el contrato en el nuevo expediente LCAF2/20.

d) Que los perjuicios ocasionados a mi mandante ascienden a 92.9714,84 euros, consistentes en los costes sociales devengados por los trabajadores adscritos al centro de trabajo desde la suspensión del contrato el día 14 de marzo de 2020 hasta el día 31 de mayo de 2021 y, a los que se devenguen hasta el momento en el cual sean subrogados por la adjudicataria del nuevo expediente de contratación LCAF 2/20."

Debe recordarse que la propia resolución recurrida reconocía "la obligación de abono de los daños y perjuicios sufridos durante el periodo de suspensión que resulten indemnizables conforme a lo previsto por el apartado 1 del artículo 34 del Real Decreto Ley 8/2020, de 17 de marzo, o cualquier otra norma que pueda ser dictada por las Autoridades competentes, previa solicitud y acreditación fehaciente de su realidad, efectividad y cuantía por el contratista."

Mas allá de este reconocimiento, Mediterránea de Catering no solicitó en vía administrativa el abono efectivo de los daños y perjuicios supuestamente sufridos a causa de la suspensión del contrato pues no presentó una acreditación fehaciente de los daños sufridos y su cuantificación pese a haber sido requerida en varias ocasiones para ello por el CSIC.

Por esa razón, el Abogado del Estado destacó en su escrito de contestación a la demanda que tal pretensión indemnizatoria incurría en desviación procesal y la sentencia recurrida no abordó la cuestión precisando que "La resolución impugnada por Mediterránea de Catering, S.L., fue exclusivamente la resolución del Presidente del Consejo Superior de Investigaciones Científicas de 29 de octubre de 2020 de liquidación del contrato del servicio de cafetería comedor en el Centro de Humanidades y Ciencias Sociales de 4 de marzo de 2019"dejando a salvo el derecho a indemnización que reconoce la resolución recurrida.

En definitiva, la pretensión indemnizatoria que ahora se suscita constituye una cuestión nueva que no puede ser abordada al no venir resuelta en la sentencia impugnada que constituye el objeto del recurso de apelación.

NOVENO.-Finalmente, rechazamos la pretensión de la apelante de no imponer costas en la primera instancia por entender que los términos de la resolución recurrida reflejaban claramente los hechos y explicaban la interpretación de los preceptos del TRLCSP, art. 29.4 de la LCSP y el 34.1 del Real Decreto-ley 8/2020, y la improcedencia de la prórroga del contrato, dada la secuencia de hechos descrita.

DÉCIMO.-Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de apelación interpuesto por MEDITERRÁNEA DE CATERING SLU, y la condena en costas a la apelante, conforme a lo prevenido en el artículo 139.1 y 2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación