Sentencia Contencioso-Administrativo 54/2025 , Rec. 14/2019 de 06 de febrero del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias de 14-11-2018, que desestima el recurso de reposición formulado contra el Acuerdo de 19-06-2014, por el que se fija el justiprecio de la DIRECCION000 (t.m. Santa Brígida) en la cantidad de 232.349,56 euros, más el 5% de premio de afección, lo que hace un total de 243.967,04 euros (expte. NUM000).

La parte demandante impugna el citado acuerdo por los siguientes motivos:

-Falta de valoración de los daños y perjuicios dentro del justiprecio.

-Error en el cálculo de la edificabilidad.

-Infracción de los artículos 21.1.c), 22.1.b) y 22.2.a) de la Orden ECO/85/2003, de 27 de marzo, en relación al análisis del mercado.

-Error en los costes de construcción y gastos necesarios aplicados por la CVC; así como sobre los otros gastos previsibles (gastos por el desmonte), las partidas "honorarios facultativos" y "licencia de construcción", así como en los gastos financieros.

**La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y se declare ajustada a derecho la resolución impugnada.

Con respecto a la edificabilidad para la valoración del suelo, alega que ha de tenerse en cuenta las condiciones físicas de la parcela, con unas pendientes que oscilan entre el 54% y el 76%, lo que repercute en la edificabilidad que puede materializar la parcela, por lo que la edificabilidad fijada por la CVC es correcta.

Igualmente defiende el análisis de mercado que se lleva a cabo en el acto impugnado, ya que se han utilizado coeficientes de corrección por fecha, que han aumentado los valores de venta.

En cuanto a los costes de construcción, no existe ninguna norma que impida calcularlos mediante la consulta a dos fuentes oficiales: los valores de construcción según la normativa del catastro, y los baremos orientativos del colegio de arquitectos, y proceder a su media aritmética. Y que el coeficiente que defiende la actora es muy bajo, en relación a la calidad de construcción de los testigos que escoge de muestra.

Sobre los gastos previsibles, alega que la fuerte pendiente del terreno y la nula resistencia del suelo (al ser de picón), aumenta los gastos de construcción, al exigir una cimentación profunda y construcción de 3 muros de contención, para que el terreno no caiga sobre las viviendas.

El resto de los costes que se discuten son exigidos por el art. 40 de la Orden ECO 805/ 2003.

**El Ayuntamiento de Santa Brígida solicita, con carácter previo, la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa ( art. 69,b LJCA) , por no ser la entidad actora propietaria de la parcela a la que se refiere el acuerdo impugnado; siendo la entidad bancaria BANKIA (antes Caja Insular de Ahorros de Canarias) la verdadera propietaria. Que la entidad actora no es ni ha sido nunca propietaria de los terrenos, ya que el contrato de compraventa privado suscrito entre la demandante y Bankia, contenía una cláusula de reserva de dominio, en favor de la entidad bancaria hasta el pago total del precio practicado.

Y en cuanto al fondo, interesa la desestimación por ser conforme a derecho la valoración llevada a cabo por la CVC.

SEGUNDO.- La primera cuestión que hemos de abordar es la relativa a la falta de legitimación activa de la entidad recurrente, alegada `pr la parte codemandada, como motivo de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Acerca de los requisitos de la legitimación activa en esta jurisdicción existe una nutrida jurisprudencia de la Sala Tercera de las que son exponente las Sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de enero de 2023 (dictada en el recurso de casación 4374/2021), 20 de junio de 2022 (recurso contencioso- administrativo 47/2021) y 14 de febrero de 2022 (recurso de casación 3773/2020); en las que, con cita de la previa de la misma Sala y Sección de 11 de abril de 2019 (recurso contencioso-administrativo 645/2017), se razona al respecto lo siguiente:

" ... Esta Sala ha interpretado y aplicado en reiteradas ocasiones los apartados del artículo 19 que acabamos de citar; y, sin necesidad de hacer aquí una detenida reseña de esa jurisprudencia, baste destacar que en ella, si bien se interpreta con amplitud la noción de interés legítimo, queda excluida la legitimación de la persona física o jurídica que pretenda recurrir actuando como mero defensor de la legalidad, sin justificar la existencia de relación o vinculación entre el objeto del proceso y su esfera de intereses. Sirva de muestra nuestra sentencia 372/2019 de 19 de marzo de 2019 (casación 2784/2016), en la que a su vez se citan sentencias de esta Sala de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010).

Como señala la citada sentencia de 19 de marzo de 2019 , invocando esos otros pronunciamientos anteriores que acabamos de mencionar, para apreciar el requisito de la legitimación en una determinada persona física o jurídica, es preciso, salvo en los excepcionales supuestos en los que nuestro ordenamiento jurídico reconoce la existencia de una acción pública, que exista un interés legítimo en la pretensión ejercitada, que debe ser identificado en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso- administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

En suma, la jurisprudencia existente define el interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, como la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso explica el carácter casuístico que presenta la legitimación, que también ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia de esta Sala, de la que son muestra las sentencias de 24 de mayo de 2006 (recurso 957/2003) y 26 de junio de 2007 (recurso 9763/2004)".

Por otra parte, es oportuno recordar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo viene señalando de forma reiterada que las objeciones relativas a la legitimación ad causam, en tanto que vinculadas a la relación específica entre una persona y la situación jurídica que es objeto de litigio, es una cuestión relativa a la controversia de fondo. Puede verse en este sentido las consideraciones que se exponen en la sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 3 de marzo de 2014 (casación 4453/2012, F.J. 4º), -que luego han sido reiteradas en pronunciamientos posteriores, como es el caso de las sentencias 550/2018, de 5 de abril (casación 218/2016) y 181/2022, de 14 de febrero (casación 3773/2020, F.J. 4º)-, en los siguientes términos:

En primer lugar, la sentencia del Pleno, tras afirmar que la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal y soporte del derecho a la tutela judicial efectiva, establece que, dado que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar su máxima eficacia el principio "pro actione", exigiendo que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables de las normas procesales impidan un enjuiciamiento del fondo del asunto, vulnerando las exigencias del principio de proporcionalidad.

Por otra parte, la misma sentencia del Pleno explica en el F.J. 4º que, " (...) El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación "ad causam", como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal, como hemos señalado en las SsTS de 20 de enero de 2007 (casación 6991/03, FJ 5) 6 de junio de 2011 (casación 1380/07, FJ 3 ) o 1 de octubre de 2011 (casación 3512/09, FJ 6)".

TERCERO.- Expuesta la doctrina jurisprudencial, y centrándonos en el presente caso, examinaremos las respectivas alegaciones que sobre esta cuestión alegan todas y cada una de las partes procesales, dadas las concretas circunstancias que aquí concurren, así como por lo "insólito" de la contestación de algunas de ellas como a continuaciones veremos. Es más, una vez finalizado el procedimiento, y estando concluso el pleito, se ha personado el actual propietario de los terrenos en cuestión solicitando la sucesión procesal de la entidad actora respecto de la pretensión articulada relativa a la fijación del justiprecio, solicitud que fue rechazada mediante providencia de fecha 20-12-2021, admitiendo su personación únicamente como parte codemandada.

A.-El Ayuntamiento de Santa Brígida sostiene que dicha entidad no ha sido nunca propietaria de los terrenos, ya que el contrato privado de compraventa pactó una reserva de dominio a favor de la vendedora hasta el total pago del precio de la venta; aportando prueba documental en sustento de dicha alegación.

Cuestión ésta que como veremos, resulta acreditado no sólo con la prueba documental aportada por la codemandada, sino por la personación y alegaciones llevadas a cabo por el anterior propietario, BANKIA, así como por el actual propietario.

En efecto, en su contestación a la demanda el Ayuntamiento de San Brígida aportó copia del contrato privado de compraventa suscrito entre La Caja Insular de Ahorros de Canarias (actualmente BANKIA) y la entidad "Promociones Islas del Sol, S.A." de fecha 29 de enero de 1988, que tuvo por objeto la compra de las siguientes fincas: Lote A (de una superficie de 4.248 m2), Lote B (de 3.091 m2), Lote G (de una superficie de 8.103 m2) y Lote Cívico Comercial (2.200 m2), del denominado Plan de Extensión del Núcleo Urbano Monte Lentiscal, que forman parte de la finca de mayor cabida (fina matriz que figura inscrita en el Registro de la Propiedad nº 1 , al tomo NUM001, Libro NUM002, folio NUM003, finca NUM004.

En cuanto al precio, en la estipulación segunda se acuerda un precio de 90.042.500 ptas, de los que la parte compradora entrega en el acto 18.008.500 ptas, obligándose a entregar el resto (72.034.000 ptas) en el plazo de 6 años mediante contraprestaciones mensuales de 1.408.279 de pesetas cada una de ellas (comprensivas del principal e intereses).

Y en la estipulación Tercera se establece lo siguiente: "Esta compraventa se entiende celebrada con pacto expreso de reserva de dominio a favor de la vendedora, obligándose por tanto la compradora a no realizar acto dispositivo alguno sobre las fincas objeto del presente contrato hasta el total pago a la vendedora del precio e intereses convenidos". (el subrayado es nuestro).

Se aporta igualmente fotocopia de un documento adicional al contrato de compraventa al que anteriormente hemos hecho referencia (documento adicional que tiene fecha de 12 de septiembre de 1988), en el que las partes acuerdan resolver la compraventa del Lote Cívico Comercial descrito bajo el nº 4, fijándose un nuevo precio total de compra de los otros tres lotes, si bien se pacta que la compradora continuará realizando los pagos, conforme a los plazos, forma y tipo de interés pactados en la estipulación segunda del contrato de 29 de enero de 1988, siguiendo vigentes las estipulaciones convenidas en aquél contrato.

Y además, una copia firmada y sellada por la Caja de Canarias dirigida a esta Sala en el PO nº 2356/1997, en el que se hace constar que a día de la fecha (28-09-2010) la compradora no ha cumplido, ni total ni parcialmente, con su obligación de pago del precio de la finca descrita (Lote G), pese a los aplazamiento de pago concedido, y que la entidad bancaria es la propietaria de la finca.

Finalmente, se aporta copia simple del Registro de la Propiedad de la finca registral NUM004, (de 12-02-2009), figurando como titular de la misma LA CAJA INSULAR DE AHORROS DE GRAN CANARIA.

B).- A raíz de tales alegaciones, este Tribunal acordó emplazar a BANKIA quien se personó en las actuaciones en calidad de codemandado, presentado escrito en el que alegó que tomaba nota de las pretensiones de la actora, y que ello no era obstáculo para que ésta pudiera proseguir en su pretensión, por la pérdida de los derechos edificatorios que le correspondían en virtud de la licencia otorgada por el Ayuntamiento en noviembre de 1989. Y que con independencia de la titularidad registral y de los derechos de BANKIA para reclamar las cantidades debidas del precio, el recurso de la actora se basa en los derechos que tiene a la adquisición de los terrenos de la DIRECCION000" y los derechos que tenía como titular de la licencia concedida y de los derechos edificatorios, según tiene reconocido en sentencia (procedimiento nº 2356/1997) así como por la Comisión de Valoraciones de Canarias, sin perjuicio de que BANKIA pueda reclamar las cantidades pendientes que se le adeudan. En definitiva, BANKIA solicitaba que se dicte sentencia acordando en la que fije la valoración y el justiprecio que corresponde a PROMOCIONES ISLA DEL SOL, S.L.

C.- La parte recurrente se opone a la inadmisión del recurso. Sostiene que su legitimación deriva tanto del contrato privado de compraventa, como de la sentencia dictada por esta Sala en fecha 31-01-2003 (rec. 2356/1997) que reconoció su derecho a que por la Administración se proceda a la adquisición de los terrenos por expropiación o por convenio urbanístico. Y que el Auto de 23-07-2010, dictado en el incidente de ejecución de dicha sentencia, se desestimó la solicitud del Ayuntamiento de declarar la imposibilidad de ejecución de la sentencia, al reconocer la sentencia el derecho de la actora en su condición de titular de los terrenos, cuestión que nunca fue discutida por la Administración.

D.- Por su parte, la representación de la CVC considera que resulta indiferente quién sea propietario de los terrenos, ya que el acuerdo impugnado se limita a fijar un justiprecio.

Sin embargo, no compartimos la afirmación que hace el Letrado de la Comunidad Autónoma de Canarias, y mucho menos las alegaciones que en su momento presentó la entidad BANKIA, ya que la titularidad de los terrenos cuya valoración o justiprecio se discute resulta esencial para determinar si la parte actora ostenta o no legitimación, ya que, de si no es propietaria ¿qué interés tiene en discutir la valoración de la finca cuando el derecho a percibir el justiprecio corresponde exclusivamente al propietario?.

En cuanto a las alegaciones realizadas en su momento por BANKIA no pueden ser acogidas por dos motivos principales. En primer lugar, porque en su calidad de parte codemandada su única posición procesal ha de ser la de defender la legalidad del acto impugnado, nunca adherirse a la posición de la parte demandante, sin que el hecho de diera el visto bueno para que se tuviera a la entidad actora como legítima parte demandante (a los efectos de poder reclamar luego la cantidad que se reconociera a la actora) pueda enervar el defecto procesal denunciado, ya que "Promociones Isla del Sol, S.A." en ningún momento actúa en nombre y representación de Bankia.

Y en segundo lugar, y lo más importante, porque en el momento actual existe un nuevo propietario de los terrenos que han sido vendidos precisamente por Bankia mediante escritura pública de compraventa de fecha 31 de agosto de 2020 a favor de D. Miguel Ángel y cuya titularidad también consta registralmente. Lo cual demuestra que "Promociones Isla del Sol" no ha sido la titular de la finca, sino que siempre a pertenecido a la entidad bancaria.

Por ello, resulta evidente la mala fe procesal de la entidad actora cuando en su escrito de demanda comienza afirmando que es dueña en pleno dominio de la DIRECCION000, cuando, como hemos visto, existía una reserva de dominio a favor de la vendedora (Bankia) hasta que se abonase la totalidad del precio de la compraventa, de manera que en ningún caso podría solicitar la fijación del justiprecio puesto que dicha pretensión solo puede ejercerla el propietario.

Se defiende la actora manifestando que su derecho a la expropiación le fue reconocido por sentencia de esta Sala de fecha 31-01-2003 (rec. 2356/1997) y que la falta de legitimación activa que alegó el Ayuntamiento en el incidente de ejecución ya fue desestimado por la Sala en el auto de fecha 23-07-2010.

Ahora bien, el hecho de que la referida sentencia le reconociese el derecho a ser expropiada, lo fue porque dicha cuestión no se planteó en aquel procedimiento por el Ayuntamiento de Santa Brígida (se entendía que la actora era realmente la propietaria), y cuando se planteó lo fue en el incidente de ejecución de la sentencia, pero como causa de imposibilidad de ejecutar la sentencia, lo cual fue resuelto por Auto de fecha 23 de julio de 2010, con el siguiente argumento que reproducimos a continuación: <<(.) Sin embargo, lo que aquí se examina no es la legitimación a efectos de iniciar el expediente expropiatorio en relación e esos terrenos, sino la legitimación para exigir el cumplimiento de la sentencia y la efectividad del derecho reconocido por ella, y, al respecto, la sentencia a ejecutar reconoce el derecho de la entidad actora, en su condición de titular de los terrenos, nunca cuestionada por la Administración, a que se proceda a su expropiación ( sobre la adquisición por expropiación no existe disconformidad entre partes) , por lo que la plena satisfacción de su derecho a la tutela judicial efectiva exige requerir al Ayuntamiento a fin de que, sin mas demora, continúe con la ejecución en los propios términos de la sentencia y lleve a efecto el contenido del Fallo ( 104.1 LJCA) , sin que exista causa alguna de imposibilidad material o jurídica para suspender dicha ejecución>>.

En definitiva, esta Sala se limitó a desestimar la petición del Ayuntamiento sobre la imposibilidad de ejecutar la sentencia -por no ser la actora la propietaria-, porque ello no constituía motivo para declarar la imposibilidad de ejecución de una sentencia que obligaba al Ayuntamiento a proceder a la adquisición de los terrenos conforme a lo previsto en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Santa Brígida, bien mediante la suscripción de un convenio urbanístico con la entidad titular, bien mediante la expropiación, en cuyo caso debería iniciarse el correspondiente expediente.

Hemos de recordar que no es competencia de esta jurisdicción hacer declaraciones de propiedad, y por consiguiente, no condiciona la respuesta que a esta cuestión hemos de dar ahora. En aquel procedimiento, como ya hemos adelantado, no se discutió la titularidad de la parcela; lo que alegó el Ayuntamiento de Santa Brígida como causa de inadmisibilidad fue que el motivo de impugnación era reproducción de una petición idéntica anterior formulada el 3-04-1996, cuestión que fue resuelta por la sentencia aludida en el sentido de desestimarla.

En definitiva, el hecho de que la sentencia estimase la demanda a "Promociones Isla del Sol, S.L." no le otorga, en este momento, legitimación activa para solicitar la fijación del justiprecio e impugnar la valoración llevada a cabo por la Comisión de Valoraciones de Canarias, pues tal y como establece la doctrina jurisprudencial la legitimación activa implica una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal manera que la anulación del acto o disposición impugnada, produzca un efecto positivo (beneficio) o evitar uno negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto. Se exige que la resolución o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento; entre otras, la STS 16 de noviembre de 2011 (casación 210/10, FJ 4º).

Y en casos como el presente, la legitimación activa para impugnar la fijación del justiprecio corresponde únicamente al propietario del terreno, tal y como ha declarado el Tribunal Supremo, por ejemplo, en la sentencia de 19-01-2015 (rec. 2216/2012): "tratándose de la impugnación del acuerdo del Jurado de expropiación que fija el justiprecio de una determinada finca, cuestionando su importe, el interés legítimo viene determinado, desde el punto de vista del derecho a percibirlo, por la titularidad dominical del bien expropiado hecho valer en el procedimiento expropiatorio o consecuencia de una sucesión procesal en virtud de un título del que resulta la subrogación del recurrente en la posición jurídica del titular interviniente en el procedimiento administrativo"

Es cierto que la actora, en su demanda, reclama, además del justiprecio, una cantidad por los daños y perjuicios ocasionados por la anulación de la licencia que obtuvo del Ayuntamiento para la construcción de unas viviendas, pero con respecto a éstos, lógicamente no puede reclamarlos por la vía de expropiación al no ser la propietaria del terreno a expropiar, sino, en su caso, por la vía de responsabilidad patrimonial.

Es más, pese a ser ella quien instó la fijación del justiprecio en vía administrativa, no le legitima para sostener la pretensión en vía judicial ( STS 28-04-2014, rec. 1134/2013)

En definitiva, apreciamos la falta de legitimación activa de la entidad actora, debiendo ser inadmitido por dicho motivo el presente recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- En cuanto a las costas, y de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede imponerlas a la parte demandante, con el límite máximo de 3.000 euros.

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,