Sentencia Contencioso-Administrativo 73/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 33/2023 de 30 de enero del 2024

PRIMERO.- Constituye el objeto de recurso la Resolución de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo de la Generalitat Valenciana, de fecha 24 de noviembre de 2022, notificada el 4/12/2022, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Directora General de Industria, Energía y Minas de la Generalitat Valenciana, de fecha 8 de julio de 2022, que acuerda imponer (en el expediente sancionador INSANC/2022/14/46) " TRES sanciones cuyo importe global asciende a ciento ochenta mil tres euros (180.003, 00 €), a razón de 60.001,00 €" cada sanción, por la (supuesta) comisión de una " infracción grave, tipificada en el artículo 31.2, apartado p), de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , por la actuación de las Estaciones ITV de Utiel, Catarroja y Lliria, integrantes del Lote 3", planteando la parte recurrente los siguientes motivos de impugnación:

I.- Inexistencia de infracción sancionable. Vulneración de los principios de Tipicidad y Legalidad en materia sancionadora y del principio de Seguridad Jurídica: artículos 25.1 y 9.3 ce en conexión con el artículo 27.1 de la ley 40/2015, de 1 de octubre. Infracción del Apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, en relación con el artículo 14.3 de la misma norma, y artículo 31.2, p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

Alega que existe una evidente divergencia entre, lo exigido por el artículo 14.3 del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre y lo exigido por el apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera respecto de las estaciones ITV que a la entrada en vigor del Real Decreto estuvieran habilitadas en virtud de autorización o concesión.

El primero de los preceptos exige contar con una acreditación conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 como organismo de inspección de tercera parte en la inspección técnica de vehículosrealizada por la Entidad Nacional de Acreditación", pero sin establecerse un plazo determinado para ello, mientras que la Disposición Transitoria Primera exige que antes de que transcurra un año desde la entrada en vigor de este real decreto, " deberán adecuar sus instalaciones a las obligaciones y requisitos recogidos en este real decreto, y deberán acreditar ante el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente el cumplimiento de las obligaciones y requisitos aplicables a las estaciones ITV, que se establecen en este real decreto".

Interpreta ambos preceptos en el sentido de que estaban obligadas las concesionarias a "acreditar/probar" antes del transcurso de un año desde la entrada en vigor de la norma (21/05/2019), ante el organismo competente de la comunidad autónoma (IVADE, aunque en este caso al final haya sido ante la ENAC), que las instalaciones de las estaciones de IT se han adaptado a las obligaciones y requisitos del Real Decreto y no "a obtener una acreditación formal en dicho plazo".

Se remite a la resolución de fecha 17/06/2022 ( que acompaña como prueba documental) dictada en el expediente sancionador INSAC/2022/13/46, referido al Lote 2, que archiva el expediente sancionador por entender que "(...)no existen hechos que puedan constituir una infracción, puesto que, si bien no se disponía de Acreditación de ENAC, en la fecha establecida por el artículo 14 del Real Decreto 920/2017, ITV DE LEVANTE , S.L. sí que había superado las inspecciones, revisiones o comprobaciones necesarias para obtener la misma(...)".

La resolución sancionadora realiza una interpretación y aplicación de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 920/2017, en conexión con lo preceptuado en el artículo 14.3 de la norma, extensiva in mala partem, lo que se encuentra proscrito por el artículo 4.2 del Código Civil.

II.- Vulneración del principio de culpabilidad: infracción del artículo 25.1 CE y artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Inexistencia de "culpa" en la conducta de la concesionaria recurrente que desplegó con diligencia toda la actividad necesaria para adecuar las instalaciones a los requisitos del Real Decreto 920/2017, acreditarlo ante el organismo de inspección y obtener la acreditación, iniciando los trámites con 7 meses de antelación a la fecha. El retraso en obtener la acreditación formal fue debido no a dolo o culpa de la recurrente sino a las necesidades de planificación del organismo de inspección, acreditándose lo requisitos con anterioridad al plazo fijado en la norma y obteniéndose la acreditación formal solo dos meses después del 20 de mayo de 2019.

La concesionaria se encontraba en situación de estado de necesidad en cuanto a la continuación en la prestación del servicio reiterando que la adaptación de las instalaciones se produjo el 16 de enero 2019.

III.-Infracción del principio del "non bis in idem al imponer tres sanciones por una única y misma infracción, vulnerándose el Principio de Proporcionalidad: infracción del art. 106.1 CE en conexión con el art. 29, apartados 3.c) y 6 de la ley 40/2015, de 1 de octubre, en conexión con el principio de legalidad ( art. 25.1 CE) el valor justicia ( art. 1.1 CE) y proporcionalidad ( art 25 CE).

Alega que el artículo 31.2, p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, no permite inferir la comisión de tres infracciones, sino una sola. Relaciona dicho precepto co el art 29 referido a la infracción continuada y con carácter subsidiario plantea que procedería anular la resolución sancionadora revocando dos de las tres sanciones.

IV.-Infracción del principio de interpretación de las normas sancionadoras "in mala partem" consagrado en el art. 4.2 Cc.

II.- La Administración se opone a la demanda rechazando la infracción del principio de legalidad y tipicidad. Resulta un hecho no controvertido que la recurrente desarrolló la actividad de inspección de vehículos sin estar acreditada por ENAC conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 desde el 20 de mayo de 2019, hasta la fecha de obtención definitiva del oportuno certificado acreditativo.

No existe infracción del principio de tipicidad. La infracción que ha dado lugar a la resolución sancionadora se encuentra recogida en los arts. 31.2 p) de la Ley 21/1992, de Industria, en relación con los arts. 14.3 y Disposición Transitoria Primera, apartado segundo, del Real Decreto 920/2017. Se remite a las cláusulas 34 y 27.i) Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que establece que el concesionario está obligado al cumplimiento de las obligaciones establecidas con carácter general en el artículo 246 del Texto Refundido de la ley de Contratos del Sector Público y concordante de la reglamentación aplicable, además de las que se recogen en el Pliego, concretamente se exige " observar rigurosamente la legislación reguladora de las inspecciones técnicas de vehículos", y la cláusula 34.2.h) del PCAP sanciona como infracción el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 del Pliego, estableciendo el apartado 4 que cada falta grave debe ser sancionada con multa de cuantía comprendida entre los 6.010,12 euros y 60.101,21 euros.

Rechaza la infracción del principio de culpabilidad. La demora en la acreditación de las estaciones ITV no es imputable a la ENAC. El elemento de culpabilidad deriva del mantenimiento en funcionamiento de las instalaciones sin haber obtenido la correspondiente acreditación, habiéndose realizado inspecciones con posterioridad a la fecha límite del 20 de mayo de 2019 hasta el 19 de julio fecha en que la mercantil obtuvo la acreditación de ENAC. El retraso es imputable a la recurrente por la fecha en que solicita la acreditación y por el retraso en la remisión del plan de medidas correctoras.

No existe infracción del principio de non bis in idem al tratarse de infracciones que se consuman en diferentes establecimientos de ITV propiedad de la actora.

No se produce una interpretación extensiva del art. 31.2.p) de la Ley de Industria. Se trata de tres hechos infractores diferenciados, referentes a 3 instalaciones de ITV distintas. Por el mismo motivo no se trata de una infracción continuada, no es una única conducta que se perpetúa en el tiempo. Cada una de las 3 estaciones de ITV sancionadas, Utiel, Catarroja y Llíria, al mantenerse en funcionamiento cometió una infracción.

Por último, la administración en su escrito de contestación reproduce las cláusulas 34.2 y 27 del Pliego. La cláusula 34.2.h del PCAP sanciona como infracción grave "el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 de este Pliego cuando no impliquen la facultad de resolver el contrato". La cláusula 27.1 impone la obligación del cumplimiento de las obligaciones establecidas con carácter general en el artículo 246 del TRLCSP, y en su apartado i) "observar rigurosamente la legislación reguladora de las inspecciones técnicas de vehículos".

No indica, a diferencia de los autos POR 348/22, seguidos ante esta misma Sala y Sección, que no haya tramitado un expediente ejercitando la potestad sancionadora por infracción del artículo 31 de la Ley de Industria. En los autos nº 348/22 se alegaba por la administración que se trataba de aplicar una cláusula penal contractual, en el ámbito propio de relaciones de las partes de esta naturaleza, sin perjuicio de que se haya seguido el procedimiento sancionador.

