Sentencia Contencioso-Administrativo 1210/2023 Tribunal Superior de Justicia de Andalucía . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 702/2020 de 22 de marzo del 2023

PRIMERO.- En el presente recurso contencioso administrativo por la representación procesal de la entidad EXPLOTACIONES AGRÍCOLAS ECOLÓGICAS ALOREÑAS EN LIQUIDACIÓN S.L., que ejercita en la presente acción a través de GESTIÓN INTEGRAL DE CONCURSO DE ACREEDORES S.L.P., en su calidad de administración concursal, y al amparo del artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa solicita que previos los trámites previstos en el artículo 78 de la Ley Jurisdiccional, se ordena la ejecución en sus propios términos por la Delegación Territorial de Empleo, Formación, Trabajo Autónomo, Economía, Conocimiento y Universidad , en Málaga de la Junta de Andalucía, del acto Resolución/Convenio de 11 de diciembre de 2007 del expediente administrativo 29/2007/J/334 .

Se basa para ello en que. La Delegación de Empleo citada otorgó a la actora una subvención por importe de 112.422,00 €, con la finalidad de impartir las acciones formativas concedidas en virtud de Resolución/Convenio de 11 de diciembre de 2007.

La entidad actora percibió con fecha 23 de enero de 2008 la cantidad de 84.316,50 € correspondiente al 75% de la subvención en concepto de anticipo. habiendo finalizado el curso el 13 de agosto de 2008 presentó la justificación económica el 25 de marzo de 2009 . Tras la revisión de dicha justificación económica con fecha 20 de enero de 2010 el Director Provincial del Servicio Andaluz de Empleo Málaga dista resolución de reintegro de 65.496,44 € en concepto de principal mas 4.5.24, 71 € en concepto de intereses de demora.

Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Sala contra la resolución de reintegro con fecha 20 de junio de 2016 la Sala dista Sentencia estimatoria en el P.O. 810/2011, declarando improcedente el reintegro y anulando la Resolución impugnada. Dicha Sentencia de vino firme el 8 de noviembre de 2016 al no haberse interpuesto Recurso contra la misma. El 1 de septiembre de 2017, y en ejecución del fallo, el Delegado Territorial de la Consejería demandada acordó el cumplimiento de dicha sentencia para la devolución por indebidos de los ingresos públicos no tributarios relativos a la mencionada liquidación, el cual quedó perfeccionado mediante ingreso en la cuenta corriente de la actora.

La Resolución/convenio de 11 de diciembre de 2007, cuya ejecución esta parte prepara, prevenía que el 25% restante de la subvención por importe de 28.105,50 € se liquidara a la finalización de las acciones formativas que se produjo el 13 de agosto de 2008. Finalizadas estas acciones formativas la administración demandada no ha procedido a la liquidación test importe el cual se reclama a través de la presente demanda.

Considera la actora que se acto soy firme por cuanto que ha quedado probado solventada a través de la Sentencia dictada por esta sala la comprobación de la justificación de la cantidad inicialmente percibida relativa a la subvención por lo que nada obsta a la Administración demandada al pago de lo acordado.Al no haberse ejecutado la Resolución con fecha 2 de octubre de 2020 esta parte presentó ante la misma escrito solicitando su ejecución como trámite previo a su solicitud ante esta Jurisdición. Y transcurrido el plazo de un mes al que se refiere el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional sin que la Administración haya procedido a la ejecución del acto, no obstante la intimación expresa realizada se solicita ahora se ordene la ejecución en sus propios términos del citado acto.

Se cita como fundamento el artículo 32 de la Ley General de Subvenciones y el 88 de su Reglamento.

