Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2744/2019 de 25 de marzo del 2024

PRIMERO.- A través del presente proceso se impugna por la Universitat Politécnica de Catalunya (en adelante UPC) el acuerdo de 18 de octubre de 2019 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación que desestimó el recurso de reposición frente a la resolución del reintegro de 9 de septiembre de 2015 de la ayuda 0TR2006-0041, por importe de 76.073,32 euros.

En el BOE del día 29 de abril de 2005 publicó la Orden ECI/1155/2005, de 11 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para la realización de acciones complementarias y acciones de desarrollo y fortalecimiento de las Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación que complementen las actividades de proyectos de investigación en el marco de algunos programas nacionales del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007.

Por resolución de 27 de diciembre de 2006, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, por la que se hace pública la convocatoria de concesión de ayudas para el desarrollo y fortalecimiento de las Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación, en el marco del Programa Nacional de Apoyo a la Competitividad Empresarial del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007.

La UPC solicitó una ayuda en el marco de esa convocatoria de 27 de diciembre de 2006, de concesión de ayudas para el Desarrollo y Fortalecimiento de las Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación. Se solicitó para el desarrollo del proyecto PROMOCION Y GESTIÓN DE GRUPOS DE INVESTIGACIÓN ORIENTADOS A LA DEMANDA, dentro de la modalidad "Incorporar personal comercial de apoyo directo a los grupos de investigación".

Por resolución de 11 de abril de 2008, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, por la que se conceden Ayudas para el Desarrollo y Fortalecimiento de las Oficinas de Transferencia de Resultados de Investigación, en el marco del Programa Nacional de Apoyo a la Competitividad Empresarial del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007, el Secretario General de Política Científica y Tecnológica, por delegación del Secretario de Estado de Universidades e Investigación, concedió a la UPC una subvención de 225.060,00 euros para el desarrollo del proyecto «Promoción y gestión de grupos de investigación orientados a la demanda», con número de expediente OTR2006-0041.

El 25 de febrero de 2011, el Subdirector General de Gestión Económica y Presupuestaria comunicó a la UPC que la Dirección General de Investigación y Gestión del Plan Nacional de I+D+I, como organismo intermedio, era la responsable de la puesta en marcha de los controles previstos en el artículo 13 de Reglamento (CE) 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre. También comunicó que la Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria era la responsable de realizar los controles de estas ayudas. Por último, también comunicó que en la semana del 11 de abril de 2011 realizarían una visita de control del proyecto OTR2006-0041.

La visita de control tuvo lugar entre los días 11 y 14 de abril, con informe provisional el 9 de octubre de 2011.

El día 12 de diciembre de 2011 la Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria del Ministerio de Ciencia e Innovación notificó a la UPC el informe provisional, que determinó la existencia de un gasto no elegible por importe de 61.058,66 euros y concedió a la UPC un plazo de 15 días para la presentación de alegaciones.

El día 2 de marzo de 2012 la Subdirección General de Gestión Económica y Presupuestaria del Ministerio de Ciencia e Innovación emitió el informe definitivo, al amparo del artículo 13 REGLAMENTO (CE) 1828/2006, fijando como gasto no elegible de 60.284,26 euros.

La Dirección General de Investigación Científica y Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad emitió un requerimiento de subsanación, por un defecto de justificación de 115.579,38 euros, correspondientes a: (i) 22.141,12 euros de la partida de costes indirectos, (ii) 90.99,08 de la partida de personal y (iii) 2.428,88 de la partida de costes de ejecución.

La UPC presentó alegaciones al requerimiento de subsanación, que fueron parcialmente aceptadas, reduciendo el importe a reintegrar a 58.226,41 euros.

El día 9 de septiembre de 2015 la Directora General de Innovación y Competitividad del Ministerio de Ciencia e Innovación, por delegación de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, dictó resolución de procedimiento de reintegro, notificada el 20 de octubre de 2015, por importe total de 76.073,32 euros, 36.162,20 euros correspondientes a la parte de subvención de los Presupuestos Generales del Estado, con 7.048,99 euros de intereses de demora; y 39.911,12 euros como parte del anticipo reembolsable FEDER, incluidos 10.797,92 euros de intereses de demora.

El día 20 de noviembre de 2015 la UPC interpuso recurso de reposición contra la resolución de procedimiento de reintegro que fue desestimado por acuerdo de 18 octubre de 2019, que es objeto del presente recurso.

SEGUNDO.- La UCP en su escrito de demanda solicita la anulación de la resolución impugnada y del reintegro, y centra su discrepancia en varios motivos. Anticipamos que no vamos a seguir el orden propuesto por el escrito de demanda.

Comenzaremos con la caducidad el procedimiento que reclama la UPC puesto las consecuencias que implicaría si concurriera, haría irrelevante el examen el del resto de los aludidos.

Tengamos presente que en presente recurso, como ya precisara la STS de 12 de octubre de 2014, recurso 2089/2011, el régimen jurídico aplicable al supuesto de autos, es el de las subvenciones otorgadas con cargo a fondos de la Unión Europea. Conforme al artículo 6 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, las subvenciones financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea se regirán por las normas comunitarias aplicables en cada caso y por las normas nacionales de desarrollo o transposición de aquéllas. Regla que se extiende a los procedimientos de concesión y de control de las estas subvenciones, de modo que también en terreno procedimental se dispone el carácter supletorio del derecho local cuando estamos frente a ayudas financiadas con cargo a fondos de la Unión Europea.

Conforme a esta doctrina del Tribunal Supremo cuando, como ocurre en este caso, la ayuda esté financiada o cofinanciada con fondos FEDER, son de aplicación preferente las normas comunitarias y de manera supletoria, en lo que no se opongan, la legislación doméstica o lo que es lo mismo la Ley 38/2003 de subvenciones.

Bajo la premisa de este marco normativo, en primer lugar, en el artículo 60 b) del Reglamento 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006, se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) 1260)1999, y se recogen las funciones de la Autoridad en la Gestión del Fondo Europeo de Desarrollo Regional. La Autoridad de Gestión es la encargada de comprobar que se han llevado a cabo las actividades objeto de cofinanciación FEDER y que se ha efectuado el gasto declarado por los beneficiarios, una vez se han certificado gastos por parte del Organismo Intermedio. A este último se refiere el artículo 1 del Reglamento, y se define como todo organismo o servicio de carácter público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o de certificación o que desempeñe competencias en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiados que ejecuten las operaciones.

En España, la Autoridad de Gestión es la Dirección General de Fondos Comunitarios del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y el Organismo Intermedio recae sobre la Dirección General de Investigación Científica y Técnica.

En el apartado 16.1 del Reglamento (CE) 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999, se establece que los Estados miembros velarán por que la validación del gasto por los responsables del control pueda efectuarse en un plazo de tres meses.

El artículo 17 del Reglamento (CE) 1080/2006 regula este procedimiento de control y verificación « [S]in perjuicio de la responsabilidad que incumbe a los Estados miembros en lo que respecte a la detección y corrección de las irregularidades, así como a la recuperación de los importes indebidamente abonados, la autoridad de certificación velará por que se recupere todo importe percibido por el beneficiario principal a raíz de alguna irregularidad [...]». Debemos tener presente, que es Estado español y no los particulares quien que responde ante la Comisión de los posibles desvíos o incumplimientos de los beneficiados por las ayudas. En estos términos lo que en el ámbito comunitario se denomina procedimiento de recuperación, encaja en nuestro derecho doméstico con el procedimiento de reintegro previsto y regulado por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

En todo el procedimiento, una vez la Autoridad de Auditoría termina sus controles, la Autoridad de Certificación, designada por el Estado miembro es la que se encarga de elaborar y remitir a la Comisión las certificaciones de las declaraciones de gastos y solicitudes de pago. En última instancia y constatados los incumplimientos, corresponde a los Estados iniciar los procedimientos de reintegro que sus respectivos ordenamientos jurídicos hayan previsto frente a los beneficiarios de las ayudas.

Como apunta la resolución impugnada el artículo 42.4 de la Ley General de Subvenciones fija un plazo máximo para resolver y notificaría resolución del procedimiento de reintegro de 12 meses a contar de la fecha del momento en que se acuerda su inicio. En el presente caso se inició el 18 de febrero de 2015 y concluyó con la notificación de la resolución de reintegro el 20 de octubre de 2015. No cabe incluir dentro de procedimiento de reintegro, como pretende la actora los trámites de control y verificación de los Reglamentos comunitarios, y concretamente los informes de verificación del artículo 13 elaborados por el Organismo Intermedio, que no da inicio al procedimiento de recuperación o de reintegro. Constituyen etapas de control previo respecto de las ayudas concedidas.

TERCERO.- En segundo lugar, examinaremos la vulneración del principio de confianza legítima. Afirma la UPC que la Administración valoró positivamente las justificaciones de las anualidades y la justificación final del proyecto, por lo que fue contra sus propios actos cuando, más tarde inició el procedimiento de reintegro.

Antes de dar respuesta a este alegación no podemos olvidar, como dijo la STS de 1 de febrero de 1999, recurso 5475/1995, que « [e]ste principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. [...]». En el concreto ámbito de la subvenciones la STS de 13 de mayo de 2008, recurso 2357/2007, modula la aplicación de la confianza legítima ya « [p]erturbaría la defensa de los intereses generales, principio que también ha de presidir la actuación de las Administraciones Públicas y que, en este caso, se identificaría con evitar que nadie obtenga un beneficio al que no tiene derecho, alegando que la Administración se había obligado a realizar algo que no quedaba justificado como es en este supuesto abonar una cantidad por beneficio industrial a la beneficiaria de la subvención cuando carecía de derecho para ello. [...]».

En el concreto examen de las circunstancias en la que se invoca este principio, la actora hace una mala lectura del alcance que pretende dar a determinadas actuaciones de la Administración en el proceso de comprobación y fiscalización de los objetivos para los que fue concedida la ayuda.

La Orden ECI/1155/2005, de 11 de abril, por la que se establecieron las bases reguladoras de la concesión de ayudas, en la decimosexta, establece que en las ayudas plurianuales el pago de las sucesivas anualizadas estará condicionado a un informe de seguimiento positivo y a la disponibilidad presupuestaria. Se trata de un control de seguimiento científico-técnico y económico del proyecto financiable, que habilita la posibilidad de que se puedan realizar los pagos correspondientes al ejercicio siguiente.

No estamos, como pretende la actora, ante la posterior actividad de justificación de la aplicación de gastos a que se refiere apartado 19 de la Orden, que a su vez se remite al procedimiento previsto en el artículo 30 de la Ley 38/2003. En definitiva, no cabe confundir el seguimiento con la cuenta justificativa que como dice el párrafo tercero de la base 19, constituye « la justificación económica de la aplicación de los fondos a la finalidad establecida en la resolución de concesión».

CUARTO.- En la tercera alegación reclama la aplicación del principio de proporcionalidad.

La STS de 16 de marzo de 2012, recurso 1680/2010, en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones que « [q]uien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio [...]».

La sentencia STS de 17 de mayo de 2022, recurso 246/2021, reconoce que la « [l]a aplicación del principio de proporcionalidad respecto al pago en plazo de las actividades subvencionadas es preciso estar a las circunstancias concurrentes en cada caso, dado que se trata de un ámbito esencialmente casuista [...]». Es cierto que esta sentencia sí aplicó la previsión moduladora del principio de proporcionalidad en los cobros extemporáneos de cheques de las actividades subvencionadas, pero lo hizo de manera excepcional y solo porque la fecha de emisión del documento de pago era anterior al de vencimiento del plazo del periodo subvencionable; fue su destinatario quien lo presentó al cobro más tarde o fuera del periodo subvencionable.

En aquel caso, y de manera excepcional, el Tribunal Supremo consideró que, tanto la Administración como la Sala que confirmó el criterio, llevaron una interpretación « rigorista» de la consecuencia de superación del límite temporal en la realización de los pagos. Sin embargo, puntualiza, tras casar la sentencia y estimar el recurso de la instancia, que lo hace solo « [e]n lo que respecta a las cantidades pagadas mediante cheques. Sin embargo, la situación es distinta respecto a las cantidades pagadas fuera del plazo de justificación mediante transferencias efectuadas con posterioridad al 31 de agosto de 2012, puesto que aquí nos encontramos frente a una actuación de la que la empresa subvencionada es plenamente responsable del retraso en el pago, lo que incumple de manera directa la obligada justificación en plazo de la actividad subvencionada, que requiere, como es obvio, que se haya realizado el pago de las actuaciones desarrolladas. [...]»

El criterio marcado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y sobre todo en el concreto caso de las subvenciones financiadas con fondos FEDER, las deficiencias en la justificación detectadas hacen inviable la aplicación del principio de proporcionalidad que reclama la actora.

QUINTO.- Por último, respecto de la pretensión subsidiaria, como apunta la Administración demandada la UPC ya imputó los gastos correspondientes a esos dos trabajadores a otros programas de ayudas en relación con la anualidad 2009. En concreto los gastos de Carlos Miguel corresponden a la ayuda NUM000 y los de Celia a la ayuda NUM001. Para justificarlo y como esta alegación no se hizo ante la Administración, el abogado del Estado con la contestación a la demanda aportó el «ANEXO SUBVENCIONES DEL PROGRAMA TÉCNICOS DE APOYO CONCEDIDAS POR RESOLUCIÓN DE 23/12/2008» donde constan las imputaciones en la página 14 de 16, filas quinta y sexta desde abajo.

SEXTO.- Lo dicho nos lleva a la integra desestimación del presente recurso, condenando a la actora a las costas causadas de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA.