Sentencia Contencioso-Administrativo 118/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 202/2023 de 26 de febrero del 2024

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo la desestimación presunta, en virtud de silencio administrativo, por el ayuntamiento de Loeches, de la solicitud de fecha 12 de agosto de 2019 presentada por la mercantil recurrente, de revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de los siguientes actos administrativos:

a) decreto del alcalde de Loeches de fecha 26 de septiembre de 2007, dictado en el expediente nº 00001065/2007, por el que se admitía a trámite y se aprobaba inicialmente el "Estudio de detalle El Corral de la Campana c/Coso c/v/c Arganda nº 17 de Loeches (Madrid), presentado por residencial Villeal S.L.

b) acuerdo del pleno del ayuntamiento de Loeches de fecha 29 de noviembre de 2007, por el que se acuerda aprobar definitivamente el estudio de detalle denominado "El Corral de la Campana". Y, como consecuencia, solicitud de devolución de la suma de 116.000 euros y, subsidiariamente, de 112.873 euros, con intereses legales desde la fecha de abono de dichas sumas.

La entidad mercantil actora, en sus escritos de demanda y de conclusiones por escrito, circunscribe los motivos de su impugnación esencialmente a:

1º.- Nunca se ha pretendido invalidar un estudio de detalle, sino instar la nulidad de pleno derecho del decreto del alcalde del Ayuntamiento de Loeches de 26 de septiembre de 2007 y el acuerdo plenario de esta entidad local de 29 de noviembre de 2007, en tanto actos administrativos de ese ayuntamiento que imponían una recaudación económica que no tiene finalidad alguna, al no existir la cesión del aprovechamiento del 10% porque ese estudio de detalle nunca se ejecutó al ser derogado de facto por las nuevas Normas Subsidiarias (NNUU) de Loeches.

2º.- En el decreto de admisión a trámite del estudio de detalle presentado por dicha empresa, de 26 de septiembre de 2007, se admitió inicialmente tal instrumento y se aprobó una liquidación de los servicios técnicos municipales por importe de 232.000 euros de valoración en concepto de cesión del 10 % del aprovechamiento a pagar en 4 plazos (58.000 euros por cada uno). En fecha 5 de octubre de 2007, se notificó a dicha parte liquidación de 26 de septiembre de 2007, de tasa por licencia urbanística pero no derivaba de una deuda tributaria sino del pago de esa cesión de 232.000 euros. La única finalidad de la solicitud del estudio de detalle era que la administración lo analizara y comprobara que era acorde al plan general y normas subsidiarias de planeamiento de Loeches y así lo aprobara, y con base a dicho estudio poder redactar el proyecto de edificación a presentar también ante el ayuntamiento y en ese caso sí estar sujeto al pago de tasa por licencia urbanística, el impuesto de construcción, instalaciones y obras. Posteriormente, esa entidad, tras la notificación del decreto de 26 de septiembre de 2007 y la liquidación que aprobó, abonó al ayuntamiento el importe de 58.000 euros, uno de los tramos de lo que se denominó "Aprobación inicial del Estudio de Detalle". Luego el pleno municipal, en fecha 29 de septiembre de 2007, acuerda aprobar definitivamente el estudio de detalle, y una vez notificado dicho acto, la parte pagó al ayuntamiento otros 58.000 euros de esos 232.000 de la aprobación de la liquidación contenida en el decreto inicial. Tras esa aprobación definitiva, la parte solicitó licencia de demolición de las edificaciones existentes en el objeto del estudio de detalle en cuestión. Producida esta, se solicitó licencia de edificación sin que el ayuntamiento resolviera nada.

3º.- Ese estudio de detalle presentaba vicios de nulidad de pleno derecho insubsanables al contrariar las NNUU de Loeches, por lo que nunca se debió de aprobar definitivamente ni liquidar el 10% del valor del aprovechamiento de cesión al ayuntamiento.

4º.- El propio ayuntamiento liquidó el estudio de detalle con la modificación puntual de las NNUU, confirmando la Comunidad de Madrid la ilegalidad de aquél. Por lo tanto, el decreto del alcalde de 27 de noviembre de 2007 contenía exigencias económicas improcedentes derivadas de la aprobación de un estudio de detalle que incurría en vicios de nulidad.

5º.- En mayo de 2019 desaparece el citado estudio de detalle al ser derogado de facto por una norma jerárquica superior, procediendo la nulidad del acuerdo del pleno de Loeches de 29 de noviembre de 2007 por el que lo aprueba de forma definitiva.

6º.- En la parcela que constituye el ámbito territorial del estudio de detalle, en la actualidad se está construyendo con base a esas NNSS modificadas, lo que confirma la eliminación de aquél. Aparte de esos 116.00 euros cobrados indebidamente por el ayuntamiento, éste recaudará otros 112.906 euros por conceptos de ICIO y tasa por la licencia de obras concedida a una empresa de la actora para dicha construcción.

7º.- Necesidad de declarar la nulidad del decreto de la alcaldía y del acuerdo del pleno municipal citados, por los que se ha recaudado 116.00 euros de valor del suelo, sin que posteriormente se exigiera el pago de los otros dos tramos de los 232.000 euros liquidados. El no declarar esa nulidad conlleva, a criterio de la parte, provocar un enriquecimiento injusto del ayuntamiento pues es nulo el decreto acordando la indicada recaudación del 10% de cesión del suelo. La consecuencia de esa declaración de nulidad es la devolución a la actora de esa suma de 116.00 euros abonada ilegítimamente.

SEGUNDO.- El Ayuntamiento demandado y personado se opone al recurso alegando esencialmente:

1º.- Sobre la nulidad de pleno derecho de la resolución por silencio administrativo desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio de 12 de agosto de 2019, siendo que es una solicitud de la demanda, se opone la falta de legitimación del recurrente para instar la revisión de oficio del artículo 106.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

2º.- Si se acepta la tesis de la actora de que no se está solicitando la nulidad del estudio de detalle sino la de los actos administrativos de los que derivan la liquidación económica, no sería esta Sala la competente para resolver el recurso ( artículos 8.1 y 10.1 de la LJCA).

3º.- El estudio de detalle no era contrario a las NNSS de Leoches, aparte de que todas las actuaciones del ayuntamiento demandado fueron consentidas y no recurridas por lo que conforme al artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción no será admisible el recurso contra las mismas.

4º.- La revisión de los actos anulables prescribe a los 4 años ( artículo 107.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) y en el presente caso el estudio de detalle es de 2007.

5º.- Sobre la liquidación aprobada con el estudio de detalle, aparte de que ambos actos no incurren en vicio de nulidad ni anulabilidad, son actos consentidos y no recurridos, por lo que son firmes y ejecutables. Fue la propia proponente del estudio de detalle, la actora, quien indicó que esa cesión del 10% de aprovechamiento se sustituyera por abono en metálico al ayuntamiento. Como indicó en su momento la tesorería, el hecho imponible devengó al realizarse por la Administración la actividad técnica y administrativa para la aprobación del estudio de detalle, no se recurrió la liquidación y se considera firme; no se dan los requisitos que la ley contempla para reconocer el derecho a la devolución, y al haber transcurrido más de cuatro años del ingreso realizado, hubiera prescrito el derecho.

TERCERO.- La primera cuestión a dilucidar en este pleito viene determinada por la primera alegación de la parte recurrente de que realmente la misma no está impugnando la legalidad de dos actos de aprobación, inicial y definitiva de un estudio de detalle, sino de actos de aplicación del mismo que en tanto ilegal conlleva a su criterio la nulidad o anulabilidad de aquellos.

Esta cuestión ya fue resuelta por esta Sección con carácter firme en la sentencia nº 833/2022, de fecha 24 de octubre de 2022, dictada en el recurso de apelación nº 92/2022, cuando se dijo : " A tenor de lo anteriormente expuesto y concretamente, tanto del literal de la solicitud cuya desestimación causa el presente recurso, como del suplico de la demanda, es decir, de las especificas pretensiones de la mercantil actora, es evidente y no da lugar a dudas, como también se desprende de los razonamientos de la sentencia apelada, que se está en el caso de instar la revisión de oficio, tanto de un acto inicial, como de aprobación final de un estudio de detalle, figura de planeamiento de desarrollo según el artículo 53 de la Ley 9/2011, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid . La pretensión final de reclamación de cantidad es consecuencia de la pretensión de nulidad de esos dos momentos de un instrumento urbanístico de desarrollo.

El artículo 8.1 de la LJCA dispone que los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán, en única o primera instancia según lo dispuesto en la citada ley, de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas "excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico".

El artículo 10.1.a) de la misma Ley Jurisdiccional dispone que será competencia de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia el conocimiento, en única instancia, de los recursos deducidos contra los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, concretando en el apartado b) del mismo precepto legal citado, que también conocerán de los recursos interpuestos frente a las disposiciones generales emanadas de las entidades locales, como es el caso.

Dado, como se dijo en la sentencia de esta Sección de fecha 4 de febrero de 2019, dictada en el recurso de apelación 1184/2018 , que trataba de un asunto similar, que la competencia de los órganos de este orden jurisdiccional es, conforme al artículo 7.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , improrrogable y debe ser apreciada incluso de oficio, previa la audiencia prevista en el precepto legal citado, procede también en este caso, al amparo de lo dispuesto en el artículo 238.1º de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , declarar la nulidad de la sentencia apelada así como de las actuaciones practicadas por el juzgado de instancia desde la admisión a trámite del presente recurso dado que dicho órgano jurisdiccional carece de competencia objetiva para ello".

Por mucho que la parte actora se esfuerce en mantener que el objeto de su pretensión no es la revisión por nulidad de dos actos esenciales en la aprobación de una disposición general como es un estudio de detalle, en las propias pretensiones de su solicitud ante el ayuntamiento y luego en el suplico de su demanda, queda claro que su pretensión final de reclamación de devolución de una liquidación que se le practicó por el ayuntamiento por mor de aquellos dos actos deriva directamente de la solicitud de revisión de oficio de ese instrumento de planeamiento que reclama en la solicitud de 12 de agosto de 2019,concretando primeramente su nulidad por ser contrario a las NNUU de planeamiento del municipio (existencia de un jardín) y luego porque a su entender fue anulado de facto por la modificación posterior de esas NNUU. Esa pretensión de revisión por nulidad es palmaria, como ya dijo este Tribunal y por ello el mismo es el competente para conocer en primera instancia del recurso, que es lo que se está verificando en este procedimiento.

En consecuencia, se ha de examinar en este momento si legalmente procedía esa revisión de oficio instada por dicha parte en esa solicitud cuya desestimación presunta determinó este proceso, primeramente ante el juzgado y luego ante esta Sala en los términos descritos en los antecedentes de esta sentencia.

En este punto se ha de resolver si la mercantil recurrente está legitimada activamente (ad causam), para poder instar la revisión de oficio de un estudio de detalle, que la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid, 9/2001, de 17 de julio, lo regula entre los instrumentos que comprenden los planes de ordenación urbanística de planeamiento de desarrollo, artículo 34.2 b), concretamente en el 53. Se ha de partir de que un estudio de detalle es una disposición de carácter general como dijo el Tribunal Supremo, en sentencia de 3 de octubre de 2013 (RC 3727/2011), con cita de sentencias anteriores: "...siendo la actuación impugnada un estudio de detalle, su naturaleza jurídica como instrumento de planeamiento, y por tanto como disposición general -que ha señalado reiteradamente esa Sala (entre otras, en las STS de 20 de marzo 2003, Rec. Cas. nº 1386/2000 ; 13 de diciembre de 2002, Rec. Cas. nº 3557/1999 , 26 de diciembre de 2007, Rec. Cas. nº 106/2004 y 8 de noviembre de 2012, Rec. Cas. nº 3023/2010 )-...". En el mismo sentido las SSTS de 8 de enero de 2014 (RC 1361/2011) y 2 de septiembre de 2015 (RC 1655/2013).

El artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de 2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que es similar en lo esencial del artículo 102 de la derogada, por la misma, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dispone: "1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo".

Esta facultad de revisión de oficio por parte de las administraciones publicas la configura el Tribunal Supremo, en sentencia de 19 de julio de 2013 (recurso 822/2011) en los siguientes términos: " La doctrina sentada por este Tribunal, [contenida en sentencias de 18 de mayo de 2010 (casación 3238/2007 ), 28 de abril de 2011 (casación 2309/2007 ), 5 de diciembre de 2012 (casación 6076/2009 ) y 7 de febrero de 2013 (casación 563/2010 ), entre las más recientes], configura dicho procedimiento como un medio extraordinario de supervisión del actuar administrativo, verdadero procedimiento de nulidad, que resulta cuando la invalidez se fundamenta en una causa de nulidad de pleno derecho, cuya finalidad es la de facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su consolidación definitiva".

Respecto a quién está legitimado activamente para poder instar la revisión de oficio de una disposición general según el número 2 de dicho vigente artículo 106, anterior 102.2 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, la doctrina jurisprudencial es clara en que en ningún caso lo es un particular, sino las administraciones públicas, y entre estas la que dictó la disposición de carácter general objeto de esa revisión. Así la STS de fecha 26 de octubre de 2020, recurso 1443/2019, señala en lo que interesa al presente caso:

"CUARTO.- Pues bien, debemos proceder a ratificar la doctrina establecida en la STS de 12 de abril de 2016 ( ECLI: ES:TS:2016:1599 , RC 3550/2014), en la que declaramos:

"No ha lugar al recurso de casación nº 3550/2014 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra la sentencia dictada el 9 de junio de 2014 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, sede de Granada, en el recurso contencioso-administrativo nº 1030/2003 ".

En su Fundamento Jurídico Tercero la citada STS sintetiza las razones por las que, la Sala de instancia, había procedido a desestimar el recurso contencioso administrativo:

"... la Sala de instancia dicta la sentencia objeto ahora del presente recurso de casación, en la que desestima el recurso contencioso-administrativo por entender, en cuanto a la solicitud de revisión del acuerdo aprobatorio del Estudio de Detalle que no cabe reconocer legitimación para instar la revisión de oficio de las disposiciones generales ni a los particulares ni a aquellas Administraciones distintas de la autora de la disposición general, pues con ello se reconocería algo que el artículo 102 de la Ley 30/1992 ha limitado expresamente a la propia Administración autora del acto. Y en cuanto a la solicitud de revisión de oficio del Acuerdo de subdivisión de la unidad de ejecución UE4 en tres unidades de ejecución, por entender que se trata de una petición de revisión de oficio de un acto administrativo singular, no teniendo la consideración de interesado la Administración no autora del acto, pues tal "concepto de interesado no ampara la inclusión de la mera defensa de la legalidad efectuada por la Administración competente en una materia, si no es en la medida y por el procedimiento que una disposición de carácter general así lo ha establecido, tal y como ocurre en el art. 65 de la LBRJ y concretamente en el art. 63, el cual reconoce legitimación a la Administración del Estado y Autonómica para impugnar actos y acuerdos de las entidades (locales) que vulneran el ordenamiento jurídico", pues reconocer legitimación en el procedimiento del artículo 102 de la Ley de Bases de Régimen Local a la Administración Autonómica en base a la mera defensa de la legalidad "supone minimizar de forma absoluta el papel de la LBRL en la regulación de las relaciones entre administraciones Local, Estatal y Autonómica, cuando de actos presuntamente nulos se tratase, pues fácilmente cabe pensar que nadie acudirá a los preclusivos plazos contemplados en aquella cuando mantenga abierta la generosa posibilidad del procedimiento de revisión de oficio". Por lo que la sentencia concluye afirmando la ausencia de legitimación "ad causam" de la Administración recurrente".

La doctrina que establecimos en la citada STS de 12 de abril de 2016 se contiene en sus Fundamentos Jurídicos Séptimo y Octavo, respondiendo a los motivos segundo y tercero del recurso de casación:

"SÉPTIMO.- En el segundo motivo se alega que el artículo 102.1 de la Ley 30/1992 permite a las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativo o que no hayan sido recurridos en plazo. A este respecto cita la sentencia de éste Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2010 que, a su juicio, resolvió el tema planteado admitiendo la legitimación de la Administración Autonómica para ejercer la acción de nulidad de los actos de las entidades locales, no sólo por la vía de los artículos 65 y 66 de la Ley de Bases de Régimen Local , sino también por el cauce de la revisión de oficio del citado artículo 102, reproduciendo a continuación el texto de la referida sentencia.

Interesa, antes de nada, recordar que el objeto del recurso se extiende tanto a un acto administrativo, cual es el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 13 de marzo de 2001, por el que se dividió el UE4 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento en tres subunidades, como al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mójacar de 27 de mayo de 2002 por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de la referida UE4.

Se trata, por tanto, de dos actuaciones con distinto régimen en cuanto a la legitimación para instar las revisiones de oficio, contenidas en los apartados 1 y 2, respectivamente, del artículo 102 de la Ley 30/1992 .

Pues bien, en relación con el Estudio de Detalle, en cuanto instrumento de planeamiento dotado de naturaleza análoga o similar a las disposiciones de carácter general le es de aplicación la normativa estatal contenida en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , mientras que en relación con la revisión de oficio de los actos administrativos rige lo dispuesto en el apartado primero del mismo artículo.

En cuanto al Estudio de Detalle, interesa recordar que ésta Sala en sentencia de 21 de mayo de 2015 -recurso de casación 30004/2012 - dictada precisamente en un recurso interpuesto por la misma Administración Autonómica ahora recurrente, y en la que asimismo se alegaba como jurisprudencia favorable la referida sentencia de éste Tribunal de 24 de septiembre de 2010 , se decía:

"La cuestión planteada se reduce, pues, a determinar sí es admisible una solicitud de revisión de oficio de una disposición de carácter general.

La recurrente entiende que sí, y se basa fundamentalmente para ello en la sentencia de ésta Sala de 29 de septiembre de 2010 , de la que parece deducirse que la Administración Autónoma puede instar la revisión de oficio de los reglamentos locales.

Interesa, ante todo, precisar en relación con esa sentencia, de una parte, que si bien fue dictada en un recurso de casación en interés de Ley, no fija en el fallo doctrina legal, ya que declara no haber lugar al mismo, y de otra, que la cuestión debatida en dicho recurso, como señala su fundamento cuarto "se refiere a la interpretación del párrafo primero del artículo 102. de la LRJPA , cuando habla del "interesado" que insta la revisión de oficio".

La sentencia ahora recurrida, por otra parte, fundamenta su decisión en otras sentencias de éste Tribunal, como son las de 16 y 22 de noviembre de 2006 , en las que se señala que si bien fue la Ley 4/1999, de 13 de enero, la que introdujo en el apartado 2 del artículo 102 de la LRJAP y PAC la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley, el propio legislador en la exposición de motivos de aquella Ley dijo muy claro que "esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera, en ningún caso, como acción de nulidad".

En ambas sentencias se concluye que "no es posible instar el procedimiento administrativo regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992 para revisar disposiciones de carácter general radicalmente nulas."

En la misma línea se inscribe la sentencia de éste Tribunal de 25 de mayo de 2010 , relativa a un Plan Parcial, y en la que, después de recordar, de acuerdo con reiterada jurisprudencia que cita, que la revisión de oficio de las disposiciones generales no puede operar como acción de nulidad, concluye afirmando que "sólo la Administración Pública que. aprobó [el Plan Parcial] estaría facultada para, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 102.2 de la Ley 30/1992 , declarar su nulidad con las consecuencias previstas en el apartado 4 del mismo precepto ".

Por su parte, la sentencia de esta Sala y Sección de 16 de febrero de 2011 -recurso de casación 199/2007 - se enfrenta también a la cuestión ahora debatida, dado que se trataba de un proceso entre una Administración Autónoma y un Ayuntamiento en relación precisamente con un Estudio de Detalle.

Pues bien, esa sentencia, tras rechazar el procedimiento de declaración de lesividad a que se refiere el artículo 103 de la Ley 30/1992 , dada la naturaleza de disposición general de los Estudios de Detalle, y recordar, una vez más, que la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no operan, en ningún caso, como acción de nulidad, declara que: "Debiera ser o haber sido por tanto, el propio Ayuntamiento, ahora recurrente, quien aprobó el cuestionado Estudio de Detalle contrario al ordenamiento previsto de Carreteras del Estado, por no respetar las distancias que éste establece, el que debería haber promovido el procedimiento de revisión de oficio de una disposición administrativa de rango superior, o bien la propia Administración Autónoma haber impugnado dicho Estudio de Detalle en sede jurisdiccional, o impugnarle de forma indirecta, al combatirse en ésta vía judicial cualquier acto de aplicación de aquel ".

Por tanto, obligado es concluir de acuerdo con las referidas sentencias, que cuando el artículo 102.2 de la LRJAP y PAC alude a las "Administraciones públicas" se está refiriendo a aquella que en cada caso haya aprobado la disposición administrativa de que trate".

OCTAVO.- Por lo que se refiere a la revisión de oficio de los actos administrativos, el artículo 102.1 de la Ley 30/1992 señala que puede promoverse "por iniciativa propia o a solicitud de interesado".

La Sala de instancia en una extensa y fundada sentencia considera que reconocer legitimación en el referido procedimiento a la Administración Autonómica en base a la mera defensa de la legalidad supone minimizar de forma absoluta el papel de la Ley de Bases del Régimen Local en la regulación de las relaciones entre las Administraciones Local, Estatal y Autonómica.

En efecto, acierta la sentencia de instancia cuando señala que el análisis de la cuestión de la legitimación de Administraciones distintas de la autora del acto para la acción de nulidad del artículo 102 de la ley 30/1992 , debe partir del hecho de que la Constitución consagra un ámbito propio a los entes locales, dotándoles de una garantía institucional para la defensa de sus intereses, y aunque tal posición no excluye un control de legalidad, si es exigible la necesaria coordinación y colaboración cuando se trata de competencias materiales compartidas entre las diferentes administraciones.

Así las cosas, obligado resulta acudir tanto a la Ley de Procedimiento Administrativo como a la Ley de Bases del Régimen Local. En este sentido, la sentencia de éste Tribunal Supremo de 17 de mayo de 2012 señala que "para los casos de procedimiento de revisión de oficio, y en particular de revisión de oficio por causa de nulidad de pleno derecho, habrá que estar al concepto de interesado que nos ofrece el art. 31.1 de la LRJ y PAC".

Pues bien, el referido artículo precisa un concepto de interesado en el procedimiento administrativo que, en líneas generales, se corresponde con el portador de derechos e intereses legítimos, más no de potestades administrativas. Como señala la sentencia de éste Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2012 , con cita de otras, "están legitimadas para instar el procedimiento especial de revisión de oficio de los actos administrativos regulado en el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , ... los titulares de derechos o intereses legítimos que dimanan del acto cuya nulidad de pleno Derecho se pretende, en cuanto que de dicha declaración de nulidad radical se produzca un beneficio o efecto favorable completo, cierto y directo para el accionante, sin que baste el mero interés de defensa de la legalidad".

En este caso la Junta de Andalucía no está ejercitando derechos o intereses legítimos propios, sino una potestad administrativa, concretamente la de exigir al Ayuntamiento que actúe de acuerdo con la legalidad.

No habiendo, pues, supuesto el tan citado artículo 102.1 ampliación de la regulación contenida en la Ley de Bases de Régimen Local , obligado resulta acudir al artículo 63 y siguientes de esta Ley en cuanto faculta a la Administración del Estado o, en su caso, de la Comunidad Autónoma correspondiente a impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídicos en los plazos y formas en los mismos establecidos.

En el presente caso, la Junta de Andalucía no acudió, dejando precluir los plazos previstos al efecto, a los mecanismos de impugnación legalmente establecidos en estricto control de legalidad. Y tal omisión no puede ser suplida por dicha Administración acudiendo inadecuadamente a la vía de revisión de oficio.

Procede, pues, rechazar el presente motivo".

QUINTO.- Para proceder a la ratificación de la citada doctrina acudimos, a su vez, a los pronunciamientos que hemos realizado acerca del carácter restrictivo de esta vía procedimental; así en la STS 225/2017, de 10 de febrero (RC 7/2015 ), citando anteriores SSTS de 19 de diciembre de 2001 , 27 de diciembre de 2006 , y, fundamentalmente, las de 18 de diciembre de 2007 y 8 de abril de 2008 , señalamos:

"... debemos poner de manifiesto, e insistir, en el carácter restrictivo con el que debemos afrontar la cuestión que nos ocupa, referida a la revisión de oficio de una determinada actuación administrativa, que, de una u otra forma, ha devenido firme en dicha vía. Así, dijimos que "el artículo 102 LRJPA tiene como objeto, precisamente, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical o absoluta de que adolecen los actos administrativos, con el inequívoco propósito de evitar que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva. Se persigue, pues, mediante este cauce procedimental ampliar las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho quede perpetuada en el tiempo y produzca efectos jurídicos pese a adolecer de un vicio de tan relevante trascendencia".

Es, pues, en este expresado marco restrictivo, donde debe analizarse este control de la solicitud de revisión de oficio llevado a cabo por la recurrente".

Pues bien, esta pauta interpretativa nos confirma la falta de legitimación de la Administración autonómica para requerir a la Administración local la utilización de la vía prevista en el artículo 102 de la LRJPA (hoy 106 de la LPAC ), debiendo, por el contrario, someterse a los específicos plazos de impugnación previstos en el artículo 65 de la LBRL .

Las referencias a diversos preceptos tanto estatales (218 del ROF o 187 del TRLS76) como autonómicos andaluces (190 de la LOUA) sólo ponen de manifiesto la competencia ---y las potestades administrativas--- de las citadas Administraciones en defensa de la legalidad urbanística, pero no las habilitan para la utilización de la restrictiva vía del requerimiento de revisión de oficio, a las Administraciones locales, cuyo control, en su caso, sólo puede encauzarse, a través del artículo 65 de la LBRL .

Ni las alegadas compartidas competencias urbanísticas de las Administraciones autonómicas en la materia, ni la alusión a la acción pública, tampoco resultan vías hábiles para ---acudiendo al requerimiento de la revisión de oficio--- distorsionar el sistema de control de la legalidad de la Administraciones locales previsto en la citada LBRL".

Esta doctrina expuesta, que se refiere esencialmente a las administraciones públicas competentes para instar la revisión de oficio de una disposición general como es un instrumento de planeamiento urbanístico, en este caso un estudio de detalle, excluye expresamente a los particulares, que el propio precepto regulador (artículo 106.2, anterior 1202.2 de la ley derogada por la vigente) no los menciona como el sujeto que puede promover tal revisión de oficio.

En consecuencia, la parte actora carece de legitimación activa ad causam para promover esa revisión de oficio y declaración de nulidad de pleno derecho de dos actos esenciales en la aprobación de una disposición general como es un estudio de detalle, que es, se reitera, lo que pretendió en su solicitud presentada en 2019 ante el ayuntamiento demandado y lo que ahora insta en su demanda en tanto causa de aquella (acto administrativo desestimatorio por silencio administrativo), por mucho que pretenda formalmente excluir esos dos actos, y específicamente la liquidación contenida en uno de ellos y cuyo importe abonó parcialmente en 2007 dicha parte, de esa pretensión de nulidad. Como ya se dijo, en la sentencia de esta Sección declarando la nulidad de la sentencia de primera instancia se estableció meridianamente el objeto de la pretensión de la actora tanto en vía administrativa como en la judicial.

Finalmente, respecto al decreto de la alcaldía que aprueba inicialmente el estudio de detalle, acto de trámite esencial y que en este caso se ve ratificado por la aprobación final en que se centra también la declaración de nulidad que no es posible por parte de un particular, evidentemente, como se ha expuesto, esa falta de legitimación activa se extiende también a ese acto primero. Las alegaciones sobre que el estudio de detalle vulneraba las NNSS de planeamiento y la LCAM en tanto que se excedía y se liquidaba una cesión de aprovechamiento a favor del ayuntamiento no contemplada por el instrumento de superior jerarquía al que desarrollaba, están vedados en este proceso pues atacan la nulidad de dicho instrumento que no puede hacerlo, por todo lo dicho, un particular.

Asimismo, todos los argumentos sobre la procedencia en su momento de los actos de liquidación de la tasa por licencia urbanística es una cuestión ajena a lo que aquí se discute y se centra en una notificación de 5 de octubre de 2007, siendo que la solicitud en vía administrativa de la que deriva este recurso se presenta el 12 de agosto de 2019, sin que se alegue si se recurrió en su día esa liquidación, o se instó su revisión conforme a la normativa tributaria, o se impugnó a su vez indirectamente el estudio de detalle. Ciertamente, en esa solicitud se pretendía, en su parte final, el reintegro de ese parcial pago de la cesión de aprovechamiento efectuado en ese año 2007, pero como consecuencia directa de la pretensión de nulidad efectuada por quien, se insiste una vez más, no está legítimamente habilitado para ello, lo cual conlleva también la desestimación de la esa pretensión de restitución económica.

Por todos los razonamientos expuestos, el presente recurso se ha de desestimar.

CUARTO.- A tenor del artículo 131. De la LJCA, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, en este singular caso el acto recurrido es una denegación presunta de una solicitud presentada en vía administrativa que ha obligado a la parte recurrente a tener que acudir ante esta jurisdicción sin conocer las exactas razones de hecho y de derecho de tal decisión. A lo cual se ha de añadir, en los términos razonados, la existencia de dudas de hecho y de derecho. Todo lo cual ha de llevar a la no imposición de costas.

A la vista de los preceptos legales citados, y demás de general y pertinente aplicación.