SEGUNDO.- En su contestación a la demanda la Administración demandada alega la conformidad a derecho de la desestimación presunta de la reclamación de pago instada por la parte actora.Afirma que la reclamación que hizo la contraparte en vía administrativa a fin de que se procedía se al pago de la cantidad restante de la subvención en su día concedida resulta del todo improcedente puesto que se vincula por la contraparte a la mera presentación por la interesada de la documentación de justificación de los gastos a partir de una sentencia que revoca un reintegro parcial.Y añade que la liquidación y el abono de la subvención no derivan directamente de la presentación por la entidad beneficiaria de la documentación con la que presente justificar los gastos en que ha incurrido en el desempeño de la actividad subvencionada, sino de la realización de funciones de comprobación de la cuenta justificativa de la subvención y de la documentación pertinente, tras cuya práctica por la Administración, y no antes y sin esa previa labor, se podrá determinar el importe que, en su caso, deba ser objeto/a beneficiaria. En este caso en el convenio de colaboración cuyo cumplimiento se reclama por la actora expresamente se señala que a la firma del Convenio se tramitará el abono del 75% del total de la cuantía de la subvención. El 25% restante por importe de 28.105,50 € se liquidara a la finalización de las acciones formativas y siempre que las justificaciones correspondientes superen la cuantía del anticipo recibido.

De lo expuesto se desprende sin lugar a dudas que se erige como requisitos sine qua non para el pago de la subvención la comprobación técnico-económica por el órgano que concedió la subvención. El artículo 19 del decreto de la Junta de Andalucía 282/2010, de 4 de mayo por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía, aplicable a la subvención ahora examinada determina que la regla general será efectuar el pago previa justificación de la realización de la actividad proyecto o adopción del comportamiento que motivó el la concesión de la subvención no obstante lo anterior las bases reguladoras determinarán la forma y cuantía de las garantías que en su caso habrán de aportar las personas beneficiarias en caso de efectuarse pagos anticipados, pero que no obstante se podrá establecer la posibilidad efectuar pagos anticipados determinando las bases reguladoras la forma y cuantía de las garantías que, en su caso, habrán de aportar las personas beneficiarias.Según la administración de este artículo, que trascribe en su integridad, puede llegarse a la conclusión de que la liquidación y el pago de la subvención no es automático una vez que el beneficiario, según entiende, finalizado sus actuaciones ya portada la administración concédente los documentos que, a su juicio, justifican y acreditan los gastos realizados por el beneficiario. Para que ese pago pueda producirse es preciso que con carácter previo, se proceda justificar las inversiones dineraria realizadas por la beneficiaria, la ejecución de la actividad subvencionada y el cumplimiento de la finalidad para la que fue concedida la ayuda. Lógicamente dicha justificación no puede acabar en la mera aportación de documentos por la beneficiaria sino que debe ir seguida de una tarea de comprobación de todos esos documentos y de análisis exhaustivo de sus contenido y de su adecuación a la norma, siendo tras este examen, que debe ser realizado por la propia Administración concédente de la subvención a través de sus técnicos competentes, cuando se están en condiciones de dictar la pertinente resolución de liquidación de la subvención por el importe que resulte de la previa tarea de análisis y examen mencionada, que habrá de ser sometida a fiscalización del órgano competente, los la cual y no antes se podrá emitir la correspondiente decisión sobre liquidación y pago material de la ayuda la beneficiaria, previo sometimiento a intervención formal.

La " justificación " señalada en el artículo 34 de la Ley 38/2003 y en el artículo 88 del Reglamento que la desarrolla y que es la que determina el pago de la subvención, no es una justificación en sentido formal, esto es, de presentación de documentación justificativa, sin una justificación en sentido material, es decir la realización de una labor de comprobación de la documentación presentada los efectos de determinar si esa documentación acredita o no la realización de la actividad y la aplicación de los fondos concedidos a dicha actividad subvencionada.