Nos remitimos a las conclusiones indicadas en la sentencia dictada en el POR 348/22 respecto a la naturaleza de las cláusulas penales contractuales.

SEGUNDO.- Hechos Probados que resultan del expediente administrativo:

I.- VALENCIANA DE SERVICIOS ITV, S.A. (anteriormente VALENCIA ITV, UTE) es la titular del contrato concesional de prestación del servicio público de ITV en las estaciones de su área de concesión (ubicadas en Riba-roja, Utiel, Catarroja, Valencia Sur - Vara de Quart y Llíria ) desde 18/12/1997, que finalizará en fecha 31/12/2022.

II.- En fecha 19 de julio de 2019, VALENCIANA DE SERVICIOS, S.A., obtuvo la acreditación de ENAC nº 31/EI/ITV029, según la norma de referencia UNE-EN ISO/TEC 17020, para la inspección técnica de vehículos (periódicas y no periódicas) en las estaciones concesionadas en las que presta dicho servicio público.

III.-En fecha l 9 de diciembre de 2021 se emitió informe por personal técnico del Instituto Valenciano de Competitividad Empresarial (IVACE) y en el qe se hace constar que la concesionaria tenía acreditados todos los centros pero no para todo tipo de inspecciones y tipos de vehículos y que no obtuvo las acreditaciones hasta el 19 de julio de 2019 ( pasados 60 días desde la fecha en que debía haberla obtenido),recogiendo una tabla del número de inspecciones realizadas durante el año 2019 ( con y sin acreditación en las distintas estaciones)

IV.- En fecha 17 de febrero de 2022 se incoó expediente sancionador INSANC/2022/14/46 por la comisión de tres infracciones tipificadas en el 31.2.p) y art 34 de la Ley 21/1992, de 16 de julio de Industria, en relación con el art 14.3 del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, y disposición transitoria primera, punto 2.

V.- Concedido trámite de audiencia en fecha se presentó escrito de alegaciones el 11 de marzo.

VI.- El instructor solicita informe sobre:

"- con relación a cada una de las instalaciones, la fecha en la cual la empresa Valenciana de Servicios S.A. solicito la realización de las auditorías pertinentes en orden a la obtención de la meritada acreditación.

- La fecha de finalización de las auditorías realizadas, una vez subsanadas las deficiencias, que dieron lugar a la emisión de la acreditación para cada una de las instalaciones indicadas.

- Informe, si en el momento de finalización de dichas tareas, puede considerarse que las instalaciones auditadas cumplían con las prescripciones de la Norma UNE-EN ISO/IEC 17020, independientemente de que la fecha de acreditación haya sido la citada de 19 de julio de 2019"

VII- Obra en el expediente informe de ENAC emitido el 20/5/2022 en los siguientes términos:

Recepción de solicitud de auditoría extraordinaria en ENAC el 04/10/2018.

Se planifica la auditoría entre noviembre y diciembre de 2018, realizándose loss días: o Auditor Técnico: 12/11/2018 (estación de LLiria), 11/12/2018 (estación de Catarroja), 12/12/2018 (estación de Ribarroja). o Auditor Jefe: 11/12/2018 (estación de Catarroja), 12/12/2018 (estación de Ribarroja).

Se emite el informe de la auditoría el 27/12/2018, con resultado de cuatro desviaciones mayores que afectaban a la inspección de vehículos pesados.

Se recibe el Plan de Acciones Correctoras por parte de la entidad el 16/01/2019.

Se emite informe para Comisión de Acreditación con la correspondiente valoración del plan de acciones correctoras por parte del equipo auditor a las desviaciones detectadas el 01/02/2019.

Paso y decisión definitiva de Comisión de Acreditación el 08/03/2019, indicando que para poder tomar una decisión sobre el levantamiento de la suspensión, consideraba necesario realizar nuevas actividades de evaluación extraordinaria.

Nueva recepción de solicitud de auditoría extraordinaria en ENAC el 16/04/2019.

