Sentencia Contencioso-Administrativo 355/2004 Tribunal Superior de Justicia de Galicia . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 803/2002 de 28 de abril del 2004

Encabezamiento

01/0000803/2002

SECCION PRIMERA

EN NOMBRE DEL REY

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, ha

pronunciado la siguiente:

SENTENCIA Nº 355/2004

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Ilmos. Sres.

D. GONZALO DE LA HUERGA FIDALGO. PTE.

D. FERNANDO SEOANE PESQUEIRA.

Dª. MARIA DOLORES GALINDO GIL.

En la Ciudad de A Coruña, a veintiocho de abril de dos mil cuatro.

En el proceso contencioso-administrativo que con el número 01/0000803/2002, pende de resolución de esta Sala, interpuesto por ASOCIACION GALLEGA DE PIZARRISTAS, representada por la procuradora D/ña. ALICIA LODOS PAZOS, contra Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 19/04/2002 sobre procedimiento elaboración Plan Ordenación de Recursos Naturales de Pena Trevinca. Es parte como demandada CONSELLERIA DE MEDIO AMBIENTE, representada y dirigida por el LETRADO DE LA XUNTA DE GALICIA; siendo la cuantía del recurso la de INDETERMINADA.

Antecedentes

PRIMERO: Admitido a trámite el recurso contencioso administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y se mandó que por la parte recurrente se dedujera demanda, lo que se realizó a medio de escrito en el que en síntesis contiene los siguientes HECHOS: El macizo montañoso conocido como Pena Trevinca constituye un conjunto de espacios o zonas en los que concurren condiciones de especial belleza paisajistica, la Orden de 19 -4 -2002 de la Consellería de Medio Ambiente se impugna en el presente recurso, dado que la zona objeto del presente litigio concurre la circunstancia de que concentra el grupo de las explotaciones de pizarra de la provincia de Orense que dan trabajo directo a más de 2.200 trabajadores vincuales y a 45 empresas que facturan para la exportación.- Invoca los fundamentos de derecho que estima procedentes, y suplica que se dicte sentencia anulando la disposición recurrida y obligue a la Administración demandada a establecer la delimitación territorial para ordenación de Recursos Naturales de Pena Trevinca a la zona no delimitada por el Ayuntamiento como de uso minero.

SEGUNDO: Conferido traslado de la demanda al LETRADO DE LA XUNTA, evacuó dicho traslado a medio de escrito de oposición, con los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes y suplicando se dictase sentencia desestimando el recurso.

TERCERO: Recibido a prueba el recurso, se admitió la practicada con el resultado que obra en autos y finalizado el trámite de conclusiones conferido a las partes, se declaró concluso el debate escrito quedan las actuaciones sobre la mesa para resolver.

CUARTO: Que en la sustanciación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

VISTO: Siendo Ponente la Iltma. Sra. DOÑA MARIA DOLORES GALINDO GIL.

Fundamentos

PRIMERO.- Doña Alicia Lodos Pazos, en nombre y representación de la entidad ASOCIACIÓN GALLEGA DE PIZARRISTAS, dirige la presente vía jurisdiccional contra Orden de la Consellería de Medio Ambiente de fecha 19 de abril de 2002, publicada en el DOGA número 83 del día 30 de abril del año en curso, que inicia el procedimiento de elaboración del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de PENA TREVINCA, perteneciente a los municipios de Carballeda de Valdeorras, A Veiga, Viana do Bolo, Manzaneda e O Bolo.

SEGUNDO.- A juicio de la parte recurrente la Orden impugnada contiene dos acuerdos importantes, a saber, de un lado inicia el procedimiento de elaboración del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Pena Trevinca, artículo 1, y de otro, previene que hasta la aprobación definitiva de dicho Plan no se podrán conceder autorizaciones, licencias o concesiones sin el informe favorable de la Consellería de Medio Ambiente, ex artículo 4. Entiende la representación actora que la desmedida protección ambiental que la Orden persigue ocasiona un grave perjuicio a la industria pizarrera, principal explotación minera de la zona, pues la suspensión de las concesiones, licencias y autorizaciones hasta la aprobación definitiva del Plan, implica una vulneración del principio de jerarquía normativa, toda vez que contraviene los mandatos contenidos en la Ley de Minas de 1973, con afectación de sus derechos de concesión, sin olvidar que el artículo 11, apartado 2 de la Ley 5/1997, de 22 de julio de Administración Local de Galicia, otorga al Municipio competencia en materia de protección del medio ambiente por lo que, si el Ayuntamiento ha dispuesto la ordenación de este territorio entre la industria, la minería y las zonas de ocio, no puede la Xunta de Galicia intervenir y alterar lo acordado para el desenvolvimiento económico del municipio y la Consellería de Medio Ambiente ha de circunscribirse a las zonas no delimitadas para el uso minero-industrial ya que lo contrario significa invadir competencias legalmente reconocidas al propio Ayuntamiento.

Atajando posibles quejas relativas a defectos en el procedimiento y en particular al trámite de audiencia que contempla el artículo 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre a la Asociación de Pizarristas y los sindicatos más representativos en la elaboración del Plan de Ordenación, cuando el apartado 3 del artículo 7 de la Ley Autonómica 9/2001, de 21 de agosto, señala, "después de haber elaborado el plan de ordenación de los recursos naturales, éste se someterá a los trámites de información pública y audiencia de los interesados que se hubieren personado en el expediente>; cabe decir que al no estar elaborado el presente Plan, siendo la Orden recurrida tan sólo una disposición general por la que se da inicio al procedimiento tendente a dicho fin no cabe hablar de omisión de trámites, pues nos encontramos ante una disposición de carácter general y además existe una tendencia jurisprudencial a favor de la restrictiva interpretación de los actos de trámite, sin olvidar también que la Orden impugnada ostenta autonomía e independencia por sí, sin perjuicio de lo que finalmente pueda llegar a ocurrir con la aprobación definitiva del Plan.

TERCERO.- De entre los antecedentes que han conducido a la situación vigente, objeto de recurso por la asociación recurrente, destacaremos que el artículo 45 de la Constitución Española recoge un mandato de protección y conservación de nuestro patrimonio natural que al tiempo constituye una necesidad para asegurar nuestros ecosistemas y sus componentes. Paralelamente, al considerarse por la entonces Comunidad Europea que la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales , así como de la fauna y flora silvestres, son un objetivo esencial que reviste un interés general para la comunidad, según lo dispuesto en el artículo 130 R del Tratado de dicha Comunidad, se dictó la Directiva 92/43/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los habitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los estados miembros al que se aplica el Tratado. En congruencia con ello, en su artículo 3 se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada "Natura 2000", que compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los habitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural, debiendo incluir asimismo dicha Red Natura 2000 las zonas de protección especiales designadas por los Estados Miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE. Para ello, en el apartado 2 del artículo 3 de la dicha Directiva, se obliga a cada uno de los Estados miembro a contribuir a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de habitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1, y con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro ha de designar lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1. En el artículo 4 de la Directiva se insiste en que cada Estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el Anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el Anexo II existentes en dichos lugares, cuya relación había de remitirse a la Comisión en el curso de tres años siguientes a la notificación de la presente Directiva, junto con la información relativa a cada lugar.

Mediante Real Decreto 1997/1995 por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, traspuso nuestro Estado al ordenamiento jurídico español la mencionada Directiva. En aplicación de dicha norma, inicialmente, el Concello de la Xunta de Galicia, con fecha 11 de marzo de 1999, acordó remitir una relación de lugares incluidos en la propuesta gallega para la citada Red Natura 2000 que, a su vez, el Estado español remitió a la Comisión Europea junto con las listas de otras Comunidades Autónomas, pero como consecuencia de la evaluación realizada por los servicios técnicos de la Comisión Europea se requirió información adicional o se solicitó la presentación de nuevas propuestas de lugares a las Comunidades Autónomas a fin de alcanzar el porcentaje de representación idóneo para cada uno de los hábitats referido a la totalidad del territorio de la Unión Europea. Ese fue el motivo por el que la Consellería de Medio Ambiente adaptó y revisó la propuesta gallega de lugares de importancia comunitaria, de acuerdo con las directrices de la Comisión, aprobando el Consello de la Xunta de Galicia dicha revisión el 19 de abril de 2001.

Teniendo en cuenta todos los valores antedichos se incluyó en la propuesta gallega de espacios a integrar en la Red Natura 2000, el macizo montañoso de Pena Trevinca y, por Orden de 28 de octubre de 1999, fue declarado provisionalmente espacio natural en régimen de protección general, prorrogándose esta situación mediante Orden de 7 de noviembre de 2000, hasta que definitivamente fue incluido en el Registro de Espacios Naturales gozando por tanto de la protección establecida en el Decreto 82/1989. Y al objeto de acometer la ordenación de los recursos naturales del espacio propuesto como lugar de importancia comunitaria por orden de 19 de abril de 2002, que aquí se impugna, se inicia el procedimiento de elaboración del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Pena Trevinca.

CUARTO.- La Orden impugnada no hace sino transcribir y aplicar los preceptos de su ley habilitante que no es otra que la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, cuyo artículo 4 señala,

"1.- Con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente ley, las Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales. Las determinaciones de esa planificación tendrán los efectos previstos en la presente ley. 2.- Como instrumento de esa planificación se configuran los Planes de ordenación de los Recursos Naturales que, con independencia de su denominación tendrán los objetivos y contenido establecidos en los apartados siguientes...," entre los objetivos que se cita están los siguientes, apartado b) "determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del estado de conservación."

Por su parte el artículo 7 de la Ley 4/1989, dispone, "1.- Durante la tramitación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecuencia de los objetivos de dicho Plan. 2.- Iniciado el procedimiento de aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales y hasta que ésta se produzca no podrá otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica, sin informe favorable de la Administración actuante. Este informe sólo podrá ser negativo cuando en el acto pretendido concurra alguna de las circunstancias a que se refiere el número anterior."

QUINTO.- De lo expuesto claramente se desprende que ninguna vulneración del principio de jerarquía normativa se produce a cargo de la Orden impugnada toda vez que es reproducción casi literal del contenido de su ley habilitante; a mayores, la limitación que introduce en cuanto a la concesión de autorizaciones, licencias y concesiones, no puede entenderse como prohibición absoluta de su otorgamiento sino como condicionamiento de este al informe favorable de la Administración autonómica, en este caso, por mor de las transferencias operadas en materia de medio ambiente. Por lo demás, es evidente que en el conflicto interés particular- interés medioambiental es este el que debe prevalecer.

Es más como tuvo ocasión de establecer esta Sala, ningún perjuicio que no deba ser asumido como miembro de la colectividad se le impone a la actora ya que no se genera impedimento alguno para la explotación de las minas de pizarra que le fueron cedidas, ya que el artículo 2 de la Orden de 7 de junio de 2001, permite que se continúen llevando a cabo de manera ordenada los usos y actividades tradicionales, y lo único que sucede es que cualquier otra actividad requerirá informe preceptivo y vinculante de la Consellería de Medio Ambiente y si se prevé que puedan derivarse efectos negativos de las acciones que vayan a realizarse, dicha Consellería podrá exigir un informe de evaluación ambiental de las mismas para evitar el deterioro de los valores que determinaron la inclusión de dichos espacios en le Registro General. En definitiva, se trata de conseguir la compatibilidad entre el desarrollo sostenible y la protección de los hábitats y taxones que dan valor a los especios.

SEXTO.- Por otro lado, ningún menoscabo se produce respecto de las competencias municipales pro la simple iniciación del procedimiento para la aprobación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Pena Trevinca, puesto que se limita a transcribir una limitación legal, y se circunscribe a las aprobación de la elaboración de una Plan de ordenación que no implica, de inmediato, su aplicación, sino tan sólo la introducción de un régimen de protección preventivo como ya señalamos. Es de destacar que las determinaciones de los Planes de Ordenación han de prevalecer sobre las contenidas en los restantes instrumentos de ordenación urbanística del territorio, incluidas las normas de planeamiento urbanístico municipal. En el presente caso, es evidente, que al no haberse aprobado todavía el Plan, no cabe apreciar contradicción alguna entre sus determinaciones y el planeamiento municipal en materia urbanística; y de llegar a producirse la contradicción, esta deberá resolverse a favor de las determinaciones del Plan, por responder a un interés supramunicipal.

Por todo lo cual procede la desestimación del recurso.

SÉPTIMO.- Al no apreciarse temeridad o mala fe en la interposición del recurso, no procede hacer expresa imposición en costas del mismo, de conformidad con lo prevenido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Alicia Lodos Pazos, en nombre y representación de la entidad ASOCIACIÓN GALLEGA DE PIZAPRISTAS contra Orden de la Consellería de Medio Ambiente de fecha 19 de abril de 2002 que inicia el procedimiento de elaboración del Plan de Ordenación de Recursos Naturales de PENA TREVINCA; sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes con la advertencia de que es firme por no caber contra ella recurso ordinario alguno y devuélvase el expediente con certificación de la misma al Centro de procedencia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.