Cita en su favor la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de diciembre de 2014 que desestima el recurso de casación que allí se dilucidada porque, entre otras cuestiones, "... La obligación asumida con el negocio subvención al de justificar el gasto subvención hable no se salda con su justificación formal, sino con la justificación real del mismo puente, es decir, con la justificación de que el gasto ha sido real y no ficticio... " Y termina la Sentencia su argumentación indicando que el " reintegro que acuerda no es del total de la cantidad en su día reconocida sino por la diferencia entre esa cantidad percibida anticipadamente y la resultante una vez concluidas las actuaciones de comprobación y justificación, luego se excluyen los gastos que no fueron debidamente justificados más los intereses de demora devengados. Frente a esto la recurrente insiste en confundir la justificación de la obra subvencionada-lo que no está en duda-con la justificación del pago real de parte de dicha obra, lo que no está probado ".

En definitiva, considera que la liquidación y el abono del restante importe de la subvención concedida requiere de previas labores de comprobación de modo que será una vez realizadas todas esas actuaciones, de competencia exclusiva de la administración concédente de la subvención, cuando se esté en condiciones de emitir la pertinente liquidación y de ordenar el pago correspondiente. Ello se debe sobre todo que si bien la parte del anticipo correspondiente al 75% de la subvención y ha quedado confirmado por sentencia, no lo es así la parte restante. Y es que, la labor de resolver sobre la liquidación y sobre el pagos un acto de tal envergadura, por la disposición de fondos públicos que supone, que requiere de una confirmación por el órgano administrativo de la previa labor de comprobación realizada por la propia Administración y ello por la necesidad de velar por su adecuada salvaguarda. Dicha confirmación se efectúa íntegramente con la realización de las comprobaciones técnicas, jurídicas y económicas y con su siguiente dictado de la resolución de liquidación firmada por el órgano competente para ello y el posterior y eventual pago, resultando que la falta de finalización, en nuestro caso, de aquella previa comprobación hace imposible el dictado de una resolución que acuerde la liquidación y el pago.

La Administración ha cumplido, como no podía ser de otra manera, con las obligaciones de pago impuestas en la sentencia previa de la Sala que en ningún caso se refiere al 25% restante, y así el procedimiento de reintegro en ningún momento hace referencia al 25% de la cantidad restante de la subvención y se lleva a cabo únicamente respecto del 75% inicial recibida en concepto de anticipo. Partiendo de que son conceptos distintos que además se refieren a partidas presupuestarias distintas sucede que la Administración ha cumplido en cuanto a la cantidad del anticipo que ha sido reintegrada en la parte correspondiente y dando cumplimiento a lo preceptuado en dicha sentencia tal y como obra en el expediente administrativo de referencia. Además el cobro del anticipo no queda supeditado al inicio de las acciones formativas, como si queda el 25% restante.

La cláusula 16ª del Convenio de Colaboración señala que " A los efectos de la justificación de la subvención concedida en el plazo máximo de tres meses desde la finalización de las acciones formativas , la entidad deberá presentar en la Dirección Provincial del Servicio Andaluz de Empleo:

*Certificación responsable expedida por el representante legal de la entidad que acredite la finalización de las acciones subvencionadas

*Certificado expedido por el órgano competente de la entidad que acredite la correcta aplicación de la subvención concedida según modelos oficiales...

*Originales y fotocopias, para su comprobación y posterior compulsa, de las facturas y resto de documentación justificativa de los gastos realizados con cargo a la actividad subvencionada, quedando en poder de esta Dirección Provincial las fotocopias con pulsadas para su archivo en el expediente. Los citados gastos deberán ser recogidos en la contabilidad de la entidad de modo separado, o con cualquier otro procedimiento que permita su inequívoca identificación. No obstante lo anterior y de conformidad con lo establecido en el artículo 20 de la Orden de 12 de diciembre de 2000 en su relación dada al mismo por la Orden de 9 de noviembre de 2005, el beneficiario deberá conservar los originales de las facturas y el resto de la documentación justificativas a disposición de los órganos de gestión y control competentes. "

Además la cláusula 23ª señala que " dichas acciones formativas deberán haber finalizado antes del 30 de junio de 2008, independientemente de que la fecha que se establece para la vigencia del presente convenio se al 31 de diciembre de 2008 "

Las acciones formativas concluyeron el 13 de agosto de 2008 en cumpliéndose así los plazos fijados en el convenio y es que además la documentación justificativa se presenta el 17 de marzo de 2009 reconociéndolo así el propio recurrente en su demanda.

Dichas cantidades se ordenan con cargo a partidas presupuestarias distintas según el propio convenio. Ello no hace sino corroborar que la las cantidades si bien tienen un origen común se trata de conceptos distintos y por tanto el plazo para su reclamación tiene lugar en momentos distintos según se desprende del tenor literal del convenio cuya aplicación se reclamen en escrito de demanda.

En lo expuesto concluye la demandada que el interesado incumple sus obligaciones de concluir las acciones formativas antes del 30 de junio, condición requerida para la obtención del resto de la cantidad subvencionada que hoy se reclama y que el propio convenio señala expresamente. En relación con el incumplimiento de tal obligación hemos de mencionar los siguientes fundamentos jurídicos: el artículo 14 de la ley 38/2003 general de subvenciones determina que:

Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) picar ante el órgano concédente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención... "

En el presente supuesto al basal la actora su demanda en el artículo 29 de la LJCA por considerar que existe una inactividad de la Administración autonómica en el cumplimiento ejecución de su obligación en ningún caso cabría entender que se está ante la impugnación de una desestimación, expresa o por silencio, de su petición y ello porque tal consideración choca con la literal argumentación de la parte actora que alude expresamente a esa acción por inactividad en la propia demanda (fundamento 11º de la misma).

Pero no puede confundirse la inactividad de la Administración prevista en dicho artículo con cualquier supuesto de no resolución o no estimación de las pretensiones de los administrados por parte de las Administraciones Públicas.

La inactividad tendrá que acomodarse a los términos de la Ley y esta en el art. 29 expresa: "cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas", por lo que cualquier otro supuesto de falta de actuación de la Administración no puede denominarse inactividad en el sentido técnico-legal que contempla el artículo 29.

Como ya expresó en el caso que nos ocupa del abono de la parte de la subvención pendiente de pago no deriva directamente de la presentación por la entidad beneficiaria de la documentación con la que pretende justificar los gastos en que incurrido en el desempeño de la actividad subvencionada, sino de la realización de funciones de comprobación de la cuenta justificativa de la subvención y de la documentación pertinente, tras cuya práctica por la Administración y no antes y sin esa previa labor, se podrá determinar el importe que, en su caso, deba ser objeto de abono a la beneficiaria.

Además en este caso dichas acciones formativas deberían haber finalizado antes del 30 de junio de 2008, independientemente de que la fecha que se establece para la vigencia del presente convenio se al 31 de diciembre de 2008.

Pero en este caso las acciones formativas concluyeron el 13 de agosto de 2008 en cumpliéndose así los plazos fijados por el convenio y presentándose además la documentación justificativa el 17 de marzo de 2009.

Trae a colación la Sentencia de esta sala de 10 de marzo de 2015(rollo de apelación número 146/15) que señalaba: " no cabe calificar la conducta como inactividad pues, en definitiva, la Administración tenía un margen de actuación, en este caso, la fiscalización de las subvenciones que le permite no atender ni cumplir lo que, en principio pareciese una obligación de inexcusable cumplimiento"

Entiende así la demandada que la vía procesal elegida por la parte actora no es la adecuada por no concurrir los presupuestos de la inactividad que contemplada artículo 29.1 de la LJCA y, por ello, la demanda habría de ser, sólo por eso, íntegramente desestimada.

Entiende esta parte que, según lo expuesto, y teniendo en cuenta que el reintegro en ningún momento se refiere al 25% y que además este tiene lugar el 20/01/2010, desde el momento en que las acciones formativas finalizan (y lo hacen después de lo acordado en el convenio) una vez transcurridos los tres meses para presentar la documentación el interesado podría haber exigido dicha cantidad a la administración pues, el reintegro tiene lugar el 20 de enero de 2010 es decir con posterioridad al transcurso de un año desde que eran exigibles las cantidades.

