Sentencia Contencioso-Administrativo 132/2025 , Rec. 230/2023 de 03 de abril del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia de fecha 23 de octubre de 2023, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 3, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad TILA E HIJOS, S.L contra la Resolución de fecha 7 de junio de 2022 del Director Ejecutivo de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural que confirma en reposición la resolución de fecha 12 de abril de 2022 que resuelve:

"PRIMERO.- Constatar la ilegalidad de las actuaciones consistentes en "instalación de un contenedor, construcción de edificación (bodega) y muros", sin contar con los preceptivos títulos habilitantes en lugar conocido como Vallito de Haría en Tabayesco, Polígono 13, Parcela 506, con referencia catastral 35011A013005060000WJ en el término municipal de Haría, en suelo clasificado y categorizado como Suelo Rústico de Protección Agraria.

SEGUNDO.- Ordenar el restablecimiento de la legalidad urbanística condicionada suspensivamente a la no legalización de la actuación dentro del plazo que se determine la entidad TILA E HIJOS S.L. con CIF B-35731934, adoptando como medidas de restablecimiento las que resulten necesarias para devolver físicamente los terrenos, edificaciones o usos al estado anterior a la vulneración, y en consonancia con el ordenamiento vigente".

La representación procesal de la entidad TILA E HIJOS, S.L, solicita la revocación de la Sentencia de instancia con sustento en los siguientes motivos de apelación:

- Que la Sentencia incurre en error en la aplicación del Derecho cuando declara que la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural tiene competencia para incoar el expediente de restablecimiento del orden jurídico.

- Que la Sentencia incurre en error de derecho al considerar que no se le causó indefensión a pesar de no haberle dado traslado de los nuevos documentos incorporados al expediente.

- Que la Sentencia incurre en incongruencia omisiva, pues su argumentación se ha limitado a dar respuesta a las cuestiones antes mencionadas (falta de competencia de la APMN e indefensión por falta de traslado de los nuevos documentos incorporados al expediente), no pronunciándose sobre el resto de los motivos de impugnación articulados en la demanda, en concreto, la cuestión planteada respecto de la infracción del Art. 22.1.g) de la Ley 39/2015.

La dirección letrada de la Comunidad Autónoma se opone al recurso interpuesto por ser la Sentencia apelada conforme a derecho

SEGUNDO. - Sobre la desestimación del recurso por falta de crítica a la Sentencia.

Es doctrina jurisprudencial consolidada que el recurso de apelación contencioso- administrativo tiene exclusivamente por objeto depurar el resultado procesal contenido en la Instancia anterior, de tal modo que el escrito de alegaciones de la parte apelante ha de proceder a una crítica de la Sentencia apelada, que es lo que sirve de base y fundamento a la pretensión de sustitución de pronunciamiento recaído antes por otro diferente.

En el caso de autos, aun cuando la apelante haya reproducido en esta alzada los motivos de impugnación que fueron planteados en la instancia, lo cierto es que el recurso de apelación interpuesto sí tiene un contenido impugnatorio al rebatirse en el mismo los argumentos ofrecidos por la Juzgadora de instancia para desestimar el recurso, por lo que la petición de la Administración de que el recurso sea desestimado de plano por falta de contenido crítico no puede tener favorable acogida.

TERCERO.- Sobre la competencia de la ACPMN para la incoación del expediente de restablecimiento.

Como primer motivo de apelación, alega la entidad apelante que la Sentencia incurre en error en la aplicación del Derecho cuando declara que la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural tiene competencia para incoar el expediente de restablecimiento del orden jurídico, ya que para ello aplica una doctrina de esta Sala referida a supuestos en los que la "administración local no actúa", que no resulta de aplicación al supuesto que nos ocupa, ya que aquí la Administración local sí que actuó, constando en el expediente administrativo una resolución del Ayuntamiento de Haría por la que se incoa idéntico procedimiento de restablecimiento, que fue declarado caducado. Añade que aunque, en este caso, la Ley atribuye competencia de forma compartida a la ACPMN y al Ayuntamiento, al haber ejercido en primer lugar su competencia el Ayuntamiento, es la Administración local la única competente para determinar si las obras se adecúan o no a la legalidad, y, por tanto, para determinar el restablecimiento del orden jurídico perturbado, pues, de lo contrario , se atentaría contra la autonomía municipal.

La competencia para la incoación, instrucción y resolución de los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística aparece regulada en el Art. 352 de la Ley 4/2017 en los siguientes términos:

"1. La competencia para la incoación, instrucción y resolución de los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística infringida corresponde a los ayuntamientos cualquiera que fuere la administración competente para la autorización de las obras o actuaciones o para la sanción de las infracciones urbanísticas cometidas, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado siguiente.

2. La Agencia Canaria de Protección del Medio Natural y los cabildos insulares serán, igualmente, competentes para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad en los supuestos en los que tengan atribuida la competencia sancionadora por la presente ley".

Por su parte, el Art. 405 del mismo texto legal que establece que:

"1. La competencia para incoar, instruir y resolver los procedimientos sancionadores corresponderá:

a) Al ayuntamiento, por infracciones contra la ordenación urbanística y territorial, en suelo urbano, urbanizable y rústico de asentamiento, así como por infracciones leves en cualquier categoría de suelo rústico.

b) Al cabildo insular, por las infracciones en materia de protección del medioambiente y gestión y conservación de espacios naturales protegidos y de la Red Natura 2000, tipificadas en el artículo 392 de esta ley.

c) A la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural:

1) Por infracciones comprendidas en las letras a) y b) cuando tengan carácter de graves o muy graves y se produjese inactividad del ayuntamiento o del cabildo por el transcurso de quince días desde el requerimiento al efecto realizado por la agencia para la incoación, instrucción o resolución del correspondiente procedimiento.

2) Por infracciones contra la ordenación urbanística y territorial en suelo rústico fuera de asentamiento, salvo cuando se trate de infracciones leves.

3) En todo caso, por las infracciones tipificadas en el artículo 392 de esta ley cuando se cometan en los parques nacionales.

4) Por las demás infracciones tipificadas en esta ley no atribuidas expresamente a las entidades locales".

Del anterior esquema normativo se desprende que la competencia para incoar, tramitar y resolver los procedimientos de restablecimiento corresponde, en todo caso, a los Ayuntamientos, con independencia de cuál sea la Administración competente para sancionar las infracciones urbanísticas cometidas, todo ello sin perjuicio de la competencia concurrente que también se reconoce al Cabildo y a la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural para el ejercicio de la potestad de restablecimiento de la legalidad urbanística en los supuestos en los que tengan atribuida competencia sancionadora.

En el presente caso, encontrándonos ante unas obras ejecutadas en suelo rústico de protección agraria, la ACPMN ostenta competencia sancionadora, a tenor de lo establecido por el Art. 405.1.c. 2), y, en consecuencia, también ostenta competencia para ejercer la potestad de restablecimiento de la legalidad, de conformidad con lo establecido en el Art. 352.2. Son, por tanto, competentes para incoar el expediente de restablecimiento tanto el Ayuntamiento de Haría como la ACPMN.

Sentado ello, lo que plantea la apelante es que, pese a existir una competencia concurrente, al haber sido el Ayuntamiento el que en primer lugar inició el expediente de restablecimiento, es la Administración local la única competente para determinar si las obras son o no legales y, por tanto, para ejercitar la acción de restablecimiento. Dicha tesis no puede ser compartida, pues en modo alguno cabe deducir del Art. 352 de la Ley 4/2017 que la competencia compartida para el ejercicio de acción de restablecimiento que en el mismo se establece tenga el carácter excluyente que pretende atribuirle la parte, en el sentido de que la primera administración que actúa es la que asume de manera exclusiva y excluyente la potestad para tramitar el expediente de restablecimiento. Muestra de ello es que el Art. 40 del Decreto núm. 182/2018, de 26 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Intervención y Protección de la Legalidad Urbanística de Canarias, regula en su apartado 3 cómo ha de procederse en el caso de que varias administraciones competentes inicien un procedimiento de restablecimiento. Así señala dicho precepto que:

""1. La competencia para la incoación, instrucción y resolución de los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística corresponde a los Ayuntamientos en cuyo término municipal se ejecute, se haya ejecutado o proyecte ejecutarse la actuación urbanística correspondiente.

2. La Agencia Canaria de Protección del Medio Natural y los Cabildos Insulares serán igualmente competentes para el ejercicio de la potestad de restablecimiento sobre actuaciones constitutivas de infracciones cuya competencia sancionadora les venga atribuida por la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.

3. En los casos previstos en el apartado 2, de incoarse procedimientos concurrentes por el Ayuntamiento y por alguna de las Administraciones referenciadas en el mismo, tendrá prioridad para su tramitación el procedimiento más antiguo y, en caso de igual antigüedad, el incoado por el Ayuntamiento, quedando el otro procedimiento en suspenso y a resultas de la resolución de aquél, y ostentando la administración que haya incoado el procedimiento suspendido la posición de interesada en el procedimiento cuya tramitación se continúe.

Si el procedimiento de tramitación preferente concluyese por resolución que acordara la orden de restablecimiento, se procederá al archivo del procedimiento suspendido. En los demás supuestos, el procedimiento suspendido podrá reanudarse una vez decretado el archivo del primero.

(.)".

Por tanto, el hecho de que el Ayuntamiento hubiera incoado un primer expediente de restablecimiento, no era obstáculo para que la ACPMN pudiera ejercitar una acción de restablecimiento para la que también era competente, debiendo destacar que cuanto la ACPMN dicta la resolución de incoación del expediente ya se había declarado la caducidad del expediente iniciado por el Ayuntamiento. Además, consta en las actuaciones que fue el propio Ayuntamiento el que declinó su competencia para ejercer la postetad de restablecimiento, remitiendo la denuncia formulada por la Policía Local de Haría y las actuaciones realizadas por la Corporación a la ACPMN para fuera esta Administración la que ejercitara las acciones oportunas, por lo que no cabe hablar de vulneración de la autonomía municipal.

CUARTO.- Sobre la alegación de indefensión.

Por otro lado, reprocha la apelante que la Sentencia rechazara la alegación de indefensión que fue esgrimida en la instancia por haber incorporado la Administración al expediente, tras el dictado de la propuesta de resolución, una documentación nueva, consistente en una denuncia presentada por Agentes de Medio Ambiente del Cabildo de Lanzarote de fecha 11 de abril de 2022, de la que no se le dio traslado, siendo valorada dicha documentación en la Resolución de fecha 11 de abril de 2022, que puso fin al expediente de restablecimiento. Incide la parte en que la Sentencia no ha tenido en cuenta que fue este informe del Cabildo de Lanzarote el que determinó que el edifico no tuviera la consideración de bodega - que fue el motivo por el que se incoó el procedimiento- al atribuirle un uso residencial.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo, de la que se hace eco la Sentencia apelada, es bastante restrictiva a la hora de apreciar la concurrencia de la causa de nulidad establecida en el Art. 47.1.e) de la Ley 39/2015 referida a los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Así, la STS de fecha 29 de junio de 2021 (rec 3472/2020), señala que: "En nuestro Derecho, como se ha declarado reiteradamente por la Jurisprudencia, las formas procedimentales no tienen una finalidad en sí mismas, sino que, siendo el procedimiento un instrumento para poder dictar los actos administrativos, su finalidad es garantizar el acierto de la Administración al adoptar la decisión y de salvaguarda de los derechos de los ciudadanos, a los que se les debe dar oportunidad de hacerla alegaciones que tengan por conveniente en defensa de sus derechos y poder aportar las pruebas en que fundar dichas alegaciones.

Que ello es así lo pone de manifiesto el hecho de que los defectos formales solo pueden comportar la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, cuando se haya incurrido en una omisión total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, conforme se dispone ahora en el artículo 47.1º. e) de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas . En otro caso, los defectos de forma pueden comportar la anulabilidad de los actos administrativos, pero, como dispone el artículo 48 de la mencionada Ley , se requieren dos condiciones; o bien que se haya ocasionado indefensión a los interesados o bien que haya impedido al acto alcanzar su fin. Fuera de esos supuestos, los vicios de forma no afectan a la eficacia de los actos, sin perjuicio de la responsabilidad doméstica a quienes estén encargados de su tramitación."

En el presente caso, hemos de precisar que el expediente de restablecimiento se inicia por la ejecución de una serie de actuaciones, consistentes en instalación de contenedor, construcción de una edificación y muros en un suelo clasificado y categorizado como SRPA-4 Suelo Rústico de Protección Agraria Sedimentos costeros, sin contar con el necesario título habilitante. El informe de compatibilidad emitido con fecha 15 de septiembre de 2020 (folio 21), valora la actuación denunciada considerando los posibles usos a los que pudiera estar destinada la construcción, esto es, uso residencial o uso de cuarto, concluyendo, en ambos casos, que la actuación no es compatible con el planeamiento de aplicación vigente.

Cierto es que en el posterior acuerdo de incoación del expediente se atribuye a la edificación un uso de bodega, pero tanto esta resolución como la propuesta de resolución siguen contemplando el uso residencial, en los mismos términos que el informe de compatibilidad antes mencionado. Sentado ello, no cabe afirmar que la incorporación al expediente de la denuncia formulada por los Agentes de Medio Ambiente del Cabildo de Lanzarote, en la que ya se evidencia que el uso de la construcción no es de bodega sino residencial, causara indefensión a la apelante, pues, como hemos expuesto, el uso residencial ya fue considerado desde el inicio del expediente, siendo así que la fundamentación jurídica de la resolución que puso fin al expediente de restablecimiento es prácticamente idéntica a la recogida en la propuesta de resolución.

En definitiva, compartimos la conclusión a la que llega la Juzgadora de instancia cuando afirma que "ni los hechos ni los fundamentos jurídicos de la resolución se han visto agravados por la incorporación de un informe del Cabildo advirtiendo sobre la continuación de las obras".

QUINTO.- Sobre la existencia de incongruencia omisiva-

En cuanto a la incongruencia omisiva, la STS de la Sala 3ª de 21 diciembre 2011 (RC nº 2.739/2008) razona que: "Alegándose la incongruencia omisiva, conviene hacer referencia a la doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia de esta Sala sobre la materia. Es significativa al respecto la sentencia 146/2004, de 13 de septiembre, según la cual: "... en la reciente STC 83/2004, de 10 de mayo, recordábamos que una consolidada jurisprudencia, que arranca al menos de la STC 20/1982, de 5 de mayo, ha definido el vicio de incongruencia omisiva o ex silentio como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido ( SSTC 136/1998, de 29 de junio, y 29/1999, de 8 de marzo ), que entraña una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva siempre y cuando esa desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos por los que discurra la controversia procesal ( SSTC 215/1999, de 29 de noviembre, y 5/2001, de 15 de enero ). La incongruencia omisiva o ex silentio, que aquí particularmente importa, se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales" ( SSTC 124/2000, de 16 de mayo, 186/2002, de 14 de octubre, y 6/2003, de 20 de enero ).

Por otra parte, como ha señalado el Tribunal Constitucional ( STC 226/92, de 14 de diciembre), la ausencia de respuesta judicial expresa no es susceptible de ser resuelta con un criterio unívoco que en todos los supuestos lleve a considerar dicho silencio como lesivo del derecho fundamental, sino que hay que examinar las circunstancias en cada caso concreto para establecer si el silencio del órgano judicial puede o no ser razonablemente interpretado como desestimación tácita.

En el mismo sentido la sentencia de esta Sala de 20 de enero de 1998 establece que en relación con la incongruencia omisiva se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla ( Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994 y Sentencias del Tribunal Constitucional 161/93, 280/93y 378/93)".

A la vista de la doctrina jurisprudencial expuesta, asiste la razón a la parte apelante cuando pone de manifiesto que la Sentencia apelada incurre en incongruencia omisiva, pues la misma omite pronunciarse sobre dos de los cuatro motivos de impugnación en los que se sustentaba el recurso interpuesto, en concreto, los referidos a la posibilidad de legalizar la bodega, al amparo de Art. 60.2 de la Ley 4/2017, y a la vulneración del Art. 22. g) de la Ley 39/2015, sin que tampoco quepa inferir de la fundamentación de la Sentencia que dichos motivos de impugnación fueron desestimados de forma tácita. Lo expuesto implica que el motivo de apelación esgrimido deba ser estimado, lo que nos lleva a analizar las cuestiones que quedaron imprejuzgadas en la instancia.

En lo que respecta a la posibilidad de legalización de la bodega, establece el Art. 60.2 de la Ley 4/2017 que: "2. En cualquier categoría de suelo rústico donde existan explotaciones vitivinícolas se podrá autorizar la construcción de bodegas individuales, cooperativas o colectivas e instalaciones vinculadas a las explotaciones que tengan que ver con la ordenación del aprovechamiento del potencial agrícola, ganadero o piscícola, siempre que no exista prohibición expresa en el plan insular de ordenación o en el planeamiento de los espacios naturales protegidos que resulten aplicables al ámbito donde se pretenda ubicar la instalación, se acredite la necesidad de su implantación en el entorno de la explotación y permanezcan las edificaciones o construcciones directamente vinculadas a la actividad agraria. Las bodegas e instalaciones deberán ser construidas acomodándose en cuanto a materiales y condiciones constructivas al entorno agrícola y al paisaje del espacio donde se localicen. En tanto que uso ordinario, esta actividad abarca los usos complementarios a que se refiere el artículo 61 de la ley"

La parte apelante trata de ampararse en el precepto mencionado para eludir la aplicación del PGO de Haría, pero no acredita que nos encontremos ante una explotación vitivinícola, ni tan siquiera que la construcción sea una bodega y no una vivienda, siendo estos efectos insuficiente el mero visionado de unas fotografías aéreas.

Por otro lado, consta en el expediente que la entidad apelante solicitó licencia para la legalización de bodega que fue denegada por Resolución del Ayuntamiento de fecha 20 de noviembre de 2020, sobre la base de un informe técnico desfavorable de fecha 11 de noviembre de 2020 , en el que expresamente se hace constar que " No cuenta la explotación con vinculación agrícola, es decir, no se aporta Nota Informativa, emitida por el Registro de la Propiedad de Teguise, en la que conste la vinculación a una explotación agropecuaria, ni el proyecto con informe de adecuación y compatibilidad, emitido por el órgano competente por razón de la materia, con carácter previo a la obtención Licencia Municipal, según se indica en las Normas Urbanísticas de la Ordenación Estructural, Título Tercero: Régimen Urbanístico del Suelo, Capitulo II.- Régimen del Suelo Rústico, Sección 2ª.- Condiciones de uso y edificación, en su artículo 3.2.8.- Condiciones Generales de las Edificaciones e Instalaciones autorizables en Suelo Rústico, en su punto 3. a." (el subrayado forma parte del texto original).

La resolución por la que se deniega la licencia de legalización es firme al haberse inadmitido el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la misma por Sentencia de fecha 27 de junio de 2022 dictada por el JCA núm. 5, confirmada por Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 9 de noviembre de 2023 (rollo de apelación núm. 155/2022).

En conclusión, no consta que se trate de una bodega ni que la edificación se encuentre directamente vinculada a una actividad agraria, siendo este uno de los requisitos exigidos por el Art. 60.2 de la Ley 4/2017 al que pretende acogerse la apelante.

El motivo de impugnación examinado debe, por tanto, ser desestimado.

También invocó la apelante en la instancia la infracción del Art. 22.g) de la Ley 39/2015 por no haber atendido la Administración su petición de suspensión del procedimiento de restablecimiento por encontrarse impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa el Decreto del Ayuntamiento de Haría de fecha 20 de noviembre de 2020, por el que se denegó la licencia de legalización.

El Art. 22.g) de la Ley 39/2015 establece que: "El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado".

En el presente caso, no concurría el presupuesto de hecho para acordar la suspensión del procedimiento, pues la pendencia de un recurso contencioso-administrativo contra la resolución que denegó la licencia de legalización no impedía la prosecución del expediente de restablecimiento y tampoco condicionaba su resolución, siendo así que la ACPMN lo que acordó fue el restablecimiento de la legalidad urbanística condicionado a la no legalización de las obras, ante la posibilidad de que las obras pudieran ser legalizadas a expensas del recurso contencioso-administrativo que estaba tramitando ante el JCA núm. 5.

En cualquier caso, como ya hemos señalado, el JCA núm 5 inadmitió recurso interpuesto por Sentencia de fecha 27 de junio de 2022, que fue confirmada por Sentencia de esta Sala y Sección de fecha 9 de noviembre de 2023.

Por todo cuanto antecede, procede estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por incurrir la Sentencia apelada en incongruencia omisiva, y desestimar el recurso contencioso-administrativo al haber sido rechazados todo los motivos de impugnación que fueron deducidos en la demanda.

SEXTO.- Sobre las costas procesales.

En cuanto a las costas, al haberse estimado el recurso de apelación interpuesto no procede la imposición de costas, de conformidad con lo establecido en el Art. 139.2 de la LJCA.

En lo que respecta las costas de la primera instancia, al haber sido desestimado el recurso contencioso-administrativo procede su imposición a la parte recurrente ( art.139.1 de la Ley Jurisdiccional).

Vistos los preceptos legales citados por las partes y los que son de general aplicación