Sentencia Contencioso-Administrativo 676/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 554/2022 de 22 de abril del 2024

PRIMERO.- EL REAL DECRETO 269/2022.

1. En nuestra sentencia 1243/2023, de 11 de octubre (recurso contencioso-administrativo 580/2022), expusimos que el Real Decreto 269/2022, también impugnado en este recurso, regula el sistema de formación de los marinos o gente del mar, esto es, de los integrantes de la dotación de los buques civiles mercantes españoles. Esta formación se precisa para obtener y revalidar los diferentes títulos profesionales y de competencia exigibles para ejercer los cargos y funciones de las distintas clases o categorías en las que se integran tales profesionales.

2. La formación se imparte con arreglo al convenio de 1978 de la Organización Marítima Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar (en adelante, Convenio STCW), en especial tras su enmienda de 2010 o Enmienda Manila. Este convenio prevé unos requisitos formativos básicos o mínimos en un anexo o código asociado -el Código STCW- que recoge los cuadros de competencias según los títulos y atendiendo a los distintos cometidos, secciones del buque y tipos de buques.

3. El Convenio STCW fue incorporado en el ámbito de la Unión Europea por la Directiva 2008/106/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas, norma derogada por la vigente Directiva (UE) 2022/993 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de junio de 2022.

4. Pues bien, el Real Decreto 269/2022 relaciona y define en su artículo 6 los diferentes títulos profesionales y de competencia exigibles a las dotaciones de los buques civiles españoles. De tal relación nos fijamos en los títulos y las tarjetas profesionales de la Marina Mercante, que se clasifican por departamentos y según los distintos profesionales: puente y cubierta (capitán, piloto, patrón); máquinas (jefe, oficial, mecánico), y radioelectrónica y radiocomunicaciones (oficial, operador).

5. Los títulos profesionales de la Marina Mercante permiten ejercer todas las actividades vinculadas a la correspondiente profesión marítima, salvo que se exija poseer una tarjeta profesional de la Marina Mercante ( artículo 10.1); estas tarjetas son los títulos de competencia o título nacional que sí facultan para ejercer las funciones correspondientes al nivel de responsabilidad según los capítulos II, III, IV o VII del Código STCW.

6. El artículo 6 define también qué es, a sus efectos, "título académico". Por tal entiende el título oficial, bien universitario o expedido por un órgano competente en materia de esa formación profesional, que acredita que su titular ha superado la formación académica necesaria para obtener los títulos profesionales de la Marina Mercante, luego para obtener alguno de los distintos títulos profesionales o alguna de las tarjetas profesionales.

7. El Real Decreto 269/2022 exige, por tanto, que se posea el correspondiente título académico en consonancia con el Convenio STCW y la Directiva europea. Para ello el artículo 30.1 regula aspectos generales de la formación y evaluación requeridos para obtener o revalidar los títulos y certificados de formación marítima y, en particular, prevé que será impartida, supervisada y evaluada por personal cualificado, según lo dispuesto en el artículo 32 [artículo 30.1.a)].

SEGUNDO.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS.

1. El Colegio demandante impugna los preceptos relacionados en el Suplico de su demanda transcrito en el Antecedente de Hecho Tercero de esta sentencia. Tal impugnación se divide en dos partes, una referida a las nuevas exigencias formativas para la obtención de dos tipos de tarjeta profesional [artículo 13.2.b) y artículo 19.2.b)]; la otra, por los apoderamientos que se hace al Ministerio (artículo 32.8) o Director General de la Marina Mercante (artículo 37.2, artículo 67.3 y disposición adicional décima).

2. En efecto, el artículo 13 regula la tarjeta profesional de Piloto de Primera Clase de la Marina Mercante. Este título se expide a quienes ostenten los títulos profesionales de Capitán y Primer Oficial de puente y cubierta de buques cuyo arqueo bruto es entre 500 y 3.000 o bien igual o superior a 3.000. Para obtenerla se exige como regla primera " a) Estar en posesión del título profesional de Piloto de Segunda Clase de la Marina Mercante" o bien, "alternativamente", el apartado 2.b) exige esto, que es lo impugnado:

" 1.º Haber ejercido como oficial de puente y cubierta durante un periodo de embarco de 36 meses en buques mercantes de arqueo bruto igual o superior a 500. Este periodo podrá reducirse a 24 meses si se acredita el ejercicio profesional como primer oficial de puente y cubierta durante un periodo de al menos 12 meses en buques mercantes de arqueo bruto igual o superior a 500.

