Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1252/2019 de 25 de marzo del 2024

PRIMERO.- En su origen, través del presente proceso se impugna la desestimación por silencio del recurso de reposición que se interpuesto contra la resolución de la Agencia Estatal de Investigación de 24 de enero de 2019 por la que se acuerda el reintegro de 57.848,86 euros relación con la ayuda concedida para la ejecución del proyecto Mejora de la fertilidad de la Rasa Aragonesa mediante nuevas tecnologías genéticas y la creación de una nueva gama de carne de ovino internacionalizable que estime la reposición.

Como antecedentes destacamos que, por la Orden CIN/1337/2010, de 18 de mayo, se reguló para el año 2010 la convocatoria para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, dentro de la Línea Instrumental de articulación e internacionalización del Sistema, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011. Fue dictada al amparo de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo modificada por la Orden CIN/1149/2010, de 28 de abril, modificada a su vez por Orden CIN/952/2011, de 8 de abril.

Se concedió por resolución de fecha 15 de diciembre de 2010 fue concedida una ayuda, en forma de subvención por importe de 140.345,40 euros y en forma de préstamo por importe de 55.053,00 € con un plazo de amortización de 11 años de los que 3 son de carencia y a un tipo de interés del 0%, al proyecto coordinado por Carnes Oviaragon SDAD. COOP. LTDA. consistente en la Mejora de la fertilidad en la rasa aragonesa mediante nuevas tecnologías genéticas y la creación de una nueva gama de carne de ovino internacionalizable que estimule la reposición.

De la totalidad de la ayuda concedida, al beneficiario Centro De Investigación y Tecnología Agroalimentaria de Aragón (CITA) se le asignó una ayuda en forma de subvención por importe de 73.381,80 euros.

El 17 de julio de 2015 se notificó a la entidad CITA un requerimiento de subsanación de documentación que consiste en enviar las fichas normalizadas de justificación de gastos de conformidad con lo establecido en el DOCUMENTO 2BIS, así como « [M]aterial gráfico legible que acredite el cumplimiento de los requisitos de publicidad, incluyendo la referencia al Ministerio de Economía y Competitividad con la imagen constitucional del Gobierno de España, tal como se indica en el apartado 10 del manual de justificación de la ayuda [...]».

El 23 de noviembre de 2018 la Directora de la Agencia Estatal de Investigación dictó acuerdo de Inicio de procedimiento de reintegro en base a la verificación económica de la documentación justificativa que se ha efectuado tomando como base el informe de auditor elaborado por Auditare S.L.P con (ROAC S-2017).

La reducción de la ayuda se basó en que (i) no había concordancia de los importes de la «FICHA 2BIS» con los importes en el «informe del auditor» (doc 4) en el concepto de material; y (ii) no aportaron la «documentación acreditativa del cumplimiento de las normas de publicidad» exigidas por la normativa nacional.

El 10 de enero de 2019 la actora formuló alegaciones, y el 24 de enero de 2019 el Director de la Agencia Estatal de Investigación dictó resolución de reintegro de la ayuda concedida a la entidad, por un importe a reintegrar de principal 42.623,40 euros, y 15.225,46 euros de intereses de demora, con un total a ingresar de 57.848,86 euros.

A la resolución de reintegro se acompañaba un informe económico y valoración de las alegaciones presentadas en el que se concluyó que la reducción de la ayuda se basaba en que «[l]os importes imputados de las partidas de materiales, viajes (otros costes directos) y costes indirectos no coinciden con los importes incluidos en el informe del auditor. Dicha incongruencia, supone la minoración total de estas partidas. [...]».

Presentó alegaciones, a las que se le dio el trámite de reposición que ha sido desestimado por resolución de 25 de febrero de 2019 el Director de la Agencia.

SEGUNDO.- La actora pretende la anulación de la resolución impugnada y para ello dice que incluye dos causas adicionales justificativas del reintegro no indicadas en el acuerdo de inicio al procedimiento de reintegro. En el acuerdo de inicio se indicó que no concordaban los importes de la FICHA 2BIS con los importes en el informe auditor en el concepto de material, y sin embargo en la resolución que puso fin al procedimiento se hacía constar « [N]o concuerdan los importes de la FICHA 2BIS con los importes en el INFORME DEL AUDITOR en el concepto de material, viajes (otros costes directos) y costes indirectos [...] ».

Lo que cuestiona la actora es una supuesta discordancia entre la propuesta de inicio y la resolución de reintegro, lo que enlaza con aspectos vinculados con la motivación de los acuerdos y con ello, con el derecho a la defensa de la interesada.

En cuanto a la falta de motivación debemos tener presente como ha sido interpretada la motivación de los actos que se recogía el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), hoy en el artículo 35 de la Ley 38/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre).

El que la ausencia de motivación no puede limitarse a cuestiones exclusivamente formales o de apariencia, que está directamente vinculada al derecho de defensa, y que debe tener un alcance material y efectivo ha sido reiteradamente afirmado por la jurisprudencia ( SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4 º; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3 º; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2º, entre otras). La ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante o bien una mera irregularidad. Nos encontramos en este último cuando, a pesar de ese defecto, el administrado no haya desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos; es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

No en vano la finalidad radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

Ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera. Significa que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea o de la que se resuelve como apuntaba la STS 14 de diciembre de 2014, recurso 254/2014.

Lo que podemos extraer de la jurisprudencia, es que estamos ante un requisito de los actos administrativos que no puede ser valorado con desapego de la realidad fáctica y jurídica, ni del contexto en el que se produce. La motivación solo puede ser correctamente valorada teniendo en cuenta, no solo el propio contenido del acto, sino el procedimiento en que se dicta, las posibilidades de defensa y reacción que frente a él tiene el administrado, y por último las posibilidades de control de la actividad por parte del órgano jurisdiccional.

Trasladando esta doctrina al supuesto que nos ocupa, el artículo 94.1 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, exige que « [E]n el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado [...]», y así se hizo. Se le indicó que no « [c]oncuerdan los importes de la FICHA 2BIS con los importes en el informe auditor en el concepto de material [...]».

A continuación, conforme al apartado 4 del citado artículo « [L]a resolución del procedimiento de reintegro identificará el obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre de entre las previstas en el artículo 37 de la Ley [...]». También se cumplió con esta previsión reglamentaria, cuando la resolución por la que se acordaba el reintegro dijo que « [N]o concuerdan los importes de la FICHA 2BIS con los importes en el INFORME DEL AUDITOR en el concepto de material, viajes (otros costes directos) y costes indirectos [...] ».

No alcanzamos a comprender las críticas que hace la demanda a lo que denomina «incongruencia» del procedimiento de reintegro, porque ni la hubo, ni se generó indefensión alguna a la actora. En el acuerdo de inicio se le indica la falta de concordancia de los importes de la FICHA 2 BIS con los importes en el informe material del auditor, y el acuerdo de reintegro se refiere a importes materiales. No se sale ni excede del marco de la ficha ni del concepto. Además, en ningún caso se han visto mermados los derechos de defensa de la recurrente, que siempre ha conocido las razones de reintegro.

TERCERO.- En cuanto al fondo de los motivos del reintegro niega las razones esgrimidas por la Administracion. Afirma que la posible discordancia del gasto de 23,13 euros (16,26 euros en la partida de material y 6,87 euros en viajes), y en caso de suponer una irregularidad, debería aplicarse el criterio de proporcionalidad contemplado en la letra d) del artículo 55.2 de las bases reguladoras, ya que la incorrección consiste en la inclusión, en el DOCUMENTO 2BIS, de un exceso de 23,13 euros. La causa que ha motivado el reintegro no se puede subsumir en ninguno de estos dos supuestos, a) o e) del artículo 55.2 de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo.

No podemos olvidar, como dijimos en la SAN de 15 de abril de 2015, recurso 311/2014 «[d]ebe subrayarse que el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado y aplicado en forma el gasto [...]».

Por eso, el beneficiario de la subvención ha de cumplir pues, no sólo las condiciones de fondo que determinen el derecho a la subvención, sino también las condiciones formales referidas a la forma y el tiempo de acreditación, de manera que un incumplimiento meramente formal puede llevar consigo la exigencia del reintegro. Como indica el artículo 37 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, constituye causa de reintegro el « [i]ncumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención [...]. En el artículo 32 de la citada Ley se prevé que « [e]l órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención [...]». En consecuencia, y de acuerdo con la Ley, el órgano gestor de la subvención realiza dos tipos de comprobación, a saber, una comprobación formal de la justificación presentada por el beneficiario, y una comprobación material destinada a verificar la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad comprometida.

La aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la propia Orden, ajustándose al Manual de Instrucciones, como dijimos en las SsAN de 13 de junio de 2012, recurso 703/11 y de 18 de julio de 2012, recurso 493/11.

Dentro del cuadro normativo aplicable, además de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ( LGS), como se refleja en su Disposición Final 1ª, constituye normativa de carácter básico: (i) el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones; (ii) la Orden del organismo otorgante, en la que se establezcan las Bases Reguladoras para la concesión de incentivos a proyectos de investigación; (iii) la convocatoria, (iv) la resolución de concesión y (v) por último los Manuales de Justificación o las llamadas Instrucciones técnicas de Justificación. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria, como hemos dicho en SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11. Además, tiene valor vinculante, como hemos reiterado en las SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005; 3 de junio de 2012, recurso 464/2011; y 30 de enero de 2013, recurso 655/2012.

CUARTO.- La ayuda objeto del reintegro se concedió al amparo de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo, a la que ya nos hemos referido, cuyo artículo 55.2 e) recogía como causa de reintegro « [L]a falta de presentación de los documentos para justificar la realización de la inversión financiable dará lugar, pasados 15 días hábiles tras el requerimiento del órgano concedente, al reintegro de la totalidad de la ayuda concedida, de acuerdo con el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones . [...]». La resolución de concesión de la ayuda de 15 de Diciembre de 2010, de la Directora General de Transferencia de Tecnología y Desarrollo Empresarial por Delegación de la Ministra de Ciencia e Innovación, Orden CIN/1179/2009, de 8 de mayo, en cuanto a las consecuencias de los incumplimientos precisaba en su apartado 4 a) que « [E]l beneficiario deberá cumplir con los objetivos y actividades que fundamenten la concesión de la ayuda, así como con la presentación de la documentación justificativa, de no ser así perderá el derecho al cobro y/o en su caso, procederá al reintegro de la ayuda más los intereses de demora devengados desde el momento del pago, tal y como se establece en el Artículo 38.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre. [...]». Pocas dudas debería ofrecer que los incumplimientos en la presentación de la documentación justificativa puedan ser causa de incumplimiento y razón del reintegro.

El escrito de demanda se centra en la justificación los importes de la FICHA 2BIS, irregularidad a la que atribuye escasa relevancia a pesar de que no niega la discrepancia con el informe auditor, sin embargo, se olvida del otro motivo. Nada nos aclara de las razones por las que no incluyó en sus publicaciones la obligación identificar de manera clara y expresa el origen de los fondos con los que se financió la ayuda.

Se exigía en el apartado 10 del manual de justificación de la ayuda, cumplir con los requisitos de publicidad, lo que se traducía en hacer referencia al Ministerio de Economía y Competitividad con la imagen constitucional del Gobierno de España. Y la exigencia no es irrelevante no solo por la específica previsión en cumplimiento del marco normativo para la concesión de la ayuda, sino por la lealtad institucional que ya exigía el artículo de la Ley 30/1992, hoy incorporado en artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, como principio general regulador de las actuaciones y relaciones de las Administraciones Publicas, y más específicamente en el artículo 140, que se refiere a los principios de las relaciones interadministrativas « [1.] Las diferentes Administraciones Públicas actúan y se relacionan con otras Administraciones y entidades u organismos vinculados o dependientes de éstas de acuerdo con los siguientes principios: a) Lealtad institucional. [...] ».

No es compatible con la lealtad institucional omitir el origen de la financiación de un proyecto desarrollado por un organismo o entidad dependiente de una Comunidad Autónoma, cuando los fondos se sufragan por otra Administración, en este caso la Estatal, sobre todo cuando se obligaba, por el propio marco normativo de la ayuda, a que este extremo se publicitara y explicitara en sus publicaciones como la fuente de la financiación.

Este razonamiento nos conduce a la desestimación del recurso, puesto que estamos ante un incumplimiento relevante y determinante de la acción de reintegro no modulable por el principio de proporcionalidad, por lo que resulta irrelevante el análisis del resto de cuestiones.

QUINTO.- Lo dicho nos lleva la desestimación del presente recurso con expresa condena en costas a la parte recurrente, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LJCA.