Sentencia Contencioso-Administrativo 171/2025 , Rec. 184/2024 de 30 de abril del 2025

PRIMERO.- De la sentencia apelada y de los motivos de apelación y de oposición.

La sentencia objeto de apelación desestima el recurso contencioso-administrativo contra la desestimación, por silencio administrativo, de la licencia de obra solicitada ante el Ayuntamiento de Teguise para la ampliación de un edificio sito en la DIRECCION000, t.m. de Teguise.

La sentencia declara que en el presente caso no ha existido inactividad del Ayuntamiento, tal y como sostiene la parte recurrente (quien invoca el art. 29 de la LJCA) , por el hecho de no haber dado respuesta a su solicitud de licencia, y que ésta no se ha obtenido por silencio administrativo, rechazando asimismo la pretensión de indemnización por los perjuicios que tal demora le ha ocasionado.

Considera la Juez a quo que debe distinguirse la inactividad de la Administración, cuando está obligada a actuar porque así lo exige una disposición general, acto, contrato o convenio administrativo previo, de la desestimación presunta, situación esta última que es la que se da en el presente caso, al no ser resuelta de forma expresa la solicitud de licencia. Sin embargo, el silencio administrativo no puede entenderse positivo porque la norma vigente no permite su autorización, en aplicación de la doctrina jurisprudencial conforme a la cual no puede entenderse otorgada una licencia administrativa por silencio si no procedía de modo expreso.

Y que, en el presente caso, el informe técnico municipal es desfavorable, pues a pesar de las subsanaciones del proyecto, el mismo sigue sin ser autorizable, sin que la parte recurrente haya presentado escrito técnico que desvirtúe el contenido del informe municipal, ya que lo único que se aporta es una modificación del proyecto que no tiene la condición de dictamen pericial. De manera que no desvirtúa el contenido del informe municipal.

I.- La parte apelante invoca los siguientes motivos de apelación:

-Incongruencia extra petita/mixta o por desviación.

-Incongruencia omisiva.

-Falta de motivación.

II.- La parte apelada se opone e interesa la desestimación y la confirmación de la sentencia apelada por ser conforme a derecho.

SEGUNDO.- Sobre la incongruencia de la sentencia.

La parte apelante sostiene que la sentencia incurre en incongruencia extra petitum con respecto a la inactividad de la Administración, ya que no se solicitó en la demanda la apreciación de inactividad administrativa en los estrictos términos del artículo 29 de la LJCA, ni tampoco la estimación por existir silencio administrativo positivo. Por el contrario, en la demanda lo que se solicitó fue la anulación de un acto presunto y el reconocimiento del derecho a obtener una licencia sin prejuzgar los estrictos términos de la misma. De modo que la Juzgadora parte de una premisa inexistente y no planteada por el recurrente, más allá de una referencia indirecta (obiter dicta) en tanto que en el momento de deducir la demanda no cabía acumular la pretensión de inactividad. Todo ello sin perjuicio de que quien ha preterido sus deberes de finalización de la urbanización en un casco urbano consolidado pretende trasladar esa responsabilidad de urbanización al administrado, sin resolver expresamente la solicitud de licencia.

La otra pretensión es subsidiaria, la concesión de la licencia por silencio positivo, que tiene otras consecuencias diferentes a lo pretendido como pretensión principal.

Añade que la sentencia también incurre en vicio de incongruencia omisiva al no analizar la falta de resolución y dejadez del Ayuntamiento. Sin perjuicio de valorar igualmente la incongruencia cuando menciona que el informe aportado no sea una pericial, cuando al resolver sobre las pruebas propuestas se admitió la prueba documental aportada no considerando necesario la ratificación del perito. Y tampoco contiene pronunciamiento alguno acerca de la anulabilidad de la desestimación presunta, ni analiza la normativa aplicable, basándose únicamente en un informe desfavorable al que da preminencia, optando por convalidar una patología administrativa, la no resolución. Solo tiene en cuenta un informe que adolece de cuestiones técnicas, llevando a cabo una interpretación del ordenamiento, lo que es relevante ya que los informes que deben realizarse son dos, el técnico y el jurídico, y en este caso no existe informe jurídico y por tanto debe anularse el propio procedimiento en relación a lo actuado.

Pues bien este concreto motivo de apelación (incongruencia de la sentencia) no puede ser estimado; no obstante lo cual, tal y como expondremos más adelante, sí procede estimar parcialmente el recurso de apelación pero por motivo distinto.

Pese a las alegaciones de la parte apelante, lo cierto es que la Juez a quo no ha incurrido en ninguna de las incongruencias que se denuncia, pues basta leer el contenido de la demanda para observar que la "inactividad de la Administración" no sólo fue alegada al relatar los hechos, sino que también se citó expresamente como uno de los fundamentos de derechos (Fundamento de Derecho Segundo). Lógicamente, si el demandante fundamenta su recurso en la inactividad de la Administración, la sentencia ha de dar respuesta a dicha cuestión, y con más razón, cuando dicha inactividad también es sustento de su pretensión de indemnización.

Y lo mismo sucede con el silencio administrativo positivo, al que también se refiere la demanda (ver fundamento de derecho tercero). Incluso en el suplico se solicitaba se acuerde la concesión de la licencia solicitada por silencio administrativo positivo.

TERCERO.- Expuesto lo anterior, abordaremos la cuestión de fondo.

Sobre la inactividad de la Administración, es evidente que la solicitud de licencia debió ser resuelta de modo expreso, pero la ley prevé expresamente para estos casos la posibilidad de recurrir en vía judicial frente al silencio de la administración.

En el presente caso, consta en el expediente administrativo que en fecha 23 de junio de 2017 se presentó la solicitud de licencia de obra mayor para la ampliación de una edificación. Emitiéndose por el Ayuntamiento informe técnico desfavorable (en fecha 9-05-2018), ya que el proyecto presentado trata de la ampliación de una edificación existente que se encuentra en situación de fuera de ordenación, y no procede la concesión de la licencia hasta tanto la edificación no se adapte a los parámetros establecidos en el PGO vigente. Además, se advierte que la parcela excede en superficie a la catastrada, ocupándose una porción de terreno inventariado como vial público ( DIRECCION000), según se desprende del Inventario Municipal de Bienes de Teguise.

A tenor de lo anterior, el solicitante presenta un nuevo proyecto modificado (el 14-03-2019), en el que se contiene un informe de demolición de supuestas obras realizadas sin licencia, reponiéndolo a su estado originar a requerimiento del Ayuntamiento.

Este modificado de proyecto es objeto de un segundo informe del técnico municipal (de fecha 22-09-2020), que también resulta desfavorable concluyendo lo siguiente:

1.- Comprobado el plano de situación aportado, se advierte que la parcela en la que se pretende llevar a cabo la actuación excede en superficie a la catastrada, ocupándose una porción de terrenos inventariado como vial público ( DIRECCION000), según se desprende del Inventario Municipal de Bienes de Teguise.

2.- La edificación existente estaría en situación de fuera de ordenación al no estar su fachada alineada al vial ni adosada a la medianera, aspecto éste que deberá quedar garantizado en el proyecto para poder llevar a cabo la ampliación solicitada.

3. Se deberá aportar justificación del cumplimiento de la actuación con los parámetros establecidos para la Zona de Ordenación E-100 de, Plan General.

4. Se deberá garantizar la urbanización del frente de la parcela, acorde a las condiciones establecidas en el Plan General.

5. Se deberá aportar planos correspondientes al Alzado Norte y a Sección Transversal (por el patio) del edificio ampliado.

6. En cuanto a la dependencia con uso de "almacén", se deberá garantizar que cumple con las condiciones que el Plan General establece para este uso. Por el contrario, si se trata del almacén de la vivienda anexa, se deberá garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en el Decreto de Habitabilidad para los almacenes, en cuyo caso su superficie no debe superar los 6,00 m2.

EN EL CASO DE CUMPLIMIENTO DE CONDICIONES DE HABITABILIDAD DE VIVIENDA (señalar en la casilla) X 1. Se deberá garantizar el cumplimiento de las condiciones de habitabilidad que puedan verse alteradas por la ampliación del muro de cerramiento de la fachada hacia el vial, entre otros, se deberá justificar los puntos referidos a los patios de luz privativos (1.13) así como los referidos a la iluminación (1.31 y 1.32) de los establecidos en el Anexo I del Decreto 117/2006, de 1 de agosto, por el que se regulan las condiciones de habitabilidad de las viviendas y el procedimiento para la obtención de la cédula de habitabilidad".

Y finaliza que debe requerirse al promotor para que subsane los mismos.

El requerimiento fue realizado con fecha 28-10-2020 y dirigido al promotor para subsanar dichas deficiencias (lo que le fue notificado el 30-10-2020). Presentando éste nuevo proyecto modificado (el 1-12-2020); y que fue nuevamente informado por el técnico municipal en fecha 3-12-2020. Este informe concluye lo siguiente: "No cumple con los usos, características, condiciones urbanísticas y técnicas de aplicación en el Municipio, en los siguientes parámetros: Si bien la edificación definida en el proyecto cumple con los parámetros establecidos en el Plan General, referidos a la zona de Ordenación en tipología de edificación compacta (E-100), la parcela no tiene la condición de solar al no garantizarse que la misma cuenta con los servicios urbanísticos mínimos, entre otros, acceso por vía pavimentada, encintado y pavimentado de aceras, etc.".

Sin embargo, a continuación consta un Anexo a dicho informe, emitido el 7-12-2021, en el que se dice haber observado un error material en el mismo, declarando que el apartado 12 debe quedar redactado en los siguientes términos:

"12.- No cumple con los usos, características, condiciones urbanísticas y técnicas de aplicación en el Municipio, en los siguientes parámetros: Si bien la edificación objeto de ampliación definida en proyecto cumple con los parámetros establecidos en el Plan General, referidos a la zona de Ordenación en tipología de edificación compacta (E-100), la misma estaría en situación de fuera de ordenación, al no quedar garantizado que la parcela en la que se ubica cuenta con los servicios urbanísticos mínimos, entre otros, acceso por vía pavimentada, encintado y pavimentado de aceras, etc."" (el subrayado es nuestro).

Finalmente, el 15-03-2022 el ahora recurrente solicitó un certificado de silencio administrativo.

A la vista del contenido del expediente administrativo, es evidente que el proyecto inicialmente presentado en el año 2017 no cumplía las determinaciones urbanísticas, habiéndose modificado hasta en tres ocasiones. Y una vez emitido el tercero de los informes, si el Ayuntamiento no da una respuesta expresa, el interesado dispone de la posibilidad de acudir a la vía judicial contra la desestimación, por silencio administrativo, de su solicitud.

Por ello, la pretensión de ser indemnizado por daños y perjuicios por el retraso en resolver no podría en ningún caso prosperar, ya que el retraso que denuncia el recurrente no es imputable al Ayuntamiento.

En cuanto a la pretensión de que se le estime el recurso por haber obtenido la licencia por silencio administrativo positivo, tampoco puede ser apreciada ya que, tal y como expondremos a continuación, si bien tiene derecho a que se le conceda licencia, la misma ha de estar sujeta a determinadas condiciones, motivo por el cual ya dijimos que el recurso de apelación sólo podía ser estimado parcialmente.

CUARTO.- La sentencia considera que la parte recurrente no aporta informe pericial que desvirtúe el informe técnico municipal, motivo por el que desestima el recurso contencioso-administrativo.

Sin embargo, no compartimos la valoración que realiza la Juzgadora puesto que el informe al que se refiere, que es el tercero de los informes técnicos ya aludidos (de fecha 3-12-2021 y rectificado el 7-12-2021) contiene una afirmación jurídica totalmente errónea cuando dice que " Si bien la edificación objeto de ampliación definida en proyecto cumple con los parámetros establecidos en el Plan General, referidos a la zona de Ordenación en tipología de edificación compacta (E-100),la misma estaría en situación de fuera de ordenación, al no quedar garantizado que la parcela en la que se ubica cuenta con los servicios urbanísticos mínimos, entre otros, acceso por vía pavimentada, encintado y pavimentado de aceras, etc

El suelo sobre el que se asienta la edificación objeto de ampliación es suelo urbano consolidado, y el hecho de que no existan determinados servicios urbanísticos no implica que el edificio esté fuera de ordenación y que no pueda serle concedida la licencia.

De conformidad con el artículo 55 de la Ley 4/2017:

"1. Las personas propietarias de suelo urbano consolidado tendrán, previo cumplimiento de los deberes legales exigibles, los siguientes derechos:

a) Derecho a completar la urbanización de los terrenos para que las parcelas edificables adquieran la condición de solar.

b) Derecho al aprovechamiento urbanístico lucrativo de que sea susceptible la parcela o solar, de acuerdo con las determinaciones del planeamiento.

c) Derecho a edificar, materializando el aprovechamiento urbanístico que corresponda a la parcela o solar, de acuerdo con el planeamiento y en las condiciones fijadas por este, una vez que el suelo tenga la condición de solar o, en su caso, con carácter simultáneo a las obras de urbanización aún pendientes.

d) Derecho a destinar la edificación realizada a los usos autorizados por la ordenación urbanística, desarrollando en ella las correspondientes actividades.

2. La clasificación de un suelo como urbano consolidado habilita a la realización de las actuaciones precisas para que los terrenos adquieran la condición de solar y, cuando la tengan, al uso o edificación permitidos por el planeamiento".

Y el artículo 57 se refiere a la urbanización y edificación simultánea en suelo urbano consolidado en los siguientes términos:

"1. Podrá autorizarse la edificación de parcelas incluidas en suelo urbano consolidado que aún no tengan la condición de solar, siempre que se cumpla el requisito de prestar garantía en cuantía suficiente para cubrir el coste de ejecución de las obras de urbanización comprometidas.

2. La autorización producirá, por ministerio de ley, la obligación para la persona propietaria de proceder a la realización simultánea de la urbanización y la edificación, así como de la no ocupación ni utilización de la edificación hasta la total terminación de las obras de urbanización y el efectivo funcionamiento de los servicios correspondientes. La obligación comprenderá necesariamente, además de las obras que afecten a la vía o vías a que dé frente la parcela, las correspondientes a todas las demás infraestructuras necesarias para la prestación de los servicios preceptivos, hasta el punto de enlace con las redes que estén en funcionamiento.

3. El deber de no ocupación ni utilización incluirá el de su consignación con idéntico contenido, en cuantos negocios jurídicos se celebren con terceros e impliquen el traslado a estos de alguna facultad de uso, disfrute o disposición sobre la edificación o parte de ella".

En iguales términos se pronunciaba el Decreto Legislativo 1/2000 en su articulo 73.

Pues bien, en el presente caso el recurrente (ahora apelante) tiene derecho a que se le conceda la licencia pero condicionada a que simultáneamente lleve a cabo las obras precisas para que la parcela sobre la que se asienta la edificación adquiera la condición de solar, tal y como esta Sala tiene declarado, entre otras, en la sentencia nº 268/2023, de 6 de julio de 2023 (rec. 143/2021), en la que nos pronunciamos en los siguientes términos:

"(.) La clasificación del suelo como consolidado requiere que el mismo cuente con todos los servicios que habilitan para cumplir el destino que le ha conferido el Plan en la concreta calificación urbanística otorgada. De esta manera, se habrá clasificado como tal suelo, al haberse producido en estadios previos de la ejecución urbanística del planeamiento precedente el cumplimiento de la carga de urbanización, las cesiones y los demás deberes que pesan sobre la propiedad, siempre a salvo de las que complementariamente, y con cierto carácter restrictivo, puedan exigirse para finalizar el estadio final que es la obtención de la condición de solar, de no reunirse previamente. Por el contrario, el suelo urbano no consolidado, precisa de unidades de actuación precisas que permitan el desarrollo de la urbanización a través de los sistemas de actuación pertinentes y el cumplimiento de los demás deberes (cesiones y equidistribución), pero ello no es necesario, o no tiene la misma intensidad respecto al suelo urbano consolidado, en el que solo es posible la realización de actuaciones aisladas, atendiendo a la configuración física de la parcela.

Todo ello determina que, por tanto, las diferencias entre el SUCO y el SUNCO sean notables. Así, en el suelo urbano consolidado el propietario tiene derecho a edificar directamente, previa la obtención de licencia, siendo su principal obligación la de ceder los terrenos fuera de alineaciones a fin de regularizar o ampliar las calles y el deber de completar la urbanización para convertir la parcela en solar, si bien, el propietario de suelo urbano no consolidado tiene una serie de deberes mucho más gravosos, entre ellos, ceder gratuitamente al ayuntamiento el 10% del aprovechamiento existente en el ámbito, urbanizar completamente (es decir, construir las nuevas calles, plazas y parques previstos en el planeamiento), tramitar el planeamiento de desarrollo que fuera necesario, tramitar un proyecto que permita que se compensen las obligaciones y los derechos de todos los propietarios del polígono (equidistribución), de forma que el propietario de suelo urbano no consolidado tan solo tendrá derecho a construir sobre su parcela previo cumplimiento de todas las obligaciones anteriores.

Ahora bien, en el presente supuesto, resulta un hecho incontrovertido que la parte apelante es propietaria de un suelo consolidado, resultando que la Resolución número NUM000 de 2 de agosto de 2019 de la Directora General de Edificación y Actividades del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, por la que se acordó conceder licencia urbanística en suelo urbano para la urbanización de la DIRECCION001 complementario al proyecto de vivienda unifamiliar aislada en la DIRECCION002 NUM001, le impuso una serie de condiciones relativas no sólo a las aceras y pavimentación de viales, sino además relativas a servicios urbanísticos, tales como "canalizaciones necesarias bajo acera y calzada, con sus correspondientes registros (arquetas, pozos registros.) para cada uno de los servicios que aún resten por completar", "la evacuación de sus aguas residuales a la red de alcantarillado", "retirada de las luminarias existentes y las posiciones de los nuevos puntos de alumbrado público" , que exceden de los deberes exigibles a un propietario de SUCO".

Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso de apelación y revocar la sentencia apelada, acordando estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo anulando el acto impugnado y condenando al Ayuntamiento de Teguise a que se conceda licencia para la ampliación de la edificación objeto del pleito, si bien condicionada al cumplimiento de los deberes que corresponde al solicitante como propietario de suelo urbano consolidado para poder llevar a cabo la ampliación del edificio. Desestimando el resto de las pretensiones objeto de demanda.

QUINTO.- En cuanto a las costas, y por aplicación del artículo 139.2 de la LJCA, procede no realizar pronunciamiento.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha adoptado el siguiente