Se planifica la nueva auditoría extraordinaria en mayo de 2019, realizándose los siguientes días: o Auditor Técnico: 28/05/2019 (estación de Lliria), 30/05/2019 (estación de Utiel). o Auditor Jefe: 29/05/2019 (estación de Catarroja), 30/05/2019 (estación de Utiel).

Se emite el informe de la auditoría el 15/06/2019, con resultado de una desviación menor que afectaba a la inspección de vehículos pesados.

Se recibe el Plan de Acciones Correctoras por parte de la entidad el 03/07/2019.

Se emite informe para Comisión de Acreditación con la correspondiente valoración del plan de acciones correctoras por parte del equipo auditor a las desviaciones detectadas el 14/07/2019.

Paso y decisión definitiva de Comisión de Acreditación el 19/07/2019, indicando que se procedía al levantamiento de la suspensión temporal de las inspecciones de vehículos pesados.

Concluye el informe señalando que "(...) si en el momento de finalización de dichas tareas, puede considerarse que las instalaciones auditadas cumplían con las prescripciones de la Norma UNE-EN ISO/IEC 17020, independientemente de que la fecha de acreditación, por circunstancias de gestión de los órganos competentes, haya sido la citada de 24 de mayo de 2019.Le informamos que la decisión del cumplimiento sobre los requisitos de acreditación es tomada sólo por Comisión de Acreditación, por lo que hasta ese momento no se puede afirmar si la entidad cumplía con los mismos."

VIII.- Obra informe de IVACE sobre el número de inspecciones realizadas por las estaciones de servicio (23/5/2022).

IX.- En fecha 30/5/2022 se dicta propuesta de resolución, notificada a la recurrente presentándose escrito de alegaciones el 30/6/2022.

La propuesta del instructor excluye de sanción dos instalaciones, no apreciando culpabilidad, puesto que la instalación de Riba-roja obtuvo la acreditación ENAC para las inspecciones periódicas, excepto para vehículos pesados, en tiempo hábil y las inspecciones realizadas fueron muy inferiores a las restantes y la instalación de Vara de Quart el número de inspecciones sin acreditación resultó ser irrelevante, considerando 3 infracciones, una por cada estación de ITV restantes del Lote 3 (Utiel, Catarroja y Lliria).

X.- En fecha 8/7/2022 se dicta la resolución sancionadora calificándose los hechos como siendo los mismos calificados como constitutivos de 3 infracciones graves, tipificada en el artículo 31.2, apartado p), de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, e imponiendo 3 sanciones por importe 60.001, 00 € por la actuación de cada Estaciones ITV (total 180.003, 00 €).

TERCERO.- Motivos de Impugnación:

I.- Inexistencia de infracción sancionable. Vulneración de los principios de Tipicidad y Legalidad en materia sancionadora y del principio de Seguridad Jurídica: artículos 25.1 y 9.3 ce en conexión con el artículo 27.1 de la ley 40/2015, de 1 de octubre. Infracción del Apartado 2 de la Disposición Transitoria Primera del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, en relación con el artículo 14.3 de la misma norma, y artículo 31.2, p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

El primer motivo de impugnación debe rechazarse. No resulta hecho controvertido que la concesionaria desarrolló la actividad de inspección de vehículos sin estar acreditada por ENAC conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020, desde el 20 de mayo de 2019 hasta el 19/7/2019, fecha de obtención definitiva del oportuno certificado acreditativo. Según el informe emitido por IVACE realizo un total de 1890 inspecciones sin acreditación.

No se infringe el principio de tipicidad ni de legalidad en materia sancionadora. El principio de legalidad y el de tipicidad en materia sancionadora está contemplado tanto desde una perspectiva formal como material debiendo analizar el ámbito material aquí cuestionado.

El art. 27 de la Ley 40/2015 establece que "1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título de la Ley 7/1985, de 2 de abril". El apartado 4 dice " Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica".

Este requisito ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional y ha señalado, entre otras, la STC 146/2015 de 25 de Junio (Rec. 6280/2012) que " El principio de legalidad penal, en su vertiente material, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de sus correspondientes sanciones (lex certa ), en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas, precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC 185/2014, de 6 de noviembre , FJ 8). De esta manera, ese principio, no sólo fija el límite interpretativo de los preceptos en la subsunción irrazonable en el tipo que resulta aplicado, bien por la interpretación que se realiza de la norma, bien por la operación de subsunción en sí, de manera, que de sobrepasarse tal límite, la sanción impuesta resultaría sorpresiva para su destinatario ( SSTC 137/1997 , de 21 de julio, FJ 6 ; y 185/2014 , de 6 de noviembre , FJ 5), sino que "impone, por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención punitiva, no sólo la sujeción de la jurisdicción sancionadora a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" ( STC 137/1997 , de 21 de julio , FJ 6)."

En el examen de la razonabilidad de la subsunción de los hechos probados en la norma penal o sancionadora el primero de los criterios a utilizar es la compatibilidad de dicha subsunción con el tenor literal de la norma y con la consiguiente prohibición de la analogía in malam partem . A dicho criterio inicial se añade un doble parámetro de razonabilidad: metodológico, dirigido a comprobar que la exégesis de la norma y subsunción en ella de las conductas contempladas no incurre en quiebras lógicas y resultan acordes con modelos de argumentación aceptados por la comunidad jurídica; y axiológico, consistente en verificar la correspondencia de la aplicación del precepto con las pautas valorativas que informan el ordenamiento constitucional ( SSTC 57/2010 , de 4 de octubre , FJ 3 ; 153/2011 , de 17 de octubre , FJ 8 ; 45/2013 , de 25 de febrero , FJ 2 ; 193/2013 , de 2 de diciembre , FJ 5 ; 185/2014 , de 6 de noviembre, FJ 5 , y 2/2015 , de 19 de enero , FJ 8).

II.- La Ley de Industria tipifica en su art 31.2 las siguientes infracciones graves:

"(...) p) Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa de desarrollo de la presente ley".

La sanción se impone en su cuantía mínima de 60.001 euros, de conformidad con lo dispuesto en el art 34: "1. Las infracciones serán sancionadas en la forma siguiente: a) Las infracciones leves con multas de hasta 60.000 euros. b) Las infracciones graves con multas de hasta 6.000.000 euros. c) Las infracciones muy graves con multas de hasta 100.000.000 euros.

(...)2. Para determinar la cuantía de las sanciones se tendrán en cuenta las siguientes circunstancias: a) La importancia del daño o deterioro causado. b) El grado de participación y beneficio obtenido. c) La capacidad económica del infractor. d) La intencionalidad en la comisión de la infracción. e) La reincidencia. f) El número de productos puestos en el merado objeto de la infracción. g) El volumen de facturación de la entidad, incluido el grupo al que pertenezca".

El RD 920/2017, por el que se regula la Inspección técnica de vehículos, transposición de la Directiva 2014/45/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3-4-2014, en su artículo 14.3, establece que:

"Las estaciones ITV estarán acreditadas conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 como organismo de inspección de tercera parte en la inspección técnica de vehículos, realizada por la Entidad Nacional de Acreditación, de conformidad con los requisitos especificados en este real decreto.", Real Decreto que entró en vigor el 20 de mayo 2018 (Disposición final octava).

El art 25 establece que " Las infracciones de las condiciones establecidas en este Real Decreto serán sancionadas de acuerdo con lo dispuesto en el título V de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria"

La Disposición Transitoria Primera, punto 2, dispone: " Antes de que transcurra un año desde la entrada en vigor de este real decreto, las estaciones ITV deberán adecuar sus instalaciones a las obligaciones y requisitos recogidos en este real decreto y deberán acreditar ante el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente el cumplimiento de las obligaciones y requisitos aplicables a las estaciones ITV, que se establecen en este real decreto".

En fecha 17 de febrero de 2022, s e dictó Acuerdo de inicio de expediente sancionador por la jefatura del Servicio Territorial de Industria, Energía y Minas de Valencia por la presunta comisión de varias infracciones administrativas tipificadas como graves en el artículo 31, 2, apartado p) de la Ley, identificando las conductas cometidas ( una por cada estación de servicio) y la calificación de las mismas conforme al art 31 p) de la Ley de Industria en relación con el citado Real Decreto.

Obra en el expediente el informe de IVACE cuantificando las actuaciones realizadas en cada una de las estaciones inspeccionadas desde el 20/5/2019 hasta el 19 de julio de 2019 (pasados 60 días desde la fecha en que debía haberla obtenido), recogiendo una tabla del número de inspecciones realizadas durante el año 2019 (con y sin acreditación en las distintas estaciones).

La infracción se comete si, pasado el plazo dado, las instalaciones siguen en funcionamiento sin haber obtenido la acreditación exigida en la norma, y no se cuestiona en este caso que las tres estaciones continuaron en funcionamiento desde mayo hasta que obtuvieron la certificación requerida el 19 de julio.

Como se indicó en la sentencia dictada por esta misma Sala y Sección en autos POR 348/2022 reproduciendo la SAN de 2-6-2023 ( ECLI:ES:AN:2023:4053) en referencia a la STS de 26-11-2020, en recurso 7925/2018:

"(...)Conviene, además, precisar que, de acuerdo con el máximo intérprete de nuestra Constitución, forma parte del contenido constitucional del derecho fundamental a la legalidad reconocido en el art. 25 CE que la resolución sancionadora que pone fin al procedimiento incluya, como parte de su motivación, el fundamento legal de la sanción que se impone: "el derecho fundamental a la legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE ) -se afirma en el FJ 3 de la STC 161/2003, de 15 de septiembre -, en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente ( art. 9.3 CE ), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1.a ) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común], identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona" (se hacen eco de esta doctrina la STC 113/2008, de 29 de septiembre , FJ 4; así como los AATC 317/2004, de 27 de julio, FJ 3 ; 324/2004, de 29 de julio , FJ 3 ; 250/2004, de 12 de julio, FJ 3 ; y 251/2004, de 12 de julio , FJ 3). Y, más recientemente, se ha puesto de relieve que "resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionadora. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma" ( STC 218/2005, de 12 de septiembre , FJ 3). Ahora bien, esta última obligación encuentra, de acuerdo con el Tribunal, una única excepción: "aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida" ( STC 218/2005, de 12 de septiembre , FJ 3); en estos supuestos -ha concluido el Tribunal- se respeta el art. 25.1 CE ."

En ese supuesto concreto la resolución consideraba infringida la Ley 21/1992, de 16 de julio de Industria, el RD 920/2017, de 23 de octubre, artículo 14.3 y la cláusula 34.2.h) del PCAP, sin especificar en que conducta se incardinaba la actuación sancionada "(...)La Ley 21/1992, de Industria, que menciona la resolución sin referencia a precepto alguno, contiene en su artículo 31 la clasificación de infracciones y, entre las graves, párrafo 2, podría encuadrarse la conducta sancionada en el apartado c ), o el k) -en este fundamentalmente-, o el ñ) o el p). Pero no se le han mencionado al actor ni a lo largo del expediente administrativo ni tampoco en las resoluciones sancionadoras (inicial y en reposición) con clara vulneración de sus derechos, en los términos ya analizados. (...)"

En el supuesto que examinamos ahora, a diferencia del anterior, si se identifica claramente desde el acuerdo de inicio la conducta cometida, la infracción correspondiente ( art 31.2 p y 34 ) de la Ley de Industria en relación con el art 14.3 y disposición transitoria primera, punto 2. del RD 920/2017, por lo que debe rechazarse la infracción del principio de legalidad y tipicidad.

II.- Alega la parte que la administración efectúa una interpretación "in malam partem" de los citados preceptos por cuanto la norma exige a las concesionarias a "acreditar/probar" antes del transcurso de un año desde la entrada en vigor de la norma (21/05/2019) que las instalaciones de las estaciones de ITV se han adaptado a las obligaciones y requisitos del Real Decreto y no se exige obtener una acreditación formal en dicho plazo.

Dicha interpretación se estima incorrecta. Los preceptos son claros. Se sanciona conforme al art 31.2p) de la Ley de Industria por " Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa de desarrollo de la presente ley". Dicha normativa de desarrollo es el Real Decreto que exige expresamente la acreditación en su art 14.3 " "Las estaciones ITV estarán acreditadas conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 como organismo de inspección de tercera parte en la inspección técnica de vehículos, realizada por la Entidad Nacional de Acreditación", acreditación que da garantía del proceso y del cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa.

La D.T. 1ª, en su apartado 2º, literalmente la adecuación y acreditación antes de que transcurra el año:

" Antes de que transcurra un año desde la entrada en vigor de este real decreto, las estaciones ITV deberán adecuar sus instalaciones a las obligaciones y requisitos recogidos en este real decreto, y deberán acreditar ante el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente el cumplimiento de las obligaciones y requisitos aplicables a las estaciones ITV, que se establecen en este real decreto ".

De hecho, iniciado el proceso de acreditación se efectúo un primer informe de la auditoría el 27/12/2018, con resultado negativo por la existencia de cuatro desviaciones mayores que afectaban a la inspección de vehículos pesados.

Tras la adopción de medidas correctoras la Comisión de Acreditación el 08/03/2019, indica que, para poder tomar una decisión sobre el levantamiento de la suspensión, consideraba necesario realizar nuevas actividades de evaluación planificándose una nueva auditoría extraordinaria en mayo de 2019, emitiéndose informe el 15/06/2019, con resultado de una desviación menor que afectaba a la inspección de vehículos pesados.

El plan de corrección es presentado el 13 de julio (ya fuera de plazo) siendo emitida la definitiva de Comisión de Acreditación el 19/07/2019, indicando que se procedía al levantamiento de la suspensión temporal de las inspecciones de vehículos pesados.

Por tanto, no es cierto que la recurrente reuniera las condiciones exigidas en fecha 21 de mayo, pues existían desviaciones menores que afectaban a vehículos pesados, emitiéndose informe al respecto el 15 de junio, siendo finalmente subsanado en el mes de julio, levantándose la suspensión y concediendo la acreditación formal.

Hasta la no presentación y valoración de las medidas correctoras no s e pudo alzar la suspensión y obtener la acreditación, y pese a ello y su conocimiento por la recurrente, continuaron realizándose inspecciones técnicas que alcanzaron un 50% en las estaciones objeto de sanción, concretamente el porcentaje de realización de inspecciones alcanzo el 0,49%; 0,70 % y 0,88%, en cada estación (frente al 0,001%, 2 inspecciones, y 0,35% de las dos estaciones no sancionadas por no apreciar culpabilidad) .El motivo de impugnación debe rechazarse.

III.-Infracción del principio de culpabilidad.

El principio de culpabilidad se encuentra previsto en el artículo 28.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público al disponer que "sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa", principio de culpabilidad que exige que la imposición de una sanción a una persona por la comisión de una infracción administrativa requiera un doble título de imputación: además de la imputación objetiva, esto es, que le pueda ser atribuida desde el punto de vista causal la realización de la conducta tipificada como infracción administrativa, una imputación subjetiva en el sentido de le pueda ser atribuida desde el punto volitivo.

No es suficiente para imponer una sanción con el puro desvalor del resultado ni con la lesión objetiva de un bien jurídico protegido, sino que, además, se requiere también el desvalor de la acción por la comisión dolosa o culposa de la conducta.

En el supuesto examinado concurre la culpabilidad de la entidad recurrente.

En el expediente queda acreditado que la recurrente solicitud de auditoría extraordinaria en ENAC el 04/10/2018, si bien el resultado inicial fue desfavorable al detectarse primero cuatro desviaciones mayores que afectaban a la inspección de vehículos pesados, que fueron inicialmente subsanadas, aportándose el Plan de Acciones Correctoras por parte de la entidad el 16/01/2019, si bien examinado el mismo, realizada una nueva auditoria en el mes de mayo de 2019, y emitido el informe de la auditoría el 15/06/2019, todavía se constata una desviación menor que afectaba a la inspección de vehículos pesados, remitiéndose el Plan de Acciones Correctoras por parte de la entidad el 03/07/2019, siendo aprobado este y alzada la suspensión el 19 de julio.

Debe indicarse que la parte dejo transcurrir un plazo de 5 meses desde la entrada en vigor d ella norma hasta la presentación de la solicitud ante la entidad certificadora. La presentación de la solicitud se produjo en octubre 2018 realizándose las primeras inspecciones en los meses de noviembre y diciembre con resultado desfavorable [No se aprecia una dilación injustificable por parte de la Administración].

Detectadas cuatro desviaciones mayores que afectaban a la inspección de vehículos pesados se emitió el Plan de Acciones Correctoras por parte de la entidad el 16/01/2019, el cual paso a informe para Comisión de Acreditación con la correspondiente valoración del plan el 08/03/2019, indicando que, para poder tomar una decisión sobre el levantamiento de la suspensión, consideraba necesario realizar nuevas actividades de evaluación extraordinaria. Se solicita auditoría extraordinaria en ENAC el 16/04/2019, planificándose y realizándose en el mes de mayo [ya fuera de plazo], si bien el resultado de la misma continúo siendo desfavorable al apreciar una desviación menor que impidió la obtención de la certificación en esa fecha.

No se obtuvo hasta la corrección de dicha desviación en el mes de julio 2019.

Como señala el informe emitido por ENAC el 20/5/2022 " (...) si en el momento de finalización de dichas tareas, puede considerarse que las instalaciones auditadas cumplían con las prescripciones de la Norma UNE-EN ISO/IEC 17020, independientemente de que la fecha de acreditación, por circunstancias de gestión de los órganos competentes, haya sido la citada de 24 de mayo de 2019.Le informamos que la decisión del cumplimiento sobre los requisitos de acreditación es tomada sólo por Comisión de Acreditación, por lo que hasta ese momento no se puede afirmar si la entidad cumplía con los mismos(...)"

Por tanto, las estaciones realizaron con pleno conocimiento inspecciones sin que se hubiera alzado la suspensión y sin haber obtenido la certificación del ENAC, certificación que no se obtuvo hasta el mes de julio 201 una vez subsanadas las desviaciones apreciadas en las diversas auditorias. Desde el momento de la solicitud de la auditoria la administración realizo continuamente actuaciones tendentes a acreditar el cumplimiento de la normativa de Industria, debiendo rechazar la alegación de retrasos indebidos por acumulación de peticiones, como causa determinante de la no obtención en plazo de la certificación. La acreditación no se obtuvo en plazo por la existencia de desviaciones que precisaron medidas correctoras y la realización de una nueva auditoria y porque la parte dejo trascurrir cinco meses desde la entrada en vigor d ella norma hasta la presentación de la solicitud sin dar razón alguna que justifique ese retraso en su solicitud.

IV.- -Infracción del principio del "non bis in idem al imponer tres sanciones por una única y misma infracción, vulnerándose el Principio de Propocionalidad: infracción del art. 106.1 CE en conexión con el art. 29, apartados 3.c ) y 6 de la ley 40/2015, de 1 de octubre , en conexión con el principio de legalidad ( art. 25.1 CE ) el valor justicia ( art. 1.1 CE ) y proporcionalidad ( art 25 CE ).

Plantea la parte que procedería una única sanción: El artículo 31.2, p) de la Ley 21/1992 de Industria, tipifica (literalmente) como infracción grave el hecho de " Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa de desarrollo de la presente ley ". Establece así con toda claridad que se considera infracción el mantener en funcionamiento "instalaciones [en plural] Por consiguiente, para que pudieran imputarse tres infracciones distintas, el precepto habría de tipificar como infracción grave el mantener en funcionamiento "una instalación" sin haber superado favorablemente las inspecciones.

Ello conlleva una interpretación de la norma in malam parte, estando vedada toda interpretación expansiva de las disposiciones sancionadoras desfavorables, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.2 del Código Civil ("Las leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas"), en conexión con los principios de "seguridad jurídica" ( art. 9.3 CE) y de "proporcionalidad" en el ámbito sancionador.

O como mucho entiende que debería valorarse como infracción continuada ex art 29 de la Ley 40/2015[ "6. Será sancionable, como infracción continuada, la realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos, en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión].

El motivo de impugnación debe rechazarse. No existe duplicidad de sanciones administrativas respecto a unos mismos hechos. Se sanciona por cada instalación en funcionamiento (tres de distintas localidades), imponiéndose tres sanciones, en su cuantía mínima, una por cada una de las estaciones en funcionamiento sin acreditación.

La solución más plausible es la desestimación del recurso.

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede imponer las costas procesales al demandante con el límite de 1500 euros por todos los conceptos

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación