Sentencia Contencioso-Administrativo 749/2024 Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 1211/2022 de 06 de mayo del 2024

PRIMERO.- La representación procesal de don Melchor, don Valeriano y don Rubén recurre en casación la sentencia de 25 de noviembre de 2021, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso-administrativo n.º 459/2019.

La citada parte impugnó en la instancia el Decreto 153/2019, de 12 julio, del Consell, de establecimiento de las bases y criterios generales para la selección, promoción y movilidad de todas las escalas y categorías de los Cuerpos de la Policía Local de la Comunidad Valenciana (en adelante, el Decreto 153/2019). Esta disposición se dicta en desarrollo de la Ley 17/2017, de 13 de diciembre, de la Generalitat, de coordinación de Policías Locales de la Comunidad Valenciana (en adelante, Ley valenciana 17/2017).

La sentencia ahora recurrida estimó en parte la demanda y en lo que a esta casación interesa, a tenor del auto de admisión del recurso, fue desestimada la impugnación del artículo 21.2.b) y el anexo, en cuanto al régimen de promoción interna interadministrativa con movilidad, que regulan la posibilidad de promocionar de categoría en otro municipio.

Para llegar a ese pronunciamiento comienza recordando que el Decreto 153/2019 es un reglamento ejecutivo de la Ley Valenciana 17/2017, norma reformada por la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativas y financiera y organización (en adelante, Ley valenciana 9/2019). Ya en orden a la discutida regulación de esta promoción interna interadministrativa en la normativa básica del Estado, recuerda los títulos competenciales según la Constitución, el estatal (artículo 149.1.29ª) y el autonómico ( artículo 148.1.22ª), en relación con el artículo 55.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Invoca además el artículo 39.c) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante, LOFCS) , en relación con los artículos 41 y 60.2.b) de la Ley Valenciana 17/2009 y dice que la figura en cuestión tiene la cobertura del artículo 84 del EBEP.

SEGUNDO.- El auto dictado el 9 de marzo de 2023 por la Sección Primera de esta Sala acordó admitir a trámite el recurso de casación y estableció que las cuestiones en las que, en principio, se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son:

(i) si la comunidad autónoma tiene competencia para determinar el sistema de promoción interna interadministrativa a nivel local;

(ii) si el sistema de promoción interadministrativa con movilidad previsto en el art. 21.2 b) del Decreto 153/2019, de 12 de julio del Consell, de establecimiento de las bases y criterios generales para la selección, promoción y movilidad de todas las escalas y categorías de los cuerpos de la policía local de la Comunidad Valenciana, constituye un medio de provisión de puestos de trabajo entre distintas administraciones o una forma de promoción que combina la movilidad entre distintas administraciones con la promoción vertical en la Administración de destino limitando en consecuencia; y

(iii) en caso de considerar que el sistema de promoción interadministrativa con movilidad es la combinación de movilidad entre Administraciones y dentro de la propia Administración, si representa una limitación al derecho de carrera profesional vertical.

Además, el auto identificaba como preceptos que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación, los artículos 16, 18, 84 y 88 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleo Público aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, en relación con los artículos 148.1.18 y 148.1.22 y artículo 149.1.29 de la Constitución, así como el artículo 55.3 de la L.O. 5/1982, de 1 de julio por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, y los artículos 100 y 101 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, tal y como contempla el artículo 90.4 la Ley jurisdiccional 29/1998 (LJCA).

TERCERO.- Estas mismas cuestiones han sido analizadas y resueltas en sentencia de esta Sala y Sección n.º 473/2024, de 18 de marzo (recurso de casación 1388/2022).

Al igual que en esa sentencia comenzaremos por reproducir el artículo 21 del Decreto impugnado, en sus apartados 1 y 2, precepto que inicia el Capítulo V que lleva la rúbrica de "Promoción interna" y que prevé esto:

"Artículo 21. Concepto y clases

" 1. La promoción interna en los cuerpos de policía local de la Comunitat Valenciana consiste en el ascenso a la categoría inmediatamente superior a la desempeñada como personal funcionario de carrera.

" 2. La promoción interna tendrá dos modalidades:

" a) Promoción interna ordinaria: cuando el ascenso de categoría tenga lugar dentro del mismo cuerpo en el que el personal funcionario preste sus servicios

" b) Promoción interadministrativa con movilidad: cuando el ascenso de categoría tenga lugar a un cuerpo de policía local diferente del que pertenezca como personal funcionario de carrera."

El anexo relacionado con este precepto establece los criterios de distribución de las reservas de plazas en cada una de las escalas y categorías para cada turno, esto es, turnos, libre, de movilidad, de promoción interna ordinaria y de promoción interadministrativa. De esos cuadros se deduce, según las distintas escalas y según el número de vacantes, que la relación de reserva es, con carácter y en términos generales, del 50% para promoción interna ordinaria, 30% para promoción interna interadministrativa y 20% movilidad.

Efectuadas estas indicaciones iniciales, reproducimos el fundamento de Derecho Séptimo de nuestra sentencia 473/2024, de 18 de marzo, que era de este tenor literal:

"SÉPTIMO.- JUICIO DE LA SALA SOBRE SOBRE LA PROMOCIÓN INTERNA INTERADMINISTRATIVA CON MOVILIDAD.

1. El artículo 21.2.b) litigioso regula el "ascenso de categoría" con movilidad interadministrativa y conviene hacer las siguientes precisiones a tenor de la regulación de la Ley Valenciana 17/2017:

1º Es obvio que no hay un Cuerpo de policía local autonómico, sino que cada municipio es "Administración" a estos efectos, luego cada municipio tiene su propio Cuerpo de policía local (cfr. artículo 38.1 de la Ley valenciana 17/2017); tal posibilidad es coherente con el principio de autonomía local, constitucionalmente garantizado ex artículo 137 de la Constitución.

2º Conforme al artículo 37 de esa ley, los Cuerpos de policía local en la Comunidad Valenciana se ordenan por escalas que se corresponden con un grupo o subgrupo de clasificación según la titulación que prevé el EBEP; además, y en su caso, las escalas se dividen en categorías.

3º De esta manera, de superior a inferior tenemos: escala superior, subgrupo A1, con las categorías de comisario principal y comisario; escala técnica, subgrupo A2, con las categorías de intendente e inspector; escala ejecutiva, grupo B, con "las categorías de oficial" [cfr. artículo 38.2.c)] y la escala básica, subgrupo C1, con la categoría de agente. Aparte, queda la escala facultativa que, así hay que entenderlo, se corresponde por razón de la titulación, con el subgrupo A1 (cfr. artículo 40 de la Ley valenciana 17/2017).

4º La consecuencia es que la promoción interna interadministrativa con movilidad que centra este litigio no es promoción vertical, que implicaría acceso a un subgrupo de clasificación superior, sino que se configura como una especialidad de la promoción interna horizontal pues implica promocionar de categoría dentro de la escala respectiva [cfr. artículo 16.3.c) del EBEP en relación con el artículo 115.d) de la Ley valenciana 10/2010 antes citada].

2. Dicho lo anterior, según la Constitución, y respecto de lo litigioso, partimos de que es competencia del Estado fijar las bases del régimen funcionarial (artículo 149.1.18ª), y regular mediante una ley orgánica los términos dentro de los cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias en cuanto a "la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales" (artículo 148.1.22ª), lo que también recogen los artículos 50.1 in fine y 55.3 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Confluyen así dos ámbitos normativos, el funcionarial común o general y el régimen específico de la policía local.

3. En el aspecto funcionarial, las bases que fija el EBEP son aplicables a los funcionarios de la Administración Local [artículo 2.1.c)] y será aplicable directamente a las policiales locales sólo cuando "así lo disponga su legislación específica" como integrantes que son de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad [ artículo 4 e)]. La LRBRL prevé también que "[e]l personal de las Policías Municipales...gozará de un Estatuto específico, aprobado reglamentariamente, teniendo en cuenta respecto de los primeros la Ley de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado" (disposición final tercera).

4. Ese régimen especial se recoge en la LOFCS que prevé lo antes dicho -que los municipios podrán crear Cuerpos de policía local propios (artículo 51.1)- y en cuanto a su régimen estatutario, el artículo 39 apodera a las Comunidades Autónomas para coordinar su actuación de conformidad con la LRBRL, en particular para "c) Fijar los criterios de selección, formación, promoción y movilidad de las Policías Locales, determinando los distintos niveles educativos exigibles para cada categoría, sin que, en ningún caso, el nivel pueda ser inferior a graduado escolar".

5. También en cuanto a su régimen estatutario, la LOFCS prevé en el artículo 52.2 que los Cuerpos de policía local se regirán "...en cuanto a su régimen estatutario por los principios generales de los capítulos...III del título I... con adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas y los Reglamentos específicos para cada cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos". Y esa remisión al Capítulo III del Título I de la propia LOFCS supone que "[l]os Poderes Públicos promoverán las condiciones más favorables para una adecuada promoción profesional..." (artículo 6.1).

6. Tanto el EBEP como la LRBRL nos envían a la LOFCS y esta a la normativa autonómica, lo que tiene su reflejo en el sistema de fuentes que rige en la Comunidad Valenciana: la Ley Valenciana 10/2010 prevé en el artículo 3.1.c) su aplicación al personal de las Administraciones de los entes locales y, para los Cuerpos de policía local, la disposición adicional séptima fija estas fuentes: el EBEP, la propia Ley Valenciana 10/2010 y la legislación en materia de policías locales, salvo lo previsto en la LOFCS. Esta legislación específica se concretó años después en la Ley Valenciana 17/2017 que venimos considerando.

7. Expuesto el panorama de fuentes nos ceñimos a las figuras estatutarias concernidas: la promoción como figura ligada al ejercicio del derecho a la carrera profesional y la movilidad interadministrativa como figura específica del régimen general de provisión de puestos, y deducimos lo que sigue:

1º En cuanto a la carrera profesional, el artículo 16.3 del EBEP deja que "en cada ámbito" las leyes de desarrollo de esa norma básica regulen, "entre otras", las cuatro modalidades de carrera profesional que prevé (carreras horizontal y vertical; promociones interna horizontal y vertical). A esta legislación básica se remite con carácter general el artículo 90.2, párrafo segundo, inciso final, de la LRBRL. Esa posibilidad que ofrece esa norma básica explica que la Ley Valenciana 10/2010 añada a esas cuatro modalidades de carrera profesional la figura de la promoción interna mixta, aplicable a los itinerarios profesionales que introduce [cfr. artículos 115.e) y 116].

2º En cuanto a la movilidad interadministrativa, el EBEP la regula en el artículo 84.1 y 2, lo que confía preferentemente al "convenio de Conferencia Sectorial u otros instrumentos de colaboración". La LRBRL se limita tan sólo a prever esta movilidad interadministrativa en el artículo 101, párrafo segundo y la Ley Valenciana 10/2010 regula la movilidad interadministrativa en el artículo 113, que prevé que se sujete al principio de reciprocidad y se desarrolle según la legislación básica más los convenios y otros instrumentos de colaboración.

8. Conforme a esta regulación cabría entender que la novedosa figura de la promoción interadministrativa horizontal con movilidad desborda la legislación funcionarial, básica y autonómica de desarrollo y en las que no se mezclan esos dos institutos funcionariales. Ahora bien, entiende esta Sala que no cabe rechazar la novedad que ofrece la legislación valenciana sobre policías locales por estas razones:

1º La movilidad interadministrativa es, como decimos, una figura asociada a la provisión de vacantes y se explica por la organización territorial del Estado, conforme al artículo 137 de la Constitución, luego por la existencia de varias Administraciones territoriales que cuentan con sus respectivos cuerpos o escalas funcionariales. Con esa modalidad de provisión de vacantes se abre a funcionarios de las distintas Administraciones la posibilidad de ocupar un destino en otra Administración y que, fuera de las normas básicas, se deje su concreción a instrumentos de colaboración entre esas tres Administraciones.

2º Tratándose de policías locales dejamos constancia de que es posible la movilidad entre Comunidades Autónomas (cfr., por ejemplo, la Ley Foral 23/2018, de 19 de noviembre, de las Policías de Navarra, artículo 51.1, párrafo tercero y 51.3, o en cuanto a Cataluña, nuestras sentencias 68 y 69/2023, de 23 de enero, casaciones 2094 y 2733/2021, respectivamente). Ahora bien, en el ámbito intra autonómico no hay un cuerpo autonómico de policía local, sólo dependientes de cada municipio en lo funcional, sino que cada municipio erige el suyo y si están sujetos a un régimen estatutario común se explica por el apoderamiento que tienen las Comunidades Autónomas conforme a los artículos 39.a) y c), y 52.2 de la LOFCS, en relación con el artículo 148.1.22ª de la Constitución.

3º En el caso de autos y a tenor de la Ley Valenciana 17/2017, la promoción interna interadministrativa implica, ciertamente, movilidad intermunicipal e intra autonómica, lo que facilita una regulación que sujeta a los distintos Cuerpos de Policía Local de la Comunidad Valenciana al mismo régimen estatutario. Este régimen funcionarial propio se desenvuelve en el ámbito de opción que al legislador autonómico le deja la normativa básica plasmada, materialmente, en el sistema de carrera profesional (horizontal y vertical), en las formas de provisión de destinos, la movilidad, la estructura de cuerpos y escalas así como asignación a grupos y subgrupos de clasificación.

4º Además de lo dicho, cabe añadir que lo peculiar del régimen de las policías locales hace que la promoción litigiosa tenga encaje en el EBEP así como en la Ley Valenciana 10/2010. Hemos dicho hay un cuerpo de policía local en cada municipio, y la promoción interna horizontal tiene como límite el grupo o subgrupo de clasificación dentro del cual se permite "el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional" [ artículo 16.3.d) del EBEP], de ahí que sea posible promocionar dentro de esos límites referidos a la titulación a otra escala de otro cuerpo luego, en este caso, de otro municipio.

5º Que se abra esta posibilidad no implica mezclar movilidad interadministrativa con promoción interna horizontal. La promoción litigiosa no es un sistema de provisión de vacantes, de ahí que no se regule en sede de provisión de destinos; por el contrario, su objetivo es facilitar la carrera profesional mediante la promoción interna horizontal en ese ámbito territorial, de ahí que se regule en sede de carrera profesional. Que los integrantes de esos cuerpos estén sujetos a un mismo régimen estatutario hace que no sea preciso depender de convenios.

6º Añádase que la modalidad de promoción que centra este litigio, lejos de desincentivar, incentiva la carrera profesional de los policías locales de los distintos cuerpos de policías locales de la Comunidad Valencia pues a sus integrantes se les abre la posibilidad de ejercer tal derecho más allá de su municipio de origen para ejercerlo en todo el ámbito autonómico, de ahí lo determinante que es la existencia de un régimen estatutario único, incentivación que, dicho sea de paso, es un mandato del EBEP ( artículo 18.4), y de la Ley Valenciana 10/2010 (artículo 114.2).

7º Por tanto, que se emplee el término movilidad no debe llevar al equívoco de confundir esta forma de promoción interna horizontal con la movilidad asociada a la cobertura de plazas vacantes. Ambas coinciden en que se accede a una vacante en otro municipio y ese es el objetivo directo de la movilidad interadministrativa, lo que no se cuestiona. Sin embargo, con la promoción litigiosa el objetivo es ampliar las oportunidades de carrera profesional entre funcionarios sujetos al mismo régimen estatutario, luego la movilidad no es su fin sino el efecto de ejercer el derecho a la carrera profesional mediante esta forma de promoción interna.

8º Tampoco hay discriminación para los policías locales del municipio convocante al quedar reservado un porcentaje de vacantes a esta promoción, pues, a su vez, ellos podrán concurrir a las pruebas selectivas convocadas en otro municipio, luego es una posibilidad que beneficia a todos los policías locales de la Comunidad Valenciana ampliando el horizonte de su carrera profesional. En todo caso, un eventual efecto discriminatorio habría que indagarlo en el porcentaje de plazas reservadas a esta promoción, cuestión sobre la que nada se ha planteado a efectos casacionales; además dependerá del contenido que se dé a las pruebas selectivas que cada municipio pueda regular desde su autonomía dentro de las reglas generales de la Ley Valenciana 17/2017 y del Decreto 153/2019.

9º En fin, podría defenderse que este objetivo también sería posible apelando tan sólo a la movilidad interadministrativa, en este caso intermunicipal, de forma que se obtenga, primero, destino en otro municipio y luego en él se promocione de categoría; tal posibilidad no se discute y siempre queda abierta, pero el modelo de la Ley Valenciana 17/2017 se desenvuelve dentro de la legítima libertad de opción.

9. En consecuencia y a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, declaramos que la Comunidad Autónoma Valenciana tiene competencia para regular el sistema de promoción interna horizontal con movilidad de los Cuerpos de Policía Local de ese territorio. Tal sistema no es de movilidad como forma de provisión de destinos, sino de promoción profesional interna horizontal y, en sí, la norma que lo prevé no es discriminatoria".

CUARTO.- En aplicación de esa doctrina al caso concreto, procede desestimar el recurso de casación al ajustarse la sentencia impugnada a lo aquí razonado, sentencia que confirmamos.

QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de la LJCA, en relación con el artículo 93.4 de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.