Sentencia Contencioso-Administrativo 639/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad de Madrid. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Décima, Rec. 214/2024 de 27 de septiembre del 2024

PRIMERO.- Don Fermín, nacional de Rusia, interpone recurso de apelación contra la sentencia de 25 de octubre de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 19 de los de esta Villa, y en el Procedimiento Abreviado seguido ante el mismo con el número 603/2022, por la que desestimó el recurso contencioso-administrativo por el interpuesto contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de 27 de julio de 2022 dictada en el expediente nº NUM000, por la que se acordó la expulsión del territorio nacional, con la prohibición de entrada en España por un período de cinco años por la comisión de una infracción prevista en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social.

SEGUNDO.- Considera el apelante, en síntesis, que la sentencia cuya revocación solicita no es conforme a derecho, fundamentalmente porque la sanción de expulsión que ha sido impuesta infringe el principio de proporcionalidad habida cuenta de que ha intentado regularizar su situacion de residencia en el territorio español, habiéndole sido denegada a pesar de cumplir con los requisitos necesarios para que su concesion; que los delitos fueron cometidos en el año 2019, y no ha vuelto a reincidir.

El abogado del Estado, por su parte, se opone a la estimación del recurso de apelación porque la sentencia apelada ha ponderado adecuadamente la conformidad a derecho de la resolución recurrida llegando a la conclusión de que la Administración se movió correctamente en el margen de razonabilidad que ofrece la propia Ley a la Administración.

TERCERO.- La sentencia apelada identifica la resolución administrativa recurrida y, sucintamente, los motivos de impugnación formulados en la demanda, y, de oposición formulados en el escrito de contestación; cita y transcribe la legislación y jurisprudencia de aplicación a casos como el presente en los que se ha acordado la expulsión del territorio nacional por la comisión de una infracción prevista en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social.

En relación al caso ponemos de relieve las siguientes consideraciones que realiza la sentencia apelada, conducentes a la desestimación del recurso interpuesto, teniendo en cuenta singularmente la sentencia dictada por el Tribunal Supremo de 17/03/2021. Así, en el cuarto de sus fundamentos jurídicos realiza la siguiente valoración:

"TERCERO.- Constituye el objeto de este recurso la resolución de 27 de julio de 2022 por la que se decretaba su expulsión del territorio nacional de conformidad con el articulo 53.1.a) de la ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, y prohibición de entrada por un periodo de cinco años, y se pretende sentencia estimatoria por vulneración del deber de motivación y del principio de proporcionalidad.

En cuanto al defecto de motivación y por ende en cuanto al defecto de valoración del arraigo y/o la justificación de los elementos que determinan la expulsión acordada, ya que no resulta controvertido que Don Fermín NO OSTENTA AUTORIZACION ALGUNA PARA RESIDIR EN ESPAÑA, y de la prueba practicada que se ha limitado al expediente administrativo y a la documental aportada, solo puedo concluir que la referida resolución SI es ajustada a derecho y procede su confirmación, debiendo indicar ya que la presente sentencia se dicta en base a la reciente SENTENCIA 366/2021 DE LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 17 DE MARZO DE 2021, RECURSO 2870/2020 Y CON RELACIÓN AL ALCANCE DE LA INTERPRETACIÓN DADA A LA DIRECTIVA 2008/115/CE POR EL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA DE 8 DE OCTUBRE DE 2020, ASUNTO C-568/2019, es decir, se desestima este recurso porque ninguna circunstancia de arraigo relevante y adecuado, ni personal, ni familiar, ni social, ni laboral, se ha acreditado, además se desconocen medios económicos suficientes y adecuados para su manutención y mantenimiento, pero lo esencial y relevante es que constan SI datos negativos, haber sido detenido por "quebrantamiento de condena", en dos ocasiones por "malos tratos físicos", y además y para la determinación de su arraigo "irregular" en España, constan tres procedimientos de expulsión por infracción del articulo 53.1 a) de la Ley de extranjería, y no puede ignorarse la resolución de 23 de agosto de 2014 de "DEVOLUCION POR CARECER DE VISADO" que resultó ejecutada y que permite concluir que ha entrado nuevamente en España sin el preceptivo Visado, y la, resolución de 22 de marzo de 2016 por la que se le concedía la residencia temporal por circunstancias excepcionales, caducada a fecha 21 de marzo de 2017, y resolución de 19 de julio de 2017 por la que se le denegó la residencia temporal y trabajo por cuenta ajena inicial, y estas dos últimas resoluciones permiten concluir que NO HA PROCEDIDO AL ABANDONO DEL PAIS. NO nos encontramos ante la obtención de un permiso de residencia y/o trabajo ni ante una renovación de los mismos, si no ante UNA EXPULSION POR RESIDENCIA IRREGULAR, y solo constan TRES DETENCIONES, DOS INCUMPLIMIENTOS DE SALIDA OBLIGATORIA DEL PAIS, y una entrada SIN VISADO cuando era conocedor de su necesidad en atención a la DEVOLUCION de 23 de agosto de 2014. No constan ni un solo dato positivo que poder ponderar al carecer de todo arraigo en España y lo único que puede concluirse es la confirmación de la resolución recurrida ante la existencia de datos negativos en Don Fermín.

Se ha de referir que en estos procedimientos la causa o fundamento de los mismo es la acreditación de la estancia irregular en España y el propio Tribunal Supremo ha declarado que son hechos o circunstancias que constituyen motivación suficiente para justificar la imposición de la sanción de expulsión en los casos de estancia irregular en España, que no es otra cosa que carecer de documento alguno que acredite la situación de estancia o residencia legal en España. Por todo ello ya puedo concluir del expediente administrativo y de la prueba documental aportada por el/la recurrente, que no consta la permanencia regular en España de Don Fermín, y esta era la circunstancia que tenía que tenía haber acreditado el/la recurrente y no lo ha hecho, es mas no se ha controvertido de forma alguna. Por el recurrente no se ha acreditado su estancia regular en nuestro país y por ello que tenga titulo suficiente para permanecer en nuestro país, por lo que solo puedo concluir, que concurre el requisito esencial determinado en el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000. La cuestión se reducía hasta el momento en acreditar la residencia regular, la estancia o residencia legal en España, y tal circunstancia no se ha acreditado, no habiéndose efectuado alegación alguna al respecto, por lo que no siendo controvertida su estancia irregular únicamente procede determinar SI se ha cometido por la Administración demandada la vulneración del principio de proporcionalidad.

...

Por tanto, y aplicando esta última sentencia de nuestro Tribunal Supremo a nuestra pretensión, y aun considerando que en este momento que Don Fermín se halla en situación irregular en el territorio, que no tiene pendiente ningún procedimiento de concesión y/o renovación del permiso de residencia u otra autorización que otorgue el derecho de estancia, se ha de "realizar el denominado juicio de ponderación, entendido como el equilibrio necesario que debe establecerse entre los intereses generales a que obedece la norma y los valores o bienes de los ciudadanos en conflicto que se ven sacrificados con su aplicación, y tal juicio de ponderación permite concluir que los intereses generales que laten en la resolución recurrida SI pueden y deben prevalecer sobre los personales de Don/Doña Marí Jose, y a tal conclusión se llega dando estricto cumplimiento a la SENTENCIA 366/2021 DE LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 17 DE MARZO DE 2021, RECURSO 2870/2020 y a LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO, SALA TERCERA, DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, SECCIÓN 5ª, SENTENCIA 1140/2023 DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 2023, REC. 2251/2021.

Lo único cierto es que en este momento la expulsión, no siendo factible su sustitución por multa, POR LA EXISTENCIA DE ELEMENTOS NEGATIVOS, comprensiva de la decisión de retorno, se EXIGE LA VALORACIÓN Y APRECIACIÓN DE CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES QUE PONGAN DE MANIFIESTO Y JUSTIFIQUEN LA PROPORCIONALIDAD DE LA MEDIDA ADOPTADA EN CADA CASO, CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES, y la EXISTENCIA de circunstancias agravantes es la que permite concluir que la resolución recurrida SI es ajustada a derecho, y procede su confirmación, ya que la administración SI ha traído a este procedimiento las circunstancias agravantes o negativas referidas y que hay ponderar y determinan por ello a la desestimación del recurso.

La cuestión no es tanto en este momento, a la vista de la SENTENCIA 366/2021 DE LA SALA TERCERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 17 DE MARZO DE 2021, RECURSO 2870/2020, y de SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO, SALA TERCERA, DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO, SECCIÓN 5ª, SENTENCIA 1140/2023 DE 18 DE SEPTIEMBRE DE 2023, REC. 2251/2021, la valoración de los factores positivos que pudieran beneficiar a Don/Doña Fermín como pudiera ser la tenencia de familia directa y/o indirecta, ni el permiso o autorización de estancia y/o trabajo que tuvo o que pueda obtener o que se le hubiera denegado, o la tenencia de una contrato de trabajo que tuviera o que pudiera suscribir, o la realización de cursos, o la tenencia de cualquier otro arraigo personal, familiar o social o laboral, o el tiempo de permanencia en España, sino que SI CONSTAN CIRCUNSTANCIAS AGRAVANTES para determinar que la expulsión es ajustada a derecho en el juicio de ponderación que se nos exige. Es indudable que la situación de irregularidad en España" no es suficiente para ratificar la expulsión, pero del expediente administrativo y no constan nada al respecto en la documental aportada por el/la recurrente, Don Fermín además de no tener permiso de residencia en trámite, le constan aun indiciariamente tres datos negativos como es la haber sido detenido por quebrantamiento de condena, y dos veces por malos tratos físicos, y NO consta la forma de entrada en territorio nacional, cuando consta que por resolución de 23 de agosto de 2014 se acoro su "DEVOLUCION POR CARECER DE VISADO" que resultó ejecutada, y cuya tenencia no se ha acreditado, y constan la resolución de 22 de marzo de 2016 por la que se le concedía la residencia temporal por circunstancias excepcionales, caducada a fecha 21 de marzo de 2017, y no consta el cumplimiento de su salida obligatoria y regreso con el visado preceptivo, y consta la resolución de 19 de julio de 2017 por la que se le denegó la residencia temporal y trabajo por cuenta ajena inicial y no consta el cumplimiento de su salida obligatoria y regreso con el visado preceptivo, y sin mayor acreditación del arraigo personal, familiar y social, NO CONSTA ni un solo dato que determine un arraigo en España del tipo que fuera, ni siquiera de forma indiciaria, para determinar la ni la nulidad de la resolución recurrida ni siquiera la imposición de la sanción de MULTA, y sin perjuicio de que ninguno de estos dos pronunciamientos enerva la salida obligatoria del territorio nacional.

Por todo ello y acreditada la estancia irregular de Don Fermín y la tenencia de elementos negativos, procede la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida no apreciándose ningún defecto ni de nulidad ni de anulabilidad."

CUARTO.- La regulación del régimen sancionador en materia de extranjería se contiene en el Título III de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.

El art. 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, en la redacción dada por el apartado 56 del artículo único de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, establece que es una infracción grave:

"a) Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente."

Y, en cuanto a la sanción de dicha infracción, el art. 55.1.b) de la Ley Orgánica 4/2000, en redacción dada por (art. único 58) la Ley Orgánica 2/2009, prevé lo siguiente:

"Las infracciones tipificadas en los artículos anteriores serán sancionadas en los términos siguientes: b) Las infracciones graves con multa de 501 hasta 10.000 euros. En el supuesto contemplado en el artículo 53.2.a) de esta Ley, además de la sanción indicada, el empresario también estará obligado a sufragar los costes derivados del viaje."

Por su parte el art. 55.3 de la Ley Orgánica 4/2000, en redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, dispone:

"Para la graduación de las sanciones, el órgano competente en imponerlas se ajustará a criterios de proporcionalidad, valorando el grado de culpabilidad y, en su caso, el daño producido o el riesgo derivado de la infracción y su trascendencia."

El art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000, en redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, dispone:

"Cuando los infractores sean extranjeros y realicen conductas de las tipificadas como muy graves, o conductas graves de las previstas en los apartados a), b), c), d) y f) del artículo 53.1 de esta Ley Orgánica, podrá aplicarse, en atención al principio de proporcionalidad, en lugar de la sanción de multa, la expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante la resolución motivada que valore los hechos que configuran la infracción."

En el ámbito del Derecho de la Unión, debe atenderse a lo previsto en el art. 1 de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular que dispone que: "La presente Directiva establece normas y procedimientos comunes que deberán aplicarse en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, de conformidad con los derechos fundamentales como principios generales del Derecho comunitario, así como del Derecho internacional, incluidas las obligaciones en materia de protección de los refugiados y de derechos humanos."

A tenor del art. 5 de la Directiva 2008/115/CE:

"Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta:

a) el interés superior del niño,

b) la vida familiar,

c) el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate, y respetarán el principio de no devolución".

Por su parte, el artículo 6 de la Directiva 2008/115/CE dispone:

"1. Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5."

El artículo 6 de la Directiva 2008/115/CE, en relación con la salida voluntaria, dispone:

"La decisión de retorno establecerá un plazo adecuado, cuya duración oscilará entre siete y treinta días, para la salida voluntaria, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 y 4. Los Estados miembros podrán disponer en su legislación nacional que este plazo se concederá únicamente a petición del nacional de un tercer país interesado. En tal caso, los Estados miembros informarán a los nacionales de terceros países de que se trate de la posibilidad de presentar una solicitud en este sentido.

Durante el plazo de salida voluntaria podrán imponerse determinadas obligaciones para evitar el riesgo de fuga, tales como la presentación periódica ante las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la entrega de documentos o la obligación de permanecer en un lugar determinado.

Si existiera riesgo de fuga, o si se desestimara una solicitud de permanencia legal por ser manifiestamente infundada o fraudulenta si la persona de que se trate representara un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional, los Estados miembros podrán abstenerse de conceder un plazo para la salida voluntaria, o podrán conceder un periodo inferior a siete días."

QUINTO.- Doctrina jurisprudencial sobre la estancia irregular.

El régimen jurídico aplicable a la estancia irregular ("Encontrarse irregularmente en territorio español, por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente"),tipificada en el art. 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, ha dado lugar a distintas y, en ocasiones, contradictorias, resoluciones judiciales que han sido analizadas de forma exhaustiva en la reciente Sentencia núm. 1140/2023, de 18 de septiembre de 2023, dictada por la Sección quinta de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el recurso de casación 2251/2021. Con esa misma fecha, se ha dictado en el recurso de casación 1357/2022 la Sentencia núm. 1141/2023.

En ambas sentencias de 18 de septiembre de 2023, el Tribunal Supremo fija nuevamente la doctrina jurisprudencial en relación con la imposición de la sanción de expulsión a aquellos extranjeros que se encuentran en España en situación irregular "por no haber obtenido la prórroga de estancia, carecer de autorización de residencia o tener caducada más de tres meses la mencionada autorización, y siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto reglamentariamente",analizando y rectificando su doctrina en relación con la sanción procedente en tales casos así como en aquellos en los que concurran circunstancias de agravación.

En la sentencia de 18 de septiembre de 2023 el Tribunal Supremo señala que la interpretación de la Directiva 2008/115/CE y su aplicación directa en España, es crucial "para la fijación, nuevamente, de la doctrina jurisprudencial que corresponda en relación con la imposición de la sanción de expulsión a aquellos extranjeros que se encuentran en España en situación irregular, cuando no concurran circunstancias de agravación",y analiza el contenido de dicha Directiva en lo que concierne al caso analizado en las mismas, así como las tres sentencias dictadas por el TJUE en relación con la normativa española.

En relación con la Directiva 2008/115/CE analiza el Tribunal Supremo su objeto, los principios que rigen su aplicación y la distinción entre los conceptos "decisión de retorno", "expulsión"y "salida voluntaria"y recuerda que "no contempla la posibilidad de imponer una multa como alternativa al retorno del extranjero, pero no excluye que pueda ser adoptada en el seno de un procedimiento sancionador siempre que el efecto útil de la Directiva no se vea comprometido".

En lo que concierne a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la Directiva 2008/115/CE en relación con el marco normativo español, recuerda el Tribunal Supremo, con cita de lo establecido por el artículo 267 TFUE, que "las distintas respuestas proporcionadas por el TJUE a las cuestiones prejudiciales planteadas están estrechamente vinculadas al marco normativo que en cada ocasión le fue expuesto por el tribunal español remitente".Y, cita dicas tres sentencias: la STJUE de 23 de abril de 2015, asunto C-38/14, (Zaizoune), la STJUE de 8 de octubre de 2020, asunto C-568/19, y, la STJUE de 3 de marzo de 2022, asunto C-409-2020.

Recuerda también que a raíz de la STJUE de 8 de octubre de 2020, C-568/19, el Tribunal Supremo se pronunció sobre la cuestión objeto de debate en la Sentencia núm. 366/2021, de 17 de marzo de 2021, recurso 2870/2020, en la que realizó diversas precisiones relevantes, representativas de la jurisprudencia sentada que fue confirmada por el Tribunal Supremo en posteriores sentencias: la núm. 750/2021, de 27 de mayo de 2021, rec. 1739/2020, la núm. 337/2022, de 16 de marzo, rec. 6695/2020, y la de 20 de octubre de 2022, rec. 1334/2022, entre otras. Y ello, pese a los términos de la STJUE de fecha 3 de marzo de 2022, asunto C-409-2020, que respondió a una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de Pontevedra mediante Auto de 20 de agosto de 2020).

Esta doctrina es la que viene a rectificar la citada STS de 18 de septiembre de 2023.

Así, al analizar "El marco normativo español sobre la situación irregular de los extranjeros en territorio nacional"(séptimo fundamento de derecho) la STS de 18 de septiembre de 2023 aclara que supone "matizar la primera de las respuestas que se dio a la cuestión casacional en la STS de 17 de marzo de 2021, recurso 2870/2020 , sentencia que no pudo tener en cuenta la STJUE de 2022 por razones obvias temporales":

"Por lo tanto y en relación con la pregunta casacional podemos anticipar que la sanción a imponer de forma preferente a los extranjeros que hayan incurrido en las conductas tipificadas como graves en el art. 53.1.a) Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , es la de multa, siempre que no concurran circunstancias agravantes añadidas a su situación irregular. Así lo impone el art. 57 de la Ley de Extranjería que establece prima facie la sanción de multa a las infracciones graves, entre ellas la situación irregular, pero se permite sustituir dicha sanción de multa, en atención al principio de proporcionalidad, por la sanción de expulsión del territorio español, previa la tramitación del correspondiente expediente administrativo y mediante la resolución motivada que valore los hechos que configuran la infracción. Indudablemente dicho principio de proporcionalidad exige la concurrencia de circunstancias de agravación para imponer la sanción más grave de expulsión, frente a la sanción de multa. Esta última sanción, sin embargo, será preferente frente a la expulsión cuando no concurran circunstancias agravantes, como ya había señalado la jurisprudencia previa a la Directiva de 2008, y que hoy se mantiene vigente con fundamento en la propia Ley y Reglamento de Extranjería, después de la reforma de 2009, interpretados conforme a la Directiva de retorno y la jurisprudencia del TJUE. En definitiva, es preciso un juicio de ponderación basado en el principio de proporcionalidad para la elección entre una u otra sanción (multa o expulsión), sin que este mandato legal que así lo establece sea incompatible con el Derecho Europeo como acabamos de ver."

La STS de 18 de septiembre de 2023 (noveno de sus fundamentos de derecho) recoge la reciente doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión litigiosa, STC 47/2023, de 10 de mayo, del Pleno del Tribunal, sentencia que ha declarado expresamente que la imposición de la sanción de expulsión sin la concurrencia de circunstancias de agravación infringe el derecho fundamental a la legalidad sancionadora. En palabras del Tribunal Supremo: "Como es de ver el Tribunal Constitucional tiene en cuenta la doctrina del TJUE sobre el efecto directo vertical descendente de las Directivas comunitarias no transpuestas en plazo, al que hacíamos referencia en el fundamento sexto de esta sentencia, reafirmado por la STJUE de 8 de octubre de 2020, C-568/19 para un caso como el de autos, doctrina que impide que una jurisdicción nacional aplique directamente a los particulares una Directiva no transpuesta al ordenamiento interno. En el caso de ser aplicada se vulneraría el derecho fundamental a la legalidad sancionadora."

En el décimo de sus fundamentos de derecho la STS de 18 de septiembre 2023, da respuesta a la cuestión casacional planteada en el auto de admisión, esto es, «si, conforme la interpretación dada por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 8 de octubre de 2020 -asunto C-568/19 - a la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , la expulsión del territorio español es la sanción preferente a imponer a los extranjeros que hayan incurrido en la conductas tipificadas como graves en el art. 53.1.a) Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero o si, por el contrario, la sanción principal es la multa siempre que no concurran circunstancias agravantes añadidas a su situación irregular, teniendo en cuenta también la eventual incidencia en la cuestión de la posterior sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de marzo de 2022 -asunto C-409/20 .»

Dicha cuestión casacional ha sido resuelta por la citada STS de 18 de septiembre 2023 en los siguientes términos:

"Aunque la pregunta incide en la STJUE de 2020, asunto C-568/19 , lo cierto es que es la STJUE de 2022, asunto C-409/20 , la que proporciona una respuesta más precisa y completa en relación con el marco normativo español. La sentencia confirma, con los matices que veremos a continuación, la compatibilidad de la normativa española con el Derecho Europeo, en la forma en que ha sido interpretada por nuestra jurisprudencia, de manera que la sanción preferente a imponer ante la situación irregular de un extranjero en territorio nacional, al que se le abrió un procedimiento sancionador por este motivo, es la de multa, salvo que concurran circunstancias de agravación que justifiquen, en resolución motivada al efecto, la imposición de la sanción más grave de expulsión.

Sin embargo, la imposición de esa multa -y he aquí el matiz- no puede privar de su efecto útil a la Directiva, que pretende como objetivo final, con las debidas garantías, el retorno del extranjero. Nuestro ordenamiento, como hemos señalado anteriormente, impide la doble sanción -multa y expulsión- por unos mismos hechos y en idéntico procedimiento sancionador. Ese es el sentido de la prohibición contenida en el art. 57.3 de la Ley de Extranjería (En ningún caso podrán imponerse conjuntamente las sanciones de expulsión y multa), sin que esa prohibición de la doble sanción en el mismo procedimiento sancionador ("conjuntamente" dice el precepto) excluya o elimine la obligación que el art. 28.3.c) impone a todo extranjero de salir obligatoriamente de España cuando carezca de autorización para permanecer en nuestro país. De ahí que la Administración, cuando opte por la sanción de multa en el procedimiento sancionador, pueda y deba ordenar al extranjero en situación irregular que salga de España voluntariamente en un plazo determinado (decisión de retorno de cumplimiento voluntario), limitándose a concretar así lo que constituye una obligación legal. En el caso de no ser atendida esta orden de forma voluntaria, la Administración podrá compeler su cumplimiento forzoso (la decisión de retorno de cumplimiento voluntario se convierte en una decisión de retorno de cumplimiento forzoso o expulsión) lo que se materializará a través de la incoación de un nuevo procedimiento sancionador por estancia irregular que, esta vez sí, debe dar lugar a la imposición de la sanción de expulsión al concurrir una circunstancia de agravación (no cumplir la orden de salida voluntariamente). Esta es la opción elegida para el retorno del extranjero prevista en el art. 24.2 del Reglamento de Extranjería para los casos de incumplimiento de la orden de salida obligatoria. En este sentido conviene traer a colación que nuestra jurisprudencia ha venido considerando circunstancia de agravación no haber cumplimentado voluntariamente una orden previa de salida obligatoria ( sentencia de 22 de febrero de 2007 ).

En cuanto a los concretos plazos que debe fijar la Administración para la salida obligatoria, se debe atender a lo que señala la Directiva en el art. 7 para la salida voluntaria (entre siete y treinta días, salvo que se esté incurso en un procedimiento de regularización que permite extender ese plazo prudencialmente) o bien al art. 24 del Reglamento de Extranjería que en relación con la orden de salida obligatoria fija un plazo de cumplimiento de quince días contado desde el momento en que se notifique la resolución que así lo establezca, plazo que podrá ser ampliado hasta 90 días en circunstancias excepcionales y siempre que se justifique que se cuenta con medios económicos suficientes.

(...)

Finalmente debemos hacer unas consideraciones sobre el posicionamiento de nuestra Sala expresado en el fundamento cuarto de la sentencia de 15 de marzo de 2022, recurso 6695/2020 , que se mostró crítico con el posicionamiento de la STJUE de 2022 por ser tributario de un marco normativo nacional que no se compartía. Este posicionamiento lo matizamos en esta sentencia.

En primer lugar, con fundamento en el principio de interpretación de las normas nacionales conforme a las Directivas. Principio en virtud del cual, como recuerda la STJUE de 14 de mayo de 2020, asunto C 615/2018 , el órgano jurisdiccional nacional está obligado a dar al Derecho interno, en la medida de lo posible, una interpretación conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, es inherente al régimen de los Tratados, en la medida que permite que órgano jurisdiccional nacional garantice, en el marco de sus competencias la plena efectividad del Derecho de la Unión al resolver el litigio que conozca. En nuestra sentencia de 17 de marzo de 2021, recurso 2870/2020 , se razonó ampliamente sobre la aplicación de este principio.

En segundo lugar, porque pese a que el art. 28 de nuestra Ley de Extranjería no fije un plazo para la salida obligatoria, ni arbitre medios para su ejecución, como se decía en la sentencia, ninguna norma impide que la Administración en el propio procedimiento sancionador en el que decida la imposición de una multa, una vez constatada la situación irregular sin apreciación de circunstancias agravantes, concrete el mandato legal del art. 28 y fije un plazo para su cumplimiento voluntario. Es más, el art. 24 del Reglamento de Extranjería de 2009 contempla expresamente que la resolución administrativa que constate la falta de autorización para encontrarse en España del extranjero contenga la advertencia al interesado de la obligatoriedad de su salida del país. Y aunque no se refiere expresamente a un procedimiento sancionador en la relación ad exemplum que contempla este artículo en modo alguno lo excluye.

En tercer lugar, porque la estancia irregular del extranjero constituye una infracción continuada mientras perdure, de manera que una vez abierto el procedimiento sancionador e impuesta una multa con el apercibimiento de la salida obligatoria, si esa salida no se produce voluntariamente y se mantiene la situación nada impide la apertura de un nuevo procedimiento sancionador que puede terminar en sanción de expulsión. El art. 63.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , permite la apertura de un nuevo procedimiento sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo. Abunda en esta conclusión el art. 24.2 del Reglamento que establece que cuando la salida obligatoria no se materializa en el plazo establecido en la resolución administrativa procede la remisión a lo previsto para los supuestos a que se refiere el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , es decir a la apertura de un procedimiento sancionador.

En cuarto lugar, porque el mandato del art. 28 de la Ley de Extranjería excluye la posibilidad de que la imposición de una multa por estancia irregular legalice la situación del extranjero a partir de ese momento, de manera que este ya no tenga la obligación de salir ni pueda ser expulsado si no lo hace. Esa interpretación sería, además, radicalmente contraria a la Directiva de retorno, como se encargó de señalar la STJUE de 23 de abril de 2015, C-38/14, (asunto Zaizoune ), máxime cuando otras interpretaciones son posibles y conformes con dicha Directiva. Abunda en lo anterior el art. 24.2 del Reglamento que establece que cuando la salida obligatoria no se materializa en el plazo establecido en la resolución administrativa se aplique lo previsto para los supuestos a que se refiere el artículo 53.1.a) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero .

En quinto lugar, tampoco constituye obstáculo a la interpretación que estamos sosteniendo el argumento de que siendo necesario el procedimiento ordinario para la imposición de la sanción de expulsión por estancia irregular, los plazos establecidos para dicho procedimiento sumados a los que se establezcan para la salida obligatoria excederían lo previsto sobre plazos para el retorno establecidos en la Directiva para que ésta no pierda su efecto útil. Este argumento no tiene en cuenta que la Administración debe procurar el efecto útil de la Directiva a cuyo efecto puede acordar, en el ejercicio de su discrecionalidad, los plazos mínimos establecidos respetando el conjunto de principios y garantías establecidas para el procedimiento de retorno y que permite modular cuando es preciso los plazos establecidos.

Llegados a este punto y con arreglo a lo razonado en los anteriores fundamentos, la respuesta a la cuestión casacional en relación con el alcance de la STJUE de 8 de octubre de 2020, C-568/19 , teniendo en cuenta también la incidencia en la cuestión de la posterior sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 2 de marzo de 2022 -asuntoC-4 09/20, es la siguiente:

«Primero, que la situación de estancia irregular determina, en su caso, la imposición de la sanción de multa o la sanción de expulsión, siendo preferente la primera cuando no concurran circunstancias que, con arreglo al principio de proporcionalidad, justifiquen la expulsión.

Segundo, que cuando la decisión consista en la imposición de una multa, la resolución administrativa que la imponga debe contener una orden de salida de cumplimiento voluntario que concrete el mandato contenido en el art. 28.3.c) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , y en la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008 , relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

Tercero, que en ejecución de lo acordado los plazos que se establezcan para la salida efectiva del territorio nacional, sin perjuicio de las excepciones que se establecen en nuestro ordenamiento y en la Directiva, deben ser prudentemente limitados en el tiempo, dentro de los márgenes de los que dispone la Administración, a los efectos de no privar a la Directiva de su efecto útil.

Cuarto, que la expulsión, comprensiva de la decisión de retorno y su ejecución, exige, en cada caso y de manera individualizada, la valoración y apreciación de circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la medida adoptada, tras la tramitación de un procedimiento con plenas garantías de los derechos de los afectados, conforme exige la jurisprudencia comunitaria.

Quinto, que por tales circunstancias de agravación han de considerarse las que se han venido apreciando por la jurisprudencia en relación a la gravedad de la mera estancia irregular, bien sean de carácter subjetivo o de carácter objetivo, y que pueden comprender otras de análoga significación»."

SEXTO.- Para dar una respuesta a las cuestiones que se nos plantean en el recurso de apelación consideramos necesario transcribir el contenido del octavo de los fundamentos de derecho de la citada STS de 18 de setiembre de 2023, en la que el Tribunal Supremo analiza cómo ha de realizarse el juicio de proporcionalidad para la elección de la sanción a imponer en la infracción de encontrarse un extranjero irregularmente en territorio español. Para lo cual recuerda las circunstancias que la jurisprudencia ha considerado de agravación para justificar la imposición de la sanción de expulsión, asi como aquellas otras que ha estimado que no lo justifican, en los siguientes términos:

"Circunstancias de agravación.

Es cierto que es difícil establecer prima facie un catálogo cerrado de esas circunstancias agravantes, por la casuística existente, por lo que hemos señalado que será la motivación y el examen concreto de las circunstancias que concurren en cada caso cuando podrá justificarse, conforme al indicado principio de proporcionalidad, dicha decisión de imponer preferentemente la sanción de expulsión y no la de multa.

Profundizando sobre este último aspecto, la STS nº 732/2023, de 5 de junio, rec 3424/2022 , razona que los Tribunales, al revisar la resolución de expulsión, pueden revisar también el juicio de ponderación de las circunstancias que puedan justificar la orden de expulsión, conforme al material probatorio que obre en las actuaciones, tanto en el proceso como en su expediente.

No obstante, en cuanto a las concretas circunstancias que viene apreciando nuestra jurisprudencia y que permiten justificar, en base al principio de proporcionalidad, cuando procede decretar la expulsión, cabe enumerar no solo las expresamente referidas en la STS nº 366/2021, de 17 de marzo, rec. 2870/2020 , sino igualmente algunas otras que también han sido apreciadas por la jurisprudencia.

Ha de señalarse en primer lugar la de encontrarse el extranjero en situación irregular sin documentación alguna por la que pudiera ser identificado ( sentencia de 27 de mayo de 2008 ). En relación con este supuesto, la STS nº 1247/2022, de 5 de octubre, rec. 270/2022 , ha precisado que: «la falta de documentación como circunstancia agravante ha de ponerse en relación con las dificultades para la correcta identificación del interesado, que impidan conocer su identidad, origen y demás circunstancias personales, comprometiendo la tramitación del procedimiento (...) [Como hemos razonado en la sentencia de 27 de abril de 2022 (rec. 2958/21 ), si bien la falta de una inicial presentación de documentación e identificación del interesado puede justificar la aplicación del procedimiento preferente, si con posterioridad se aporta y acredita la existencia de tal documentación desaparece como tal causa de agravación a efectos de la adopción de la decisión de expulsión».

Se añade a la situación de carecer de documentación, la circunstancia de ignorar por esa ausencia no solo los datos personales, sino la forma de entrada en territorio nacional ( sentencias de 26 de diciembre de 2007 ; 14 de junio de 2007 ; y de 5 de junio de 2007 ). En relación con esta circunstancia, lo cierto es la jurisprudencia también apreció como agravante únicamente la de ignorarse cuándo y por donde se efectuó la entrada en España, STS de 28 de febrero de 2007, recurso 10263/2003, ratificando este criterio la más reciente STS de 12 de enero de 2022, recurso 7746/2020 , -FD 3º párrafo penúltimo-.

También se ha venido considerando circunstancia de agravación no haber cumplimentado voluntariamente una orden previa de salida obligatoria ( sentencia de 22 de febrero de 2007 ). Esa misma consideración se atribuye a la constatación de que la residencia autorizada fue obtenida de manera fraudulenta, invocando una nacionalidad falsa ( STS de 8 de noviembre de 2007, rec. 2448/2004 ); relacionada con la cual, también se ha apreciado como agravante la de disponer de documentación identificativa falsa ( SSTS de 25 de octubre de 2007, rec. 2260/2004 , y de 27 de mayo de 2008, recurso 5853/2004 ).

Nuestra STS de 4 de octubre de 2007, recurso 2244/2004 , apreció la agravación al constar una prohibición de entrada.

En otras ocasiones ( STS nº 366/2021, de 17 de marzo, rec. 2870/2020 ) hemos utilizado, como criterio interpretativo, los supuestos a que se hace referencia en el artículo 63.1º, párrafo segundo, de la LOEX al regular el procedimiento preferente: Cuando el extranjero en situación irregular constituya «un riesgo para el orden público, la seguridad pública o la seguridad nacional», cuando es previsible que el extranjero en situación irregular, por las peculiaridades que se acrediten, trate de evitar o dificultar la expulsión, y cuando exista riesgo de incomparecencia. Ahora bien, no cabe concluir sin más que la incoación del procedimiento preferente por alguna de esas circunstancias sea por sí solo justificador de la proporcionalidad de la expulsión; se requiere, por el contrario, y como sucede con las restantes circunstancias o factores de agravación, su valoración individualizada y plenamente contrastada, en un procedimiento con plenas garantías, como tal circunstancia justificadora de la proporcionalidad de la expulsión.

La existencia de antecedentes penales también constituye una circunstancia de agravación que justifica la proporcionalidad de la medida de expulsión, y así se refleja en multitud de sentencias posteriores a la de 17 de marzo de 2021 , por ejemplo, en la STS nº 252/2022, de 28 de febrero, rec 7671/2020 , FD 7º; aunque, como precisa la STS nº 1247/2022, de 5 de octubre, rec 270/2022 , no basta una mera referencia genérica a su existencia, como seguidamente detallaremos.

Más específicamente, en relación con la cuestión de los antecedentes policiales, cabe precisar que la jurisprudencia ha experimentado una evolución: ciertamente ha habido sentencias de esta Sala que consideraron suficiente la mera constancia de antecedentes policiales, pero la STS de 29 de septiembre de 2006 (recurso 5450/2003 ) señaló un cambio de criterio, pues sostuvo el que posteriormente aparece mantenido a lo largo del tiempo -multitud de sentencias de 2007-, al decir: «(...) Si la Administración sancionadora quiere fundar en esas actuaciones policiales o judiciales la expulsión que decreta (en lugar de la multa) ha de averiguar cuál fue su resultado y dejar constancia de ello en el expediente administrativo, pues en otro caso seguirá siendo inmotivada la elección de la expulsión, que es lo que ocurre en el caso de autos (...).», criterio que, como hemos visto, es el que actualmente se mantiene.

Respecto de la carencia de domicilio conocido aparece meramente enumerada entre las posibles circunstancias agravatorias o negativas en la STS nº 750/2021, de 27 de mayo, rec. 1739/2020 , y otras posteriores que transcriben o recogen su contenido -entre otras, SSTS nº 12/2022, de 12 de enero, rec. 7746/2020 , nº 65/2022, de 26 de enero, rec. 5003/2020 , nº 161/2022, de 9 de febrero, rec. 5952/2020 ,...-, sin que su posible apreciación como única circunstancia agravante justificadora de la expulsión haya sido objeto de un estudio en profundidad. Por contra, la STS nº 252/2022, de 28 de febrero, rec. 7671/2020 , FD 7º, parece rechazar que constituyan circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la medida adoptada las de que la recurrente «(...) se encontraba en nuestro país de forma irregular, sin haber regularizado su situación y sin haber obtenido prórroga de estancia o permiso de trabajo o residencia, careciendo de arraigo y de domicilio conocido (...)».

Circunstancias que no son de agravación.

Resulta relevante también reseñar distintos pronunciamientos jurisprudenciales que, de forma reciente, han precisado que algunas circunstancias aducidas por la Administración no pueden ser consideradas agravantes a efectos de justificar la proporcionalidad de la expulsión (especialmente, SSTS nº 208/2022, de 18 de febrero , 5883/2020 , y nº 528/2022, de 4 de mayo, rec. 3881/2021 , que se remite a la anterior).

En este sentido, el hecho de no haber constancia de haberse solicitado una prórroga de estancia o un permiso de residencia una vez transcurridos 90 días de permanencia en territorio español, no es circunstancia agravante. Tampoco es circunstancia de agravación la falta de constancia de tener arraigo familiar en España, pues de existir constituiría, más bien, un dato a valorar positivamente. La misma consideración tiene la no constancia de arraigo social aisladamente considerado o la falta de cobertura de la asistencia sanitaria.

Finalmente, nuestra jurisprudencia ha señalado que las circunstancias previstas en los artículos 5 y 6.2 a 5 (DECIR) de la Directiva 2008/115/CE no operan como criterios de ponderación o proporcionalidad ( STS nº 1363/2019, de 15 de octubre, rec. 1629/2018 ), ni puede confundirse su falta de concurrencia con la apreciación de circunstancias de agravación de la estancia irregular que justifiquen la sanción de expulsión ( STS nº 1247/2022, de 5 de octubre, recurso 270/2022 ), pues operan como excepciones a la ejecutividad de la medida de expulsión del extranjero en situación irregular, excepciones que han de apreciarse a través del procedimiento correspondiente ( SSTS nº 492/2022, de 27 de abril, recurso 2958/2021 ), nº 1125/2022, de 14 de septiembre, recurso 7218/2021 , y nº 1247/2022, de 5 de octubre, recurso 270/2022 )."

SEPTIMO.- La doctrina sentada en las referidas STS de 18 de septiembre de 2023, a las que hemos hecho permanente referencia en los precedentes fundamentos de derecho, no ha podido ser tenida en cuenta por la administración demandada al dictar la resolución administrativa recurrida en la instancia.

Ello no implica que no proceda ahora tener en cuenta dichos criterios, reiterados por el TS en la citada sentencia asi como en la dictada en la misma fecha en el recurso de casación 1537/2022, lo que implica, en virtud de los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, que debemos rectificar el criterio que esta Sala y Sección ha mantenido en anteriores sentencias en las que hemos seguido el criterio interpretativo que ha venido siendo fijado por el Tribunal Supremo en anteriores pronunciamientos.

Por tanto, de conformidad con la legislación y con la jurisprudencia citadas, habrán de valorarse en cada caso las circunstancias que concurren, distintas o complementarias de la pura permanencia irregular en España, que pudieran determinar la posibilidad de excluir la expulsión de acuerdo con los criterios expresados en la STS de 17 de marzo de 2021 y en aplicación del principio de proporcionalidad, o bien porque resulte procedente excluir la expulsión en el caso de que pudieran resultar afectados por la decisión el interés superior del niño, la vida familiar o el estado de salud del interesado, según la interpretación que ha realizado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea del artículo 5 de la Directiva 2008/115/CE.

El análisis de dichas circunstancias, esto es, las circunstancias que pudieran ser calificadas como circunstancias de agravacion, y de aquellas otras que pudieran afectar al interés superior del niño, la vida familiar o el estado de salud del interesado, ha de realizarse singularmente en cada caso y de forma separada.

La STS de 5 de octubre de 2022, recurso de casación 270/2022, ha declarado que el examen de las circunstancias concurrentes para determinar la proporcionalidad de la sanción de expulsión resulta prioritario respecto de aquellas otras que pudieran significar una excepción a la expulsión. Asi, dice dicha sentencia:

"...la expulsión como única respuesta a la situación de estancia irregular, comprensiva de la decisión de retorno y su ejecución, exije, en cada caso y de manera individualizada, la valoración y apreciación de circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la medida adoptada y que, como tales circunstancias de agravación, pueden considerase las que se han venido apreciando por la jurisprudencia en relación a la gravedad de la mera estancia irregular, bien sean de carácter subjetivo o de carácter objetivo.

Por otra parte, la apreciación de tales circunstancias no puede identificarse ni confundirse con la falta de concurrencia de los supuestos de excepción previstos en los apartados 2 a 5 del art. 6 de la Directiva 2008/115/CE o, en su caso, los supuestos del art. 5, que se refieren a la aplicación del principio de no devolución y que, como se indica en la sentencia TS de 15 de octubre de 2019 (rec.1629/2018 ), tales supuestos de excepción, incluido el previsto en el art. 6.4 de la Directiva, no operan como criterios de ponderación o proporcionalidad, es decir, circunstancias de agravación de la estancia irregular que justifiquen la sanción de expulsión, sino como excepciones a la ejecutividad de la medida de expulsión del extranjero en situación irregular, excepciones que han de apreciarse a través del procedimiento correspondiente."

Un examen del contenido del expediente administrativo revela que la resolución que puso fin al expediente sancionador de expulsión apreció en su motivación la concurrencia de circunstancias negativas en el aquí apelante al referirse a la gravedad del delito y naturaleza de la pena impuesta, y al referirse a la detención de la que fue objeto el aquí apelante por la presunta comisión de un delito de quebrantamiento de condena y malos tratos físicos, comportamiento que la administración demandada considera grave y antisocial y que aconsejan la imposición de una sanción de expulsión, en lugar deuna sanción de naturaleza económica.

El contenido del expediente administrativo también revela que el aquí apelante carece de permiso o autorización de residencia en España, como así se pone de manifiesto en el acuerdo de incoación del expediente administrativo, resolución en la cual constan las diversas ocasiones en las que ha solicitado autorización de residencia en España, y en la cual también consta que en la fecha la que fue incoado el expediente administrativo carecía de permiso o autorización de residencia en España, motivo de su detención, así como de la apertura del expediente sancionador.

Refiere dicho acuerdo del expediente administrativo, así como informe de antecedentes policiales, que el aquí apelante ha sido detenido en numerosas ocasiones por la presunta comisión de hechos delictivos, ascendiendo a más de dieciocho reseñas policiales. La resolución administrativa recurrida también se refiere a la motivación por la cual se considera más adecuada la sanción de expulsión, en lugar deuna sanción de multa, en atención a la conducta del interesado, detenido por la presunta comisión de un delito de quebrantamiento de condena, que hace alusión a la conducta de quebrantamiento de una decisión judicial. El propio apelante reconoce en su recurso de apelación haber sido condenado si bien intenta en su defensa minusvalorar la importancia de sus antecedentes penales al decir que se trata de hechos cometidos en el año 2019 y que no ha vuelto a delinquir desde dicha fecha. Las alegaciones que realiza el apelante al decir que reúne los requisitos para que le sea otorgada una autorización de residencia en España no resultan más que la expresión de su parecer habida cuenta de que habiendo solicitado en su día que le fuera concedido el permiso no se ha acreditado que le haya sido concedido o, en su caso, que haya interpuesto recurso jurisdiccional contra la inicial decisión administrativa que le resultaba desfavorable.

Por tanto, las circunstancias expresamente tenidas en cuenta por la administración se refieren a la concurrencia de datos negativos sobre la conducta del apelante al haber sido detenido por la comisión de hechos delictivos, conducta que se considera refleja un comportamiento antisocial en España que permite la imposición de la sanción de expulsión en lugar de una sanción de multa, concurriendo, en consecuencia, el dato negativo que refleja la resolución, en consonancia con lo actuado en el expediente administrativo que refiere las detenciones de las que fue objeto el aquí apelante.

Consecuencia de lo que se deriva del expediente administrativo es que la referencia al dato negativo en el que se basa la resolución administrativa recurrida, ha resultado acreditado, como así lo estima la sentencia apelada, cuyas consideraciones no han resultado efectivamente combatida servicio del recurso de apelación que venimos analizando en el cual el apelante se limita a afirmar la irrelevancia de la condena de la que fue objeto o, del año 2019, fecha a partir de la cual, afirma, no ha vuelto a delinquir.

De conformidad con la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, haciendo expresa referencia a la STS de 5 de octubre de 2022, dictada en el recurso de casación 270/2022, analizamos, en primer lugar, si concurren datos negativos en contra del aquí apelante, susceptibles de ser valorados como circunstancias agravantes de su responsabilidad y que permitan afirmar la proporcionalidad de la sanción de expulsión que le ha sido impuesta.

La sentencia apelada así lo ha estimado habida cuenta de que en la misma se realiza una valoración diferenciada de las circunstancias concurrentes en el caso, que pueden ser valoradas como datos negativos, de aquellas otras circunstancias atinentes al arraigo en España.

De conformidad con las SSTS 1141/2023 y 1140/2023, de 18 de septiembre de 2023, recursos de casación 1537/2022 y 2251/2021, así como la sentencia, entre otras, de 6 de noviembre 2023, recurso de casación 1589/2022, el análisis relativo a la concurrencia de circunstancias negativas o agravantes de la situación de irregularidad que afecta al aquí apelante, situación expresamente reconocida, nos centrarnos en aquellas circunstancias expresamente tenidas en cuenta por la administración al dictar la resolución sancionadora, sin entrar a valorar otras circunstancias aún cuando consten en el expediente administrativo, pues es evidente que dichas circunstancias que pudieron haber sido objeto de análisis por la administración en su resolución, no lo han sido, esto es, no han sido consideradas como circunstancias negativas.

El TC en su sentencia 87/2023, de 17 de julio, ha recordado que debe ser la resolución sancionadora la única que puede esgrimir los motivos para castigar, sin que por la vía judicial se pueda integrar ex novo motivos distintos como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la administración, que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción.

Es por ello por lo que cuando la resolución sancionadora no recogen sus hechos probados ni en sus fundamentos ninguna referencia a posibles circunstancias de agravación, limitándose a afirmar la situación de irregularidad en España, no es posible sustituir dicha labor que compete a la administración.

Centrándonos en el presente caso, resulta que la resolución administrativa se refiere a la detención del aquí apelante por la presunta comisión de un delito de quebrantamiento de condena, así como de un delito de malos tratos físicos en el ámbito familiar, por lo que procederá determinar, de conformidad con las alegaciones y motivos de impugnación formulados por el recurrente si dichos datos pueden constituir el dato negativo o circunstancia de agravación que justifica la sanción de expulsión, análisis que, como hemos anticipado, procede resolver en el mismo sentido que ha resuelto la sentencia apelada al afirmar la concurrencia de los datos negativos, datos negativos que, por otra parte, como también hemos señalado, reconoce el propio recurrente quien afirma la irrelevancia de la condena del año 2019 y quien también afirma que a partir de dicho año no ha vuelto a delinquir, reconocimiento expreso de su comportamiento delictivo.

En el pisen que caso en el que estamos afirmando la concurrencia de datos negativos, procederá analizar si concurre en el recurrente una situación de arraigo en España pues, de conformidad con la jurisprudencia a la que nos hemos referido previamente, resultará que la estimación del recurso por inexistencia de datos negativos que justifiquen la sanción de expulsión determinará la innecesariedad de analizar las alegaciones formuladas en relación con el arraigo en España.

Tampoco procedería sustituir a la administración, estando acreditada la situación de irregularidad de la situación del recurrente en España, e imponer una sanción de multa, sancion que la jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo considera aplicable para aquellos casos en los que no concurran circunstancias negativas o de agravacion. Ello es así sí tenemos en cuenta lo expresado en las mencionadas SSTS 1141/2023 y 1140/2023, de 18 de septiembre de 2023 según las cuales:

"El Abogado del Estado, en su escrito de oposición, ha aportado otros motivos, que hemos recogido en el fundamento correspondiente. El Tribunal Constitucional en su reciente STC 87/2023, de 17 de julio de 2023, ha señalado que debe ser la resolución sancionadora la única que puede esgrimir los motivos para castigar, sin que por la vía judicial se pueda integrar ex novo motivos distintos como fundamento de la decisión, sustituyendo así el juez a la Administración, que es la autoridad competente para la selección de los hechos que merecen ser castigados con una u otra sanción (FJ3º)."

Por tanto sólo aquello ponderado puede ser aceptado como integrante del juicio de proporcionalidad que determine la corrección o no de la decisión de expulsión y no es posible introducir nuevos elementos en el debate.

Sobre la posibilidad de modificación de la sanción en vía judicial, el Tribunal Supremo no modifica la sanción de expulsión a multa, sino que la anula por desproporcionada, consecuencia lógica de la naturaleza del procedimiento contencioso administrativo y la imposibilidad de imponer sanciones en el mismo, sino exclusivamente de revisar las mismas.

Por su parte, en relación con la detención como circunstancia que pueda integrar una circunstancia agravante a los efectos de justificar la expulsión del territorio nacional hemos de recordar que la STS de 22 de octubre de 2020 (RCAs 4535/2019) fija la siguiente doctrina:

"El principio acusatorio, que constituye una de las garantías estructurales del proceso penal, cuya protección se reconoce por el artículo 24.2 de la Constitución , vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las garantías y al derecho a ser informado de la acusación, debe modularse cuando se trate de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador, de modo que, a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase decisoria), y se respete el derecho de defensa, en los términos establecidos en el artículo 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, (en la actualidad el artículo 80.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas )".

En conclusión, la constancia de nuevos hechos negativos que no figuren en el acuerdo de incoación, tienen que llevarse a propuesta de resolución y notificarse expresamente al interesado con trámite de audiencia. Si no se procede así, se produce una irregularidad invalidante, en los términos del artículo 48.2 de la Ley 39/2015, que además tiene relevancia constitucional.

Por idénticas razones, la causa de expulsión sólo puede ser la que se consigne en la resolución sancionadora, sin que el órgano judicial pueda, ni de oficio, ni a instancia del abogado del Estado, introducir nuevos elementos de hecho que no sean los que se hacen constar en la resolución sancionadora y mucho menos con carácter agravatorio. También sobre esta cuestión se ha pronunciado la STC, Sala Primera, nº 145/2012, de 2 de julio (recurso de amparo 273/2011) según la cual "...quien ejerce la potestad sancionadora es la administración y no los Juzgados y Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que "no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción" ( SSTC 89/1995, de 6 de junio, FJ 4 , y 7/1998, de 13 de enero , FJ 6, entre otras)".

En relación con las detenciones hemos de tener en cuenta la STS de 5 de octubre de 2022, Roj: STS 3628/2022- ECLI:ES:TS:2022:3628, que dio respuesta a la cuestión casacional consistente en precisar, completar o matizar las SSTS 366/2021, 17 de marzo y 750/2021, de 27 de mayo, a fin de determinar si la cita genérica de la existencia de condena penal o de antecedentes policiales, es circunstancia agravante que permita cumplir con el presupuesto de proporcionalidad de la expulsión del territorio nacional en el sentido fijado por las mismas. Reitera el Tribunal Supremo en su sentencia la doctrina jurisprudencial y señala como, entre otras, la STS de 16-3-2022, rec. 6695/2020, argumentó la falta de incidencia en aquélla de la STJUE de 3-3-2022, asunto 409/2020. Recuerda el Tribunal Supremo la doctrina fijada en SSTS de 29-9-2006, rec. 5450/2003, y de 28-2-2007, rec. 10260/2003, según la cual "si la Administración sancionadora quiere fundar en actuaciones policiales o judiciales la expulsión que decreta ha de averiguar cuál fue su resultado y dejar constancia de ello en el expediente administrativo. Y responde a la cuestión que: la mera cita genérica de la existencia de condena penal o de antecedentes policiales, cuyas circunstancias y resultado no se justifican por la Administración, no puede servir de fundamento o circunstancia agravante que permita cumplir con el presupuesto de proporcionalidad en la adopción de la decisión de expulsión del territorio nacional en el sentido fijado por las STS 366/2021, 17 de marzo ; y STS 750/2021, de 27 de mayo ".

En el presente caso, como mas arriba hemos expresado, no solamente nos encontramos ante una situación en la que el interesado haya sido detenido por la presunta comisión de un delito de malos tratos en ámbito familiar así como por quebrantamiento de condena, sino que el propio recurrente reconoce haber sido condenado con anterioridad, restando importancia a la condena en atención a tiempo transcurrido desde el año 2019 hasta que se ha dictado la resolución administrativa sancionadora. Se revela así que concurre el dato negativo que se ha centrado la administración al motivar en su resolución la sanción de expulsión que estima resulta procedente en el presente caso.

Restaría por analizar, en consecuencia, si procedería dar una respuesta diferente y, en definitiva, estimar el recurso de apelación interpuesto por concurrir en el apelante una circunstancia de vida familiar que permita afirmar que concurren los supuestos de excepción previstos en los apartados 2 a 5 del art. 6 de la Directiva 2008/115/CE o, en su caso, los supuestos del art. 5, que se refieren a la aplicación del principio de no devolución, que, como indica la sentencia TS de 15 de octubre de 2019 (rec.1629/2018), no operan como criterios de ponderación o proporcionalidad, es decir, circunstancias de agravación de la estancia irregular que justifiquen la sanción de expulsión, sino como excepciones a la ejecutividad de la medida de expulsión del extranjero en situación irregular.

El análisis de las alegaciones que en tal sentido ha formulado el apelante, así como de las pruebas aportadas para justificar sus alegaciones, nos lleva a concluir en los mismos términos que ha concluido la sentencia apelada, sentencia que analiza las pruebas aportadas por el recurrente. Las alegaciones formuladas por el apelante en su recurso de apelación no han desvirtuado los razonamientos expresados en la sentencia apelada, no habiendo tampoco aportado prueba alguna que permita estimar que los criterios expresados por el juzgador de instancia resultan erróneos o injustificados.

Recordamos que la sentencia de instancia ha valorado los documentos aportados por el actor y concluye que las pruebas aportadas no permiten afirmar que en el recurrente concurra arraigo de ningún tipo. Recordemos que la sentencia apelada así lo expresa al decir que "NO CONSTA ni un solo dato que determine un arraigo en España del tipo que fuera, ni siquiera de forma indiciaria, para determinar la ni la nulidad de la resolución recurrida ni siquiera la imposición de la sanción de multa, y sin perjuicio de que ninguno de estos dos pronunciamientos enerva la salida obligatoria del territorio nacional".

Frente a dichas consideraciones las alegaciones que formula el apelante en su recurso de apelación resultan relevantes habida cuenta de que no ha realizado el más mínimo esfuerzo probatorio para intentar desvirtuar dichas consideraciones.

Las conclusiones a las que hemos llegado en atención a los datos obrantes en el expediente administrativo así como después de valorar las pruebas aportadas por el recurrente, no significan un apartamento de la doctrina jurisprudencial en relación con el valor de las detenciones en tanto en cuanto representan un compromiso para el orden público.

La STS 1247/2022, de 5 de octubre (rec. 270/2022) hace una recopilación de decisiones sobre el valor de las detenciones policiales a efectos de la expulsión en materia de extranjería y como ponderación del valor de esta para la expulsión como decisión válida por la estancia irregular del articulo 53.1.a) LOEx. La misma establece el criterio casacional consistente en que "la mera cita genérica de la existencia de condena penal o de antecedentes policiales, cuyas circunstancias y resultado no se justifican por la Administración, no puede servir de fundamento o circunstancia agravante que permita cumplir con el presupuesto de proporcionalidad en la adopción de la decisión de expulsión del territorio nacional en el sentido fijado por las STS 366/2021, 17 de marzo ; y STS 2339/2021, de 21 de mayo ".

Procede, en consecuencia, concluir que no existe quiebra del principio de proporcionalidad al haber impuesto la administración la sanción de expulsión del territorio nacional, y, por lo tanto, no cabe sino confirmar el criterio expresado en la sentencia apelada a la hora de determinar la proporcionalidad de la sanción de expulsión impuesta, y, procede su confirmación.

En definitiva, procede desestimar el recurso apelación.

OCTAVO.- De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer las costas de esta alzada a la parte apelante al haber sido desestimado el recurso, con el límite, por todos los conceptos, de 500 €.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española;