Sentencia Contencioso-Administrativo 256/2024 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 2841/2022 de 31 de enero del 2024

PRIMERO. Sentencia apelada

Se recurre en apelación la sentencia de 25 de marzo de 2022, dictada en el procedimiento ordinario nº 351/2020, seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 12 de Barcelona, que desestimó el recurso formulado frente a la Resolución del Ayuntamiento de Barcelona de 14 de septiembre de 2020, que acordó imponer a la recurrente una sanción de 45.099,18 euros, por la comisión de una infracción grave tipificada en el artículo 142.2.i) de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, consistente en no formular propuesta obligatoria de alquiler social en los supuestos que el artículo 5 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética lo requiere, en relación a la vivienda de la CALLE000, NUM000 de Barcelona.

La sentencia apelada desestimó el recurso, rechazando las alegaciones de la actora relativa a su falta de legitimación pasiva, caducidad del expediente e infracción del principio de igualdad, considerando improcedente plantear cuestión de inconstitucionalidad en relación a la Ley 24/2015.

Por auto de 25 de mayo de 2022 se denegó la solicitud formulada por la actora de declarar la carencia sobrevenida de fundamento de la sanción en base a la declaración de inconstitucionalidad de los apartados 1, 2 y 3 del artículo único del Decreto-ley 37/2020, de 3 de noviembre.

SEGUNDO. Crítica de la apelante

En el recurso de apelación se aduce que la STC de 24 de febrero de 2022 ha declarado la inconstitucionalidad de los apartados 1, 2 y 3 del artículo único del Decreto-ley del Gobierno de la Generalitat de Catalunya 37/2020, de 3 de noviembre, del refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la Covid-19. Y que la STC de 28 de enero de 2021 declaró inconstitucionales y nulos varios artículos del Decreto-ley de la Generalitat de Catalunya 17/2019, de 23 de diciembre, entre otros, el artículo 4.5, declarando nula la letra i) del apartado 2º del artículo 124 de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre. Por todo ello considera que no puede imponerse una sanción con fundamento en un precepto que ha sido declarado inconstitucional.

Añade que es cierto que la apelante incoó procedimiento de desahucio sin previamente ofrecer un alquiler social a la arrendataria pero que dicho procedimiento se suspendió y se hizo el ofrecimiento, que fue rechazado. Y sostiene que la apelante no suscribió el contrato de arrendamiento ni figura como demandante, sin que resulte acreditado que el administrador formulase la demanda por encargo suyo.

Aduce que el expediente administrativo ha caducado y que se infringe el principio de igualdad porque en otras ocasiones se ha archivado el procedimiento una vez que se ofreció el alquiler social, sin que en este caso se causara perjuicio a la arrendataria, que rechazó la oferta y entregó la vivienda. Y que, por lo tanto, realizó una propuesta efectiva de alquiler social, y que no se concedió plazo para subsanar la oferta.

Solicita que se estime la apelación, se revoque la sentencia de instancia y con estimación del recurso contencioso-administrativo se anule la resolución sancionadora y se acuerde la devolución de las cantidades abonadas, con intereses y con expresa imposición de costas.

TERCERO. Oposición de la apelada

La demandada se opone al recurso de apelación alegando que la STC 28/2022 fue publicada el mismo día que se dictó la sentencia y no siempre la nulidad declarada ha de tener efectos retroactivos, extendiendo estas consideraciones a la STC 16/2021.

Añade que las alegaciones de la apelante reiteran los motivos de la demanda que han sido rechazados por la sentencia de instancia.

Solicita la desestimación del recurso.

CUARTO. Sobre la alegada carencia sobrevenida de fundamento de la sanción

4.1. La apelante aduce que la STC 22/2022 determina la carencia sobrevenida de fundamento de la sanción al haberse impuesto la misma en aplicación de un precepto declarado inconstitucional, habiéndose suprimido la letra i) del apartado 2º de la Ley 17/2007.

La resolución administrativa impugnada impone a la apelante una sanción como responsable de la infracción grave tipificada en el artículo 124.2.i) de la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, consistente en no formular la propuesta obligatoria de alquiler social en los supuestos que el artículo 5 de la Ley 24/2015 lo exige.

En el fundamento jurídico 2 de la Sentencia de Pleno del Tribunal Constitucional 28/2022, de 24 de febrero de 2022, recurso de inconstitucionalidad 5389-2021, se expresa la siguiente secuencia de hechos:

"i) El art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre , añadió a la Ley 24/2015 la disposición adicional primera , que extendió la obligación de formular una propuesta de alquiler social prevista en el art. 5.2 de la Ley "antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler" a otras acciones ejecutivas y de desahucio, que la nueva norma detallaba.

ii) Este Decreto-ley 17/2019 fue impugnado por más de cincuenta diputados del Congreso ante este tribunal.

(iii) Antes de resolver ese recurso, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña aprobó el Decreto-ley 37/2020 ahora impugnado, que, en su artículo único, apartados 1 y 2, modificó la citada disposición adicional primera de la Ley 24/2015 , en el siguiente sentido:

"Artículo único. Modificaciones de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética.

1. Se modifica el primer párrafo del apartado 1 de la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, del 29 de julio , que resta redactado de la manera siguiente:

"1. La obligación a que hace referencia el artículo 5, de acreditar que se ha formulado una propuesta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas judiciales, se hace extensiva en los mismos términos en cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y a las demandas de desahucio siguientes:"

2. Se añade un nuevo apartado, el 1 bis , a la disposición adicional primera de la Ley 24/2015, de 29 de julio , con la redacción siguiente:

"1 bis. Los procedimientos iniciados en que no se haya acreditado la formulación de la oferta de alquiler social se tienen que interrumpir a fin de que esta oferta pueda ser formulada y acreditada.""

(iv) El Tribunal resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Decreto-ley 17/2019 en la STC 16/2021, donde constató esta modificación legislativa, en los siguientes términos:

"Esta disposición adicional primera de la Ley 24/2015, añadida por el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019, ha sido modificada parcialmente por el artículo único del Decreto-ley 37/2020, de 3 de noviembre, de refuerzo de la protección del derecho a la vivienda ante los efectos de la pandemia de la Covid-19, sin que ello suponga la pérdida sobrevenida del objeto de este recurso de acuerdo con nuestra doctrina según la cual "la derogación de normas aprobadas en virtud de facultades legislativas de urgencia que tiene lugar durante la pendencia del recurso de inconstitucionalidad no excluye el control de este tribunal sobre si al dictarlas se desbordaron los límites constitucionales del artículo 86.1 CE, tanto en relación con la concurrencia del presupuesto habilitante, como respecto a la superación de las restricciones materiales a su contenido" ( STC 103/2017, de 6 de septiembre, FJ 2)" [ STC 16/2021, FJ 5 c)].

Al no haber perdido objeto, la STC 16/2021 resolvió el fondo del recurso contra el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019 ( disposición adicional primera de la Ley 24/2015 ) y lo estimó por considerar que la norma afectaba al derecho de propiedad de una manera proscrita por los arts. 64.1 EAC y 86.1 CE [FJ 5, apartados f) y g) (ii)]. En consecuencia, en su parte dispositiva declaró inconstitucional y nulo, entre otros, el artículo 5.7 del Decreto-ley 17/2019 , que era la norma objeto de aquel recurso.

Cuando estando pendiente un recurso de inconstitucionalidad, la norma objeto del mismo es modificada por otra, es obligado verificar en primer lugar si el recurso ha perdido o no objeto: "la regla general es que en los procesos de inconstitucionalidad la modificación, derogación o pérdida de vigencia de la norma que se recurre produce la extinción del proceso [...], ya que la finalidad de este proceso abstracto no es otro que la depuración del ordenamiento jurídico, algo innecesario cuando el propio legislador ha expulsado la norma de dicho ordenamiento" [ STC 82/2020, de 15 de julio, FJ 2 b), con cita de otras]. Pero en los supuestos excepcionales en que así no sucede, de acuerdo con nuestra doctrina (entre otros, el de los recursos contra decretos-leyes en los que se cuestiona el cumplimiento de los límites constitucionales y estatutarios a la potestad legislativa de urgencia, que fue el apreciado en la STC 16/2021) y en los que el Tribunal por tanto debe resolver el fondo del recurso a pesar de la modificación o derogación de la norma impugnada, como sucedió en la tan traída STC 16/2021, "el objeto del proceso sigue siendo el mismo, por lo que la eventual estimación del motivo supondría la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, no de los nuevos que los han sustituido" ( STC 33/2018, de 12 de abril, FJ 2, citando la STC 209/2015, de 8 de octubre, FJ 2). Es decir, la eventual pervivencia del objeto del proceso no modifica ese objeto, que sigue siendo la norma originalmente impugnada, no la nueva, pues solo aquella, y no esta, puede ser declarada inconstitucional y nula conforme al art. 39.1 LOTC: "cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma ley, disposición o acto con fuerza de ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia".

Ello, aplicado al presente asunto, conduce a desestimar la pretensión de un pronunciamiento meramente procesal que solicitan las letradas autonómicas. Los apartados 1 y 2 del artículo único del Decreto-ley 37/2020 no se vieron afectados por la parte dispositiva de la STC 16/2021 , que solamente expulsó del ordenamiento el art. 5.7 del Decreto-ley 17/2019 . Las normas aprobadas por el Decreto-ley 37/2020, son válidas y están vigentes, siendo, por tanto, objeto idóneo de juicio de constitucionalidad, en tanto que, además, presentan un contenido regulador propio en relación a la acreditación de que se ha formulado una propuesta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas judiciales, como es, al menos, el supuesto de "cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria" (apartado 1), así como en cuanto a la eventual interrupción de procedimientos judiciales ya indicados (apartado 2).

Sigue diciendo:

4. Apartado 1: obligación de acreditar que se ha formulado una propuesta de alquiler social.

"Aunque ya ha sido transcrito, conviene para mayor claridad expositiva reiterar nuevamente el contenido de este apartado 1. Dispone que "la obligación a que hace referencia el artículo 5, de acreditar que se ha formulado una propuesta de alquiler social antes de interponer determinadas demandas judiciales, se hace extensiva en los mismos términos en cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y a las demandas de desahucio siguientes".

Ello obliga a traer a colación el art. 5 de la Ley 24/2015 , al que la norma recurrida remite expresamente, a fin de conocer el alcance y efectos de la "obligación" impuesta. En su redacción vigente en la fecha de aprobarse el Decreto-ley impugnado (y que se mantiene en la fecha de esta sentencia), este artículo 5 dispone, en su apartado 2, lo que sigue:

"Antes de interponer cualquier demanda judicial de ejecución hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler, el demandante debe ofrecer a los afectados una propuesta de alquiler social, si el procedimiento afecta a personas o unidades familiares que no tengan una alternativa propia de vivienda y que estén dentro de los parámetros de riesgo de exclusión residencial definidos por la presente ley, lo cual debe comprobar el propio demandante, requiriendo previamente la información a los afectados, y siempre que se dé uno de los siguientes supuestos:

a) Que el demandante tenga la condición de gran tenedor de vivienda.

b) Que el demandante sea persona jurídica que haya adquirido posteriormente al 30 de abril de 2008 viviendas que sean, en primera o en ulteriores transmisiones, provenientes de ejecuciones hipotecarias, provenientes de acuerdos de compensación de deudas o de dación en pago o provenientes de compraventas que tengan como causa la imposibilidad de devolver el préstamo hipotecario".

Y el apartado 3 añade, inmediatamente a continuación:

"Una vez verificada la situación de riesgo de exclusión residencial, de acuerdo con lo establecido por los apartados 1 y 2, y una vez formulada la oferta de alquiler social, en los términos del apartado 7, si los afectados la rechazan, el demandante podrá iniciar el procedimiento judicial, a través de una demanda acompañada necesariamente de la documentación que acredite que se ha formulado la oferta de alquiler social".

Esta regulación impide sostener la interpretación propuesta por la letrada autonómica. La norma impugnada, por su explícita referencia al art. 5, no se limita a establecer una obligación verificable por la administración, sino que atribuye al cumplimiento o incumplimiento de lo ordenado unos efectos que trascienden al plano procesal, ya que un precepto concreto, el apartado 3 de ese artículo 5 recién transcrito, dispone que solo "una vez" cumplida esa obligación "el demandante podrá iniciar el procedimiento judicial", haciéndolo además "a través de una demanda acompañada necesariamente de la documentación que acredite" ese cumplimiento. De ello se sigue que el apartado 1 impugnado es una norma procesal que se dirige a los jueces [ STC 80/2018 , FJ 5 b), citada supra , a contrario ] y por tanto que resulta de aplicación el art. 149.1.6 de la Constitución y la doctrina de este tribunal que lo ha interpretado.

b) De acuerdo con esta doctrina constitucional, antes transcrita, "corresponde al legislador autonómico o, en su defecto, a quienes asuman la defensa de la ley en su caso impugnada, ofrecer la suficiente justificación sobre la necesidad de alterar las reglas procesales comúnmente aplicables, cuando menos siempre que del propio examen de la ley no se puedan desprender o inferir esas necesarias especialidades" [ STC 13/2019 , FJ 2 b)]. Al igual que se apreció en esta STC 13/2019 , el silencio al respecto tanto de la norma como de las representaciones procesales de los órganos ejecutivo y legislativo que han comparecido en su defensa han de conducir derechamente a la estimación del recurso y a la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la norma impugnada. Que la norma procesal pueda aparentemente vincularse con la obligación de ofertar un alquiler social establecida en la misma ley no basta para liberar de su carga a los órganos autonómicos, del mismo modo que la vinculación del tipo procesal regulado en el art. 3 de la Ley 24/2015 con un previo proceso extrajudicial (el regulado en el art. 2) no bastó en la STC 13/2019 aludida [vid . FJ 2 c)]. Por todo ello este precepto debe declararse inconstitucional y nulo".

La sentencia considera también inconstitucionales el apartado 2, interrupción de procedimientos iniciados, y el apartado 3, suspensión de lanzamientos durante el estado de alarma o restricciones de movilidad.

El apartado 3 del artículo 5 fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 57/2022.

4.2. Se ha considerado conveniente transcribir tan extensamente la anterior Sentencia a fin de poner de manifiesto que, contrariamente a lo que sostiene la apelante, el dictado de la misma no supone que la sanción impuesta por incumplimiento de la obligación de formular una propuesta de alquiler social haya devenido carente de fundamento.

El artículo 5.2 de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética no ha sido declarado inconstitucional (se desistió de su impugnación en el recurso 2501/2016, STC 13/2019).

Tampoco lo ha sido declarado inconstitucional el artículo 124.2. i) de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, cuya redacción en el momento de los hechos sancionados decía que considera infracción grave no formular la propuesta obligatoria de alquiler social en los supuestos en que el artículo de la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, lo requiere, y como se acaba de decir, la citada STC 13/2019, declaró el desistimiento del recurso de inconstitucionalidad formulado en relación al mismo.

Posteriormente, el artículo 4.5 del Decreto-ley 17/2019, de 23 de diciembre, modificó el apartado i) en el sentido de que constituía infracción grave "No formular la propuesta obligatoria de alquiler social en los supuestos en que lo requiere la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética".

La STC 16/2021, de 28 de enero, declaró la inconstitucionalidad y nulidad de un inciso del apartado 2j), en la redacción dada por el citado 4.5 del Decreto-ley 17/2019, sin afectar por lo tanto al artículo 124.2.i), que continúa vigente con un contenido idéntico al existente en el momento de los hechos.

Por lo expuesto, procede desestimar el motivo de apelación analizado.

QUINTO. Sobre la caducidad del expediente sancionador

En cuanto a la caducidad del expediente, la sentencia de instancia da adecuada respuesta a este motivo de impugnación. Ha de tenerse en cuenta que la fecha de incoación fue el 27 de enero de 2020 y que los plazos administrativos quedaron suspendidos por virtud del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, establece en su disposición adicional segunda que "se suspenden términos y se suspenden e interrumpen los plazos previstos en las leyes procesales para todos los órdenes jurisdiccionales. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo ". La redacción fue modificada mediante el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, cambiando la redacción del apartado 4 de dicha Disposición adicional Tercera y añadiendo dos nuevos apartados, el 5 y el 6, quedando con la siguiente redacción:

"1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

Por su parte, la Disposición Final tercera " Entrada en vigor " del Real Decreto indica que "El presente real decreto entrará en vigor en el momento de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"". Habiéndose publicado el 14 de marzo, éste será el primer día de la suspensión acordada por el Real Decreto.

En cuanto a la vigencia del Real Decreto el art. 3 " Duración " nos dice que "La duración del estado de alarma que se declara por el presente real decreto es de quince días naturales" por lo que siendo el día 14 el primer día del plazo, al ser días naturales, el último día de esos 15 naturales de vigencia del Real Decreto es el sábado 28 de marzo, ello sin perjuicio de las prórrogas que se puedan acordar con la autorización del Congreso de los Diputados como exige el art. 116 de nuestra Constitución . Pero el Estado de Alarma fue prorrogado mediante Reales Decretos 476/2020, 487/2020, 492/2020, 514/2020 y 537/2020, alzándose la suspensión mediante la Resolución de 20 de mayo de 2020, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de autorización de la prórroga del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, hasta las 00:00 horas del día 7 de junio de 2020 (publicada en el BOE del 23 de mayo de 2020), que establece " Con efectos desde el 1 de junio de 2020, se derogará la disposición adicional tercera del RD 463/2020, de 14 de marzo , relativa a la suspensión de plazos administrativos. Desde esa misma fecha, el cómputo de los plazos que hubieran sido suspendidos se reanudará, o se reiniciará, si así se hubiera previsto en una norma con rango de ley aprobada durante la vigencia del estado de alarma y sus prórrogas".

Pues bien, incoado el expediente el 27 de enero de 2020, los plazos quedaron en suspenso desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 1 de junio del mismo año, resulta que a la fecha de la notificación de la resolución sancionadora no habría transcurrido el plazo de seis meses. Y, por lo tanto, se desestima este motivo de apelación.

SEXTO. Sobre la condición de arrendadora de la apelante y la existencia de una oferta de alquiler social

6.1. En el escrito de alegaciones formuladas por la hoy apelante en vía administrativa (folio 196 EX) se dice que realizó contrato de arrendamiento con doña Rosario y que se vio en la obligación de presentar demanda de desahucio por impago de rentas tras el impago del mes de mayo de 2019. Y en el propio recurso de apelación se dice que "mi mandante incoó un procedimiento de desahucio sin previamente ofrecer un alquiler social a la arrendataria", añadiendo que dicho procedimiento fue suspendido y se ofreció un alquiler social. En definitiva, la apelante reconoce ser la arrendadora de la vivienda de autos, por lo que este motivo de apelación debe igualmente ser desestimado.

6.2. La apelante sostiene que hizo una propuesta efectiva de alquiler social, que fue rechazada por la arrendataria.

Examinado el expediente administrativo aparece que por carta suscrita por el director técnico de programas de actuación para el uso digno de la vivienda de fecha 29 de octubre de 2019 en la que expuso que se había tenido conocimiento de la existencia de un desahucio sin que se hubiera requerido a la arrendataria para comprobar si concurrían los parámetros fijados en la ley para ser beneficiaria de un alquiler social ni constaba el ofrecimiento de alquiler social. Y, por ello, se requería a la actora para que cumpliera estas obligaciones, acreditándolo fehacientemente, con suspensión del lanzamiento señalado en el procedimiento de desahucio, con advertencia de que el incumplimiento podría dar lugar a la incoación de un procedimiento sancionador.

Por resolución del gerente de Vivienda de fecha 27 de enero de 2020 se acordó la incoación del expediente frente a la actora como presunta responsable de una infracción grave tipificada en el artículo 124.2.i) de la Ley 18/2007, consistente en no formular la propuesta obligatoria de alquiler social en los supuestos que el artículo 5 de la ley 24/2015 lo requiere.

La actora formuló alegaciones en el sentido de que se había solicitado la suspensión del lanzamiento y se había enviado un ofrecimiento de alquiler social por correo electrónico, en el que se informaba de la citada solicitud y se ofrecía un alquiler por importe de 340 euros mensuales. Dicho correo fue contestado por la arrendataria en el sentido de aportar documentación para demostrar su situación de vulnerabilidad, añadiendo que quedaba a la espera de ofrecimiento de acuerdo con la capacidad económica y archivo de actuaciones judiciales.

Al folio 234 del EA consta la denominada notificación de procedimiento sancionador (en el índice del EA se denomina de unión de documentación) de 6 de marzo de 2020 en la que la instructora señala que el correo electrónico de ofrecimiento no puede considerarse documento válido en los términos fijados en el artículo 5 ya que la comprobación de que la persona afectada se encuentra dentro de los parámetros de riesgos de exclusión residencial ha de hacerse con requerimiento previo de información a los afectados para poder determinar el importe del alquiler social y que por información del IMHAB se ha tenido conocimiento de la situación de la arrendataria y el alquiler social ascendería a 38,35 euros. Se añadía que, atendida la falta de requerimiento a la arrendataria y el ofrecimiento de propuesta de alquiler, se concedía a la expedientada diez días hábiles para aportar la documentación pertinente y hacer alegaciones oportunas.

Dicha notificación se intentó practicar por correo certificado con el resultado de ausente en fecha 28 de mayo de 2020 y en fecha 2 de junio de 2020, acudiéndose posteriormente a la vía edictal. No se dio cumplimiento al requerimiento ni se formularon alegaciones.

Seguidamente se dictó propuesta de resolución en la que se señalaba que en el correo electrónico de 17 de febrero de 2020 enviado a la arrendataria solo se concreta una renta de 340 euros al mes sin probar ni explicar el cálculo de dicha cifra ni ningún modelo de contrato con datos relevantes como la duración del arrendamiento y que por este motivo se envió una notificación de 6 de marzo donde se advertía de que dicho mail no constituía por sí mismo un documento válido en los términos que fija el artículo 5 de la Ley 25/2015 ya que la comprobación de la situación de la arrendataria se ha de hacer con requerimiento previo de la propiedad y que, de los datos existentes, el importe de la renta mensual sería de 38,35 euros.

En la resolución sancionadora impugnada se dice que en la propuesta de resolución se habían examinado y valorado las alegaciones de la interesada, que fueron desestimadas por informe de 9 de septiembre de 2020, habiendo quedado acreditado por los documentos obrantes en el expediente que la actora no había cumplido con las obligaciones de comprobación y propuesta de alquiler social a la arrendataria, conforme previene el artículo 5 de la Ley 24/29015, de 29 de julio.

Se plantea, por lo tanto, si puede considerarse acreditado, como hace la resolución sancionadora, que la actora incumplió la obligación de presentar una propuesta efectiva de alquiler social o, por el contrario, sí existió una oferta que no cumplía los requisitos legales vigentes en el momento de su formulación.

Ello es muy relevante desde la perspectiva del principio de tipicidad, aplicable al derecho administrativo sancionador, aunque con ciertos matices. Como recuerda la STC, Pleno, 9/2018, de 5 de febrero, desde la STC, Sala Primera, 18/1981, de 8 de junio, se ha venido declarando reiteradamente por los Tribunales que por tratarse ambos de una manifestación del poder punitivo de la Administración, los principios generales del derecho penal son también aplicables, aunque con matices, al derecho administrativo sancionador.

El principio de tipicidad exige una descripción suficientemente detallada del tipo infractor, para respetar la seguridad jurídica ( art. 9.3 de la CE). Es reiterada la doctrina del Tribunal Supremo que establece que si bien el principio de tipicidad en el procedimiento administrativo sancionador no puede venir entendido con la rigidez que le es propia en el Derecho Penal, si exige como mínimo la necesidad de que la acción u omisión protagonizada se hallen claramente definidos como transgresiones, y de que exista una perfecta adecuación con las circunstancias objetivas y personales, determinantes de la ilicitud, por una parte, y de la imputabilidad, por la otra, al objeto de configurar con exactitud la conducta del sujeto con el tipo definido por la norma que se estima conculcada; con la añadidura lógica, consecuencia de lo anterior, de que en esta materia ha de rechazarse, como expusiera el mismo Tribunal Supremo en las ya antiguas Sentencias de 16 de Marzo de 1979 y de 19 de Junio de 1981, cualquier tipo de interpretación extensiva, analógica o inductiva, e igualmente la posibilidad de sancionar un supuesto diferente del que la norma contempla. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho.

En aplicación de dicha doctrina jurisprudencial y con relación al principio de tipicidad, la cuestión estriba en determinar si la apelante incurrió en la infracción por la que fue sancionada que está prevista y tipificada en el artículo 124.2.i) que considera infracción grave "No formular la propuesta obligatoria de alquiler social en los supuestos en que lo requiere la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética" . Ha de señalarse que el artículo 124.2.j) establece que es también infracción grave: "j) Incumplir, en la formulación de la propuesta obligatoria de alquiler social, los requisitos legales vigentes en el momento que corresponda formalizarla".

Ante esta tipificación, no puede compartirse el criterio de la demandada que considera que no ha existido oferta de alquiler social, constando en la propuesta de resolución (folio 246 EA) que la oferta efectuada no cumplía con las formalidades de la Ley 24/2915 en cuanto a los requisitos que había de cumplir la misma. Y se añade que, a la fecha de su dictado, no se había recibido confirmación de la empresa de haber formalizado alquiler social con los requisitos legales y que se quedaba a la espera de que, si se producía una propuesta efectiva de alquiler social, se archivarían las actuaciones.

En la sentencia apelada, último párrafo del fundamento de derecho segundo, se dice que "la actora tuvo la posibilidad de que el expediente sancionador le fuera archivado ofreciendo una renta de alquiler social calculada conforme a lo establecido en la Ley, tras la incoación del expediente sancionador, y sin embargo ofreció, a través de nuevo de representante, una renta de alquiler muy superior. Resulta inexcusable que la ahora, una vez fue informada de la situación, no se asegurara de que el alquiler social que era ofrecido a la arrendataria, se ajustara a lo dispuesto en la ley".

La calificación de la infracción administrativa no es una facultad discrecional de la Administración, sino propiamente una actividad jurídica de aplicación de las normas que exige como presunto objetivo el encuadramiento o subsunción de la falta en el tipo predeterminado legalmente, rechazándose criterios de interpretación extensiva o analógica. Por tanto, ha de determinarse si la descripción de los hechos constitutivos de la infracción se incardinan con suficiente precisión en la normativa que se dice infringida, a fin de asegurar la función de garantía del tipo, teniendo en cuenta que el requisito de la tipicidad desplazando en el ámbito sancionador conductas no subsumibles en la previsión de la norma.

La conducta consistente en que la propuesta de alquiler social no se ajusta a los requisitos exigibles no está tipificada como infracción en el artículo por 142.apartado 2, letra i, y, por lo tanto, resolución sancionadora no cubre las exigencias del principio de tipicidad, debiendo recordarse que si bien el órgano judicial puede controlar la corrección del concreto ejercicio de la potestad sancionadora efectuado por la Administración, no puede subsumir los hechos en tipos distintos con el objeto de mantener la sanción impuesta. A estos efectos, la STC 113/2008, recurso 8985/2006, dice: "Antes de precisar el sustrato material de la queja conviene recordar nuestra doctrina relativa a que el derecho a la tipicidad sancionadora como manifestación del derecho a la legalidad sancionadora (por todas, SST 137/1997, de 21 de julio, FJ6; 151/1997, de 29 de septiembre, FJ 4) no se vulnera sólo con la sanción de una conducta atípica, no razonablemente subsumible en ningún tipo de infracción, sino también con la sanción de un hecho típico que, sin embargo, no es subsumible en el concreto tipo aplicado por la autoridad sancionadora. La seguridad jurídica del ciudadano, que es uno de los valores que sustenta el principio de legalidad en el ámbito sancionador, sufriría de un modo intolerable si el mismo pudiera ser sancionado sin expresión de la norma infringida o por la infracción de una norma diferente a la que se comunica como infringida en la resolución sancionadora. En rigor, la vinculación de la garantía de tipicidad al concreto tipo aplicado es una garantía de motivación propia del derecho a la legalidad sancionadora que afecta a un aspecto básico de la resolución sancionadora, cual es la comunicación del tipo de infracción aplicado. Infringe de este modo el art. 25.1 CE la resolución sancionadora que no expresa la tipicidad que le sirve de base, sea porque no lo hace en absoluto, sea porque lo hace de un modo equivocado".

Por lo expuesto, procede estimar el recurso de apelación y revocar la sentencia apelada, estimando el recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO. Costas

Estimado el recurso de apelación, no procede hacer imposición de costas. Y tampoco de las causadas en la instancia atendida la naturaleza jurídica del asunto y las dudas que puede generar su resolución ( artículo 139 LJCA).

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,