Dicho con otras palabras en su momento presuntamente se cumplió con la justificación y con la finalización de las acciones formativas, la deuda en su momento era exigible ya que el procedimiento de reintegro se refiere otro concepto y además tuvo lugar con posterioridad.

No procede, pues, la estimación de la demanda en los términos interesados en ella por cuanto en relación con el expediente analizado no existe un acto administrativo que le diera derecho al abono de la cantidad que reclama sino que, bien al contrario, se ha incumplido las obligaciones por parte del interesado en relación con la cantidad reclamada por las acciones formativas a las que se supeditada al pago del 25% concluyen con posterioridad a lo preceptuado en el convenio.

Concluye la demandada que para terminar de limitar la justificación de si procede o no la liquidación reclamada por la actora se hace preciso tener en cuenta el artículo 20 de la Orden de 12 de diciembre de 2000, de convocatoria y desarrollo de los Programas de Formación Profesional Ocupacional, el cual señala que:

" Uno. Para la acreditación de la final iniciación de cada uno de los cursos y efectos de justificar la correcta utilización de la subvención concedida, entidad subvencionada presentará certificación responsable de dicha circunstancia. Esta certificación deberá ir acompañado de una relación de los gastos realizados, de acuerdo con lo establecido en el Convenio de Colaboración o en la Resolución de concesión de la citada subvención en los modelos normalizados, debiendo mantenerse por el beneficiario los originales de las facturas correspondientes a disposición de los órganos de gestión y control competentes. Todo ello se llevará a cabo en el plazo máximo de dos meses a contar desde la terminación del curso y en su defecto se podrá declarar a la entidad correspondiente de caída su derecho al cobro de la liquidación pendiente de abonar".

Consta en el expediente administrativo que la documentación se presente el 17 de noviembre de 2008, esto es tres meses después de la finalización de las acciones formativas con lo que se deduce que el concesionario ha incumplido el plazo exigido por la referida Orden hasta en dos ocasiones:

1) en relación con la obligación de finalizar de las acciones formativas antes del 30 de junio de 2008 que consta en la cláusula 23ª del convenio.

2) en relación con la presentación de la justificación económica teniente tiene lugar el 10 y este de noviembre de 2008 (folio número 83 del expediente) lo cual además se reconoce la propia demanda.

Por todo lo expuesto esta parte entiende que resulta improcedente el pago de la liquidación del 25% restante de la subvención toda vez que la sentencia alegada cuya ejecución ya ha sido cumplida por la administración en ningún momento hace referencias a cantidad y que si era exigible desde la finalización de las acciones formativas (agosto de 2008) .

De haber sido así la sentencia hubiera declarado el pago de la totalidad restante, lo cual no ha tenido lugar en el caso que nos ocupa por la justificación para su pago se refiere concepto de distintos, siendo necesario por un lado la presentación en tiempo y forma de la justificación de las actividades formativas y la finalización de las mismas antes de la fecha que se ha incumplido, lo cual es independiente de la percepción del anticipo que por sentencia firme si corresponde a la actora y que ya ha percibido.

TERCERO.- Sobre la naturaleza jurídica de las subvenciones, de la que deriva su regulación, dice la STS de 8 de mayo de 2017, recurso nº 4146/14, FDº 7º que: "Debemos recordar la doctrina reiterada de esta Sala, entre las más recientes, en sentencia de 9 de mayo de 2016 -recurso núm. 62/2015 - y, en el mismo sentido, sentencias de 29 de noviembre de 2016 -recurso núm. 660/2015 - y 20 de abril de 2017 -recurso núm. 60/2015 -:"A estos efectos, resulta pertinente recordar que la subvencion se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente" .

El TS ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones, manteniendo de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.Con concreta referencia a obligaciones de carácter formal la STS 6 junio 2007 (casación 8246/2004), recordando la jurisprudencia de la Sala concerniente a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de las subvenciones, puntualiza que el incumplimiento de las obligaciones de forma -entre las que, sin duda, se incluye la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo- aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe, poniendo de manifiesto que "el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento" y que "La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro".

Dice la STS del 11 de octubre de 2013, Recurso: 396/2012, en su FDº 5º, "Esta Sala ha mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos, y que la observancia de las condiciones impuestas ha de ser rigurosa."

Así es repetido en STS 22 noviembre 2010 (casación 1054/2009) que, reproduciendo la doctrina contenida en las SSTS 12 marzo 2008 (casación 2618/2005) y 2 diciembre 2008 (casación 2181/2006), hace también referencia al carácter instrumental de las obligaciones formales, a las consecuencias dimanantes de su incumplimiento y al doble carácter de la acreditación, concluyendo que, a la vista de la normativa en que se fundamenta la doctrina jurisprudencial aludida ( artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones y algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales), refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, "El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley" y que, teniendo la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

En el caso de autos, los requisitos y condiciones de la subvención concedida a la recurrente así como sus obligaciones aparecen contemplados en el Convenio de Colaboración.

Consideramos de aplicación el art. 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009, de 22 de septiembre, por el que se regula la ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía, y se establecen las bases reguladoras para la concesión del subvenciones y ayudas y otros procedimientos, el cual regula la justificación de la subvención y establece en el apartado 8º, lo siguiente: "8. Una vez presentada la documentación señalada en el apartado 1 de este artículo se realizará por el órgano que concedió la subvención la correspondiente comprobación técnico-económica.

Si como resultado de dicha comprobación se dedujera que el coste subvencionable ha sido inferior a la subvención concedida o que se han incumplido, total o parcialmente, los requisitos establecidos en la normativa aplicable para la justificación de la subvención o los fines para los que fue concedida la misma se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la comprobación técnico-económica y se iniciará el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención o, en su caso, el procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención previsto en el artículo 105."

Aun asumiendo al Sala que el escrito de la recurrente reclamando a la Administración demandada el pago del importe restante de la subvención que consideraba se le adeudaba con sus intereses, y sus anteriores escritos de justificación de la subvención, no determinan la iniciación de un procedimiento administrativo específico, sino que se deben considerar dentro del expediente de subvención en el que se insertan, en cuanto que derivados de la obligación del beneficiario de cumplir las condiciones que le impone la resolución que por la que se le concedió la subvención ( art. 30.2 LGS y, por todas, STS de 28/2/17, rec. 302/2004, y de 21/03/06, rec. 2.354/2003), la actuación de la Administración de comprobar la justificación de la subvención presentada por la entidad beneficiaria, a la que por acto administrativo firme le había otorgado la subvención, no podría prolongarse sine die.

Como se desprende de la STS de 4 de marzo de 2018 (rec. 557/2017), y las citadas por la Letrada de la Junta de Andalucía, la actuación de la Administración de verificación y comprobación de la justificación de la subvención, es distinta y no debe ser confundida de la comprobación de la actuación comprometida y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, que tiene un alcance más amplio y perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro; a ambas se refiere el art. 32.1 de la LGS, pero tiene aquella naturaleza formal y "(...) está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago", debiendo desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación, "(...) pues se trata de contrastar que la documentación está completa a tenor de lo exigido en las bases de la convocatoria, y justifica la realización de la actividad que se había comprometido el beneficiario", estando sometida esta actuación de comprobación de la justificación, en cuyo contexto considera la Sala que nos encontramos, al plazo estipulado en las bases de la subvención.

Llegado a este punto hemos reseñar la doctrina que el Alto Tribunal establece en el fundamento de derecho décimo de dicha sentencia que consideramos relevante para el presente litigio:

"DÉCIMO.- Nos resta abordar la fijación de la interpretación, en relación al litigio enjuiciado, de las normas sobre las que se configuró la cuestión de interés casacional. En tal sentido, procede declarar que el acto del beneficiario de una subvención otorgada por acto firme de la Administración por el que se justifica el cumplimiento de la actividad a que se obligó con el otorgamiento de la subvención, constituye una actuación a la que aquel viene obligado, que no inicia un procedimiento administrativo sujeto a un plazo máximo de resolución conforme al art. 43.2 de la LPAC (actual art. 21.3 de la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común). La Administración viene obligada al abono de la subvención concedida o la cantidad parcial pendiente, una vez verificada la completitud de la justificación presentada, comprobación para lo que dispone del plazo fijado en las bases reguladoras de la subvención, que en este caso es de dos meses, sin que puede resultar de aplicación, para esta limitada actuación de comprobación de la justificación, el plazo de prescripción de la acción de reintegro o declaración de la pérdida del derecho a la subvención que regula el art. 39 de la LGS."

CUARTO.- Pues bien,se centra la cuestión que debe resolverse en este recurso en determinar si - por haber cumplido la recurrente sus obligaciones con respecto a los deberes establecidos en la concesión de la subvención, deberes que no son otros que acreditar documentalmente la realización de la actividad subvencionada sin desconocer que efectivamente la justificación ha de entenderse en sentido material y no formal, de manera que la simple presentación de la documentación acreditativa de haber cumplido las obligaciones, no es suficiente como para entender cumplida la obligación, sino que ha de entenderse en sentido material- debe la Administrción demandada proceder al abono del 25% de la subvención que aun le restaba por percibir a la actora.

Vista la literalidad del Convenio suscrito y la normativa aplicable entendemos que ,como expresa la demandada, la actora incumplió las obligaciones que por el Convenio le habían sido impuestas. La Clausula vigesimotercera del Convenio exigía que las actividades formativas hubiesen concluído antes del 30 de junio de 2008 cuando la actora reconoce que concluyeron el 13 de agosto siguiente, La justificación económica que debía presentarse dentro de los tres meses siguientes a la conclusión de los cursos de formación se realiza igualmente fuera de ese plazo el 25 de marzo de 2009.

A este respecto es muy clara la Claúsula Decimoctava del Convenio en relación con los efectos del incumplimiento de "cualquiera de las obligaciones exigidas en la normativa de aplicación"

El art. 14 de la Ley General de Subvenciones impone al beneficiario justificar ante la Administración concedente el cumplimiento de los requisitos y condiciones que le fueran impuestos.

Y el art. 37 de la misma norma viene a determinar que procede el reintegro por Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

Y, en definitiva, ninguna prueba o explicación se ha ofrecido por la actora para justificar los indicados incumplimientos.

En cualquier caso la Sentencia de la Sala de 20 de junio de 2016 se refería a la devolución de las cantidades abonadas por adelantado, es decir el 75% del importe de la subvención concedida, pero no al 25% restante que debía acomodarse a los requisitos establecidos en el Convenio de Colaboración suscrito entre las partes, que tenía sus propias reglas en el mismo y no se cumplieron. Para el abono de ese primer 75% no sería necesaria la conclusión de los cursos de formación en la fecha establecida ni la justificación exigida para acceder al abono del 25% restante

La Sala no comparte que , como pretende la actora, el acto sea firme "por cuanto que ha quedado aprobada o solventada a través de la Sentencia dictada por esta Sala en la verificación, o como dice el art. 32.1 LGS, la comprobación de la justificación de la cantidad inicialmente percibida relativa a la subvención..."

Ya se ha dicho que el abono del anticipo y el del 25% restante se rigen por una normativa diferente y han de cumplirse conforme a ella, cosa que en este último caso no se ha producido.Procede, pues la desestimación del recurso.

QUINTO.- La desestimación del recurso conlleva la imposición a la demandante de las costas procesales, si bien estima la Sala que el estudio del caso podría conllevar dudas de hecho y de derecho por lo que no efectuará imposición de las costas procesales.

Vistos los preceptos juridicos citados y demás de general y pertinente aplicación,