Sentencia Contencioso-Administrativo 376/2023 Tribunal Superior de Justicia de Navarra . Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 368/2022 de 05 de diciembre del 2023

PRIMERO. Acto administrativo recurrido. Motivos de demanda y de oposición. Posiciones de las partes.

Los demandantes VIÑEDOS DE CALIDAD, S.A. y EXPLOTACIONES DE VIÑEDOS, S.L. impugnan el Acuerdo, del día 22 de junio de 2022, del Gobierno de Navarra, por el que se aprueban las bases generales sobre recuperación de bienes comunales en Corella.

Como motivos de la demanda se han de señalar los siguientes.

I/ Las bases generales son nulas por no concurrir el presupuesto necesario para su aprobación.

Naturaleza jurídica de los montes de DIRECCION008 y DIRECCION009. No concurre presunción de comunalidad alguna que justifique la aprobación de las citadas Bases. ex art 116 LF 6/1990 y normativa concordante

Las parcelas ubicadas en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 son de titularidad indiscutida privada, desde tiempos inmemoriales gozando todas ellas de título notarial de adquisición e inscripción en el Registro de la Propiedad y el Catastro; inexistencia presunción comunalidad. A los efectos de los arts. de la LFAL y Decreto Foral que la desarrolla. Falta entonces del presupuesto base para la aprobación de las Bases Generales es la presunción de comunalidad de las parcelas

Nunca antes había sido invocado por el Ayuntamiento en ninguna instancia para defender la comunalidad de las parcelas que conforman los referidos Montes, siendo de hecho sus actuaciones históricas totalmente contrarias a dicho nuevo parecer, aceptando históricamente la existencia de parcelas privadas en dichos terrenos y cobrando por ello debidamente las correspondientes contribuciones e impuestos. En contraposición a lo anterior, el Ayuntamiento viene ahora a alegar que lo que existe en las parcelas que conforman los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 son "derechos de aprovechamiento" a favor de particulares, motivo por el que las Bases Generales contemplan un mecanismo indemnizatorio a los particulares que "aprovecharían y ocuparían "las parcelas; cuando la única finalidad que subyace aquí no es otra que la de favorecer a toda costa y sin importar las consecuencias el desarrollo de proyectos de energías renovables en el municipio y, en particular, el incremento exponencial de los ingresos municipales consecuencia de consentir y promover el desarrollo de dichos proyecto; las obras del Canal de Navarra solo afectan a parcelas ubicadas en los polígonos NUM000 y NUM001 de Corella

En todo caso, los propios informes de Secretaria Intervención, abonan la tesis de las demandantes. Informe de la Secretaria de marzo de 2021.Se rebate además el informe Colom mediante informes técnicos de expertas en la cuestión

Frente a la presunción de comunalidad sobre la totalidad de las parcelas del término municipal ubicadas en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009, debe ponerse de manifiesto que existen no pocos derechos de propiedad a favor de particulares debidamente reconocidos e inscritos. Derechos de propiedad que, además, desde hace muchísimos años ha reconocido como indiscutidos la propia Administración, que no ha realizado ninguna acción reivindicatoria frente a los mismos.

Añade que son numerosos los actos propios de la Administración que, desde hace años, han confirmado la naturaleza privada de las Fincas, destacando a este respecto las contribuciones que se han venido girando a mis representadas para el cobro del IBI, o las certificaciones firmadas por el propio Alcalde para tramitar la modificación de los datos del Catastro municipal para inscribir a mis representadas como propietarias de las Finca desde distintas perspectivas : la perspectiva del Derecho histórico Navarro Ley Paccionada, relevantes fuentes del Derecho navarro; Fuero nuevo incluido; la perspectiva de prescripción adquisitiva Derecho navarro ; las particularidades del proceso de desamortización que tuvo lugar en Navarra que fue distinto respecto de lo ocurrido en otras zonas del Estado , siendo que los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 dada su particular naturaleza como Comunidad Facera, quedaron al margen del proceso de desamortizador y finalmente , el régimen de las Comunidades faceras del Derecho histórico navarro .

En apoyo de su tesis , en orden a la acreditación de que son las legítimas propietarias y usufructuarias de las siguientes parcelas del término municipal de Corella (i) parcela NUM002 del Polígono NUM003,y(ii) parcelas NUM004, NUM005, NUM006, NUM007, NUM008, NUM009, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, NUM015, NUM016, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020, NUM021, NUM022, y NUM023 del Polígono NUM024, dice ostentar los títulos: -Escritura de donación otorgada, el 23 de octubre de 2014, ante el Notario de Tarancón D. Francisco Javier García Más, bajo el número 880 de Orden de su Protocolo. -Escritura de compraventa otorgada, el 23 de octubre de 2014, ante el Notario de Tarancón D. Francisco Javier García Más, bajo el número 879 de Orden de su Protocolo. Y escritura de compraventa otorgada, el 26 de agosto de 2015, ante el Notario de Alfaro D. Gonzalo Mata Altolaguirre, bajo el número 1.247 de Orden de su Protocolo. Se dice también que las Fincas constan debidamente inscritas en el Registro de la Propiedad nº 2 de Tudela a favor de las demandantes, y se indican las referencias registrales y se adjuntan notas simples actualizadas de las Fincas, y (ii) una tabla resumen que permite visualizar la correlación entre la referencia registral y catastral de las Fincas. Igualmente, conforme a los datos obrantes en el Registro de la Propiedad nº 2 de Tudela, y Certificación nº 64/2022, de 11 de octubre, de la Registradora de la Propiedad Tudela-Dos, sobre las inscripciones históricas de cada una de las Fincas así como de las fichas catastrales actualizadas de las Fincas, e Informe, de 3 de noviembre de 2022, del Servicio de Riqueza Territorial y Tributos Patrimoniales del Gobierno de Navarra, relativo a la titularidad histórica de las Fincas (en adelante, el "Informe del Catastro"). Y asimismo otros documentos, sin que por parte del Ayuntamiento se haya cuestionado dicha titularidad mediante la correspondiente acción que lo desvirtúe en la jurisdicción civil.

Por lo demás, se ha tramitado y aprobada desafectación indebidamente y se han iniciado expedientes expropiatorios sobre parte de las fincas de las demandantes con ocasión de la tramitación de proyectos de energías renovables, cuando las actoras han llegado a acuerdos con los promotores que hacían innecesaria la expropiación, por tanto, sin causa expropiandi

II/ Se ha vulnerado el art 33 CE porque las bases generales vulneran el derecho de propiedad lo que se pretende por la Administración con la aprobación de las Bases Generales es, por la vía de los hechos, y sin respetar las exigencias constitucionales, privar a los titulares de terrenos en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 de sus Derechos de propiedad, sin seguir el procedimiento exigible ni establecer una compensación conforme al valor real de lo que se pretende, en puridad, expropiar

III/ Por último, se vulneran los principios de la potestad reglamentaria y la buena regulación; proporcionalidad y seguridad jurídica arts. 128 y 129 LPAC. la iniciativa debe estar justificada por la concurrencia de una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos, y ser el instrumento más adecuado para garantizar su concesión.

Los motivos de oposición Gobierno de Navarra

Se aduce que el recurrente fundamenta su recurso en una cuestión cuya solución no corresponde dilucidar a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino a la jurisdicción civil. Desvía el recurrente la atención de la Litis hacia la naturaleza jurídica de determinadas fincas sitas en los Montes del DIRECCION008 y DIRECCION009 -a su juicio privativos, a juicio del Ayuntamiento de Corella y del Gobierno de Navarra, comunales-, intentando hacer ver que las bases generales parten de un error: no existe presunción de que las parcelas sean comunales, porque para ellos son privativas. Pero la cuestión jurídica a dilucidar en esta sede contencioso-administrativa no tiene que ver sobre la naturaleza jurídica de tales fincas sitas en los Montes del DIRECCION008 y DIRECCION009, que debería, en su caso, sustanciarse en la jurisdicción civil, sino sobre la adecuación a Derecho de las bases generales aprobadas. En este sentido el recurrente se contradice, porque ha acudido a la jurisdicción contencioso-administrativa solicitando la nulidad de unas bases generales que lo único que hacen es respetar estrictamente la regulación administrativa. En efecto, la propia regulación administrativa habilita la aprobación de unas bases generales que permitan evitar pleitos, que deberían en todo caso sustanciarse en la jurisdicción civil a fin de determinar la naturaleza de los bienes en cuestión, cuando concurra un hecho habilitante: que sobre determinadas fincas exista una discrepancia sobre la naturaleza jurídica de las mismas. Que es justo lo que ocurre en relación con muchas parcelas sitas en los Montes del DIRECCION008 y DIRECCION009. En todo caso, las bases aprobadas establecen un protocolo de adhesión voluntaria a las mismas. Ningún particular está obligado a la adscripción a dichas bases. Como veremos, a juicio de esta parte las bases generales aprobadas se adecúan al ordenamiento jurídico, a la normativa vigente: en primer lugar, porque concurre el presupuesto necesario para su elaboración, tramitación y aprobación: evitar un futuro pleito sobre la naturaleza de las fincas existentes en los Montes del DIRECCION008 y DIRECCION009, discutida durante mucho tiempo; en segundo lugar, porque como consta en autos, se han tramitado de conformidad con las normas aplicables. 2º.-Desde esta perspectiva el presente recurso no tendría objeto y debería ser inadmitido, toda vez que nada ni nadie obliga al recurrente a firmar y adherirse a dichas bases generales, quedando abierta, en todo caso, la vía jurisdiccional civil en caso de que el recurrente, o el Ayuntamiento de Corella, lo consideraran necesario. Por lo tanto, cabría inadmitir el recurso por falta de legitimación, toda vez que el recurrente, que no pretende adherirse a las bases generales aprobadas, no ostenta interés directo ni cualificado, mostrando simplemente interés en una eventual restauración de la legalidad supuestamente vulnerada.

Las bases generales se han acordado al amparo de lo previsto en la normativa de aplicación. Precisamente las bases se aprueban por concurrir el presupuesto necesario para su aprobación y de conformidad con el procedimiento establecido legalmente

El Ayuntamiento de Corella, mediante la aprobación de unas bases generales sobre recuperación de bienes comunales, pretende determinar sus bienes comunales y evitar los posibles pleitos basados en reclamaciones sobre la titularidad de fincas, dad la problemática importante que aqueja a esta zona desde el reconocimiento de los derechos particulares de aprovechamiento que puedan existir.

El procedimiento seguido para la aprobación de las bases generales sobre recuperación de bienes comunales de Corella se ajusta a lo establecido en el Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de bienes de la Entidades Locales de Navarra. El art. 110.1 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, señala que las entidades locales de Navarra deben velar por la conservación, defensa, recuperación y mejora de los bienes y derechos de su patrimonio, y tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de los mismos. Por su parte, el art. 116 de dicho texto legal establece que las entidades locales no pueden allanarse a las demandas judiciales que afecten al dominio y demás derechos integrantes de su patrimonio, ni transigir sobre los mismos, si no es mediante acuerdo del pleno adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación. Y prescribe que si el allanamiento o transacción se refiere a bienes comunales requerirán, además, la previa y expresa aprobación del Gobierno de Navarra. Asimismo, el Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra, dedica el título IV de su Libro I, a la defensa, conservación y recuperación de tales bienes. Y, en concreto, sus artículos 30, 31 y 32 desarrollan lo dispuesto en el art. 116 de la Ley Foral 110/1990.

En concreto, el artículo 30 del citado Decreto dispone lo siguiente: 1. Las entidades locales no pueden allanarse a las demandas judiciales que afecten al dominio y demás derechos integrantes de su patrimonio, ni transigir sobre los mismos, si no es mediante acuerdo del Pleno adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación. 2. Los acuerdos sobre allanamiento o transacción deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, de la Asesoría Jurídica, en su caso, o de un Letrado. 3. Si el allanamiento o transacción se refiere a bienes comunales requerirán, además, la previa y expresa aprobación del Gobierno de Navarra. 4. A efectos de lo establecido en el número anterior, se entiende por transacción referente a bienes comunales el convenio que, con la finalidad de evitar un pleito o de poner fin al que hubiese comenzado, realice la entidad local con cualesquiera personas en relación con los mismos bienes comunales, o con helechales, corralizas, vecindades foranas u otro cualquier derecho constituido sobre los mismos. Por su parte, el art. 31 establece: 1. Para que el Gobierno de Navarra apruebe la realización por las entidades locales de los convenios transaccionales sobre bienes comunales, habrán de contemplar expresamente los siguientes extremos: a) El objeto del convenio. b) La compensación económica o el porcentaje de tierra, fundados en el valor del aprovechamiento de que se trate en su uso actual, incrementado como máximo en un veinte por ciento como representativo del beneficio que la transacción reporta al comunal. c) La determinación, en su caso, de la pertenencia de arbolado existente. d) El procedimiento para la ejecución del convenio. e) Cuantos pactos, cláusulas o condiciones hayan de incluirse en el convenio para alcanzar con eficacia sus fines de recuperación de bienes para el patrimonio comunal. 2. La realización por las entidades locales de convenios transaccionales dirigidos a evitar litigios sólo obtendrá la aprobación del Gobierno de Navarra cuando, aunque no se obtenga la adhesión de todos los interesados, tales convenios tengan por objeto todos los bienes o derechos de la misma naturaleza existentes en el patrimonio comunal de la entidad local de que se trate. Este requisito no será preciso para la aprobación de convenios transaccionales que las entidades locales pretendan realizar para poner fin a litigios ya comenzados. Finalmente, el art. 32 señala que: 1. Al solicitar la aprobación por el Gobierno de Navarra para la realización de un convenio transaccional sobre bienes comunales, la entidad local habrá de aportar el informe favorable de un Letrado en el que se valore la conveniencia de aceptar la transacción, y la modalidad de la misma, a la vista de las expectativas de éxito judicial para la entidad local, en razón de las circunstancias, documentos, actos de posesión y cuantos datos favorezcan a la: entidad local en comparación con los aportados por los particulares. 2. Una vez dictada resolución expresa por el Gobierno de Navarra aprobando la realización del convenio transaccional, podrá la entidad local prestar su consentimiento al convenio, procediéndose a la formalización del mismo en escritura pública, e instándose por la entidad local la toma de razón en el Registro de la Propiedad de las variaciones producidas en los bienes comunales en el plazo de un mes.

En conclusión, las bases generales aprobadas se adecúan al ordenamiento jurídico, con base en todo lo expuesto: -En primer lugar, porque concurre el presupuesto necesario para su elaboración, tramitación y aprobación: evitar un futuro pleito sobre la naturaleza de las fincas existentes en los Montes del DIRECCION008 y DIRECCION009, discutida durante mucho tiempo. -En segundo lugar, porque como consta en autos, se han tramitado de conformidad con las normas aplicable

Los motivos de oposición del Ayuntamiento Corella son los siguientes.

I/ NATURALEZA JURIDICA PARCELAS Las parcelas que conforman los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 tienen naturaleza comunal, sin que se hayan aportado documentos por los alegantes que evidencien lo contrario. Sostiene dicha posición en la tesis del Informe de Colom, que parte de dos premisas que, a su juicio, justifican la comunalidad de las parcelas que conforman los Montes: (i) el proceso desamortizador a raíz de la Ley de 1 de mayo de 1855 de desamortización civil, 5La parte de Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 perteneciente a Corella tenía la naturaleza jurídica de comunal, atribuida por la Administración en aplicación de la Ley de 1 de mayo de 1855 de desamortización civil (ii) la Sentencia que delimitaba los términos de los municipios que conformaban la Comunidad Facera sobre los Montes. Dicha situación, a juicio de la letrada asesora, hace estéril cualquier título que sobre las parcelas que conforman los Montes puedan ostentar particulares, salvo aquellos que pudieran provenir directamente del Ayuntamiento, lo que hace decaer igualmente el régimen de protección que la normativa hipotecaria reconoce a los titulares de derechos inscritos en el Registro de la Propiedad. Y así se desprende, en fin, de los distintos antecedentes históricos y jurídicos.

La actuación de la Administración no ha supuesto una vulneración de los derechos de los administrados, en la medida en que: (i) las Bases Generales son lo suficientemente concretas, (ii) no ha habido omisión de ningún trámite en su aprobación que haya conllevado a una situación de indefensión a los administrados, (iii) se han empleado debidamente las potestades municipales, y (iv) no se ha actuado en contra de los propios actos de la Administración.

Y cita además arts 100 y 118 LF 6/1990, que regula la presunción posesoria del terreno y los aprovechamientos a favor de las entidades locales " mientras no se vean vencidas en juicio ordinario declarativo de la propiedad", en aplicación por otra parte, de la presunción establecida en la Ley 383 de la Compilación

Por lo demás, la jurisprudencia mantiene que ni la ni la inscripción de la posesión, ni su conservación en inscripción de dominio puede alterar la naturaleza jurídica de los bienes entre los interesados.

II/ EN CUANTO AL PROCEDIMIENTO SEGUIDO, el procedimiento utilizado, es el indicado en la normativa(Ley Foral 6/90,de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra)para aquellos supuestos en los que existiendo discrepancia de la naturaleza jurídica de las parcelas (como en el caso de autos) y para garantizar a través de la corrección de las bases generales aprobadas, de adscripción voluntaria, regular los convenios transaccionales que puedan formalizarse entre Ayuntamiento y particulares sobre determinadas parcelas con el fin de evitar procedimientos judiciales entre las partes sobre la naturaleza de los bienes. Se trata de una fórmula de reconocimiento mutuo de derechos con compensación económica legal y que resuelve en numerosos casos un conflicto entre particulares y el Ayuntamiento, que como se ha indicado es de adscripción voluntaria en todo caso. Estamos ante un supuesto de transacción entre los particulares, titulares de derechos de aprovechamiento permanente y continuado, y el Ayuntamiento, y s e han aplicado los preceptos arriba expuestos alegados también por el Gobierno de Navarra.

Para poder llevar a efecto los posteriores convenios con cada uno de los afectados, deben marcarse las líneas de actuación generales en las que basar los acuerdos transaccionales, y de ahí la elaboración de las denominadas bases generales y las particulares, que tienen la naturaleza jurídica de Ordenanza y que deberán por ello someterse al procedimiento de éstas, con las singularidades derivadas de tratarse de comunales y por tanto requieren por una parte de un quorum reforzado de mayoría absoluta en el Ayuntamiento para su aprobación inicial y la posterior aprobación del Gobierno de Navarra.

Los interesados aprovecharán este procedimiento y los que no lo estén no lo harán, pudiendo dirimir sus intereses ante la jurisdicción civil si así lo consideran; de igual modo que el Ayuntamiento podrá continuar con las acciones que considere en defensa de los bienes comunales

Por último, la aprobación de las Bases Generales lo es para que, en aquellos casos en los que los bienes de naturaleza discutida se puedan alcanzar convenios transaccionales entre Ayuntamiento y particulares con el fin de evitar procedimientos judiciales de índole civil. Bases repetimos, a las que los particulares no están obligados a adherirse. En consecuencia, no se vulnera preceptos norma de rango superior, porque no existe quebranto del derecho de propiedad del artículo 33 de la Constitución Española.

SEGUNDO. Antecedentes relevantes para el caso. Procedimiento tramitación bases generales.

A la vista de las alegaciones de la apelante, conviene distinguir dos expedientes.

EXPEDIENTE RECUPERACION BIENES COMUNALES

Con fecha 11 de mayo de 2021, se publicó en el Boletín Oficial de Navarra, el Acuerdo, de 15 de abril de 2021, del Pleno del Ayuntamiento de Corella, mediante el que se acordó la aprobación inicial de las Bases Generales y su sometimiento a exposición pública durante un plazo de un mes desde su publicación así como las bases particulares del convenio transaccional sobre recuperación de bienes comunales en Corella en los parajes de DIRECCION000, DIRECCION001, DIRECCION002, DIRECCION003, DIRECCION004, DIRECCION005 (polígono NUM025), DIRECCION006 y DIRECCION007 (polígono NUM026) y las parcelas en ellas detalladas (folios 116 y 117 del expediente administrativo). Previamente, se habían emitido informes jurídicos por la Secretaría General del Ayuntamiento de Corella (folios 94 a 103 y por la Letrada Asesora doña Amanda Acedo (folios 76 a 93); un informe técnico de valoración de los derechos de aprovechamiento de los terrenos comunales emitido por parte de doña Gema (folios 31 a 45); así como informe urbanístico de la Arquitecta municipal (folios 61 a 67) y otro de la intervención (folio 104 y 1059 se formularon 304 alegaciones tenían por objeto todas las parcelas rústicas del término municipal de Corella que, a juicio del Ayuntamiento, pudieran tener la naturaleza de comunales, si bien se centraban en las parcelas ubicadas en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009, a las que se les otorgaba con carácter general naturaleza comunal.

Con fecha 13 de junio de 2021, el Ayuntamiento de Corella remitió las alegaciones presentadas a la Sección de Comunales del Departamento de Desarrollo Rural y Medio Ambiente del Gobierno de Navarra (folios 1409 a 1410 del expediente administrativo) a fin de que emitiese informe respecto de las mismas. Por parte del Servicio de Infraestructuras Agrarias se emitió informe de alegación sobre la aprobación inicial de las bases generales y bases particulares con fecha 25 de febrero de 2022 (folios 1486 a 1494 del expediente administrativo). Consta asimismo informe sobre las alegaciones emitido por la Letrada Asesora del Ayuntamiento de Corella (folios 1411 a 1449 del expediente administrativo) e informe complementario (folios 1450 a 1485 del expediente administrativo).

Por sentencia, de 16 de junio de 1890, del Juzgado de primera instancia de Tudela (documento 1de la ampliación del Expediente)-en adelante, la "Sentencia"-, que en puridad tenía por objeto la división de la Comunidad Facera de aprovechamiento Procedimiento Ordinario 368/20223 sobre dichos montes compuesta por Corella y el resto de pueblos congonzantes (Tudela, Cascante, Fitero, Cintruénigo, Monteagudo y Murchante) conforme a la literalidad del Acuerdo de Aprobación inicial "favorecer la llegada de la transformación a regadío de gran parte de tierra de este municipio mediante la ejecución de las denominadas "Obras del Canal de Navarra" y que para ello es imprescindible aclarar la titularidad de los terrenos ubicados en los montes de DIRECCION008 y DIRECCION009"

Se aprobaron las Bases Generales en aplicación de lo previsto en los artículos: (i) 116, 139, 239 bis, 324, 325, y 326 de la Ley Foral 6/1990, 2 de julio, de la Administración Local de Navarra (en adelante, "Ley 6/1990"), y (ii) 30, 31 y 32 del Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra (en adelante, "Decreto 280/1990").

Conviene reproducir parte del informe jurídico que obra en autos, de 12 de marzo de 2022, que señala, entre otras cosas, lo siguiente:

"De todos los documentos que obran en los archivos públicos consultados y sentencias judiciales, por su origen, por su forma de establecimiento, por exigirlo así la tradición y el Fuero de Navarra, queda a nuestro juicio, claro el carácter originario de bienes comunales de los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 y que existen, por tanto, títulos legítimos que sustentan esta afirmación independientemente de que no se hayan inscrito a nombre del Ayuntamiento en el Registro de la propiedad, lo que confiere la mejor condición dominical que está amparada por la Ley 346 del fuero Nuevo. El dominio público goza de prerrogativas y mientras así sea reconocido tienen una publicidad sobre la que no puede prevalecer la publicidad registral, como lo reflejan sentencias de la misma sala del TSJN de 7/4/2008 y 3/6/2010 y STS 18/2/2009 Tras el estudio de los títulos, la posición jurisprudencial y la conclusión sobre la naturaleza jurídica de bienes comunales de los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009, queda analizar las consecuencias jurídicas de ello derivadas. La ley 346 del Fuero Nuevo equipara la naturaleza de los comunales a bienes públicos y aunque no dice expresamente que son imprescriptibles, y tampoco lo especifica el Código Civil en su artículo 339 , la jurisprudencia que ha desarrollado estos preceptos así lo atestigua, entre otras, S TS 11/11/1905, 27/11/1923, 22/10/1968, 7/12/1988,3/11/1992. El Reglamento de Admiración Municipal de Navarra, artículos 360 y 366 regula la inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes comunales y en el 361 el inventario. En la legislación estatal, la LBRL 7/85, en su artículo 80.1 . El artículo 132 de la Constitución Española , establece que" 1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación". En el artículo 100 de la Ley Foral 6/90 de Administración Local de Navarra, se establece que: "Los bienes de dominio público y los comunales, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, y no están sujetos a tributo alguno. Los bienes comunales no experimentarán cambio alguno en su naturaleza y tratamiento jurídico, cualquiera que sea la forma de disfrute y aprovechamiento de los mismos.

El artículo 118 de la Ley Foral 6/90 de 2 de julio , de Administración Local de Navarra se regula la presunción posesoria del terreno y los aprovechamientos a favor de las entidades locales "mientras no se vean vencidas en juicio ordinario declarativo de la propiedad", en aplicación por otra parte, de la presunción establecida en la Ley 383 de la Compilación. La Ley Foral 21/2019 de modificación de la Compilación Civil Foral de Navarra o Fuero Nuevo mantiene la regulación de la facerías y comunidades faceras tanto en el ámbito civil como en el ámbito administrativo cuando recae sobre fincas públicas, añadiendo la extensión del retracto y la redención existente para las corralizas a estas dos instituciones para "posibilitar que las entidades locales dispongan de todas las facultades sobre los bienes comunales en beneficio de todos los vecinos" La Sentencia TS de 4/7/1985 y Sentencia de la Audiencia Provincial de Navarra nº 79/94 , recogen, en relación a una acción declarativa sobre parcelas en terrenos de Monte de DIRECCION008 y DIRECCION009, en Cascante, que los bienes comunales no pueden adquirirse por usucapión, y añadía que es irrelevante que sobre dichas fincas, de las que no se tenía el dominio, exista una inscripción en el registro de la Propiedad, pues al estar dichos bienes fuera del tráfico jurídico por su destino, la inscripción registral nada añade por lo que el registro no puede perjudicarles al no ser necesaria la inscripción de los mismos ( artículo 2.6 de la Ley y art 4 y 5 del Reglamento Hipotecario ) y acaba declarando que solo tienen concedido el aprovechamiento. El derecho de los vecinos en los bienes comunales es el de aprovechamiento, y el transcurso del tiempo no transforma el derecho en uno de propiedad privada sobre la parcela, mucho menos por prescripción. Así lo recoge la SAP Pamplona de 21/9/1996 La existencia de escrituras de ocupación de terrenos, constata un título traslativo de la posesión, pero no por ello el terreno deja de pertenecer al comunal del que originariamente formaban parte, dice la citada Sentencia, y sabido es que, con arreglo a una vieja doctrina iniciada ya en Sentencias de 26 octubre 1899 y 9 octubre 1929 y mantenida en la Sentencia 7 diciembre 1988 : " ni la inscripción de la posesión, ni su conversión en inscripción de dominio puede alterar la realidad jurídica de los bienes entre los interesados".

No puede olvidarse que no es esencial al comunal el goce mediante repartimientos temporales de los bienes que lo integran, ni una determinada modalidad de aprovechamiento de los mismos, habiéndose considerado compatible el aprovechamiento con el de personas que legítimamente están en posesión, sin que éstas pudieran nunca invocar la prescripción. La única posibilidad de utilizar un bien comunal es, consecuentemente, por medio de las correspondientes autorizaciones administrativas, es decir, por medio del tráfico jurídico administrativo, ya sea en virtud de un reconocimiento legal, ya sea en virtud de un expreso acto administrativo dictado por la administración competente. En el mismo sentido, la jurisprudencia es unánime al señalar que la constancia en los libros catastrales no tiene eficacia en el orden civil (que es el que corresponde a las discrepancias sobre propiedad o titularidad registral) para acreditar el dominio sobre las parcelas de las que se trate, y no pasa de constituir un simple indicio. Así entre otras muchas, S TSJNA 17/3/1997. El mismo valor probatorio ha de atribuirse al pago de la contribución. Es cierto que a quien ejercita la acción declarativa o reivindicatoria le corresponde probar su título, pero puede contrastarse los títulos alegados por ambas partes. En nuestro caso, el Ayuntamiento dispone de títulos (escritura, sentencia de división, toma de posesión y ex legue) y los alegantes no han aportado documentación alguna que justifique la legalidad de la adquisición de la propiedad y su acceso al registro de la propiedad

Mediante Acuerdo, de 22 de junio de 2022, del Gobierno de Navarra, se aprobaron definitivamente las Bases Generales de recuperación de comunales de Corella en los siguientes términos(documento 6del Expediente):-Tienen por objeto regular los convenios transaccionales a concertar con los particulares que tengan: (i) escriturados derechos de aprovechamiento sobre los comunales, (ii) figuren como titulares catastrales de derechos de aprovechamiento por tiempo ilimitado y con carácter transferible sobre bienes comunales, y/o (iii) figuren como titulares catastrales a cualquier efecto.

Esto es, el presupuesto base es que los titulares tengan derechos de aprovechamiento sobre bienes comunales y/o estén inscritos en el Catastro a su favor (Bases 1ª y 2ª). -Son de aplicación en todo el término municipal de Corella (Base 3ª). En concreto, en todas las parcelas rústicas que ostenten naturaleza comunal a criterio del Ayuntamiento.-Se contempla la posibilidad de aprobar bases particulares para regular los términos de los potenciales convenios transaccionales sobre áreas concretas del municipio, como así ha sucedido con alguno de los polígonos(Base 4ª).-Se considerarán como unidad de convenio todas las parcelas que figuren a nombre de un mismo titular catastral y que estén localizadas en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 (Base 5ª).-Se excluyen de su ámbito las parcelas que se acredite se han adquirido directamente del Ayuntamiento de Corella previa finalización del procedimiento legal correspondiente (Base 6ª).-Se establece como potencial compensación a los particulares por los derechos de aprovechamiento que ostenten sobre las parcelas: (i) el reconocimiento del 60% de la rentabilidad obtenida por las fincas en los siguientes 30 años en caso de cesión de usos o arrendamiento de las mismas, o (ii) el reconocimiento de un máximo del 60% de la superficie de los derechos sobre bienes comunales sobre los que ostenten titularidad catastral, que pasarían a su propiedad(Base 7ª).Dicha compensación por los derechos de aprovechamiento se reconocería siempre que los particulares renunciaran voluntariamente a cualquier posible derecho o reclamación judicial sobre los mismos.-El derecho de aprovechamiento que correspondiera a los titulares se extinguiría con la firma de los acuerdos transaccionales (Base 8ª).

Cualquier discordancia entre parcelas catastrales y realidades físicas o jurídicas de las fincas deberá ser aclarada por los particulares, junto con el Ayuntamiento y el Gobierno de Navarra, debiendo sufragarse los eventuales gastos entre los particulares y el Ayuntamiento(Base 9ª).-Las Bases Generales tienen una vigencia de ocho años desde su entrada en vigor, que se produce en el momento de su publicación en el Boletín Oficial de Navarra (Base 10ª).-Los particulares que se acojan a alguna de las bases particulares que se dicten en desarrollo de las Bases Generales dispondrán de un plazo de un mes desde su entrada en vigor para solicitar la firma de un convenio transaccional. Dichos convenios serán en su caso aprobados por el Ayuntamiento previa información pública por plazo de un mes y sometidos en su caso a la aprobación del Gobierno de Navarra (Base 11ª).-Los terrenos objeto de convenio serán inscritos a favor del Ayuntamiento en el Registro de la Propiedad, haciendo constar su carácter de comunales (Base 12)."

EXPEDIENTE DESAFECTACIÓN.

El 27 de octubre de 2022 se publicó en el Boletín Oficial de Navarra la "aprobación inicial de la desafectación comunal de varias parcelas para su posterior cesión de uso y constitución de gravámenes y servidumbre" (en adelante, el "Procedimiento de desafectación"). El Procedimiento de desafectación comunal incluye entre las parcelas afectadas a parte de las Fincas de mis representadas incluidas en el ámbito de las Bases Generales (parcelas NUM007, NUM009, NUM010, NUM011, NUM016, NUM017, NUM018 y NUM020 del Polígono NUM024 de Corella. No hay impugnación al respecto.

TERCERO. Sobre la falta de legitimación activa. Improcedencia.

La Administración foral demandada alegan la inadmisión del recurso por falta de legitimación, toda vez que el recurrente que no pretende adherirse a las bases generales aprobadas, no ostenta interés directo ni cualificado, mostrando simplemente interés en una eventual restauración de la legalidad supuestamente vulnerada.

A tenor del artículo 19.1 de la LJCA, la legitimación activa se condiciona a la defensa de un derecho o de un interés legítimo. Como señala la STS de 02-11-2021 ( Roj: STS 3929/2021 - ECLI:ES:TS: 2021:3929), Rec. 76/2020 " En concreto, a tenor del artículo 19.1 de la LJCA , la legitimación activa se condiciona, por lo que hace al caso, a la defensa de un derecho o de un interés legítimo ( artículo 19.1.a) de la LCJA) al igual que la prevista en el artículo 19.1.b) de la LJCA que "constituye una especificación de la anterior ( STS 18 de enero de

2005, recurso contencioso-administrativo 22/2003 ). El fundamento de esta legitimación se vincula, por tanto, a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la CE ), al ser la medida con arreglo a la cual se presta el expresado derecho a la tutela judicial efectiva por jueces y tribunales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional, ex artículo 117.3 de la CE . Supeditando, en definitiva, el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa a la concurrencia de ese título legitimador.

De modo que es la propia Constitución la norma que vincula este inexcusable presupuesto procesal de la legitimación activa al derecho a la tutela judicial efectiva, al describirlo, en el citado artículo 24.1 como "el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos".

La defensa de estos derechos e intereses legítimos, en el recurso contencioso administrativo, es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto, o se considere fundadamente que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de nuestro orden jurisdiccional. Es necesario, además, que medie una concreta y determinada relación entre el sujeto que formula el recurso y el objeto del proceso.

Ese interés legítimo debe ser siempre, por tanto, un interés cualificado, específico y distinto del mero interés por la legalidad, pues al mediar esa conexión esencial con el objeto de la pretensión que se ejercita, ello supone que la anulación del acto o disposición impugnada debe producir, en el recurrente, un efecto positivo, un beneficio o incluso la evitación de un daño. Pero también, en el reverso, puede tener un efecto negativo, por causar un perjuicio que podría ser actual o futuro, pero siempre cierto y determinado. Se exige, en consecuencia, que el acto o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, incluso de futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. Así lo venimos declarando, entre otras, en nuestras Sentencias de 16 de noviembre de 2011 (recurso de casación n.º 210/10 ), y de 3 de marzo de 2015 (recurso contencioso administrativo n.º 4453/2012 )".

El presupuesto de la legitimación, como establece el TS, ha de analizarse caso por caso (STS de 9 de marzo de 2006; ROJ: STS 1616/2006 - ECLI:ES:TS:2006:1616, Recurso: 1913/2001). Asimismo, debe efectuarse una interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, conforme al principio " pro actione", y , en este sentido, la STS de 10 de junio de 2022, Rec. 1874/2021 ( Roj: STS 1931/2022 - ECLI:ES:TS:2022:1931) recoge la doctrina del Tribunal Constitucional, que, como la expuesta en la STC 73/2006, de 13 de marzo, considera que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución Española, que veda cualquier interpretación de las causas legales de inadmisión de los recursos que no sea la más favorable al principio de tutela judicial efectiva.

En la referida sentencia, el TC subraya que el primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales constitucionalizado en el art. 24.1 CE es el derecho de acceso a la jurisdicción ( STC 124/2002, de 20 de mayo , FJ 3), con respecto al cual el principio "pro actione" actúa con toda su intensidad, por lo cual las decisiones de inadmisión sólo serán conformes con el art. 24.1 CE cuando no eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca y resuelva la pretensión formulada, lo que hubiera propiciado rechazar la causa de inadmisibilidad planteada y entrar a conocer del fondo de la controversia jurídica planteada, dando plena satisfacción al referido derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión. En el mismo sentido, la STC de 14 de marzo de 2011 señala que "el control constitucional de las decisiones de inadmisión ha de verificarse de forma especialmente intensa, dada la vigencia en estos casos del principio pro actione, principio de obligada observancia por los Jueces y Tribunales, que impide que determinadas interpretaciones y aplicaciones de los requisitos establecidos legalmente para acceder al proceso obstaculicen injustificadamente el derecho a que un órgano judicial conozca o resuelva en Derecho sobre la pretensión a él sometida. Así, se ha destacado que puede verse conculcado este derecho por aquellas interpretaciones de las normas que sean manifiestamente erróneas, irrazonables o basadas en criterios que por su rigorismo, formalismo excesivo o cualquier otra razón revelen una clara desproporción entre los fines que la causa legal aplicada preserva y los intereses que se sacrifican (por todas, STC 218/2009, de 21 de diciembre , FJ 2)".

Asimismo, la STS de 17 de diciembre de 2020 ( ROJ: STS 4420/2020 - ECLI:ES:TS:2020:4420 ) Sentencia: 1788/2020 Recurso: 157/2019 establece que: "Es principio jurisprudencial, generalmente admitido y conectado con la doctrina de los actos propios, que, reconocida por la Administración la legitimación activa en vía administrativa, no la puede negar después en vía jurisdiccional". Como ha declarado esa Sala en reiteradísimas ocasiones (por todas, sentencias de 28 de noviembre de 1994, 29 de junio de 2007 (rec. 9811/2004), 8 de mayo de 2015 y 7 de julio de 2016) es doctrina jurisprudencial reiterada la de que la Administración no puede desconocer en vía contenciosa la personalidad reconocida en vía administrativa, aunque no sean coincidentes los términos de la legitimación en vía administrativa con los propios de la vía jurisdiccional.

(...)Es sobradamente conocida la jurisprudencia que viene interpretando el art. 19.1. a) LJCA en el que se reconoce legitimación ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo a "Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo". Y aun cuando la respuesta debe ajustarse a las circunstancias concretas de cada caso se viene afirmando, con carácter general, que la legitimación radica en la utilidad que obtendría el actor si prosperase su pretensión, bien por recibir un beneficio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carácter material o jurídico, derivado inmediatamente del acto o disposición recurridos, sin que sea suficiente un mero interés por la legalidad" ( STS de 16-12-2002 ). Por ello se ha sostenido que debe existir "una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados) de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto", debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real -no potencial o hipotético- ( STC de 30-10-2000 ).

En este caso, tenemos que la actora dice pretender cuestionar la legalidad del Acuerdo por el que se aprueban las bases generales cuestionando la tesis de comunalidad de las fincas sostenida por la Administración, otra cosas será que tengan razón, pero negar apodícticamente que tengan interés en este pleito y que solo pretenda la parte actora una eventual restauración de la legalidad supuestamente vulnerada no se sostiene máxime cuando las demandantes han actuado en vía administrativa, sin que se haya cuestionado su legitimación por el Ayuntamiento .

CUARTO. Sobre la normativa de aplicación.

Comenzaremos por señalar a modo de apunte general que los Bienes de Carácter Comunal de Navarra son bienes cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos. La jurisprudencia indica que su titularidad es compartida con la entidad local y de los vecinos.

Al margen, naturalmente de cuestiones de titularidad o de propiedad, ajenas a esta jurisdicción, y propias de la jurisdicción civil, no cabe discutir en esta sede cuestiones de naturaleza civil, como es la declaración de la titularidad dominical de las parcelas en discusión, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria ( artículo 44.1 RBELN). (de analizarse, solo lo sería a nivel prejudicial, ex art 4 de la LJCA, y con limitado alcance, la naturaleza jurídica de las parcelas incluidas en las bases generales aprobadas) lo que constituye el centro del presente debate no es la supuesta titularidad privada planteada por la parte actora respecto de los terrenos de los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 , pues escapa de los cauces del proceso contencioso administrativo planteado ante esta Sala como se ha dicho, es si la aprobación de las mismas, lo ha sido conforme a la normativa de Derecho administrativo y conforme al procedimiento establecido.

Como tiene declarado el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso) en la sentencia de 3 de marzo de 2004 (Recurso número. 6751/2001), " ni la Administración por sí primero, ni esta Jurisdicción, después, pueden determinar las titularidades dominicales o resolver las cuestiones de propiedad; nos encontramos ante una cuestión prejudicial civil, ya que en el fondo se está discutiendo de manera principal, la propiedad de las fincas debatidas

Por tanto, ya podemos afirmar que plantear el debate judicial desde la perspectiva de la propiedad en este caso es errado. Recordemos el primer motivo de demanda.

Como se ha expuesto en el primer fundamento jurídico la parte actora sostiene que Las parcelas ubicadas en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 son de titularidad indiscutida privada, desde tiempos inmemoriales gozando todas ellas de título notarial de adquisición, e inscripción en el Registro de la Propiedad y el Catastro; inexistencia presunción comunalidad. A los efectos de los arts. de la LFAL y Decreto Foral que la desarrolla. Falta entonces del presupuesto base para la aprobación de las Bases Generales es la presunción de comunalidad de las parcelas.

Nunca antes había sido invocado por el Ayuntamiento en ninguna instancia para defender la comunalidad de las parcelas que conforman los referidos Montes, y ahora en contraposición a lo anterior, el Ayuntamiento viene a alegar que lo que existe en las parcelas que conforman los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009 son "derechos de aprovechamiento" a favor de particulares, motivo por el que las Bases Generales contemplan un mecanismo indemnizatorio a los particulares que "aprovecharían y ocuparían "las parcelas; cuando la única finalidad que subyace aquí no es otra que la de favorecer a toda costa y sin importar las consecuencias el desarrollo de proyectos de energías renovables en el municipio y, en particular, el incremento exponencial de los ingresos municipales consecuencia de consentir y promover el desarrollo de dichos proyecto.

Frente a la presunción de comunalidad sobre la totalidad de las parcelas del término municipal ubicadas en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009, debe ponerse de manifiesto que existen no pocos derechos de propiedad a favor de particulares debidamente reconocidos e inscritos. Derechos de propiedad que, además, desde hace muchísimos años ha reconocido como indiscutidos la propia Administración, que no ha realizado ninguna acción reivindicatoria frente a los mismos.

Y la demandante se centraba en cuatro aspectos:

++ la perspectiva del Derecho histórico Navarro Ley Paccionada, relevantes fuentes del Derecho navarro; Fuero nuevo incluido .

++ la Perspectiva prescripción adquisitiva Derecho navarro

++particularidades del proceso de desamortización que tuvo lugar en Navarra

++régimen de las Comunidades faceras del Derecho histórico navarro

Y en sustento de su pretensión de titularidad acompañan diverso documental.

En fin, las actoras ostentan título de propiedad válido sobre las Fincas, sin que por parte del Ayuntamiento se haya cuestionado dicha titularidad mediante la correspondiente acción que lo desvirtúe en la jurisdicción civil.

Pues bien, como decíamos, la controversia sobre la titularidad de las parcelas no es residenciable ante esta Sala de lo Contencioso administrativo. Y si para articular la nulidad de las bases generales aprobadas la parte actora circunscribe la discusión al debate sobre su titularidad, yerra en el planteamiento.

Lo que competen a esta jurisdicción es examinar y fiscalizar la conformidad o no a derecho de las actuaciones administrativas sujetas a derecho administrativo de conformidad con lo establecido art 1 LJCA, y a ese exclusivo objeto se ha de circunscribir el proceso y esta sentencia.

QUINTO. Objeto de las bases generales sobre recuperación de bienes comunales. Régimen jurídico bienes comunales en Navarra.

I/ Dicho esto, se ha de clarificar para qué sirven las bases recurridas y cuál es su objeto ; las bases aprobadas tienen por objeto regular los convenios transaccionales a concertar por el Ayuntamiento de Corella con los particulares que tengan escriturados derechos de aprovechamientos sobre bienes comunales y o que figuren como titulares catastrales de derecho de aprovechamiento por tiempo ilimitado y con carácter transferible sobre bienes comunales de la localidad de Corella y o que figuren como titulares catastrales a cualquier efecto. Y son de aplicación a todo el término municipal de Corella., en concreto a todas las parcelas rusticas.

Es decir, se trata de unas bases generales de convenio transaccional para compensar, en fin, el derecho al aprovechamiento que tiene n los particulares, bien entendido que, puede haber dudas o discrepancias sobre la titularidad de los terrenos y, precisamente, para evitar pleitos basados en reclamaciones sobre titularidad de fincas, se aprueban estas bases.

Tal y como se expone en la exposición de motivos de las citadas Bases Generales , los Bienes de Carácter Comunal se vienen a motivar o justificar desde el análisis histórico de los procesos de ordenación y explotación del territorio, reflejado en documentos como los catastros antiguos, el catastro actual, los procesos de concentración parcelaria, los procesos de cesión de Montes del Estado a la Comunidad Foral, el catálogo de Montes de Utilidad Pública, los procesos de desamortización del territorio, Ordenanzas municipales, declaraciones de aprovechamientos de los particulares y cualquier procesos de ordenación territorial que haya podido sufrir el territorio.

Así entonces , la trayectoria jurídica, amplia y compleja recogida en múltiples documentos históricos y jurídicos, de los montes del DIRECCION008 y DIRECCION009 permite entender que haya dudas y discrepancias en su caso sobre la titularidad de ciertas parcelas, pero, como se ha dicho reiteradamente esta cuestión no va a ser examinada aquí, pues es otra jurisdicción la competente para ello, aunque la parte actora circunscribe básicamente su demanda a esta cuestión de titularidad y el Gobierno de Navarra incide en buena medida en este problema

II/ Sentado lo anterior , para dar correcta respuesta jurídica a la cuestión que hoy nos ocupa, se ha de hacer algunas consideraciones sobre el régimen jurídico de los bienes de entidades locales de Navarra , regulado en la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local y en el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de Navarra, aprobado por Decreto Foral 280/1990, de 18 de octubre (en adelante, RBELN), con sus respectivas modificaciones, así como en las restantes normas de Derecho Administrativo Foral de Navarra, en las Ordenanzas de la respectiva entidad y, en su defecto, en las normas del Derecho Privado Foral, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 40.3 de la LORAFNA (artículos 99.2 LFAL y 1.2 RBELN).

Pues bien, ya lo decíamos, a la luz de la normativa administrativa de aplicación, tienen la consideración de bienes comunales aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos (artículo 98.2 LFAL y artículo 4 RBELN). Los bienes comunales son inalienables, imprescriptibles, inembargables y no están sujetos a tributo alguno, y no experimentarán cambio alguno en su naturaleza y tratamiento jurídico, cualquiera que sea la forma de disfrute y 12 aprovechamiento de los mismos (artículos 100 LFAL y 6 del RBELN).

Por lo demás, los bienes comunales cuentan con un régimen específico establecido en el capítulo II del título IV de la LFAL y en el Título II del RBELN, ambos con el rótulo de "bienes comunales".

Respecto a ellos existe el expediente de desafectación, al que se refiere de modo confuso la parte actora. La desafectación expresa de los bienes comunales se rige por lo dispuesto en el artículo 140 de la LFAL y en la sección 2ª del capítulo I del Título II del RBELN (artículos 103.2 LFAL y 12.2 RBELN). Cabe la desafectación de los bienes comunales en los siguientes supuestos (artículo 140 LFAL): 1) con motivo de cesión del uso o gravamen de los mismos; 2) para venta o permuta de pequeñas parcelas de terreno; 3) en caso de expropiación forzosa; y 4) para la transmisión del dominio a título oneroso o gratuito y para permuta de terrenos que superen la pequeña parcela.

No se debe dejar de advertir que tal desafectación se configura como el paso previo a la enajenación, gravamen o cesión del bien comunal; y solo es posible si se cumplen ciertas garantías procedimentales como son las mayorías cualificadas para la adopción de acuerdos por los órganos supremos de las entidades locales y la aprobación por una institución foral, incluido en los casos más relevantes, el Parlamento de Navarra, a través de una ley foral. Es decir, el examen de la idoneidad y legalidad de las bases generales aprobadas no pasa por el análisis de una eventual desafectación pues se trataría de un acto administrativo distinto, y aquí no es objeto del recurso contencioso administrativo que hoy nos ocupa.

III/ Sabido es, también, que las entidades locales de Navarra deben velar por la recuperación de los bienes de su patrimonio y tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de los mismos. ex art 110.1 de la misma LF.

Conforme al art 139 las facultades de disposición, administración, régimen de aprovechamiento y ordenación sobre los bienes comunales, corresponden a las entidades locales, y en su apartado 6, se dice que los acuerdos de cesión o gravamen de bienes comunales, una vez desafectados, deberán incluir siempre la cláusula de reversión (en el documento público en el que se formalizará el contrato) en el supuesto de que desaparezcan o se incumplan los fines que los motivaron o las condiciones a que estuviesen sujetos. Y es que no se ha de olvidar que nuestra ley establece que el aprovechamiento digamos ordinario y general sea de los vecinos en lo que a los comunales se refiere. Por su parte el art 141 establece que las entidades locales velarán por la puesta en producción, mejora y aprovechamiento óptimo de los comunales. Por último, cualquier aprovechamiento que se pretenda implantar en terrenos comunales, se regirá por los pliegos de condiciones que para cada caso elaboren las entidades locales ex art 172. De lo expuesto se concluye que la ley opta por una regulación o régimen muy garantista del patrimonio comunal , no ya solo desde el punto de vista fina listico y de justificación sino también de procedimiento y , también que dentro de la legalidad y de las condiciones establecidas, nada impide per se a los Ayuntamientos en ejercicio de esa obligación de velar por el aprovechamiento óptimo de los comunales, facilitar la promoción de proyectos de energías renovables, sin perjuicio claro está del control ya administrativo ya judicial posterior si ello fuera necesario. Este pronunciamiento lo es obiter dicta porque, no estamos en este momento fiscalizando ninguna actuación directamente vinculada a un proyecto de instalaciones eólicas o fotovoltaicas al que la parte actora se refiere en demanda de forma genérica y clave de hipótesis.

IV/ Pues bien, llegados a este punto tenemos , tal y como se recoge en las bases generales aprobadas, que la LFAL contempla la transacción por parte de las entidades locales en materia de bienes, al disponer en el artículo 116 que: " Las entidades locales no pueden allanarse a las demandas judiciales que afecten al dominio y demás derechos integrantes de su patrimonio, ni transigir sobre los mismos, si no es mediante acuerdo del pleno adoptado por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación. Si el allanamiento o transacción se refiere a bienes comunales requerirán, además, la previa y expresa aprobación del Gobierno de Navarra".

Es decir, se prevé una suerte de habilitación para la transacción por las entidades locales sobre dominio y demás derechos integrantes de su patrimonio que se desarrolla en los artículos 30 a 33 del RBELN. En el mismo sentido, el artículo 30 del DF 280/90, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.

Se entiende por transacción referente a bienes comunales, el convenio que, con la finalidad de evitar un pleito o de poner fin al que hubiese comenzado, realice la entidad local con cualesquiera personas en relación con los mismos bienes comunales, o con helechales, corralizas, vecindades foranas u otro cualquier derecho constituido sobre los mismos (artículo 30.3 RBELN).

Para la realización por las entidades locales de los convenios transaccionales es necesario la aprobación del Gobierno de Navarra (artículo 31.2 RBELN). En el caso de convenios transaccionales prejudiciales dirigidos a evitar litigios, la aprobación se supedita a que los convenios transaccionales, aunque no se obtenga la adhesión de todos los interesados, tengan por objeto todos los bienes o derechos de la misma naturaleza existentes en el patrimonio comunal de la entidad local de que se trate; lo cual no es exigible cuando se trata de poner fin a litigios ya comenzados (artículo 31.2 RBELN). Al solicitar la aprobación por el Gobierno de Navarra para la realización de un convenio transaccional sobre bienes comunales, la entidad local habrá de aportar el informe favorable de un letrado en el que se valore la conveniencia de aceptar la transacción, y la modalidad de la misma, a la vista de las expectativas de éxito judicial para la entidad local, en razón de las circunstancias, documentos, actos de posesión y cuantos datos favorezcan a la entidad local en comparación con los aportados por los particulares (artículo 32.1 RBELN).

Una vez dictada resolución expresa por el Gobierno de Navarra aprobando la realización del convenio transaccional, podrá la entidad local prestar su consentimiento al convenio, procediéndose a la formalización del mismo en escritura pública, e instándose por la entidad local la toma de razón en el Registro de la Propiedad de las variaciones producidas en los bienes comunales en el plazo de un mes (artículo 32.2 RBELN).

En fin, de lo expuesto se colige que la aprobación de las Bases generales es un primer paso par a llegar a acuerdos sobre derechos de aprovechamiento sobre bienes comunales, cuando concurran circunstancias, como en nuestro caso, de controversia sobre titularidad. Y el procedimiento utilizado, es el indicado en la normativa(Ley Foral 6/90,de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra)para aquellos supuestos en los que existiendo discrepancia de la naturaleza jurídica de las parcelas (como en el caso de autos) y para garantizar a través de la corrección de las bases generales aprobadas, de adscripción voluntaria, regular los convenios transaccionales que puedan formalizarse entre Ayuntamiento y particulares sobre determinadas parcelas con el fin de evitar procedimientos judiciales entre las partes sobre la naturaleza de los bienes.

En fin, a la vista de todo lo expuesto , es claro que deben marcarse las líneas de actuación generales en las que basar los acuerdos transaccionales, y de ahí la elaboración de las denominadas bases generales y las particulares, que tienen la naturaleza jurídica de Ordenanza y que deberán por ello someterse al procedimiento de éstas, con las singularidades derivadas de tratarse de comunales y por tanto requieren por una parte de un quorum reforzado de mayoría absoluta en el Ayuntamiento para su aprobación inicial y la posterior aprobación del Gobierno de Navarra.

En conclusión, tanto el Ayuntamiento de Corella como el Gobierno de Navarra han seguido el procedimiento administrativo adecuado con el fin de evitar conflictos y litigios, planteando a los titulares de derechos de aprovechamiento sobre los que la titularidad comunal está discutida unos convenios transaccionales que resuelven una cuestión controvertida a lo largo de los años. Los interesados aprovecharán este procedimiento y los que no lo estén no lo harán, pudiendo dirimir sus intereses ante la jurisdicción civil si así lo consideran; de igual modo que el Ayuntamiento podrá continuar con las acciones que considere en defensa de los bienes comunales

SEXTO. Presunción de comunalidad.

Llegados a este punto conviene hacer algunas precisiones sobre la presunción de comunalidad al que se refieren ambas partes. Establece el Artículo 99 de la LFAL:

"1. Los bienes de las entidades locales de Navarra se rigen por lo establecido en esta Ley Foral y sus disposiciones reglamentarias; por las restantes normas del Derecho Administrativo Foral de Navarra; por las Ordenanzas de la respectiva entidad; y, en su defecto, por las normas del Derecho Privado Foral, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 40 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra .

2. Los bienes comunales tienen la consideración de bienes de dominio público, y les será de aplicación lo establecido, con carácter general, en esta Ley para los bienes de dicha naturaleza, en cuanto no esté previsto expresamente para aquella clase de bienes

El Artículo 100 establece:

Los bienes de dominio público y los comunales, son inalienables, imprescriptibles, inembargables, y no están sujetos a tributo alguno.

Los bienes comunales no experimentarán cambio alguno en su naturaleza y tratamiento jurídico, cualquiera que sea la forma de disfrute y aprovechamiento de los mismo

En la Sección 4.ª. Defensa, conservación y recuperación se establece:

Artículo 110

1. Las entidades locales de Navarra deben velar por la conservación, defensa, recuperación y mejora de los bienes y derechos de su patrimonio, y tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de los mismos "

Y se ha de recordar que el principal presupuesto que se exige normativamente en la Ley 6/1990 y el Decreto 280/1990 para la aprobación de unas Bases Generales como las que nos ocupan es que las parcelas a las que se refieran tengan presunción de comunalidad-que formen parte integrante del patrimonio municipal-, ostentando los particulares sobre ellas meros derechos de aprovechamiento.

Pues bien, no se ha de dejar de advertir a este respecto que el artículo 118 de la Ley Foral 6/90 de 2 de julio, de Administración Local de Navarra ya citada, regula la presunción posesoria del terreno y los aprovechamientos a favor de las entidades locales " mientras no se vean vencidas en juicio ordinario declarativo de la propiedad", en aplicación por otra parte, de la presunción establecida en la Ley 383 de la Compilación. De modo que, cabe aplicar la presunción iruis tamtum mientras no se determine otra cosa en el juicio correspondiente.

SÉPTIMO. Las bases generales no vulneran el derecho de propiedad.

La Bases Generales recurridas se aprueban para evitar futuros conflictos y litigios, ya lo hemos dicho, planteando a los titulares de derechos de aprovechamiento sobre los que la titularidad comunal está discutida, unos convenios transaccionales que resuelven una cuestión controvertida a lo largo de los años. Unas Bases a las que se pueden adherir o no, pues no es obligatorio. Partiendo de esa premisa, decaería el motivo esgrimido de contrario en cuanto a la vulneración del derecho de propiedad consagrado en la Constitución Española, y ello porque no se está privando a la parte actora de su derecho

Sin perjuicio de lo que en su caso se pueda declarar por la jurisdicción civil, en su caso, sobre la titularidad de las parcelas sobre las que recae presunción de comunalidad en los términos arriba expuestos, a la que la parte actora, al menos por el momento, no ha acudido, lo cierto es que las bases genérales aprobadas en cuanto tales y per se, no privan a las demandantes de sus derechos de propiedad ni se aprecia, a priori, finalidad fraudulenta como afirma la parte demandante. Y como se ha dicho se ha aplicado la presunción de comunalidad prevista en la ley.

Se ha de desestimar entonces este motivo de impugnación.

OCTAVO. No vulneración de los principios de potestad reglamentaria y buena regulación.

Sostiene la parte recurrente la vulneración de los principios de potestad reglamentaria y buena regulación que se recogen en los artículos 128 y 129 de la LJPAC, por atentar las Bases Generales contra el Derecho de propiedad, contraviniendo así una norma de rango superior, mediante el mecanismo de recuperación de bienes comunales previsto en la Ley 6/1990 y el Decreto 280/1990. De aplicarse el mencionado mecanismo se aduce, estaría vulnerando dichas normas de rango superior, no concurriendo los principios de necesidad y eficacia que justifica la iniciativa normativa a este respecto.

Veamos que dicen estos preceptos.

"Artículo 128. Potestad reglamentaria.

. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

2. Los reglamentos y disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

Pues bien , no comparte la Sala la tesis de la parte demandante y ello a la vista de todo lo expuesto; la aprobación de las Bases Generales tiene como objetivo habida cuenta de los conatos de discusión de propiedad, la complejidad de los hechos históricos y las lides jurídicas producidas a lo largo de los siglos, lo hemos dicho ya, favorecer una solución global a la problemática que por lo demás afectada a muchas personas , se aprueban las citadas bases generales que como tales no dan ni quitan nada, son las directrices a tomar en consideración para los convenios transaccionales en su caso a concertar pro el Ayuntamiento de Corella con los particulares que reúna ciertas condiciones y, que claro está, quieran.

Así entonces, no alcanza esta Sala a apreciar vulneración del principio de potestad reglamentaria; las bases, con categoría de ordenanza municipal no vulnera el precepto legal a alguno ni tampoco, ya se ha dicho la CE En consecuencia, no se vulnera preceptos normativos de rango superior, porque no existe quebranto del derecho de propiedad del artículo 33 de la Constitución Española

Tampoco se constata infracción de los principios de necesidad y eficacia

Establece el Artículo 129. Principios de la buena regulación.

"1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.

Las leyes podrán habilitar directamente a Autoridades Independientes u otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas, cuando la naturaleza de la materia así lo exija.

5. En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre , de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.

6. En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

7. Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Se nos dice por la parte actora que:

"No concurren los principios de necesidad y eficacia y, en particular, razón de interés general que justifique la iniciativa normativa.

Las razones de interés general se limitan a estos efectos a las previstas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, " Ley Paraguas"): "orden público, seguridad pública, protección civil, salud pública, preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, protección de los derechos, seguridad y salud de los consumidores, de los destinatarios de servicios y de los trabajadores, exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales, lucha contra el fraude, protección del medio ambiente y del entorno urbano, sanidad animal, propiedad intelectual e industrial, conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política social y cultural".

Ni en el Expediente administrativo ni en los antecedentes de las Bases Generales se hace referencia alguna a razones de interés general que justifiquen su aprobación. La única referencia a este respecto la podemos encontrar en la Aprobación inicial y el Informe jurídico, en los que se justifica la aprobación de las Bases Generales en "la voluntad del Ayuntamiento de favorecer la llegada de la transformación a regadío de gran parte de tierra de este municipio mediante la ejecución de las denominadas obras del "Canal de Navarra" y que para ello es imprescindible aclarar la titularidad dominical de los terrenos ubicados en los montes de DIRECCION008 y DIRECCION009".

Dicha justificación no solo no es suficiente para la aprobación de las Bases Generales, sino que además es manifiestamente falsa, siendo la Administración muy consciente de dicha falsedad. Así, como hemos visto:

- La única justificación que subyace en la actuación del Ayuntamiento es tratar de incrementar exponencialmente los ingresos municipales a costa de cercenar los derechos de los legítimos propietarios privados que existen en los Montes de DIRECCION008 y DIRECCION009. Incremento exponencial de los ingresos que vendría derivado de autorizar la implantación de proyectos de energías renovables en el término municipal, lo que, como es público y notorio, garantiza al Ayuntamiento suculentos ingresos por cánones de ocupación, emisión de licencias, impuestos, etc.,

- Prueba de que la justificación es esa y no otra es que en el propio Expediente puede apreciarse un escrito de la empresa EDP RENOVÁVEIS, S.A. relativo al desarrollo de un proyecto de energías renovables en el municipio. Dicho proyecto no es sin embargo el único en liza, constando a esta parte al menos otros dos proyectos en los que el Ayuntamiento ya habría suscrito convenios con los promotores comprometiéndose a cederles parte de las Fincas de mis representadas que, como hemos visto, son de titularidad privada. Nos referimos a los proyectos "Corral de Molino I" y "Castejón I".

- Tal y como se desprende del Documento 1 adjunto, las obras del Canal de Navarra ni si quiera afectarían a las Fincas, estando limitada la relación de bienes y derechos afectados en Corella a determinadas parcelas de los polígonos NUM000 y NUM001. Esta circunstancia da una idea muy clara de la ausencia de congruencia en la justificación esgrimida por el Ayuntamiento para la aprobación de las Bases Generales.

Por tanto, es evidente que no concurre causa de interés general válida que justifique la aprobación de las Bases Generales, no existiendo tampoco una identificación clara de los fines perseguidos (que en realidad no son otros que los que acabamos de mencionar). Igualmente, no puede concluirse que el instrumento más adecuado para garantizarlos sea la aprobación de las Bases Generales."

Pues bien; no puede acoger esta Sala este motivo de demanda en orden a la pretendida vulneración del principio de buena regulación.

Así, no se alcanza la constatar la falsedad de la causa de interés general, el cual está presente, a priori, ya, por evitar litigios y conflictos, ya porque el municipio "recupere" la posesión de aquellos terrenos respecto de los que se atisba presunción de comunalidad.

Por lo demás, si el objetivo en su caso final de la actuación administrativa, fuere el de facilitar el desarrollo de un proyecto de energías renovables en el municipio, no sería per se un motivo espurio, en tanto en cuanto se encuentre dentro de parámetros de legalidad.

En atención entonces a todo lo expuesto, procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo.

NOVENO . - Costas Procesales

Conforme a lo prevenido en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponer a la parte recurrente las costas causadas en el presente recurso contencioso-administrativo, al haberse producido la desestimación de la demanda.

En atención a los Antecedentes de Hecho y Fundamentos de Derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del Pueblo Español nos confiere la Constitución, el Tribunal Superior de Justicia de Navarra ha adoptado el siguiente