Sentencia Contencioso-Administrativo 325/2024 , Rec. 70/2021 de 03 de octubre del 2024

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en la presente litis la Resolución de la Dirección General de Promoción Económica de fecha 27 de enero de 2021 que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución n.º 637 de 19 de octubre de 2020, por la que se acuerda el reintegro de las ayudas del Régimen Específico de Abastecimiento de las Islas Canarias (REA) concedidas a la entidad recurrente, durante el ejercicio FEAGA 2017.

Solicita la parte actora el dictado de una Sentencia por la que se acuerde dejar sin efecto el acto impugnado, declarando improcedente el reintegro de las ayudas y condenando a la Administración actuante a la devolución de las cantidades reintegradas en concepto de ayudas más intereses.

Dos son los motivos de impugnación que sirven de sustento al recurso interpuestos:

- Falta de motivación.

- Ausencia de incumplimiento.

La representación procesal de la Administración demandada solicita la desestimación del recurso interpuesto por ser la resolución impugnada conforme a derecho.

SEGUNDO.- Antecedentes relevantes

Del examen del expediente administrativo, resultan los siguientes antecedentes fácticos:

- El 27 de septiembre de 2019 se emite por la Intervención General de la Consejería de Hacienda, Presupuestos, y Asuntos Europeos Informe definitivo de control financiero sobre las ayudas percibidas por la entidad EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A, durante el ejercicio del FEAGA de 2017, por importe de 76.053,03 €, incluidas en el Régimen Específico de Abastecimiento de determinados productos agrícolas a las Islas Canarias (REA).

En el punto 8, apartado e) del Informe se hace constar que:

"e) Hemos constatado que al importar la carne de ave congelada objeto de control (CNC 02071210 y 02071290), la Entidad declaró la casilla 20 de los certificados de solicitud de ayuda correspondientes, que se trataba de "productos destinados a la industria de transformación o acondicionamiento". Sin embargo, según sus manifestaciones y de los datos que se desprenden de las estadísticas de ventas aportadas, el citado producto se destinó a la venta directa sin ningún tipo de transformación. Hemos comprobado, a través del Registro General Sanitario de empresas alimentarias y alimentos que los clientes destinatarios de estas ventas no tenían la consideración de "industrias de trasformación o acondicionamiento".

Atendiendo a lo anterior, consideramos que la Entidad ha percibido indebidamente las ayudas pagadas durante el ejercicio FEAGA de 2017, por importe de 73.917,08, solicitadas para 192.995 kilogramos de carne de ave congelada con códigos CNC 02071210 Y 0271290, destinado a las industrias de transformación o acondicionamiento, y cuyo destino final fue el consumo directo.

(.)"

En el apartado VI CONCLUSIÓN-DICTAMEN, se indica:

"1.- Tal y como se describe en el punto 8.e) del epígrafe V anterior, EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A, ha importado ""productos destinados a la industria de transformación o acondicionamiento" y los ha vendido a clientes que no tenían la consideración de "industrias de transformación o acondicionamiento". Por tanto, consideramos que ha percibido indebidamente las ayudas pagadas durante el ejercicio FEAGA 2017, por importe de 73.917,08, solicitadas para 192.995 kilogramos de carne de ave congelada con códigos CNC 02071210 Y 0271290.

(.)"

Y en el apartado de VII RECOMENDACIONES, el informe propone el inicio de los correspondientes procedimientos de reintegro y sancionador.

- Por Acuerdo de la Dirección General de Promoción Económica de fecha 27 de diciembre de 2019, se inicia el procedimiento de reintegro de la ayuda concedida a la EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A durante el ejercicio FEAGA 2017, correspondiente al Régimen Específico de Abastecimiento a las Islas Canarias.

- Presentadas alegaciones por la entidad EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A, con fecha 5 de febrero de 2020 se emite informe-propuesta por el Director General de Promoción Económica, en el que se propone que se proceda al reintegro de las ayudas abonadas a dicha entidad, informe que es remito junto a las alegaciones de la parte a la Intervención general para la emisión de informe preceptivo al amparo del Art. 71.4 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Intervención General (folios 44-64).

- El 20 de febrero de 2020, la Intervención General acuerda la devolución de la solicitud de informe efectuada por no encontrarse la propuesta de resolución debidamente motivada (folio 65).

- El 6 de agosto de 2020 el Director General de Promoción Económica emite un nuevo informe-propuesta, en el que se propone ahora "Que se declare la improcedencia del reintegro de las ayudas correspondientes al Régimen Específico de Abastecimiento a las Islas Canarias, abonadas a la entidad la entidad EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A durante el ejercicio FEAGA 2017, por importe de setenta y tres mil novecientos diecisiete euros con ocho (73.917,08 €), así como el archivo de las actuaciones practicadas".

Incide la propuesta en que "(e)n el informe definitivo de control financiero, la Intervención General no entra a valorar si se ha producido o no transformación del producto, ni tampoco si se ha repercutido correctamente la ayuda, limitándose a considerar que el operador ha infringido la normativa reguladora del REA por el mero hecho de transmitir las mercancías a empresas que -pese a poder ser transformadoras- no se encontraban inscritas en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos", requisito que no exige la normativa reguladora de las ayudas" (folio 68)

- El nuevo informe-propuesta y las alegaciones de la parte son remitidas a la Intervención General que emite informe de fecha 7 de septiembre de 2020, en el que manifiesta no compartir el parecer del órgano gestor que se recoge en la propuesta de resolución relativa al reintegro, y mantiene las conclusiones del informe de control financiero que indica un importe irregular de 73.917,08 € (folio 83).

- Por Resolución n.º 637, de fecha 19 de octubre de 2020, de la Dirección General de Promoción Económica se acuerda el reintegro de las ayudas correspondientes al Régimen Específico de Abastecimiento a las Islas Canarias, abonadas a la entidad la entidad EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A, durante el ejercicio FEAGA 2017, siendo la cuantía a reintegrar de un total de 81.754,47 €.

- Dicha resolución es confirmada en reposición por la Resolución n.º 141, de fecha 27 de enero de 2021 de la Dirección General de Promoción Económica, que es el acto objeto de impugnación en el presente procedimiento.

- De forma paralela a la incoación y tramitación del procedimiento de reintegro, el 27 de septiembre de 2019, la Dirección General de Promoción Económica acordó la incoación de un expediente sancionador a la entidad EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A por la presunta comisión de una infracción administrativa tipificada como grave en el artículo 57 b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación a las ayudas abonadas durante el ejercicio FEAGA 2017, correspondientes al Régimen Específico de Abastecimiento a las Islas Canarias.-

- El expediente sancionador finaliza por Resolución nº 27, de 13 de agosto de 2020, de la Viceconsejería de Economía e Internacionalización por la que se resuelve declarar a EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A exenta de responsabilidad administrativa por la presunta comisión de una infracción administrativa grave regulada en la letra b) del artículo 57 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y ello con sustento en la misma argumentación que fue recogida en el informe-propuesta del Director General de Promoción Económica de fecha 6 de agosto de 2020 evacuado en el seno del expediente de reintegro.

TERCERO.- Sobre la falta de motivación.

Como indica la STS de fecha 9 de junio de 2020 (rec 392/2018) "La motivación constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los Tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada.

En la sentencia de 30 de enero de 2001 (rec. cont-advo 23/1998) de esta Sala declaramos que el artículo 54.1 de la Ley 30/92 exige que "los actos administrativos sean motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derechos los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una "elemental cortesía", ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que "justifican" el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contenciosa administrativa pueda controlar la actividad de la Administración y porque sólo expresándolos puede el interesado puede dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulta de dicha motivación que, si se omite, puede generar la correspondan según lo que resulta de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución". Y añade la indicada sentencia que "la motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que puede ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999"".

En el presente caso, existiendo un informe-propuesta que proponía que se declarara improcedente el reintegro de las ayudas y el archivo de las actuaciones, ciertamente era deseable un mayor esfuerzo motivador por parte de la Administración en orden de explicar los motivos por los que se apartaba de la propuesta de resolución. No obstante ello, consideramos que no existe un déficit de motivación que vicie de nulidad al acto impugnado, por cuanto la resolución recurrida lo que hace es acoger el informe de la Intervención General que mantiene las conclusiones del informe del control financiero, en el que se exponía el incumplimiento advertido, por lo que la parte ha podido conocer las razones por las que la Administración considera procedente el reintegro de la ayuda percibida.

CUARTO.- Sobre la inexistencia de incumplimiento.

La recurrente, tras denunciar que la Administración ha actuado de manera incongruente y vulnerando la seguridad jurídica del administrado, niega que exista el incumplimiento que se le atribuye, ya que, según alega, el Art. 13 del Reglamento n.º 228/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo , no exige que las empresas a las que se les transmite el producto tengan que estar dadas de alta en el Registro General Sanitario de empresas alimentarias y alimentos como "industrias de transformación o acondicionamiento", y que dicho precepto lo único que establece es que el destinatario de la venta de esos productos transforme el producto, sin más requisitos. Refiere, finalmente, que no existe regulación alguna que especifique cuándo se entiende que un producto ha sido objeto de transformación o envasado.

Como se desprende de los antecedentes fácticos anteriormente expuestos, la resolución impugnada trae causa del informe de control financiero realizado por la Intervención General con la colaboración de BDO AUDITORES, S.L.P, en relación a las ayudas del REA percibidas por la entidad EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A durante el ejercicio FEAGA 2017.

El único incumplimiento que se constató en dicho control es el que se recoge en el punto 8, apartado e) del infome, que señala:

"e) Hemos constatado que al importar la carne de ave congelada objeto de control (CNC 02071210 y 02071290), la Entidad declaró la casilla 20 de los certificados de solicitud de ayuda correspondientes, que se trataba de "productos destinados a la industria de transformación o acondicionamiento". Sin embargo, según sus manifestaciones y de los datos que se desprenden de las estadísticas de ventas aportadas, el citado producto se destinó a la venta directa sin ningún tipo de transformación. Hemos comprobado, a través del Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos que los clientes destinatarios de estas ventas no tenían la consideración de "industrias de trasformación o acondicionamiento".

Explica el informe de control financiero que "Acogiéndose a lo previsto en el artículo 9.2 y en virtud del artículo 10 del Reglamento n.º 228/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo, el plan de previsiones de abastecimiento para Canarias distingue entre las empresas de consumo directo y las de transformación de productos destinados al mercado local, asignándoles a cada tipo de producto, una ayuda unitaria (por Tn de producto) y unos límites de cantidades a importar diferentes, en función de su destino final: consumo directo o transformación".

Y añade "que el Art 13 del mismo Reglamento, también distingue al usuario final al establecer el requisito de la repercusión efectiva de la ventaja económica de la ayuda, aplicando el mismo criterio, siendo el consumidor cuando se trata de productos destinados al consumo directo y el último transformador cuando se trata de productos destinados a las industrias de transformación".

De lo expuesto se desprende que lo que se imputa a la recurrente es que productos que fueron importados como "destinados a la industria de transformación o acondicionamiento" fueran vendidos para consumo directo y no para su transformación, es decir, que no se respetara el destino para el que fueron importados. El informe de control financiero fundamenta este incumplimiento en una doble argumentación: que "el producto se destinó a la venta directa sin ningún tipo de transformación" y que "los clientes destinatarios de estas ventas no tenían la consideración de "industrias de transformación o acondicionamiento", conclusión esta última que se sustenta en el solo hecho de que no estar inscritas como tales en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos.

Más allá de lo expuesto, no existe en el informe de control financiero explicación alguna sobre cuál es el destino de los productos importados, ni en el informe se analiza cuál es la actividad de los destinatarios de las ventas ni si existe o no transformación del producto, limitándose a poner el acento, únicamente, en el hecho de que los destinatario de los productos no figuran inscritos como "industrias de transformación o acondicionamiento" en Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos, requisito este que no viene impuesto por el Reglamento n.º 228/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo.

Es decir, como acertadamente advierte el informe-propuesta de fecha 6 de agosto de 2020 , el informe definitivo "no entra a valorar si se ha producido o no transformación del producto, ni si se ha repercutido correctamente la ayuda", que es lo relevante, sino que se limita "a considerar que el operador ha infringido la normativa reguladora del REA por el mero hecho de transmitir las mercancías a empresas que -pese a poder ser transformadoras- no se encontraban inscritas en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos", requisito que no exige la normativa reguladora de las ayudas".

El informe de la Intervención General emitido tras la discrepancia del informe-propuesta del órgano gestor, no suple las carencias del informe de control financiero ni rebate el criterio del informe-propuesta, limitándose a señalar que la normativa citada por la entidad y por el órgano gestor a efectos meramente interpretativos no es de aplicación al caso, manteniendo las conclusiones del informe de control financiero, sin entrar a valorar si existe o no transformación del producto. Ha sido en sede judicial cuando, por vez primera, la Administración ha puesto de manifiesto que el destinatario de los productos son asaderos de pollo, y que no se ha acreditado que, conforme a la legislación comunitaria, sean industrias de transformación, extremos que no fueron mencionados en los informes emitidos en el expediente administrativo, que, reiteramos, solo incidieron en que la falta de inscripción como industrias de transformación o acondicionamiento de los destinatarios de las ventas.

El Art. 13 del Reglamento n.º 228/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de marzo, establece que: "1. El beneficio del régimen específico de abastecimiento resultante de la exención del derecho a la importación o de la concesión de la ayuda queda supeditado a la repercusión efectiva de la ventaja económica en el usuario final, que, según los casos, puede ser el consumidor, cuando se trate de productos destinados al consumo directo, el último transformador o envasador, cuando se trate de productos destinados a las industrias de transformación o envasado, o el agricultor, cuando se trate de productos utilizados para la alimentación animal o como insumos agrícolas. La ventaja a que se refiere el párrafo primero será igual al importe de la exención del derecho a la importación o al importe de la ayuda."

En efecto, el precepto mencionado establece diferentes tipos de usuarios finales en función del destino del producto, pero dicho precepto no impone que las industrias de transformación o envasado deban estar inscritas como tales en el Registro General Sanitario de Empresas Alimentarias y Alimentos. De la misma manera, la respuesta a la consulta formulada al Director Territorial de Comercio de Las Palmas, sobre la admisión de solicitudes de certificados de importadores de productos destinados a la transformación sin tener el titular del certificado la condición de transformador, tras hacer mención al Art. 13 del Reglamento (UE) Nº 228/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de marzo de 2013, señala que: "En definitiva, no hay disposición expresa en los reglamentos comunitarios por la que se deduzca que el Agente Económico, en caso de solicitud de certificados de importación de productos destinados a la industria de transformación deba ser necesariamente Importador/Transformador o envasador, ya que la cadena de márgenes y beneficio se agotaría en sí misma y no tendría sentido el reconocimiento de las fases de la cadena de venta hasta el usuario final." (folio 53)

Tampoco invoca la Administración normativa alguna que especifique cuándo debe entenderse que un producto ha sido transformado o acondicionado, a los efectos de las ayudas que nos ocupa, ni ha realizado esfuerzo argumentativo alguno en orden a determinar si, en este caso, existe o no transformación del producto por el destinatario de las ventas.

Finalmente, pero no menos relevante, hemos de destacar que el expediente sancionador incoado a la actora de forma paralela al procedimiento de reintegro fue archivado no quedar "acreditado en el Informe Definitivo de Control Financiero de la Intervención General que haya habido un incumplimiento por parte de EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A de la normativa reguladora del Régimen Específico de Abastecimiento que implique la comisión de una infracción administrativa grave regulada en la letra b) del artículo 57 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones"

Cierto es que el expediente sancionador es independiente del expediente de reintegro y que la inexistencia de sanción no significa que el reintegro sea improcedente, pero en este caso, lo que que declara la resolución que archivó el expediente sancionador es que no había quedado acreditado el incumplimiento recogido en el Informe de control financiero por parte de EUROPE MEAT PRODUCERS AND TRADERS, S.A., resolución de archivo que se fundamenta en idéntica argumentación que la recogida en el informe-propuesta emitido en el seno del expediente de reintegro, por lo que no resulta conforme con la doctrina de los actos propios que la Administración se aparte después este criterio para sostener, en el expediente de reintegro, que existe incumplimiento. A este respecto, no cabe esgrimir que ambos expedientes fueron dictados por órganos distintos, pues nos encontramos ante una misma administración, ni tampoco cabe sostener que en el expediente sancionador la Intervención General no emitió el informe previo preceptivo que sí emitió en el expediente de reintegro, pues, como ya hemos señalado, el informe previo de la Intervención General no entró a rebatir el informe-propuesta.

Por todo cuanto antecede, procede la estimación del recurso interpuesto.

QUINTO.- En materia de costas, procede su imposición a la parte demandada al haber sido estimadas las pretensiones de la recurrente, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.1 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de medidas de agilización procesal, si bien deben quedar limitadas a un máximo de 2.000 euros.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,