Sentencia Contencioso-Administrativo 567/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 5279/2022 de 05 de abril del 2024

PRIMERO. El presente recurso de casación impugna la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de julio de 2020 (rec. 38/2019) por la que se desestimó el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 20 de mayo de 2019 dictada por el Juzgado Central de lo contencioso-administrativo nº 1.

Las sentencias impugnadas:

- Anularon "el reintegro parcial de la subvención percibida por parte de la agrupación beneficiaria por importe de 100.707, 83 € en concepto de principal y de 21.084,84 € en concepto de intereses de demora".

- Confirmaron la pérdida de derecho al cobro parcial de la subvención correspondiente a las anualidades 2013 y 2014 al haber incurrido en las causas de reintegro previstas en los artículos 37.1.b) y c) de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

SEGUNDO. La presente controversia se centra, tal y como se afirmó en el Auto de admisión, consiste en determinar de conformidad con el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, si el incumplimiento con la actualidad de pagos de obligaciones tributarias y con la Seguridad Social, además de un requisito para poder ser beneficiario de la ayuda, puede devenir en un momento posterior en una causa de reintegro por incumplimiento.

Este Tribunal Supremo en sentencia nº 528/2024 de 2 de abril (rec. 7456/2020) ha tenido ocasión de pronunciarse sobre este problema con unos argumentos que ahora reproducimos. En dicha sentencia analizando las previsiones contenidas en la Ley 38/2003, General de Subvenciones en especial los artículos 13.2.e), 14.1.b), 30.1 y 8, 34.5 y 37.1.c) e i) en relación con los artículos 22 y 91 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, que aprobó el Reglamento de desarrollo de la LGS, se constata que la referencia al requisito de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social se exige en dos momentos diferenciados, el primero para obtener la condición de beneficiario de la subvención y el segundo para el pago de la subvención.

Así, en primer lugar, el artículo 13 de la LGS, que establece los requisitos para obtener la condición de beneficiario de la subvención, indica en su apartado 2.e) que:

"2. No podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora de las subvenciones reguladas en esta ley las personas o entidades en quienes concurra alguna de las circunstancias siguientes:

[...]

e) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social impuestas por las disposiciones vigentes, en la forma que se determine reglamentariamente.".

El precepto es irrelevante en la resolución de este recurso, pues no se discute que la Administración, al conceder la subvención a la empresa recurrente reconoció que cumplía, en ese momento de la concesión, los requisitos para obtener la condición de beneficiaria de la concesión, por reunir los requisitos legales exigidos, entre ellos el de hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social.

La cuestión a que se contrae este recurso exige resolver si con posterioridad a la concesión de la subvención y a su pago, la situación de no hallarse la empresa beneficiaria al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y con la Seguridad Social puede operar como causa de reintegro de la subvención.

En nuestra anterior sentencia ya dijimos al respecto que:

"La tesis favorable al reintegro en tal supuesto no puede encontrar apoyo en el artículo 34.5 LGS, que establece lo siguiente:

"5. No podrá realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia de reintegro."

La citada disposición contempla un requisito para el pago de la subvención, no una causa de reintegro de una subvención ya pagada, como se hace evidente por la interpretación que resulta del sentido propio de las palabras empleadas por el precepto, que contempla la falta del cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social como un impedimento del pago, y a la misma conclusión se llega por una interpretación sistemática de la norma, que se ubica en el Capítulo V del Título I de la LGS, sobre el procedimiento de gestión presupuestaria de las subvenciones, mientras que los supuestos de reintegro de las subvenciones se regulan en el Título II de la LGS.

Por tanto, la disposición del artículo 34.5 de la LGS solo opera en el momento anterior al pago de la subvención y será oponible frente a cualquier beneficiario que, haya cumplido o no las condiciones impuestas en el acto de concesión de la subvención, pretenda el pago de la subvención sin hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y con la Seguridad Social".

En dicha sentencia también se analizaban las causas de reintegro afirmando:

"El artículo 37 LGS establece las siguientes causas de reintegro de las cantidades percibidas en concepto de subvención:

"Artículo 37. Causas de reintegro.

1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

d) Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

e) Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

f) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

g) Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

h) La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

i) En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.".

Ha de reconocerse que, como afirma la sentencia impugnada, la circunstancia de no hallarse el beneficiario al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, no constituye ninguna de las causas establecidas en el artículo 37 de la LGS de reintegro de la subvención, ni siquiera puede estimarse incluida en la amplia fórmula del apartado i), pues la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de las ayudas públicas a que se refiere este recurso, nada prevé al respecto, ni se invoca por la Administración demandada que no hallarse al corriente en las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social constituya una causa específica de reintegro de la subvención en la normativa reguladora de la misma".

En definitiva, en nuestra anterior sentencia considerábamos y ahora reiteramos que la circunstancia de no hallarse el beneficiario al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, no constituye ninguna de las causas establecidas en el artículo 37 de la LGS de reintegro de la subvención. Ahora bien, en dicha sentencia ya sostuvimos que dicha conclusión requiere alguna matización cuando el comportamiento comprometido implicaba por su propia naturaleza el estar al corriente de la obligación de cotización a la Seguridad Social, como ocurre en el caso de los compromisos de mantenimiento de un determinado número de puestos de trabajo como el analizado en la sentencia de 4 de julio de 2003 (recurso 10737/1998).

En apoyo de las conclusiones a que llega la Sala cabe citar la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de la Unión Europea, de 6 de julio de 2017 (asunto C-245/16), que dio respuesta a la cuestión prejudicial, planteada por un tribunal italiano en el marco de un litigio en el que una empresa beneficiaria de una ayuda estatal se oponía a la devolución de dicha ayuda en aplicación del artículo 1.7.c) del Reglamento 800/2008, de 6 de agosto, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado común, por el hecho de haber presentado, con posterioridad a la concesión de la ayuda, una solicitud de apertura de un procedimiento concursal.

La cuestión prejudicial, en lo que interesa a este recurso, planteaba si el artículo 1.7.c) del Reglamento 800/2008 debe interpretarse en el sentido de que el mero hecho de que concurran los requisitos para la apertura de un procedimiento concursal contra el empresario que pretende obtener una ayuda impide que se le conceda la financiación u obliga a la autoridad nacional de gestión a revocar la financiación ya concedida o si, por el contrario, la situación de crisis debe apreciarse en concreto, teniendo en cuenta, por ejemplo, el momento de apertura del procedimiento, el cumplimiento por parte del empresario de los compromisos asumidos o cualquier otra circunstancia pertinente.

El artículo 1.6.c), en relación con el artículo 1.7 del Reglamento 800/2008 establece como requisito para la concesión de una ayuda estatal en aplicación del Reglamento, que la empresa solicitante no reúna las condiciones establecidas para someterse a un procedimiento de quiebra o insolvencia, y la sentencia del TJUE considera que es en el momento de concesión de la ayuda cuando debe apreciarse si la empresa puede optar a la ayuda (apartado 33), sin que la concesión pueda ser revocada por la mera razón de que dicha empresa se haya visto sometida a un procedimiento de quiebra o insolvencia con posterioridad a la fecha en la que se le otorgó la ayuda (apartado 39).

La respuesta del TJUE a la cuestión prejudicial fue la siguiente:

"El artículo 1, apartado 7, letra c), del Reglamento n.º 800/2008 debe interpretarse en el sentido de que el hecho de que una empresa reúna las condiciones establecidas en el Derecho nacional para someterse a un procedimiento de quiebra o insolvencia -extremo cuya verificación corresponde al órgano jurisdiccional remitente- basta para impedir que se le conceda una ayuda estatal en aplicación de ese Reglamento o, si la ayuda ya le fue concedida, para que se declare que no podía serle concedida en aplicación de dicho Reglamento, siempre que tales condiciones concurrieran en la fecha en que se le concedió dicha ayuda. En cambio, una ayuda concedida a una empresa respetando lo dispuesto en el Reglamento n.º 800/2008, y en particular en su artículo 1, apartado 6, no puede ser revocada por la mera razón de que dicha empresa se haya visto sometida a un procedimiento de quiebra o insolvencia con posterioridad a la fecha en que se le otorgó la ayuda".

Por todo ello, en nuestra anterior sentencia ya sostuvimos en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada que los artículos 34.5 y 37 de la LGS han de interpretarse con arreglo a los criterios siguientes:

1.- El artículo 34.5 LGS exige para el pago de la subvención en todos los casos, bien se trate de un pago anticipado, un pago a cuenta o un pago posterior al cumplimiento de las condiciones, que el beneficiario se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

2.- Sin embargo, una vez producido el pago de la subvención, las causas que pueden fundamentar el reintegro de la subvención son las enumeradas en el artículo 37 de la LGS, entre las que no figura la de no hallarse el beneficiario al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

3.- Cuestión distinta es que, una vez producido el pago de la subvención, el hallarse al corriente el beneficiario en las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Socia forme parte de las condiciones que fundamentaron la concesión de la subvención y a cuyo cumplimiento se obligó el concesionario, como es el caso de las obligaciones de creación y mantenimiento por un tiempo estipulado de un determinado número de puestos de trabajo, que requiere, obviamente, el alta y la cotización a la Seguridad Social por los trabajadores empleados. En tales casos, el incumplimiento por el beneficiario de las obligaciones frente a la Seguridad Social inherentes a la creación y mantenimiento de los puestos de trabajo puede fundamentar una revocación de la ayuda, pero no en virtud del artículo 34.5 de la LGS, pues el pago de la subvención se efectuó cuando concurrían los requisitos exigidos para ello, sino en virtud de la causa de reintegro descrita en el artículo 37.1.b) de la LGS.

TERCERO. La decisión del presente recurso de casación.

En el supuesto que ahora nos ocupa se deben tener como hechos relevantes los siguientes:

Mediante resolución de 29 de mayo de 2012 se concedió una subvención a la agrupación representada por la empresa RO NAUTICA SA por importe de 830.405,30 € para el desarrollo de un proyecto denominado "Nuevos conceptos y metodologías en el diseño y construcción de rompeolas y pantalanes flotantes de hormigón como obras marítimas de abrigo y atraque".

Una vez concedida la subvención, RO NAUTICA, S.A. solicitó el pago anticipado de la anualidad correspondiente al año 2012, acompañando los certificados de 4 de junio de 2012, en los acreditaba que se encontraba al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.

El 4 de febrero de 2013, el Juzgado de lo Mercantil número 3 de Pontevedra, declaró a RO NÁUTICA, en Concurso Voluntario de Acreedores, siendo aprobado el 24 de marzo de 2014 la Propuesta de Convenio y Plan de Viabilidad.

Se practicó un Acta de Comprobación y Liquidación correspondiente a la anualidad 2012, en la que se constató que no se aportaron los certificados de hacienda y seguridad social.

El día 21 de mayo de 2015 y el 29 de enero de 2015, la Agencia Tributaria y la Tesorería General de la Seguridad Social, emitieron sendos certificados que acreditaban que RO NÁUTICA se encontraba al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social. Dichos certificados fueron aportados al CDTI junto con la justificación correspondiente a la anualidad 2014.

En definitiva, el proyecto subvencionado era un proyecto plurianual (3 anualidades). Y la empresa estuvo al corriente de sus obligaciones tributarias y a la Seguridad social tanto en el momento de concesión de la subvención como en el momento de su pago anticipado, correspondiente a la anualidad del 2012 cuyo reintegro se solicita, únicamente no estuvo al corriente en el momento en que debía justificar las actividades realizadas en la primera anualidad. Estuvo al corriente antes, y por ese motivo le fue concedida la subvención, y lo estuvo después, ya que al presentar la justificación correspondiente a la anualidad 2014, aportó los certificados de estar al corriente.

Es por ello que se trató de un incumplimiento temporal y limitado de sus obligaciones con la Agencia Tributaria y la Seguridad Social derivadas de una situación de insolvencia transitoria que motivó una situación de concurso voluntario y que posteriormente fue remedida poniéndose al corriente de sus obligaciones con dichos organismos.

Ello determina, conforme a lo ya afirmado anteriormente, que no concurra causa legal de reintegro.

Por todo ello, procede desestimar el recurso de casación formulado por el abogado de Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de julio de 2020 (rec. 38/2019).

CUARTO. Costas.

De acuerdo con el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte que cada parte abonará las costas de este recurso de casación causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo