Sentencia Contencioso-Administrativo 7/2024 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 148/2023 de 25 de enero del 2024

PRIMERO. -Objeto del juicio; pretensiones y argumentos de las partes.

I/ Se impugna ante este órgano jurisdiccional la Orden Foral 36E/2023, de 15 de febrero, de la consejera de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra, que estima parcialmente el recurso de alzada contra la resolución 270E/2022, de 18 de agosto, del director del Servicio de Economía Circular y Cambio Climático, que realiza la revisión de la Autorización Ambiental Integrada (AAI) de la central térmica de ciclo combinado de Castejón, de la cual es titular la actora.

Según la demanda, en la resolución recurrida en alzada (la revisión de la autorización ambiental integrada o AAI) se llevaba a cabo una adaptación de la AAI a la Decisión de Ejecución (UE) 2021/2326 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2021, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles conforme a la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, para las grandes instalaciones de combustión; también se llevaba a cabo la actualización de la autorización de vertido de aguas residuales al dominio público hidráulico.

II/ Pretende la recurrente que la Sala "...dicte Sentencia en la que estime el presente recurso, de modo que

1.Declare la Resolución Impugnada disconforme a Derecho y se anulen las obligaciones impuestas en el apartado 3 del Anejo I de la Resolución 270E/2022 de revisión de la AAI, por el que se modifica la redacción de la tabla "Valores límite de emisión" del punto 1.1 del Anejo II de la AAI, ratificadas por la Orden Foral; e

2.Imponga las costas a la Administración demandada".

Explica la demanda que la central térmica de ciclo combinado, a orillas del Ebro, con potencia bruta de diseño de 386 MW, genera energía eléctrica mediante un ciclo abierto de aire-gas y otro cerrado de agua-vapor, con sus respectivas turbinas, que transforman la energía termodinámica en energía mecánica, y después transforma el generador esta energía mecánica en eléctrica.

Ilustra acerca del funcionamiento de la turbina de gas (foco 1), por un lado, y de la turbina de vapor y las calderas auxiliares (focos 2 y 3) por otro, incidiendo en el carácter independiente del foco de emisiones de estas últimas respecto de la turbina de gas; las auxiliares aportarían vapor para las operaciones de arranque, parándose después, por lo que insiste en su carácter diferenciado por las funciones y por la pertenencia a un ciclo termodinámico distinto, asociadas al ciclo de la turbina de vapor, no al de gas; cuentan con su propia chimenea, con distancia física y no hay comunicación del proceso según la actora.

A continuación, aborda los antecedentes: la autorización ambiental integrada o AAI, concedida mediante resolución 1097/2009, de 13 de mayo, fijaba en su anexo II, página 10, distintos valores límite de emisión (VLE) a cada uno de los 5 focos, distinguiendo el foco de gas (foco 1) de los focos de las calderas auxiliares (focos 2 y 3), por la categorización de actividades previstas en el Decreto Foral 6/2002, de 14 de enero. El foco 1 era considerado como incluido en el grupo A, mientras que los focos 2 y 3, en el grupo B del Catálogo de actividades potencialmente contaminadoras de dicho decreto.

Continúa la actora narrando que los valores límite fueron modificados por la resolución 255/2018, de 6 de julio, que actualizaba la autorización ambiental integrada, y después por la Orden Foral 175E/2019, de 26 de septiembre, estimatoria de la alzada contra la anterior, fijando unos valores límite de emisión o VLE para los focos 2 y 3 de 100 mg/Nm3 en cuanto al CO y de 200 mg/Nm3 para el NOx.

Tras la Decisión de Ejecución (UE) 2021/2326 de la Comisión, de 30 de noviembre -que tiene por objeto adoptar las conclusiones sobre las mejoras técnicas disponibles (MTD) para las grandes instalaciones de combustión (GIC) que figuran en su anexo-, se adoptó la revisión de la autorización ambiental integrada mediante la resolución 270E/2022, de 18 de agosto, objeto de la alzada parcialmente estimada por la Orden Foral 36E/2023 que -esta sí- nos ocupa.

Previamente a la resolución de revisión de la AAI se emitió propuesta de resolución; realizó alegaciones la ahora demandante, que fueron desestimadas casi en su integridad en la resolución de revisión de la AAI, aunque sí fue estimada parcialmente la alegación relativa a las emisiones límite, pero respecto de los focos 4 y 5 (calderas de calentamiento, distintas de las anteriormente mentadas).

Los valores límite de emisión o VLE para los focos 2 y 3 quedaron entonces fijados en 40 mg/Nm3 de media anual (además de 100 mg/Nm3 de media diaria o media a lo largo del período de muestreo) para el CO, y de 100 mg/Nm3 de media anual (además de 110 mg/Nm3 de media diaria o media a lo largo del período de muestreo) para el NOx.

La Orden Foral aquí impugnada -según la actora- estimó parcialmente la alzada sólo en lo referente a la debida inclusión, en la resolución de revisión 270E/2022, de los motivos estimados antes en la resolución 255/2018.

Expuestos los antecedentes, centra el objeto de debate la actora de la siguiente manera: "la cuestión controvertida entre las partes es muy específica: esta Excma. Sala ha de decidir si a las Calderas Auxiliares de la Central (focos nº s 2 y 3), que son instalaciones de combustión medianas conforme a su propia normativa aplicable, la Administración Autonómica puede atribuirles unos VLE propios de grandes instalaciones de combustión (y reguladas a su vez por su propia normativa), a través de la revisión de la AAI impuesta por la aplicación de la Decisión de Ejecución 2021, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles precisamente y solo para las grandes instalaciones de combustión."

1.- Precisa que los VLE impuestos no son conformes ni con la normativa de aplicación, ni con la Decisión de Ejecución 2021, ni con la Directiva 2010/75. Recuerda la importancia de las mejoras técnicas disponibles en la normativa europea, y su formalización jurídica a través de Decisiones de Ejecución ( art. 291.2 del TFUE); narra la actora que para los casos que requieran ejecución uniforme de acto vinculante de la UE, se confieren competencias de ejecución a la Comisión. En el supuesto que nos ocupa, el acto vinculante sería la Directiva 75/2010, de emisiones industriales, cuyo artículo 13.5 prevé la adopción de decisiones sobre las conclusiones de las MTD.

En la tesis de la actora, la Decisión de ejecución se toma, como es lógico, en ejecución del acto vinculante (la Directiva), sin que sea permitida después la innovación, modificación o ampliación de ámbito, que es lo que reprocha al acto administrativo de aplicación aquí impugnado.

Entiende que el único resquicio de innovación permitida a la Decisión de ejecución -y por ende al acto administrativo de aplicación- es la actualización de valores límite, pero no la modificación de su ámbito (los elementos de la central térmica a los que se aplican).

Por ello, estima que tanto la resolución 270E/2022 como la Orden Foral 36E/2023 impugnada se dictan vulnerando la Decisión de Ejecución de 2021.

2.- Aborda después la actora de manera completa el marco normativo de referencia, constituido por el Real Decreto Legislativo 1/2016, desarrollado por el Reglamento de emisiones industriales de 2013 ( RD 815/2013), siendo relevante el artículo 1.1 y su definición de grandes instalaciones de combustión con umbral de 50 MW, coherente con el ordenamiento europeo; es aplicable también la Directiva 75/2010 en sus artículos 2, 10 y 29; es relevante la Decisión de ejecución 2021 y su ámbito de aplicación según anexo I de la Directiva citada, que excluye la combustión de combustibles en unidades con una potencia térmica nominal inferior a 15 MW; el Real Decreto 1042/2017, de emisiones de instalaciones de combustión medianas (entre 1 y 50 MW), con cuadro de entrada en vigor de emisiones límite para las superiores a 5 MW el 1 de enero de 2025; finamente, el Decreto Foral 6/2002, que establece en su anejo 3.2.2.3 unos límites coincidentes con el statu quo previo a las resoluciones atacadas (100 mg/Nm3 para el CO y 200 mg/Nm3 para el NOx) respecto de instalaciones medianas de gas.

3.- Se queja a continuación la actora de la falta de justificación jurídica y de motivación del acto recurrido: no se acompaña informe o dictamen, y puede ser generadora de indefensión. Reprocha a la Administración haber confundido el concepto de "instalación" con el de "instalación de combustión" (cada foco), según se desprende de la contestación administrativa en el trámite de audiencia:

"La Decisión no es aplicable únicamente a la turbina de gas natural como elemento que supera los umbrales para la aplicación de la misma, sino también a todas las instalaciones auxiliares que dan cobertura al funcionamiento de la misma y que como tales se encuentran afectadas por la misma AAI".

Entiende que dicho razonamiento de la Administración se halla falto de soporte jurídico en la aplicación extendida de la Decisión. Rebate que los focos 2 y 3 den cobertura a la turbina de gas natural, según lo expuesto en el comienzo de la demanda. Añade que los focos 2 y 3 tienen una potencia de 17'5 MW cada uno, mientras que la Decisión se aplica únicamente a las grandes instalaciones, de potencia igual o superior a los 50 MW.

Repasa los casos en los que, según la norma de adición ( art. 29 de la Directiva, recogido en el RD 815/2013 y en la Decisión de ejecución), se puede considerar la existencia de una única instalación de combustión, y constata que no se da ninguno: el más aproximado, el último de los regulados, precisaba de un juicio técnico (posibilidad de expulsión por misma chimenea) que la Administración no ha emitido.

Además, observa que se ignora el juicio de la Administración, porque no lo precisa, y sin embargo mantiene la independencia de los focos 2 y 3, en lugar de unirlos al foco 1.

Entonces -sigue la actora- descartada la aplicación de la norma de adición y de la Decisión de ejecución, restan aplicables los valores límite anteriormente expuestos por el Decreto Foral 6/2002 hasta el 31 de diciembre de 2024, y por el Real Decreto 1042/2017 a partir del 1 de enero de 2025.

4..- De acuerdo con la demanda, ni han existido cambios físicos, ni cambios normativos que justifiquen el acto impugnado. Hasta la fecha, la aplicación al foco 1 de la normativa de grandes instalaciones de combustión y a los focos 2 y 3 de la normativa de medianas había sido pacífica. Añade que el criterio conlleva agravios comparativos para las instalaciones industriales que cuenten con instalaciones de combustión medianas y además con una gran instalación de combustión, respecto de las que únicamente cuentan con instalaciones de combustión medianas, en cuanto a los VLE aplicables.

También reprocha al acto la vulneración de principios generales del Derecho (igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima, proporcionalidad). Y tras exponer las diferencias entre las grandes instalaciones de combustión y las medianas, avisa de que las consecuencias del acto impugnado podrían implicar que la central ya esté en niveles de incumplimiento, debiendo introducir modificaciones temporales o permanentes, a pesar de la considerable inversión. Finalmente, esgrime el informe aportado (documento 4 de la demanda) como muestra de que el criterio seguido por Navarra no tiene reflejo en ninguna comunidad autónoma.

III/ Se opone la Comunidad Foral de Navarra.

En primer lugar, explica las características de la central, como la demanda. Destaca que la potencia nominal es de 400 MW y la potencia neta de 372,76 MW. También es digna de mención la circunstancia de que tanto la turbina de gas como la turbina de vapor -y el alternador común- se encuentran unidas a un único eje según la demandada.

En segundo lugar, enuncia los antecedentes procesales, de modo muy similar a la demanda. Tras ello, centra la cuestión debatida en "determinar si los focos emisores 2 y 3 deben considerarse instalaciones auxiliares que dan cobertura al funcionamiento de la turbina de gas o Foco 1, y que como tales se encuentran afectadas por la misma AAI, o si, por el contrario, a dichos Focos 2 y 3 no se les puede asignar unos VLE en función de la Decisión de Ejecución (UE), y, por lo tanto, deben ser consideradas de forma diferente al Foco 1 y aplicárseles el Real Decreto 1042/2017, de 22 de diciembre, para las instalaciones de combustión medianas."

1.- Entiende la demandada que, pese a la pretendida interpretación interesada que reclama la actora de la normativa, la adecuada interpretación ya se reflejó en la resolución 270E/2022, de revisión de la AAI:

"La Decisión no es aplicable únicamente a la turbina de gas natural como elemento que supera los umbrales para la aplicación de la misma, sino también a todas las instalaciones auxiliares que dan cobertura al funcionamiento de la misma y que como tales se encuentran afectadas por la misma AAI. Sin embargo, la propia Decisión establece una exclusión para la combustión en unidades con potencia térmica inferior a 15 MW, como es el caso de las calderas

-9- de calentamiento de la ERM, correspondientes a los focos nº 4 y nº 5, para las que se acepta la solicitud realizada".

Observa la Administración que esta central es una gran instalación de combustión con potencia técnica nominal igual o superior a 50 MW, por lo que no cabe duda de la aplicación al caso de la Decisión de ejecución 2021, que habla de "instalaciones". Si se pensara -prosigue la contestación- que dentro de la instalación hay instalaciones de combustión distintas, lo cual es cierto, restaría igualmente la debida aplicación, porque los focos 2 y 3 son auxiliares y dan cobertura al funcionamiento de la instalación, se encuentran afectadas por la misma AAI, y " en aplicación del Real Decreto 815/2013, estaríamos ante un conjunto de instalaciones de combustión consideradas por la Administración como única unidad, cuya suma de potencias térmicas nominales sea igual o superior a 50 MWt".

Para la demandada, no nos hallamos ante una cuestión pacífica, y debe reconocerse un margen de discrecionalidad a la Administración. Defiende la aplicación del art. 3 del Código Civil y la necesidad de interpretar las normas según la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas ( STS de 18 de septiembre de 1998), con prevalente interpretación restrictiva actual para las emisiones.

Se remite al documento anexo número 1, en el que aporta juicio técnico de la Administración acerca del carácter dependiente de las calderas, ya que son necesarias para que la turbina de gas funcione; también señala la existencia de condiciones genéricas para calderas, sin discriminar por la potencia, en la Decisión (MTD 44).

2.- Rechaza la Administración que la resolución 270E/2022 o la Orden Foral 36E/2023 estén aquejadas de una falta de motivación: expone que la motivación es una garantía frente a la arbitrariedad, pero no puede exigirse un razonamiento extenso, y además se admite la motivación por remisión, sin que en el caso presente se haya causado indefensión.

También descarta la vulneración de los principios generales aducidos por la actora: ni del principio de igualdad (que la actora "retuerce" al entender a la Administración como un todo, incluyendo a otras Comunidades Autónomas en sus alegaciones), ni del principio de confianza legítima (no ha generado esperanza o previsión alguna de fijar los VLE en el sentido pretendido por la actora).

Finalmente, rechaza también que las consecuencias advertidas por la actora, o la adopción de criterios diversos en otras CCAA (sobre las cuales únicamente halla 4 con situaciones similares) puedan condicionar la decisión o su adecuación a Derecho.

SEGUNDO. - Normativa aplicable; Decisión de ejecución (UE) 2021/2326, de 30 de noviembre, de la Comisión. Directiva 2010/75/UE . Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre.

I/ Es capital para la resolución del presente pleito la delimitación del ámbito de aplicación que efectúa la decisión de ejecución citada, en su anexo:

"ANEXO

CONCLUSIONES SOBRE LAS MEJORES TÉCNICAS DISPONIBLES (MTD)

ÁMBITO DE APLICACIÓN

En este documento se describen las conclusiones sobre las MTD en las siguientes actividades especificadas en el anexo I de la Directiva 2010/75/UE :

- 1.1: Combustión de combustibles en instalaciones con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW, solo cuando esta actividad tenga lugar en instalaciones de combustión con una potencia térmica nominal total igual o superior a 50 MW.

(...)

Las presentes conclusiones sobre las MTD no se refieren a los siguientes elementos:

- la combustión de combustibles en unidades con una potencia térmica nominal inferior a 15 MW,

(...)

- las actividades anteriores y posteriores a las actividades de combustión o gasificación que no estén directamente relacionadas con estas últimas"

Además, en el apartado de "definiciones", la decisión comentada muestra el núcleo del debate:

Instalación de combustión: Cualquier dispositivo técnico en el que se oxidan productos combustibles a fin de utilizar el calor así producido. A los efectos de las presentes conclusiones sobre las MTD, una combinación de:

-dos o más instalaciones de combustión independientes en las que los gases de combustión se expulsan por una chimenea común, o

-instalaciones de combustión independientes que hayan obtenido permiso por primera vez el 1 de julio de 1987 o en una fecha posterior, o cuyos titulares hayan presentado una solicitud completa para la concesión del permiso en dicha fecha o en una posterior, y que estén instaladas de manera que sus gases de combustión, a juicio de las autoridades competentes, teniendo en cuenta factores técnicos y económicos, puedan ser expulsados por una misma chimenea,

se considera una única instalación de combustión.

Para calcular la potencia térmica nominal total de dicha combinación, deben sumarse las capacidades de cada una de esas instalaciones de combustión, que tienen una potencia térmica nominal de al menos 15 MW.

Unidad de combustión: Instalación de combustión individual."

II/ Esta decisión de ejecución adopta las conclusiones sobre las mejoras técnicas disponibles (MTD), que son la referencia para el establecimiento de las condiciones de los permisos de las instalaciones recogidas en el capítulo II de la Directiva 2010/75/UE de emisiones industriales. En lo que ahora importa, el artículo 29 de dicha Directiva, en términos lógicamente parejos, establece cuáles son las normas de adición, para el cálculo de las potencias totales de las instalaciones:

"Artículo 29

Normas de adición

1. Cuando los gases residuales de dos o más instalaciones de combustión separadas se expulsen por una chimenea común, la combinación de tales instalaciones se considerará una única instalación de combustión y sus capacidades se sumarán a efectos de calcular la potencia térmica nominal total.

2. Cuando dos o más instalaciones de combustión independientes que hayan obtenido permiso por primera vez el 1 de julio de 1987 o en una fecha posterior, o sus titulares hayan presentado una solicitud completa para la concesión del permiso en dicha fecha o en una posterior, estén instaladas de manera que sus gases residuales, a juicio de las autoridades competentes, teniendo en cuenta factores técnicos y económicos, puedan ser expulsados por una misma chimenea, la combinación resultante de tales instalaciones se considerará como una única instalación de combustión y sus capacidades se sumarán a efectos de calcular la potencia nominal térmica total.

3. A efectos de calcular la potencia nominal térmica total de una combinación de instalaciones de combustión a que se refieren los apartados 1 y 2, no se incluirán en el cálculo las instalaciones con una potencia térmica nominal inferior a 15 MW."

III/ En el mismo sentido, casi idéntico, el artículo 43 del Real Decreto 815/2013, de 18 de octubre:

"1. Cuando los gases residuales de dos o más instalaciones de combustión separadas se expulsen por una chimenea común, la combinación de tales instalaciones se considerará una única instalación de combustión y sus capacidades se sumarán a efectos de calcular la potencia térmica nominal total.

2. Cuando dos o más instalaciones de combustión independientes cuya autorización sustantiva inicial de construcción se haya concedido el 1 de julio de 1987 o en una fecha posterior, o sus titulares hayan presentado una solicitud completa para la concesión de tal autorización en dicha fecha o en una posterior, estén instaladas de manera que sus gases residuales, a juicio del órgano competente para otorgar la autorización ambiental, teniendo en cuenta factores técnicos y económicos, puedan ser expulsados por una misma chimenea, la combinación resultante de tales instalaciones se considerará como una única instalación de combustión y sus capacidades se sumarán a efectos de calcular la potencia nominal térmica total.

3. A efectos de calcular la potencia nominal térmica total de una combinación de instalaciones de combustión a que se refieren los apartados 1 y 2, no se incluirán en el cálculo las instalaciones con una potencia térmica nominal inferior a 15 MW."

TERCERO. - Jurisprudencia.

La STSJ de Navarra nº 441/2021, de 30 de diciembre, aborda la naturaleza de la autorización ambiental integrada y la legislación aplicable; aunque no trata del mismo asunto que ahora nos ocupa, puede ser conveniente su transcripción para mejor ilustración de una parte del marco normativo; por otro lado, también recoge una porción de la STS de 3 de noviembre de 2020, en el recurso 2727/2019, interesante por las reflexiones sobre el margen de apreciación administrativa. Según el FJ 3º de dicha STSJ de Navarra,

"TERCERO.- Sobre la naturaleza jurídica de la Autorización Ambiental Integrada y el objeto del presente proceso.

La autorización ambiental integrada es un mecanismo de carácter preventivo que trata, al igual que acontece con la evaluación de impacto ambiental, de neutralizar posibles afecciones ambientales producidas por determinadas actividades.

Su regulación legal se contiene en la Ley 16/2002, de 1 julio de prevención y control integrados de la contaminación EDL 2002/22876, desarrolladas por el RD 509/2007, de 20 abril, que aprueba su reglamento de desarrollo EDL 2007/19384, y trae causa en la Directiva 96/61/CE , del Consejo, de 24 septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación EDL 1996/16651, mediante la que se establecen medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, incluidos los residuos para alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto. Dicha Directiva ha sido derogada por otra posterior y actualmente vigente 2010/75/ UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de noviembre de 2010.

El art. 3 de la Ley EDL 2002/22876 nos da una definición de autorización ambiental integrada señalando que es la resolución del órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que se ubique la instalación, por la que se permite, a los solos efectos de la protección del medio ambiente y de la salud de las personas, explotar la totalidad o parte de una instalación, bajo determinadas condiciones destinadas a garantizar que la misma cumple el objeto y las disposiciones de esta Ley. Tal autorización podrá ser válida para una o más instalaciones o partes de instalaciones que tengan la misma ubicación y sean explotadas por el mismo titular.

El otorgamiento de la autorización ambiental integrada será por tanto competencia de la Comunidad Autónoma respectiva y en absoluto sustituye a la licencia de actividad clasificada que ha de otorgar el Municipio correspondiente. El art. 29 de la Ley EDL 2002/22876 parece claro al respecto cuando señala que el procedimiento para el otorgamiento de la autorización ambiental integrada sustituirá al procedimiento para el otorgamiento de la licencia municipal de actividades clasificadas regulado por el Decreto 2414/1961, de 30 noviembre , por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas EDL 1961/63 , salvo en lo referente a la resolución definitiva de la autoridad municipal. A estos efectos, la autorización ambiental integrada será, en su caso, vinculante para la autoridad municipal cuando implique la denegación de licencias o la imposición de medidas correctoras, así como en lo referente a todos los aspectos medioambientales recogidos en el art. 22 EDL 2002/22876.

Así pues la autorización ambiental integrada la otorgará la Administración autonómica, en un procedimiento en el que su resolución vinculará al Ayuntamiento que posteriormente debe otorgar también su licencia de actividad, a salvo que la legislación autonómica prevea otra cosa, como establece el apartado segundo de este art. 29 EDL 2002/22876, que establece que lo dispuesto en el apartado primero se entiende sin perjuicio de las normas autonómicas sobre actividades clasificadas que, en su caso, fueran aplicables. Si parece estar claro también que la decisión autonómica vinculará la ulterior decisión municipal.

En Navarra rige actualmente la Ley Foral 17/2020 de 16 de diciembre reguladora de las actividades con incidencia ambiental.

El TS en sentencia de 3 de noviembre de 2020 rec. 2727/2019 : Ponente: Wenceslao Francisco Olea Godoy, ha declarado;

"La autorización ambiental integrada es, como cualquier autorización, una técnica de control e intervención administrativa que, en particular, pretende anticipar la protección ambiental actuando sobre la causa o el origen de la contaminación. El objetivo indicado se cumple mediante la creación de esta nueva figura que se importa a nuestro ordenamiento jurídico interno mediante la expresada Ley 16/2002, al trasponer el contenido de la Directiva...

"La finalidad general de reducción de los contaminantes de la atmósfera, agua y suelo que persigue la citada Ley 16/2002 que se pretende alcanzar, de modo eficaz, operando sobre la raíz, ha de ser completada con otra finalidad esencial de la Ley, que se concreta en su apuesta por la simplificación administrativa. De ahí el carácter " integrado " de la autorización, al unificar la pluralidad de la intervención administrativa cuando en un ámbito sectorial concreto confluía la acción de varias Administraciones Públicas. Se trata de una figura autonómica de intervención ambiental --así se califica en la exposición de motivos (apartado 5) de dicha Ley 16/2002 -- que se crea para la protección ambiental en su conjunto y que sustituye la dispersión anterior, en relación con diferentes autorizaciones ambientales."

"Así es, es cierto que los valores límite de emisión se establecen en elartículo 7.1 de la Ley 16/2002, en sus apartados (letras a/ a f/), integran uno de los contenidos mínimos indispensables de la autorización ambiental integrada, ex artículo 22.1.a) de la misma Ley , pero también lo es que el apartado f) se remite a los valores límite fijados en la "normativa en vigor en la fecha de la autorización". En este sentido, el margen de apreciación que puede deducirse de los apartados a) a e) del citado artículo 7.1 ni comporta la mutación de dicha autorización en discrecional, ni permite hacer abstracción del régimen jurídico de aplicación en la autorización ambiental integrada..."

Si bien la STS menciona el artículo 7 de la Ley 16/2002, actualmente derogada, el contenido de las letras a a f sigue siendo casi idéntico en el actual artículo 7 del Real Decreto Legislativo 1/2016, salvo en la sustitución del término "Estado español" por el de "Reino de España" en la letra d).

CUARTO. - Delimitación de la cuestión controvertida. Juicio de la Sala.

I/ Recordemos que para la actora, el objeto del proceso era " decidir si a las Calderas Auxiliares de la Central (focos nº s 2 y 3), que son instalaciones de combustión medianas conforme a su propia normativa aplicable, la Administración Autonómica puede atribuirles unos VLE propios de grandes instalaciones de combustión (y reguladas a su vez por su propia normativa), a través de la revisión de la AAI impuesta por la aplicación de la Decisión de Ejecución 2021, por la que se establecen las conclusiones sobre las mejores técnicas disponibles precisamente y solo para las grandes instalaciones de combustión."

Para la demandada, sin embargo, el objeto era "determinar si los focos emisores 2 y 3 deben considerarse instalaciones auxiliares que dan cobertura al funcionamiento de la turbina de gas o Foco 1, y que como tales se encuentran afectadas por la misma AAI, o si, por el contrario, a dichos Focos 2 y 3 no se les puede asignar unos VLE en función de la Decisión de Ejecución (UE), y, por lo tanto, deben ser consideradas de forma diferente al Foco 1 y aplicárseles el Real Decreto 1042/2017, de 22 de diciembre, para las instalaciones de combustión medianas."

Ninguna de las formulaciones es neutral, como puede verse. Ambas incorporan elementos que anticipan, en cierta medida, el juicio. Eliminándolos, resta que el núcleo de la controversia estriba en discernir si apoyándose en la Decisión de ejecución de 2021, la Administración puede asignar los valores límite de emisión asignados a los focos 2 y 3.

Ello porque no es controvertido que tales focos se encuentren afectados por la misma autorización ambiental integrada.

II/ Delimitado el objeto, debe partirse del ámbito de aplicación de la Decisión de ejecución de 2021. Como se transcribió en el fundamento segundo, se concentra en las grandes instalaciones de combustión, fijando un umbral de 50 MW. Advierte de la exclusión de aplicación para las unidades de menos de 15 MW. La potencia no es controvertida, en ninguno de los focos. El foco 1 alcanza el umbral. Los focos 2 y 3 tienen cada uno 17'5 MW.

A partir de aquí, la actora intenta la exclusión de la decisión a través de las llamadas normas de adición -únicamente-. La demandada, a pesar de seguirla finalmente en la vía del razonamiento (por ejemplo, véanse páginas 2 a 4 de sus conclusiones), contempló el problema, y todavía lo contempla en ocasiones, desde otro ángulo: la inclusión de los focos en el ámbito de la Decisión, a través de la propia regulación del ámbito y de las definiciones.

La tesis de la demanda es sencilla de exponer: ni el artículo 29 de la Directiva, ni la Decisión de ejecución, ni el artículo 43 del RD 815/2013 permiten la inclusión de los focos 2 y 3, puesto que ni se produce la evacuación de humos conjunta, ni consta juicio administrativo técnico que la considere posible.

Y tiene razón en este aspecto la actora; ni siquiera en el informe técnico aportado con la contestación se apunta a tal posible evacuación de humos conjunta.

El ángulo, sin embargo, de la Administración, es otro, y quizás no ha sido explicado en todo momento (de nuevo, páginas 2 y 4 de las conclusiones), pero supone centrarse en el carácter dependiente de las calderas de arranque (página 5 de las conclusiones) o focos 2 y 3.

Este carácter dependiente es tildado por la actora de extraño a los criterios normativos apuntados, de las normas de adición triplemente recogidas en la Directiva 2010/75/UE (art. 29), la Decisión de ejecución (definiciones) y el art. 43 del Real Decreto 815/2013. Pero solamente es extraño en lectura apresurada, pues la norma comienza dando por hecho la existencia de instalaciones independientes, en los dos supuestos regulados, y la regulación del ámbito de aplicación previamente excluye a unidades de menos de 15 MW. La adición de ambos elementos interpretativos -ámbito de aplicación más norma de adición, ésta sensu contrario- puede conducir a la opción empleada por la Administración.

Pese a la observación de la actora sobre la confusión administrativa entre el concepto de "instalación" y de "instalación de combustión", acudiendo a las definiciones de la Decisión ejecutiva -que no especifica qué es una 'instalación' sin más; sí lo hace la Directiva, pero no es de ayuda, por su amplitud al acudir al concepto de "unidad técnica fija"-, lo que tenemos son, por un lado, "TGCC" o turbinas de gas de ciclo combinado, que son definidas como instalaciones de combustión; "instalaciones de combustión", que pueden estar formadas por dos o más instalaciones independientes, "calderas" (también son definidas como instalaciones de combustión), y por otro, "unidades de combustión", como instalaciones individuales. Las definiciones, evidentemente, no contribuyen a la nitidez.

Los focos 2 y 3 podrían ser incluidos en el concepto "calderas", así como en el de "unidades de combustión". Pero, aunque también son instalaciones de combustión, no son independientes.

De la propia explicación de la actora se infiere su carácter auxiliar (epíteto que también se incluye en los propios documentos de la actora de denominación de las calderas 2 y 3; véase documento de consultas, referido infra). El hecho de que tengan funciones separadas no incide en su naturaleza autónoma. La demanda expone cómo sirven a las operaciones de arranque de la central. Si bien el propio informe presentado por la Administración menciona la escasez de horas y trabajo de las mismas, ello no implica la independencia pretendida, y el informe así lo considera.

Así, cuando las resoluciones recurridas aprecian el carácter auxiliar de las calderas concernidas como focos 2 y 3, como carácter que permite su inclusión en el ámbito de la Decisión ejecutiva, ningún reproche merece tal consideración, salvo quizá el de la falta de mayor claridad aún en la conexión textual con la base normativa -norma de adición, sensu contrario-, que habla de independencia, mientras que aquí se menciona el carácter auxiliar:

"La Decisión no es aplicable únicamente a la turbina de gas natural como elemento que supera los umbrales para la aplicación de la misma, sino también a todas las instalaciones auxiliares que dan cobertura al funcionamiento de la misma y que como tales se encuentran afectadas por la misma AAI. Sin embargo, la propia Decisión establece una exclusión para la combustión en unidades con potencia térmica inferior a 15 MW, como es el caso de las calderas -9- de calentamiento de la ERM, correspondientes a los focos nº 4 y nº 5, para las que se acepta la solicitud realizada".

Es planteable -aunque no determinante para el análisis, como se ha visto- que las normas de adición no vayan destinadas a determinar en qué casos los focos deben computarse para la potencia nominal total de una instalación con varias unidades individuales pero que formen parte del funcionamiento o diseño y ámbito de la central, sino a determinar en qué casos varias instalaciones complejas, varias centrales, deben ser reputadas una sola.

Si se concluye -según lo anterior-, la no exclusión, por parte de la Decisión, de los focos 2 y 3 en cuanto al ámbito de aplicación, pero se concluye igualmente su exclusión del debido cómputo en la suma de potencias (párrafo precedente), tendría además pleno sentido la operación administrativa, que no ha sumado las potencias de los focos 2 y 3 integrándolas en el foco 1 a efectos de emisiones conjuntas, pero tampoco las ha excluido del ámbito de la actuación administrativa de aplicación, dada su superación de los 15 MW.

Quedaría en consecuencia que la central, que posee un foco de igual o mayor potencia que 50 MW, cae en el ámbito de la Decisión de ejecución de 2021. Y en ese caso caen todas sus calderas o unidades de combustión, salvo las que sean de potencia inferior a 15 MW. Esa interpretación no nos parece -visto el ámbito delimitado por la propia normativa, que solamente excluye a las unidades de potencia inferior a 15 MW, y vista la norma de adición, sensu contrario- incorrecta.

De conformidad con lo anterior, la queja sobre las vulneraciones normativas debe rechazarse.

Y la misma suerte deben correr las alegaciones sobre la quiebra de la motivación (expuesta y acertada), sobre la posible indefensión -que no se concreta ni pasa de ser una formulación hipotética- o sobre la infracción de los principios generales del Derecho (ni la igualdad, que se aduce como comparación de situaciones obviamente distintas, ni la seguridad jurídica, vista la asumida necesidad de aplicar la Decisión, ni el principio de confianza, insuficientemente delimitado en su requisito de generación de expectativas legítimas, pueden generar el efecto pretendido de estimación).

Mención aparte merece el principio de proporcionalidad. No es controvertido que de la decisión anterior (2018) a la ahora atacada (2022) se derivaban unas emisiones de aproximadamente el doble de CO en media anual (100 mgr/Nm3), y de aproximadamente el doble de NOx en media anual (200 mgr/Nm3) que las actualmente impugnadas (40 y 100, respectivamente), de modo que podrían generarse dudas, vista la reducción a la mitad de las emisiones que se opera.

Sin embargo, es la propia actora la que aporta en el final del proceso consulta efectuada a la Administración, en la que ésta reconoce que dada la escasez de horas de servicio de los focos 2 y 3, los límites de media anual devendrían inaplicables. De modo que quedarían únicamente los límites de media diaria, que son exactamente los mismos que los anteriormente fijados para el CO (100), y ninguno, además, para el NOx.

En consecuencia, ninguna infracción se aprecia tampoco del principio de proporcionalidad. Por último, ni las consecuencias de la fijación de límites de emisión para la central -por lo demás, apenas precisadas, salvo la eventual superación de los límites y necesidad de inversión- ni la comparación pretendida con criterios de otras Comunidades Autónomas implican el rebatimiento de lo expuesto hasta aquí.

Lo anterior conlleva la desestimación del recurso contencioso.

QUINTO. - Costas.

Por lo que respecta a las costas, el artículo 139.1. de la LJCA 1998 establece que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o derecho.

En cuanto los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad".

Entonces, conforme a lo dispuesto en el artículo 139, procede su imposición a la parte actora.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente