Sentencia Contencioso-Administrativo 236/2025 , Rec. 224/2024 de 04 de junio del 2025

Se aceptan los Fundamentos de Derecho de la Sentencia apelada en cuanto no contradigan los recogidos en esta Sentencia.

PRIMERO.- La sentencia objeto de apelación desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural por la que se condena al recurrente, como autor de una infracción administrativa grave ( art. 372.3.a, de la Ley 4/2017) consistente en la construcción de muros, movimientos de tierras y excavaciones y acumulación de residuos, material de obras y vehículos, en suelo clasificado y categorizado como Suelo Rústico de Protección Agraria, en el lugar denominado " DIRECCION000", sin contar con los títulos habilitantes, con multa de 80.000 euros.

El Juez a quo delimita la cuestión objeto de debate, consistente en determinar si la existencia de una licencia en trámite para la legalización de las obras denunciadas, constituye un motivo válido para suspender la tramitación del procedimiento administrativo sancionador, ya que se está regularizando la situación que dio origen a la sanción. Pero considera que dicha circunstancia no era motivo para la suspensión y, por tanto, desestima el recurso, al declarar que el recurrente confunde el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, en el que puede tener relevancia y operatividad la obtención de una licencia que permita la legalización de las obras, y el procedimiento sancionador donde tal circunstancia no motiva la suspensión del procedimiento de modo y manera que únicamente, una vez impuesta la sanción, si concurren alguno de los supuestos recogidos en el artículo 400 de la Ley 4/2017, podrá tenerse en cuenta la legalización de las obras efectuadas sin los títulos habilitantes correspondientes a los efectos de ajustar la cuantía de la multa acordada.

I.- La parte apelante invoca los siguientes motivos de apelación:

a).- Error en la valoración de la prueba.

b).- Falta de motivación.

c).- Error de derecho por inaplicación de los artículos 351.2 y 400 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, así como de la jurisprudencia aplicable ( STSJC de 19-04-2023, rec. 106/2021).

II.- La parte apelada se opone e interesa la desestimación y la confirmación de la sentencia apelada por ser conforme a derecho.

SEGUNDO.- Sobre la falta de motivación de la sentencia apelada.

Sostiene el apelante que la sentencia no está debidamente motivada, al no explicar adecuadamente las razones de la decisión adoptada, puesto que se limita a concluir, sin justificar ni concretar en qué momento o en qué base fáctica se funda para ello, que el recurrente ha confundido el procedimiento administrativo sancionador con el expediente de restablecimiento de la legalidad urbanística (inexistente), por lo que concluye que la sentencia incurre en arbitrariedad.

Basta la mera lectura de la sentencia para apreciar que el defecto que se achaca a la sentencia es inexistente al exponer claramente cuál es el motivo por el que se desestima el recurso, dando adecuada respuesta a lo alegado en la demanda. Y buena prueba de ello es que, en el primero de los motivos de apelación, la parte apelante discrepa de la respuesta dada por el Juez a quo porque entiende que el Juzgador incurre en error porque no existe resolución que tenga por objeto el restablecimiento de la legalidad urbanística infringida.

Por tanto, la sentencia está debidamente motivada; otra cosa es que la parte discrepe de la fundamentación dada, lo que nos lleva a examinar la cuestión de fondo.

TERCERO.- Error en la valoración de la prueba. Inaplicación de los artículos 351.2 y 400 de la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales protegidos de Canarias.

Se alega por la parte apelante que la sentencia incurre en error en la valoración de la prueba porque en el presente caso no existe resolución alguna que tenga por objeto el restablecimiento de la legalidad urbanística infringida. Por lo que resulta imposible confundir el procedimiento administrativo sancionador con el de restablecimiento de la legalidad urbanística, que nunca se ha tramitado.

Asimismo considera que se incurre en error de valoración de la prueba cuando la sentencia dice que "no es posible no sancionar una infracción que hasta el propio demandante admite". Añade que dicha afirmación es un error porque el demandante lo que ha reconocido es la responsabilidad, pero no la infracción y, además, ha realizado todo lo preciso para legalizar la situación.

Y que aunque la jurisprudencia considere que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad es diferente del sancionador, el restablecimiento de la legalidad ha de influir en la reducción de la sanción a imponer, lo cual no se ha llevado a cabo por la Administración ni por la sentencia.

Otro error de valoración, a juicio del apelante, es que la sentencia omite cualquier consideración al hecho, debidamente probado por el expedientado, cual es que éste obtuvo la licencia de legalización de las obras para acondicionar la finca a la actividad agrícola, obras que se llevaron a cabo todas ellas en el plazo de cinco meses y medio, y que el técnico actuante emitió el correspondiente certificado final de obras, todo ello conforme al proyecto de legalización que había sido aprobado por el Ayuntamiento de Tías. Y toda esta realidad fáctica, que consta acreditada fehaciente en autos, no ha merecido mención alguna en la resolución aquí apelada, la cual se ha dictado como si nada de ello se hubiera llevado a cabo por el expedientado.

En conclusión, y sobre la base de las anteriores consideraciones, la parte apelante articula como motivos de apelación tercero y cuarto, el que la sentencia no haya aplicado lo dispuesto en el artículo 351.2 y 400 de la Ley 4/2017, así como la jurisprudencia aplicable.

En relación al primero de los preceptos citados, el apelante afirma que la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural ha omitido todo lo relacionado con el restablecimiento de la legalidad infringida y ha tramitado únicamente la imposición de sanciones sin respetar el orden que establece la legislación vigente. El juzgado a quo incurre en una vulneración por inaplicación del citado precepto legal que resulta aplicable al supuesto fáctico en cuestión.

Respecto al artículo 400, señala que la sentencia menciona este precepto, pero no lo aplica a este supuesto y no consigna cuál sería la reducción que correspondería utilizar.

Y finalmente, trae a colación la sentencia de esta Sala de fecha 19-04-2023 (rec. 106/2021), para sostener que la Administración no le dio la oportunidad de instar la legalización de las obras mencionadas e insistir en mantener una sanción sin reducción de ninguna clase.

Pues bien, para una mejor comprensión de lo que se dirá, conviene hacer un recordatorio del acto administrativo impugnado, de los motivos de impugnación alegados en la demanda, y la respuesta dada por la sentencia apelada.

El acto impugnado (Resolución de fecha 26-06-2023) vino a sancionar a D. Faustino, como responsable de una infracción urbanística calificada como grave, consistente en la construcción de muros, movimientos de tierras y excavaciones, y acumulación de residuos, material de obras y vehículos en Suelo Rústico de Protección Agraria en el lugar conocido como " DIRECCION000" (t.m. de Tías), sin contar con los títulos habilitantes; infracción tipificada en el artículo 372.3.a) de la Ley 4/2017, y se le impone una sanción de 80.000 euros (art. 373.b).

Esta resolución le fue notificada (a través de su representante) el día 26-06-2023. Y el 13-07-2023 presenta alegaciones contra la misma (recurso de reposición), manifestando que el día 30 de junio el Ayuntamiento le notificó la licencia otorgada para la legalización de las actuaciones, mediante la demolición del muro de cerramiento de la parcela hasta que el mismo tenga una altura máxima de 1 metro, así como procediendo a la retirada de los acopios de materiales ajenos a la actividad agraria y procediendo a rellenar con tierra vegetal la zona donde se ha realizado una excavación en la parte norte de la parcela, para disponer de una capa de enarenado volcánico y su correspondiente tierra vegetal.

Y solicitaba que dado que no se accedió a la suspensión del expediente (sancionador), la sanción le ocasionaría un perjuicio de difícil reparación, sancionándose un hecho que está en fase de legalización. Y que se produciría un resultado antijurídico puesto que por un lado el Ayuntamiento le concede un plazo de 24 meses para ejecutar la obras, mientras que por otro la Agencia Canaria le sanciona cuando todavía no ha finalizado dicho plazo.

Pues bien, en la resolución que resuelve el recurso de reposición (Resolución de fecha 17-10-2023) recoge que en fecha 28/09/2023 los agentes de Medio Ambiente del Cabildo de Lanzarote inspeccionan el lugar, informando lo siguiente: -Se ha reducido la altura de los muros respecto a la denuncia previa. -Los muros exteriores oeste y norte miden entre 130 y 150 cm aproximadamente. -En la parte exterior del muro oeste se observa un montículo de tierra de norte a sur. -La excavación no ha sufrido cambios significativos. -En el interior no se están llevando a cabo labores agrícolas y se observa depósito de materiales, maquinaria y medios auxiliares de obra.

Y concluye lo siguiente:

*Respecto a que se ha iniciado la legalización de las actuaciones, establece que si la legalización se culmina, bien por legalización de las actuaciones y obras, bien por el restablecimiento, podrá dar lugar a oportunas reducciones de la sanción impuesta, en función del momento en que se produjera. Acreditada la iniciación de la tramitación, deberá acreditarse a su finalización. Si bien se ha aportado la Licencia Urbanística para la legalización de actuaciones en la DIRECCION001 de Tías, según la cual se ha de proceder a la demolición parcial del muro de cerramiento hasta que el mismo tenga una altura máxima de 1 metro, en la visita de los Agentes de Medio Ambiente realizada en la fecha 28109/2023, se ha podido constatar que los muros exceden dicha altura de 1 metro, reduciendo la preexistente no por la demolición de su coronación, sino por la ejecución de un montículo lateral adosado al muro para reducir su altura aparente, lo que supone una manipulación de los hechos, ya que la altura se debe medir desde la rasante natural del terreno. No obstante, a pesar de ello, los muros exceden la altura máxima autorizada. De la lectura de la licencia otorgada se deduce que la altura del muro, por ambas caras deberá ser de un metro como máximo, debiendo proceder al relleno del terreno interior a la parcela, además de retirar los acopios y maquinaria que se encontrasen en ella.

-La Licencia aportada establece un plazo máximo de 6 meses para el inicio de las obras y de 24 meses para su finalización, pero no se ha acreditado que hubiera impedimento alguno para que el promotor procediese a iniciar las obras de inmediato al otorgamiento de la licencia, como se ha acreditado en el informe de Los Agentes de NUM000.

-La sanción impuesta mediante la Resolución ahora recurrida, fue impuesta por ejecutar las actuaciones sin contar con la licencia previa de obras (art. 372.3.a) LS ). La legalización y la restauración de la realidad física alterada de las actuaciones estaba como circunstancia de reducción de la sanción a un 25 % de su importe, siempre que ésta se produjese antes de la firmeza de la sanción en vía administrativa. A la fecha actual, no hay constancia de que se haya producido dicha restauración, por lo que no procede la aplicación de este supuesto. Ahora bien, si dicha restauración se produjese en los dos meses posteriores a la firmeza de la sanción en vía administrativa, ésta podrá reducirse en un 40 %.

*Y con respecto a la solicitud de suspensión del procedimiento hasta que se finalice el procedimiento de legalización, no procedía la suspensión ya que este supuesto, salvo error u omisión, no se contempla en la normativa aplicable. El procedimiento podrá finalizarse anticipadamente por iniciativa del expedientado si abona la sanción aplicando la reducción correspondiente. Si la legalización no se culminara, se deberá abonar la diferencia del importe de la sanción aplicable.

Estos son los actos que se recurren. Y con respecto al contenido de la demanda, en ésta se solicitó se dictase sentencia por la que se anulasen y dejasen sin efecto las dos resoluciones, y se declarase ajustada a derecho la suspensión del procedimiento sancionador (instada por el interesado) hasta que se tramitara el expediente de legalización iniciado el 9 de mayo de 2023, el cual finalizó el 22 de noviembre de 2023 (fecha del certificado final de obra), y como consecuencia de haber sido legalizadas las obras se ordenase el archivo del procedimiento administrativo sancionador.

Pretensión que se fundamentó en que la existencia de la tramitación de la licencia de legalización de las obras denunciadas es motivo para suspender la tramitación del procedimiento sancionador. Y en este caso, el 9 de mayo de 2023 solicitó licencia para su legalización, y ello se comunicó mediante escrito presentado el 11 de mayo de 2023, instando la suspensión.

Y que discrepa de la respuesta dada por la Administración para no acceder a la suspensión al existir normativa legal que justifica la suspensión ( art. 355.1.b de la Ley 4/2017). Y que a raiz del expediente de legalización se pudo acordar la suspensión del procedimiento sancionador al amparo del art. 22 de la Ley 39/2015, durante el tiempo de tramitación y resolución del expediente de legalización.

Añadiendo que a la Administración demandada le consta que a finales de noviembre de 2023 (cinco meses después de otorgada la licencia) había finalizado las obras para su legalización.

CUARTO.- Una vez expuesto lo anterior, podemos adelantar que el recurso de apelación no puede ser estimado.

En primer lugar, la sentencia no incurre en ningún error, simplemente advierte que estamos ante un procedimiento sancionador que no debe confundirse con el procedimiento de restablecimiento de la realidad física alterada, cuestión ésta que resulta trascendental puesto que en el procedimiento sancionador no está previsto, tal y como solicitaba el recurrente, la suspensión hasta que se legalice la actuación urbanística ilegalmente llevada a cabo.

Es la parte apelante la que confunde ambos procedimientos, e incluso cabe apreciar incongruencia en su argumentación ya que en la demanda se citaba el artículo 355.1.b) de la Ley 4/2017 para justificar la posibilidad de la suspensión, y ahora, en apelación, nos dice que es evidente que no estamos ante un procedimiento de restablecimiento.

Este precepto (art. 355) viene referido al procedimiento de restablecimiento de la legalidad, no al procedimiento sancionador, y es por ello por lo que el Juez a quo, acertadamente declara que confunde ambos procedimientos.

Veámos que dice la Ley 4/2017.

El artículo 351 establece lo siguiente:

"1. Las administraciones públicas competentes vendrán obligadas a ejercer las potestades de protección de la legalidad urbanística una vez se constate su contravención.

2. Las potestades de protección de la legalidad urbanística tendrán por objeto:

a) El restablecimiento de la legalidad infringida.

b) La revisión y suspensión de los títulos habilitantes que resultaran contrarios a derecho.

c) La imposición de sanciones por la comisión de infracciones urbanísticas.

d) La reparación de los daños y perjuicios".

Precepto éste que nos cita el apelante como vulnerado, al haberse tramitado únicamente la imposición de sanciones sin "respetar el orden que establece la legislación vigente".

Sin embargo, el apartado 2º de este precepto no establece la obligación de incoar un procedimiento de restablecimiento como previo al procedimiento sancionador. Tampoco existe ningún otro artículo que imponga dicho orden de incoación (primero el expediente de restablecimiento y luego el sancionador).

En cuanto al artículo 355 se limita a decir que la resolución que ponga fin al procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística será motivada y deberá contener alguno de los siguientes pronunciamientos:

a) Archivo del procedimiento: para el supuesto de que la actuación sea conforme a la legalidad urbanística o hubiere sido legalizada o reconducida a dicha legalidad antes de dictarse la resolución.

b) Orden de restablecimiento de la legalidad urbanística condicionada suspensivamente a la no legalización de la actuación dentro del plazo que se determine: cuando la actuación enjuiciada se califique como ilegal pero legalizable.

c) Orden incondicionada de restablecimiento de la legalidad urbanística: cuando la actuación enjuiciada se califique como ilegal e ilegalizable.

No existe ningún precepto que obligue a suspender el procedimiento sancionador hasta que se resuelva el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística.

Solo, y exclusivamente en relación al procedimiento de restablecimiento, el apartado 3º del artículo 355 dice que "la resolución que establezca la orden de restablecimiento de la legalidad urbanística será revocada y quedará sin efecto, de oficio o a instancia de parte, si con anterioridad a la ejecución de las actuaciones ordenadas en la misma se hubiera procedido a la legalización de las actuaciones objeto de restablecimiento, con independencia de que dicha legalización se haya operado o no dentro de los plazos establecidos en la presente ley".

Por el contrario, y conforme a lo dispuesto en el art. 357.2 las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística son independientes de las sanciones que pudieran imponerse por la comisión de infracciones urbanísticas, de la responsabilidad civil o penal en que hayan podido incurrir sus autores o responsables y de los derechos de reparación, indemnización y restitución de terceras personas afectadas por las mismas.

Siguiendo con el examen de los motivos de apelación, y en relación al artículo 400 de la Ley 4/2017, el apelante achaca a la sentencia el que no se haya pronunciado sobre cuál sería la reducción que correspondería utilizar.

Ahora bien, sucede que esta cuestión no fue alegada en la demanda, motivo por el cual el Juez no puede pronunciarse. Así, en el suplico de la demanda solo se solicitó la nulidad del acto impugnado por no haberse suspendido el procedimiento sancionador hasta que se tramitara el expediente de legalización, y que como consecuencia de la legalización de las obras, se ha de ordenar el archivo del expediente sancionador.

Y en la fundamentación de la demanda tampoco se defendió que debería reducirse la sanción, por lo que se incurre en desviación procesal al tratarse de una cuestión que no fue debatida en la instancia.

No obstante, y a pesar de ello, queremos añadir lo siguiente:

En el presente caso, tal y como hemos relatado anteriormente, la concesión de la licencia de legalización por parte del Ayuntamiento de Tías se obtiene por el interesado tras dictarse la resolución que impone la sanción, y es con motivo de la interposición del recurso de reposición contra aquélla cuando el Sr. Faustino pone en conocimiento de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural el otorgamiento de la licencia.

En contra de lo alegado en el recurso de apelación, la legalización sí fue valorada por la Administración demandada a los efectos de poder graduar la sanción. Tal y como se contiene en la resolución de fecha 17-10-2023, se llevó a cabo una inspección al lugar por agentes de Medio Ambiente del Cabildo (en fecha 28-09-2023) y del resultado de dicha inspección la Agencia concluye que el restablecimiento, si bien se ha iniciado, aún no se ha llevado a cabo en los concretos términos en que fue legalizado. Por ello, concluye que si bien la legalización y la restauración de la realidad física alterada es una circunstancia que podría reducir la sanción (en un 25%), sin embargo, a la fecha actual no hay constancia de que se haya producido la restauración.

A la reducción de la sanción se refiere el artículo 400 en los siguientes términos:

1. En el caso de que la total restauración de la realidad física alterada se efectuara por el interesado con anterioridad a la iniciación del expediente sancionador, la multa a imponer se concretará en un 10% de la que resultara legalmente aplicable.

2. Si la restauración de la realidad física alterada se llevase a cabo por el interesado tras la incoación del procedimiento sancionador pero antes de la firmeza de la sanción en vía administrativa, la multa a abonar se concretará en un 25% de la que resultara legalmente aplicable.

3. Las mismas reducciones establecidas en los apartados anteriores serán de aplicación si se produjera la legalización de la actuación constitutiva de infracción, habiendo formulado la preceptiva solicitud antes de la incoación o antes de la firmeza de la sanción en vía administrativa, según proceda.

4. El reconocimiento por el infractor de su responsabilidad durante el procedimiento sancionador implicará una reducción del 20%, que se aplicará a los efectos de establecer la sanción en la resolución que ponga fin al procedimiento.

5. El pago voluntario, antes de la resolución, del importe de la sanción prevista en el acuerdo de incoación o, una vez dictada la propuesta de resolución, de la sanción propuesta en esta implicará que la sanción a imponer sea la establecida en uno u otro caso, con una reducción del 20%.

6. Si el infractor, dentro del mes siguiente a la notificación de la sanción, asume el compromiso de proceder a restablecer el orden infringido por sus propios medios, en un plazo de dos meses, o a la legalización, siempre que aporte, en este último caso, informe municipal acreditativo del carácter legalizable, la cuantía se reducirá en un 40%, quedando condicionada dicha disminución a la efectividad del restablecimiento o legalización.

7. Las reducciones contempladas en los apartados 4, 5 y 6 estarán condicionadas, en su efectividad, al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

8. Las reducciones contempladas en los apartados 4, 5 y 6 son acumulables entre sí e, igualmente, son acumulables con cualquiera de las establecidas en los apartados 1, 2 y 3.

9. El acuerdo de incoación informará al interesado de la operatividad de las reducciones contenidas en el presente artículo" (el subrayado es nuestro).

Pues bien, sucede que ninguno de estos supuestos es aplicable al presente caso ya que la el total restablecimiento de la legalidad no se llegó a concluir antes de dictarse la resolución que resuelve el recurso de reposición, y con respecto a la reducción prevista en los apartados 4 al 6, es necesario que se haya renunciado a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción..

Por todo ello procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia de instancia.

QUINTO.- En cuanto a las costas, y por aplicación del artículo 139.2 de la LJCA, procede imponerlas a la parte apelante al haber sido desestimado íntegramente su recurso de apelación, con el límite máximo de 1.200 euros.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Canarias ha adoptado el siguiente