" 2.º Estar en posesión del título académico requerido para la obtención del título profesional de Capitán de la Marina Mercante y haber ejercido como oficial de puente y cubierta durante un periodo de embarco de 12 meses en buques mercantes de arqueo bruto igual o superior a 500 y haber superado la prueba de idoneidad profesional determinada conforme a las normas de competencia de la sección A-II/2 del Código STCW."

3. El artículo 19 regula la tarjeta profesional de Oficial de Máquinas de Primera Clase de la Marina Mercante y que se expide a quienes ostenten los títulos profesionales de Jefes y Primeros oficiales de máquinas de buques de potencia de entre 750 kW y 3000 kW, o bien igual o superior a 3000 kW. Para su obtención se exige como regla primera: "a ) Estar en posesión del título profesional de Oficial de Máquinas de Segunda Clase de la Marina Mercante" o bien, "alternativamente", el apartado 2.b) -que es el impugnado- exige esto:

" 1.º Haber ejercido como oficial de máquinas durante un periodo de embarco de 12 meses desde la obtención de las atribuciones indicadas en el artículo 20.3.b), en buques mercantes de potencia igual o superior a 750 kW.

" 2.º Estar en posesión del título académico requerido para la obtención del título profesional de Jefe de Máquinas de la Marina Mercante, acreditar un periodo de embarco de 12 meses en buques mercantes de potencia igual o superior a 750 kW como oficial de máquinas y haber superado la prueba de idoneidad profesional determinada conforme a las normas de competencia de la sección A-III/2 del Código STCW."

4. El segundo conjunto de preceptos impugnados empieza con el artículo 32 que regula la cualificación de formadores, supervisores y evaluadores de centros de formación marítima. De este precepto se impugna el apartado 8 que prevé que cuando esos formadores, supervisores y evaluadores no tengan la titulación a la que se refiere el apartado 7, esas tareas podrá realizarlas otro personal con cualificación específica diferente a la requerida "...en la forma determinada mediante orden ministerial de desarrollo de este real decreto", inciso este que es el impugnado.

5. El artículo 37 se refiere a los "Periodos de embarco" que, como regla general, se prevé en buques mercantes que no sean de navegación interior, pero también en buques civiles distintos que no sean de navegación interior, alternativa esta que está normativamente permitida, y cuyas dotaciones cumplan con el Convenio STCW; sin embargo, ambos tipos de buques podrán ser de navegación interior si la normativa lo permite. Pues bien, lo que se impugna es el apartado 2 por el apoderamiento que prevé del Director General de la Marina Mercante y que dice así:

" 2. En todo caso, el Director General de la Marina Mercante podrá aprobar, mediante resolución, la realización de periodos de embarco, hasta un máximo de la mitad del total requerido, en buques mercantes de navegación interior y en otros buques civiles cuyas dotaciones cumplan con el Convenio STCW, ya sean de navegación interior o no."

6. El artículo 67 regula las condiciones para el reconocimiento de los títulos de competencia de otros Estados, en cumplimiento del Convenio STCW. Pues bien, del apartado 3 se impugna el inciso "a determinar por el Director General de la Marina Mercante"; tal apartado dice esto:

" 3. El reconocimiento de títulos de competencia que faculten para ejercer los cargos de capitán, primer oficial de puente y cubierta, jefe de máquinas, primer oficial de máquinas o cualquier otro cargo a bordo con nivel de responsabilidad de gestión exigirá, además, la superación de un curso o una prueba sobre legislación marítima española, a determinar por el Director General de la Marina Mercante"

7. Finalmente se impugna la disposición adicional décima, que bajo la rúbrica de "Personal con formación adquirida en la Armada" prevé esto:

" El Director General de la Marina Mercante, mediante Resolución motivada, podrá convalidar la formación y titulación de los cuerpos y escalas de Suboficiales y tropa y marinería de la Armada, con la finalidad exclusiva de permitir el embarque, como miembros de la dotación de los buques y embarcaciones adscritos a la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, al personal que haya adquirido dicha formación y titulación".

TERCERO.- LA DEMANDA.

1. Coinciden las razones para impugnar el artículo 13.2.b) y artículo 19.2.b). En ambos casos, la demanda compara ambos preceptos con los equivalentes de la anterior normativa, esto es, el Real Decreto 973/2009, de 12 de junio, derogado por el Real Decreto 269/2022 y en concreto, alega esto:

1º Respecto del artículo 13.2.b) impugnado, el anterior Real Decreto 973/2009 exigía cursar la diplomatura universitaria en náutica y transporte marítimo, o título de grado que lo sustituya, para obtener el título profesional de piloto de segunda clase de la marina mercante y un periodo de embarco como oficial de puente de 12 meses.

2º Respecto del artículo 19.2.b) impugnado, el anterior Real Decreto 973/2009 exigía la Diplomatura universitaria en máquinas navales o título de grado que lo sustituya y un periodo de embarco de 12 meses.

3º Pues bien, la demandante sostiene que ambos preceptos son arbitrarios, injustificados e incongruentes, pues el expediente administrativo no da razones para incrementar las exigencias, lo que restringe y dificulta el acceso a las respectivas profesiones.

4º Además, ambos cambios se hacen sin haberse modificado las correspondientes reglas de Convenio STCW ni las, también, correspondientes secciones del Código STWC, ni los planes de estudio de Diplomado en Náutica y Transporte Marítimo o Grado.

2. En cuanto a la impugnación del artículo 32.8 entiende que un Ministerio no puede modificar el Real Decreto impugnado, ni disponer de una potestad que no le es propia al tratarse de un reglamento independiente, por lo que es contrario al artículo 12.2 a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (sic) y al artículo 4.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en adelante, Ley del Gobierno) .

3. El artículo 37.2 infringe la reserva de ley del artículo 36 de la Constitución para regular las profesiones tituladas y que se concreta en la Ley 42/1977, de 8 de junio, de creación del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española; por tanto, el régimen de obtención de títulos, competencias y atribuciones debe regularse por ley, de ahí la nulidad de los artículos invocados. Además, ni del Convenio STCW, ni de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobada como texto refundido por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, se deduce una habilitación para que esta materia pueda ser reglamentada por el departamento ministerial o por una Dirección General.

4. En cuanto al inciso "a determinar por el Director General de la Marina Mercante" del artículo 67.3, sostiene que, antes del Real Decreto 269/2022, la Orden FOM/2285/2004, de 28 de junio, -derogada por el Real Decreto 269/2022- regulaba las pruebas sobre reconocimiento de la legislación marítima española y el procedimiento de expedición de refrendos a los poseedores de titulaciones profesionales al amparo del Convenio STWC 78/95. Por tanto, la Dirección General carece de potestad reglamentaria para regular el acceso a una actividad profesional -el ejercicio a bordo de los cargos de Capitán o Jefe de Máquinas- con lo que se infringe el principio de reserva de ley.

5. Finalmente impugna la disposición adicional décima pues no prevé un solo criterio que objetive los motivos por los que el Director General podrá autorizar o denegar la convalidación; además, esta previsión implica modificar el mismo Real Decreto 269/2022 cuyo artículo 2.2 excluye expresamente su aplicación a los buques de guerra, buques auxiliares de la Armada y buques de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, luego a su personal, que se rige por su normativa propia. Finalmente, alega que el Director General de la Marina Mercante carece de potestad reglamentaria y no hay norma con rango de ley que se la otorgue, todo lo cual infringe los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad y de objetividad.

CUARTO.- OPOSICIÓN DE LA ABOGACÍA DEL ESTADO.

1. Rechaza la impugnación del artículo 13.2.b) al compararlo con el artículo 6 del Real Decreto 973/2009. En síntesis, sostiene lo siguiente:

1º La regulación impugnada y la derogada deben relacionarse con los requisitos mínimos aplicables a los primeros oficiales y a los capitanes de buques de arqueo bruto igual o superior a 3000, según la regla II/2 del anexo del Convenio STCW y la sección A-II/2 del Código STCW, que exigen los mismos requisitos de formación a los capitanes y primeros oficiales de puente de buques de arqueo bruto igual o superior a 3000 (regla II/2.2.2), y buques de arqueo bruto comprendidos entre 500 y 3.000 (regla II/2.4.3).

2º El Real Decreto 973/2009 no se ajustaba, ni a la regla II/2 del anexo del Convenio STCW, ni a la Directiva 2008/106/CE. Tanto el Convenio y Código STCW (A-I1.1.2.1) como la Directiva (UE) 2022/993, equiparan el nivel de responsabilidad al capitán y primer oficial de puente, luego la exigencia de titulación debe ser idéntica, de acuerdo con el Cuadro A-II/2 de la Sección A-II/2 del Código STCW, y en función del arqueo del buque -apartado 5 de esta Sección.

3º En la formación marítima exigida en España se ha vinculado el título de Piloto de primera con el de Piloto de segunda. El Real Decreto 973/2009 exigía idéntica titulación académica para los títulos profesionales de Piloto de primera y Piloto de segunda, y un título académico superior para el título profesional de Capitán.

4º Las atribuciones del Piloto de primera según el Real Decreto 973/2009 para ejercer de primer oficial de puente en buques mercantes sin limitación, excedía lo que el Convenio STCW y la Directiva 2008/106/CE permiten sobre requisitos mínimos aplicables a la titulación cuando no se tiene la misma formación que se exige para los capitanes, como la posesión del título universitario oficial de licenciado en náutica y transporte marítimo, o de los correspondientes títulos de grado y máster en dicho ámbito

5º El Real Decreto 269/2022 supera estas incongruencias respecto de la normativa internacional y europea, de modo que para ejercer de primer oficial de puente y cubierta sin limitación se requiera tener la misma titulación académica que la necesaria para ejercer de capitán en un buque.

2. Las razones antes expuestas son aplicables, señala la Abogacía del Estado, para rechazar la impugnación del artículo 19.2.b) referido a la tarjeta de Oficial de Máquinas de Primera Clase de la Marina Mercante, pues la demanda también se basa de nuevo en su contraste con la regulación del Real Decreto 973/2009 (artículo 12). En síntesis sostiene lo siguiente:

1º La regulación anterior y la impugnada deben relacionarse con las reglas III/2 y III/3 del anexo del Convenio STCW y el anexo I de la Directiva (UE) 2022/993, y la regulación anterior no se ajustaba a la citada normativa.

2º La sección A-III/2 del Código STCW establece que, tanto los jefes de máquinas a bordo, como los primeros oficiales de máquinas deben tener la misma responsabilidad, competencias, conocimientos, comprensión y suficiencia así como métodos de demostración de la competencia y los criterios para su evaluación, lo que refuerza que la exigencia de titulación sea idéntica.

3º La formación marítima exigida en España anudaba la formación del título de Oficial de máquinas de primera con la del Oficial de máquinas de segunda, sin embargo, el Convenio STCW exige que la formación del primer oficial de máquinas y el jefe de máquinas sean idénticas. Con el Real Decreto 269/2022 se supera esta incongruencia de la normativa respecto de la internacional y europea, luego para ejercer de primer oficial de máquinas en buques sin limitación de potencia, se requiera la misma titulación académica que para el jefe de máquinas, igualmente sin limitación de potencia.

3. Rechaza la impugnación del artículo 32.8 del Real Decreto 269/2022. El dictamen del Consejo de Estado formuló reservas a las numerosas remisiones que presentaba el proyecto y que debían justificarse. A raíz de tal observación la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (en adelante, MAIN), lo justificó porque comprende aspectos propios de competencias nacionales, además de ser su regulación compleja y sometida a cambios frecuentes, para lo que cita diversos ejemplos. Además, se remite a la disposición final sexta del Real Decreto 269/2022, en la que se habilita al Ministro de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana para el desarrollo reglamentario.

4. Rechaza la impugnación del artículo 37.2 y señala que el Convenio y el Código STCW, así como la Directiva (UE) 2022/993, fijan algunos requisitos mínimos sobre el periodo de embarco en determinados buques, pero se deja a las Partes o a los Estados miembros para que aprueben los periodos de embarco. La Sección 2.ª del Capítulo III del Real Decreto impugnado regula lo referido a los periodos de embarco, luego lo atribuido al Director General es una competencia de ejecución meramente instrumental ex disposición final séptima del Real Decreto 269/2022, para validar periodos de embarco en supuestos concretos y con un límite temporal de hasta la mitad del total del periodo de embarco.

5. Rechaza la impugnación del inciso "a determinar por el Director General de la Marina Mercante" del artículo 67.3 por las mismas razones por las que rechaza la dirigida contra el anterior precepto. En este caso, se precisa el reconocimiento de títulos de competencia expedidos por otros Estados para embarcar en buques españoles para ejercer los cargos de capitán, primer oficial de puente y cubierta, jefe de máquinas, primer oficial de máquinas, o cualquier otro cargo a bordo con nivel de responsabilidad de gestión. Para ello, un requisito exigible es el conocimiento de la legislación nacional marítima, lo que se concreta en la superación de un curso o una prueba.

6. Rechaza la impugnación de la disposición adicional décima alegando, de nuevo, que el Director General de la Marina Mercante carece de potestad reglamentaria respecto de la exigencia de formación y titulación al personal de la Armada para embarcar en buques y embarcaciones de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima. Aparte de remitirse a los anteriores puntos, invoca el artículo 2.3 del Real Decreto 269/2022, que permite que en los buques de Estado se adopten medidas para la formación y titulación de las tripulaciones. Esto es, a los buques de Estado, y de conformidad con el artículo III.a) del Convenio STCW y la correlativa disposición de la Directiva (UE) 2022/993 -artículo 1.1.a)-, se les pueden aplicar requisitos distintos de los que se exigen a los buques en el ámbito de aplicación Real Decreto 269/2022.

QUINTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE LOS ARTÍCULOS 13.2.b) Y 19.2.b).

1. Impugnándose una disposición general hay que estar al artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Publicas (en adelante, Ley 39/2015), e indagar qué norma o normas de rango superior se entienden infringidas. La demandante en puridad no lo concreta y se limita a sostener que esos preceptos son arbitrarios, injustificados o, en definitiva, inmotivados, para lo que contrapone la regulación del Real Decreto 973/2009 con la ahora impugnada.

2. Como es sabido, tratándose de reglamentos, la motivación habrá que buscarla en los antecedentes y evolución de esa normativa, en el preámbulo, así como en los trámites que jalonan el procedimiento de elaboración: qué razones hay para plantearse la iniciativa reglamentaria según la consulta pública, qué observaciones se hacen a lo alegado en fase de audiencia ya sobre un proyecto articulado, más los distintos informes exigibles. Y fuera de los reglamentos autónomos, añádanse las razones deducibles de las normas de rango superior cuando se trate de reglamentos ejecutivos o de desarrollo.

3. En este caso, si atendemos al expediente que documenta el procedimiento de elaboración del Real Decreto 629/2022, deducimos lo que sigue:

1.º Al abrirse la consulta previa, bajo el epígrafe de "Problemas que se pretende solucionar con la nueva norma" se nos dice que la regulación en ese momento vigente -el Real Decreto 937/2009- necesitaba reformarse para cumplir con las Enmiendas de Manila a los anexos del Convenio STCW, más a la modificación de la Directiva europea que regula el nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas.

2º Con el epígrafe de "Necesidad y oportunidad de su aprobación" se refiere, por ejemplo, a que las nuevas titulaciones académicas universitarias exigidas tienen que actualizarse a efectos del Convenio STCW, y las atribuciones asociadas a los títulos profesionales adecuarse a la formación y la experiencia según las funciones de cada titulación profesional en buques mercantes. Se advertía así la necesidad de modificar el Real Decreto 973/2009, y adaptarse completamente a los estándares reconocidos en los convenios internacionales sobre seguridad marítima suscritos por España.

3º No constan observaciones de la demandante en el trámite de consulta previa, y abierto el periodo de audiencia, ya con un proyecto de texto articulado, remitió el 20 de diciembre de 2018 sus alegaciones. Respecto del artículo 13.2.b), se limita reproducir la regulación que se deroga y referida al título profesional; en cuanto al artículo 19.2.b), mantiene la redacción del antiguo artículo 12.1 apartados a), b) y c), si bien propone un nuevo apartado a), pasando los anteriores a ser el b), c) y d). Tales propuestas no van acompañadas de ninguna explicación.

4º Añádase que el proyecto reglamentario pretende la adecuada trasposición de la Directiva 2008/106/CE ya citada, y posteriormente se amplió el proyecto para transponer la Directiva (UE) 2019/1159 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas.

4. A partir de lo expuesto, las consideraciones de las sucesivas versiones de la MAIN se recogen en el preámbulo del Real Decreto 269/2022, tanto en su versión aprobada como cuando era proyecto y del que, muy en síntesis, deducimos esto:

1.º Se nos dice que España como Estado firmante del Convenio STCW y como Estado miembro a efectos de la Directiva 2012/35/UE, que modificó Directiva 2008/106/CE, tuvo que adaptar su normativa a la nueva ordenación de las enseñanzas y titulaciones universitarias españolas, de ahí las dos reformas hechas en 2014 del Real Decreto 973/2009.

2.º Añade que se trata de salvar las deficiencias advertidas por la Agencia Europea de Seguridad Marítima y que motivaron la Carta de Emplazamiento de mayo de 2018, de la Comisión Europea, por incumplimiento de las obligaciones de la Directiva 2008/106/CE por su deficiente trasposición y aplicarse incorrectamente determinadas previsiones, lo que reiteró el Dictamen motivado en 18 febrero de 2021 por la propia Comisión; además, y como hemos dicho, se transpone la Directiva (UE) 2019/1159.

3.º Seguidamente el preámbulo relaciona novedades como que, por ejemplo, se actualizan y precisan las denominaciones de los títulos académicos, se determinan las atribuciones de los títulos y tarjetas profesionales según la formación adquirida, atribuciones que se determinan por los periodos de embarco realizados siguiendo para cada título o tarjeta profesional las reglas del anexo del Convenio STCW; también se amplía el ámbito de aplicación de las normas que regulan las pruebas de idoneidad requeridas para la obtención de los títulos profesionales de la Marina Mercante.

5. Conviene detenerse en esas advertencias de la Agencia Europea de Seguridad Marítima que, en su momento, manifestó en un informe de 2017 las deficiencias de la normativa nacional respecto de la conformidad del sistema de educación, formación y titulación de la gente de mar, según los requisitos de la Directiva 2008/106/CE. Obra en el expediente el Dictamen motivado de 18 de febrero de 2021 y las razones de la Carta de emplazamiento y que concluyó que " Tras evaluar la respuesta, la Comisión considera que España ha incumplido sus obligaciones, como se expone a continuación".

6. Ciertamente del expediente administrativo que documenta el procedimiento de elaboración no deducimos las razones concretas de la reforma que han llevado a la redacción de los artículos 13.2.b) y 19.2.b) y su contraste con los anteriores artículos 6.1 y 12.1 del Real Decreto 973/2009, ahora bien se desestima este motivo de impugnación por las siguientes razones:

1.º Si nos ceñimos a lo que es el planteamiento de la demanda, tal y como hemos expuesto más arriba y siempre desde la exigencia de justificación o motivación de las disposiciones generales, la demandante se limita a tildar la reforma de arbitraria, injustificada e incongruente y a decir que se hace sin que el Convenio y el Código STWC se hayan modificado.

2.º Nada nos dice sobre el hecho de que del Convenio y Código STWC -y de las Directivas europeas- se deducen unas exigencias de mínimos, como tampoco nada opone a la razón de la reforma que hemos expuesto, es más, propuso en sede de trámite de alegaciones mantener sin más la redacción del artículo 6.1 del Real Decreto 973/2009 -por el impugnado artículo 13.2.b)- y sí propuso una alteración del artículo 12.1 en los términos antes expuestos sin que conste una razón que lo apoye.

3.º A su vez, en sus conclusiones no contraargumenta a lo alegado por la Abogacía del Estado en el escrito de contestación a la demanda y se limita a sostener que lo que dice no se corresponde con la realidad, ni se justifica y que, según la Organización Marítima Internacional, España cumplía con el Convenio STCW e incorpora a España a los países que cumplen; ahora bien, nada dice de las inspecciones de la Agencia Europea de Seguridad Marítima.

4.º En su lugar se centra en el contraste de las cargas lectivas de las anteriores Diplomaturas y los actuales Grados respecto de las competencias requeridas en las reglas II/2 y III/2 del Convenio STCW y del Código de Formación, y lo hace con base a dos informes -que no periciales- aportados en fase probatoria que se desenvuelven en términos ajenos tanto a lo que justifica la reforma impugnada como a lo que, jurídicamente, son las razones de la impugnación de ambos preceptos.

SEXTO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 32.8.

1. Este precepto fue impugnado en el recurso contencioso-administrativo 580/2022 y confirmado en nuestra sentencia 1243/2023, recurso promovido por el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, que impugnaba también el apartado 7. Alegaba la discriminación de esos titulados pese a contar con capacitación legal y técnica para ejercer la docencia respecto de las materias del Código STCW. Y el apartado 8 se impugnaba invocando el dictamen del Consejo de Estado que censuró la abusiva remisión a órdenes ministeriales.

2. En aquella sentencia desestimamos la demanda y expusimos que esos ingenieros no quedaban excluidos de las funciones formativas, evaluadoras y supervisoras que regula el Real Decreto 269/2022, precisamente porque ese apartado 8 lo permite, y añadimos "[q] ue así se prevea no implica apoderar al Ministerio correspondiente para que dicte una orden a la que ya, a priori, se la tenga como arbitraria que es lo que hace la demanda: habrá que estar a qué pueda prever esa futura orden para así valorar su conformidad a Derecho".

3. Ahora se ataca este apartado 8 porque prevé que sea una orden ministerial la que regule la forma por la que la formación y evaluación a la que se refiere el apartado 7 pueda realizarla personal con cualificación específica diferente a la requerida.

4. El dictamen del Consejo de Estado no hizo un reparo de estricta legalidad a las numerosas remisiones del articulado a futuras órdenes ministeriales, pero sí advirtió que para un mejor cumplimiento de la normativa europea sería más aconsejable recoger algunas determinaciones en el real decreto por el mayor rigor del procedimiento de elaboración; ahora bien, entendió oportuno deferir la concreción de lo regulado a órdenes ministeriales o disposiciones secundarias, para no congelar el rango, si es que lo regulado está sujeto a cambios frecuentes o se trata de regulaciones complejas y prolijas.

5. Sin embargo el motivo de impugnación no va por esos cauces: se ataca porque una orden ministerial no puede modificar el Real Decreto impugnado, ni disponer de una potestad que no le es propia al tratarse de un reglamento independiente e invoca la infracción del artículo 12.2 a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, pese a que esta ley está derogada desde 2015, y el artículo 4.1 b) de la Ley del Gobierno.

6. Con tal argumentación este motivo de impugnación no puede prosperar, ante todo porque el precepto que invoca como infringido -el artículo 4.1.b) de la Ley del Gobierno- precisamente apodera a los ministros para ejercer la potestad reglamentaria "en las materias propias de su Departamento", luego lo litigioso no está necesariamente en esa llamada a la potestad reglamentaria ministerial.

7. Además, da por hecho que esa futura orden infringirá el Real Decreto 269/2022, ante lo que reiteramos lo dicho en nuestra sentencia 1243/2023: si eso ocurriese, estaríamos ante un exceso que sólo podrá advertirse cuando se dicte, se conozca su contenido y, en su caso, se enjuicie.

SÉPTIMO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 37.2.

1. Ya hemos transcrito este precepto en el anterior Fundamento de Derecho Segundo.4 y se impugna porque infringe la reserva de ley del artículo 36 de la Constitución en lo que hace al ejercicio de las profesiones tituladas, luego porque sólo por ley se pueden regular la obtención de títulos, competencias y atribuciones.

2. Al impugnarse este precepto no está claro si lo que se ataca es el concreto artículo 37.2 del Real Decreto 269/2022 o este en su totalidad, pues siguiendo la lógica de la demanda habría que concluir que el Real Decreto 269/2022 regula aspectos referidos al ejercicio de unas profesiones tituladas; y sí lo que impugna es la concreta regulación de los "períodos de embarco", en puridad debería haberse atacado toda la Sección 2ª del Capítulo III y no sólo el apartado 2 de uno de sus artículos, el artículo 37. Y, en fin, por seguir con la lógica de este motivo de impugnación, no se entiende que la demandante consintiese el anterior Real Decreto 973/2009.

3. Si nos centramos en el apartado 2 del artículo 37, se le reprocha también que el Convenio STCW no habilita para que esta materia pueda ser reglamentada por una orden ministerial o por resolución de una Dirección General, lo que obviamente es así y sería extraño que fuese de otra forma: no es propio de un convenio internacional inmiscuirse en cómo cada Estado firmante acoge sus determinaciones según su sistema de fuentes o su organización administrativa.

4. Además sostiene que esa habilitación tampoco se deduce de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante antes citada, respecto de lo que cabe decir que el apartado 2 del artículo 37 para nada hace una habilitación reglamentaria que se plasme en una orden ministerial. Lo que prevé el artículo 37.2 es una excepción cuya determinación deja a la competencia ejecutiva del Director General, esto es, para que mediante resolución apruebe como excepción que los períodos de embarco sean de duración inferior respecto de los requeridos.

5. En definitiva, tal motivo se rechaza pues el Director General de la Marina Mercante, como órgano directivo, asume las competencias conforme a lo previsto en el artículo 66.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Publico, desde el apoderamiento genérico del apartado e) en relación con el artículo 8 del Real Decreto 645/2020, de 7 de julio, por el que se desarrollaba, al tiempo de dictarse el Real Decreto 269/2022, la estructura orgánica básica del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana. Por tanto, lo que haya de exceso no está, tanto en el apoderamiento en sí, como en su ejercicio en relación con las exigencias formativas para la expedición de títulos y tarjetas profesionales y certificados de suficiencia.

OCTAVO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE EL ARTÍCULO 67.3.

1. Lo dicho en el anterior Fundamento de Derecho es sustancialmente aplicable a la impugnación del artículo 67.3 que hemos reproducido en el Fundamento de Derecho Segundo.5. Tal precepto se ubica en la reglamentación del reconocimiento de títulos de competencia expedidos por otros Estados y apodera al Director General de la Marina Mercante para determinar o concretar el contenido del curso o prueba sobre legislación marítima española, a efectos de obtener el reconocimiento de títulos de competencia para ejercer los cargos que relaciona.

2. Lo que reprocha la demandante al precepto impugnado es que antes, el contenido de ese curso o prueba se estableció mediante orden ministerial, y ahora, se le atribuye a un Director General, carente de potestad reglamentaria, con infracción del principio de reserva de ley.

3. Tal planteamiento carece de lógica: si lo que se entiende infringido es el principio de reserva de ley, no se entiende por qué pone como ejemplo de lo jurídicamente correcto que antes se hiciese por orden ministerial y, si lo que se cuestiona es la competencia del Director General de la Marina Mercante, nos remitimos a lo dicho en el anterior Fundamento de Derecho.

4. En todo caso no está de más recordar que en su dictamen, el Consejo de Estado entendió que con el artículo 67.3 España satisface la deficiencia por incumplimiento de las obligaciones previstas en la Directiva 2008/106/CE (cfr. artículo 19.4 y puntos 4 y 5 del anexo II), que se advirtió en el Dictamen motivado en 18 febrero de 2021 de la Comisión. Ninguna consideración mereció tal parecer a la demandante, aparte de que es relevante si lo comparamos con la advertencia que hizo al artículo 61.2.c) 2ª del proyecto de real decreto.

NOVENO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL DÉCIMA.

1. Se impugna finalmente la disposición adicional décima, que se introdujo una vez iniciado el procedimiento de elaboración. Tal disposición adicional responde a lo que la MAIN denomina "modificaciones propias", esto es, no exigidas para el cumplimiento de un mandato externo, sino a iniciativa de la Dirección General de la Marina Mercante

2. Esta disposición la hemos transcrito en el anterior Fundamento de Derecho Segundo.6 y atribuye al Director General de la Marina Mercante la competencia para dictar una resolución motivada para convalidar la formación y titulación de Suboficiales, tropa y marinería de la Armada, para así embarcar en buques y embarcaciones de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, exigiéndoles la adquisición de la debida formación y titulación.

3. La primera objeción que se hace a tal disposición es que no prevea criterio objetivo alguno que sujete el ejercicio de tal competencia. Ciertamente, el Real Decreto 269/2022 no hace tal previsión, algo por lo demás complejo si tenemos presente que esta disposición décima debe relacionarse con otras normas, en concreto las siguientes:

1º Una es de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional, cuyo artículo 8.1.d) prevé que: "... se consideran iniciativas de formación las relativas a la formación...[las] de los militares de tropa y marinería que mantienen una relación de carácter temporal con las Fuerzas Armadas, previa suscripción de los correspondientes convenios entre las instituciones públicas competentes", luego habrá que estar a esos convenios.

2º Esa concreción también queda a la Ley Orgánica 3/2022, de 31 de marzo, de Ordenación e Integración de la Formación Profesional, que al regular las modalidades de la oferta de la formación profesional para colectivos específicos de relación de sujeción especial, prevé en el artículo 72.1 que las Fuerzas Armadas facilitarán a los integrantes de la escala de suboficiales la obtención de un Título de Técnico Superior de Formación Profesional y al personal de Tropa y Marinería, con una relación de servicios de carácter temporal, un Título de Técnico de Formación Profesional para facilitarles la incorporación al mercado de trabajo al término de su compromiso con las Fuerzas Armadas. También prevé que los currículos correspondientes podrán adaptarse a las circunstancias singulares del entorno profesional de las Fuerzas Armadas.

4. La segunda objeción es que esta disposición adicional contradice el artículo 2.2 del Real Decreto 269/2022, lo que se rechaza: el artículo 2.1 excluye del régimen de dicha norma a los miembros de las dotaciones de ciertos buques, exclusión que el apartado 2 refiere no a dotaciones, sino a: "... los buques de guerra, buques auxiliares de la Armada y buques de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad". Además, una cosa es la inaplicabilidad a esos buques y otra que al personal militar al que se refiere la disposición se le facilite su futuro profesional y, aún más, para un ámbito muy limitado: para que embarquen como dotación en los buques y embarcaciones de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima.

5. Y, una vez más, la tercera objeción es que el Director General de la Marina Mercante no tiene potestad reglamentaria, ni hay ley que le habilite para asumir esa competencia, lo que rechazamos con base en lo ya razonado a propósito de los artículos 37.2 y 67.3.

DÉCIMO.- COSTAS.

1. De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de costas a la parte demandante al rechazarse todas sus pretensiones.

2. Al amparo del artículo 139.4 de la LJCA, las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3000 euros a favor de la Abogacía del Estado, sin incluir a la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras al haber sido su intervención irrelevante pues, aunque compareció, dejó caducar el trámite de contestación a la demanda y presentó escrito de conclusiones remitiéndose al parecer de la Abogacía del Estado.