Sentencia Contencioso-Administrativo 70/2024 Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 472/2023 de 07 de febrero del 2024

SE ACEPTAN los fundamentos jurídicos de la resolución recurrida, y

PRIMERO : Objeto de apelación.-

Don Gaspar impugnó la resolución de 7 de septiembre de 2022 de la Comisión Interuniversitaria de Galicia, por la que se desestima la reclamación de la adjudicación de plaza en la carrera de Medicina.

En el suplico de la demanda solicitó el recurrente que se anule el acto recurrido y se condene a la Comisión Interuniversitaria de Galicia a adoptar las medidas oportunas para que se reconozca el derecho del actor a ser admitido y matricularse en los estudios universitarios de Graduado en Medicina.

El Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 2 de Santiago de Compostela desestimó el recurso contencioso-administrativo.

Frente a dicha sentencia interpone el demandante recurso de apelación.

SEGUNDO : Antecedentes a tener en cuenta para la decisión de esta apelación.-.

El recurrente se graduó el 24 de junio de 2021 en Enfermería en la Universidad de A Coruña-Campus de Ferrol, y tenía previsto continuar con estudios en la titulación del grado en Medicina para el curso 2022-2023, por el cupo reservado a titulados universitarios.

Para ello se preinscribió en la titulación del grado de Medicina para el curso 2022-2023 por el cupo reservado mencionado.

El Acuerdo de las Universidades Públicas del sistema universitario de Galicia sobre los procedimientos de admisión a los estudios universitarios de grado, establece, en su base 3ª, apartado 5.3.c, la reserva del 1 por 100 del total de plazas que para título y centro se oferten, como cuota para las personas tituladas universitarias, según el artículo 28 del Real Decreto 412/2014, de 7 de junio, por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado. Ello se tradujo en la reserva de cuatro plazas para dicho cupo.

En ese procedimiento de preinscripción para la matrícula del Grado en Medicina, por el cupo para titulados universitarios, el demandante no fue admitido para formular la matrícula por ocupar el puesto 7 en la misma, habiendo sido admitidos los estudiantes que ocuparon los 5 primeros puestos.

Frente a la decisión de la Comisión Universitaria de Galicia (CUG) de inadmisión de su matrícula recurrió en reposición el señor Gaspar. Afirma el actor que, de haberse aplicado la reserva del 2%, hubiera sido admitido, y se hubiera podido matricular en los estudios de Grado en Medicina, porque ello se hubiera traducido en siete plazas. Para esa argumentación se basa el recurrente en la vigencia de la Orden autonómica de 24 de marzo de 2011, por la que se regulan las pruebas de acceso a las enseñanzas universitarias de grado y el proceso de admisión a las tres Universidades del sistema universitario de Galicia, que prevé en el artículo 46.f que la reserva sea del 2 % del total de las plazas de cada enseñanza oficial.

La CUG desestimó dicho recurso de reposición en la resolución de 7 de septiembre de 2022, argumentando que el hecho de que la reserva para titulados se establezca en un 1% es porque consideran que el artículo 46.f) de la Orden autonómica de 24 de marzo de 2011 (que lo fijaba en el 2%) tenía su base en el Real Decreto 1892/2008, de 14 de noviembre, por el que se regulan las condiciones para el acceso a las enseñanzas universitarias de grado y los procedimientos de admisión a las Universidades públicas españolas, que se encuentra derogado por la disposición derogatoria única del RD 412/2014. Junto a ello se razona que el Acuerdo del CUG, que fija el cupo en el 1%, tiene su base en el artículo 28 del RD 412/2014, según el cual " Para los estudiantes que ya estén en posesión de una titulación universitaria oficial o equivalente, se reservará un número de plazas no inferior al 1 por 100 ni superior al 3 por 100".

TERCERO : Argumentación de la sentencia apelada para desestimar el recurso contencioso-administrativo.-

En la demanda invoca el actor el artículo 26.1 de la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa (" Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, también es admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a Derecho"), por considerar que el Acuerdo de las Universidades Públicas del sistema universitario de Galicia, sobre los procedimientos de admisión a los estudios universitarios de grado, en cuanto fija el cupo de reserva para titulados universitarios en el 1%, no es ajustado a Derecho, por contravenir lo dispuesto en la Orden de 24 de marzo de 2011, norma de rango superior, que establece el 2% para ese cupo de reserva.

La sentencia apelada aborda dicha impugnación indirecta y la considera inadmisible por no tener el Acuerdo mencionado la naturaleza de disposición de carácter general, además de haber sido impugnado aparte como acto administrativo. Se razona en la sentencia del Juzgado:

" Asiste razón a la Administración al afirmar que no cabe admitir la impugnación indirecta toda vez que el artículo 26 de la LJCA se refiere a disposiciones de carácter general siendo que el Acuerdo referido es un acto administrativo, de destinatario múltiple, susceptible de recurso contencioso administrativo, tal y como se indica en el mismo; por otra la parte actora ya interpuso recurso contencioso administrativo contra el referido acto que dio lugar a los autos de Procedimiento Ordinario 312/2023 seguidos ante el Juzgado Contencioso Administrativo Nº 1 de Santiago de Compostela en el que recayó Sentencia en fecha 22/05/2023 que inadmitió el recurso interpuesto".

Seguidamente la juzgadora "a quo" analiza lo que propiamente constituye el fondo del asunto, y llega a la conclusión de que la resolución administrativa impugnada es conforme a derecho en la medida en que se atiene al Acuerdo de las Universidades Públicas del sistema universitario de Galicia, y este respeta los porcentajes que permite el artículo 28 del RD /2014. En este sentido se argumenta en la sentencia de primera instancia:

" La parte actora sostiene la aplicación de la Orden Autonómica de 24/03/2011 por la que se regulan las pruebas de acceso a las enseñanzas universitarias de grado y proceso de admisión de las tres universidades del sistema universitario de Galicia, en concreto, del articulo 46 f) que : " Para las personas que estén en posesión de una enseñanza universitaria oficial o equivalente, se reservará el 2 por 100 de las plazas totales de cada enseñanza universitaria". El porcentaje del 2% que establece la Orden de 24/03/2011 tenía su base en el RD 1892/2008.

Ahora bien, el Real Decreto 412/2014, de 6 de junio por el que se establece la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado dispone en su Disposición Derogatoria única: " Queda derogado el Real Decreto 1892/2008, de 14 de noviembre, por el que se regulan las condiciones para el acceso a las enseñanzas universitarias de grado y los procedimientos de admisión a las Universidades públicas españolas, sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional cuarta de este real decreto".

En artículo 7 del referido RD atribuye a las Universidades la regulación de los procedimientos de admisión, y en su artículo 8 establece:

"Corresponde a las Universidades adoptar cuantas decisiones sean necesarias para la aplicación de los procedimientos de admisión regulados en el presente decreto, así como establecer mecanismos de coordinación entre ellas.

Asimismo, podrán acordar la realización conjunta de todo o parte de los procedimientos de admisión, así como el reconocimiento mutuo de los resultados de las valoraciones realizadas en los procedimientos de admisión, con el alcance que estimen oportuno. Las decisiones adoptadas serán comunicadas en la Conferencia General de Política Universitaria y en el Consejo de Universidades".

Además, en su artículo 22, permite a las Universidades establecer el orden de prelación en la adjudicación de plazas con una limitación, al señalar: "Las Universidades establecerán el orden de prelación en la adjudicación de plazas que vayan a aplicar, que en cualquier caso deberán respetar los porcentajes de reserva de plazas recogidos en este capítulo.

Asimismo, podrán establecer cupos de reserva de plazas y diferentes reglas de prelación en función de las diferentes formas de acceso y admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado."

Respecto del porcentaje de reserva de plaza, el articulo 23 dispone lo siguiente: " 1. Del total de plazas que para cada título y centro oferten las Universidades públicas deberán, como mínimo, reservarse los porcentajes a que se refieren los artículos 24 a 28, ambos inclusive.

2. Las plazas objeto de reserva que queden sin cubrir de acuerdo con lo dispuesto en los artículos siguientes serán destinadas al cupo general y ofertadas por las Universidades de acuerdo con lo indicado en el artículo 22 en cada una de las convocatorias de admisión, excepto lo dispuesto para los deportistas de alto nivel en el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio , sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento.

3. Los estudiantes que reúnan los requisitos para solicitar la admisión por más de un porcentaje de reserva de plazas podrán hacer uso de dicha posibilidad.

4. La ordenación y adjudicación de las plazas dentro de cada cupo se realizará atendiendo a los criterios de valoración establecidos a tal efecto."

Y en relación a las plazas reservadas a estudiantes con titulación universitaria o equivalente el artículo 28 señala: " Para los estudiantes que ya estén en posesión de una titulación universitaria oficial o equivalente, se reservará un número de plazas no inferior al 1 por 100 ni superior al 3 por 100."

El Derogado RD 1892/2008 preveía en su artículo 53 el margen de porcentajes de máximos (3%) y mínimos (1%) sin atender a la atribución de concreción de las Universidades. La normativa actual permite a las Universidades del SUG concreten, en el margen permitido, una reserva de plazas para los estudiantes que ya tienen una titulación. El Acuerdo de las Universidades públicas del Sistema Universitario de Galicia sobre procedimientos de admisión a los estudios universitarios oficiales de grado del Sistema Universitario, en su base tercera 5.3 c) contempla: " Cota Titulados/as: Persoas tituladas universitarias: Segundo o establecido no artigo 28 do RD 412/2014, de 7 de xuño, para o estudantado que xa estea en posesión dunha titulación universitaria oficial ou equivalente, reservarase un 1 por 100 do total de prazas que para cada título e centro oferten."

Así pues, la concreción, dentro de la discrecionalidad que la norma superior permite, tal y como expone el informe emitido por el presidente de la CIUG, que el aumento de la porcentaje significa la disminución de plazas de la cuota general.

En definitiva, no se produce la situación denunciada por el recurrente en el sentido de que la derogación de la norma básica que fue objeto de desarrollo no conlleva de modo automático la derogación de la normativa de desarrollo, y que debe aplicarse el artículo 46.f) de la Orden de 24 de marzo de 2011. Así, la Orden de 24 de marzo de 2011 por la que se regulan las pruebas de acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de grado y el proceso de admisión a las tres universidades del sistema universitario de Galicia, en su artículo 1.2 al definir su objeto, establecía que el mismo era "Regular el proceso de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de grado del sistema universitario de Galicia, en las condiciones determinadas por el Real decreto 1892/2008, de 14 de noviembre ." Sucede sin embrago que con la aprobación del Real Decreto 412/2014, de 6 de junio - y la derogación del Real decreto 1892/2008- la competencia para concretar el porcentaje de reserva de plazas de estudiantes que ya estén en posesión de una titulación universitaria oficial, se atribuye expresamente a la Universidades de acuerdo con la normativa básica, tal y como las del SUG han efectuado mediante el acuerdo de marzo de 2022, sin que pueda aplicarse ya el porcentaje establecido en la Orden de 24 de marzo de 2011 de la Consellería de Educación en cuanto supondría vulnerar la normativa básica.

De lo actuado se desprende que el Acuerdo de las universidades Públicas del Sistema Universitario de Galicia sobre los procedimientos de admisión a los estudios universitarios oficiales de Grado, curso 2022-23 es acorde a derecho en la medida que se respeta los porcentajes que le permite el RD 412/2014, y el acuerdo impugnado en cuanto es mera aplicación de éste también.

Finalmente, tampoco pueden considerarse vulnerado el derecho a la buena administración y al principio de confianza legítima, por cuanto el porcentaje del 1% viene aplicándose de forma ininterrumpida desde la entrada en vigor del RD 412/2014, y, en todo caso, no puede desde luego considerarse vulnerador de tales principios la aplicación del porcentaje de reserva acordado por las Universidades dentro del margen legal.

En consecuencia, procede desestimar la demanda interpuesta".

CUARTO: Examen del primer motivo de apelación: alegación de posibilidad de impugnación indirecta del Acuerdo de las Universidades Públicas del sistema universitario de Galicia sobre los procedimientos de admisión a los estudios universitarios de grado.-

1. El primer aspecto de que se trata en el recurso de apelación es el relativo a la posibilidad de impugnación indirecta del Acuerdo de las Universidades Públicas del sistema universitario de Galicia sobre los procedimientos de admisión a los estudios universitarios de grado, curso 2022-23 (en lo sucesivo el Acuerdo), que funda en que ha de ser admitida esa posibilidad de impugnación ya sea por considerar que tiene carácter reglamentario o bien porque deba ser considerado como un acto inestable.

La controversia en el caso presente se centra en determinar si el Acuerdo mencionado tiene naturaleza de acto administrativo (plúrimo) o de disposición general, para cuya diferencia cabe precisar que el primero se agota con su cumplimiento por carecer de vocación de permanencia, mientras que el segundo, por el contrario, se consolida a medida que se realiza y se cumple. Además, el acto administrativo no tiene contenido normativo, frente al reglamento, que establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan.

Los actos administrativos generales pueden dirigirse a una pluralidad de personas al no poder concretarse con antelación, pero se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

La sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 3287/2022, de 19 de septiembre (recurso 937/2021), se dedica, en su fundamento de derecho quinto, a trazar la diferencia de que se trata en los siguientes términos:

"Abordando ya el tema litigioso, es conveniente comenzar recordando algunas ideas básicas sobre la distinción entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común . Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, sin ánimo exhaustivo, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno , por no mencionar la letra a) del art. 105 de la Constitución ; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común ; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012 ) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020 ). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

En cuarto lugar, en íntima relación con lo anterior, conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

En quinto y último lugar, es preciso aclarar que la existencia de una dicotomía reglamento- acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento".

2. A la luz de las anteriores consideraciones ha de concluirse que el Acuerdo tiene carácter de acto plúrimo y no de disposición general porque: 1º En su base 3ª, apartado 5.3.c, que es la que establece la reserva del 1 por 100 del total de plazas que para título y centro se oferten, se dicta en aplicación del artículo 28 del RD 412/2014 concretándola, por lo que no supone ninguna innovación del ordenamiento jurídico, 2º Agota su cumplimiento en el curso académico 2022-23, para el que se dicta, por lo que no nace con vocación de permanencia, que es lo que característico de la disposición general, 3º Al no ser disposición general cabe interponer contra él recurso en vía administrativa, pues en la parte final del Acuerdo se establece que " Contra a resolución poderá interpoñerse recurso potestativo de reposición no prazo dunmes perante a propia CiUG, que porá fin á vía administrativa. Neste caso non se poderá interpoñer o recurso contencioso- administrativo mentres non recaia resolución expresa ou presunta do recurso potestativo de reposición", en contraste con lo cual el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, dispone que " Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".

Por tanto, al no constituir el Acuerdo una disposición general no cabe la aplicación del artículo 26.1 LJ, pese a lo cual, al tiempo que se aborda el examen de la legalidad de la resolución administrativa impugnada, hemos de tratar asimismo de la fiscalización jurisdiccional de aquel Acuerdo.

QUINTO: Examen del segundo motivo de apelación: alegación de la procedente anulación del Acuerdo impugnado.-

1. El segundo motivo de apelación se funda en la alegación de que procede la anulación del Acuerdo.

Argumenta el apelante que, disponiendo el artículo 46.f de la Orden autonómica de 24 de marzo de 2011 que la reserva de plazas para titulados universitarios debe ser del 2% del total de las plazas de cada enseñanza oficial, cuya norma no contradice lo dispuesto por la normativa básica estatal contenida en el artículo 28 del RD 412/2014 (que fija la cuota entre el 1% y el 3%), el Acuerdo debe reputarse contrario a Derecho por vulnerar aquella normativa autonómica.

Alega el recurrente que la derogación de la norma básica, que fue objeto de desarrollo autonómico, no conlleva de modo automático la derogación de esta normativa de desarrollo, porque esta no contradice la nueva normativa que entra en vigor.

En base a la argumentación precedente, el apelante considera que ha de aplicarse la reserva de plazas del 2% de la Orden de 24/3/2011, por lo que entiende que sería acreedor de una plaza en los estudios del grado en Medicina.

2. Debido a que la resolución de 7 de septiembre de 2022 de la Comisión Interuniversitaria de Galicia se apoya en la base 3ª, apartado 5.3.c, del Acuerdo, hemos de tratar conjuntamente de uno y otro.

La derogación del RD 1892/2008 por el RD 412/2014, como normativa básica estatal, ha de conllevar necesariamente la derogación de la Orden autonómica de 24 de marzo de 2011, de desarrollo del RD 1892/2008, porque corresponden a concepciones diferentes.

Ello es así porque con el RD 412/2014 (que tiene el carácter de norma básica y se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución: disposición final 1ª, y tiene por objeto establecer la normativa básica de los procedimientos de admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado) se cambia la concepción, porque se atribuye a las Universidades la regulación de los procedimientos de admisión, tal como se desprende de los artículos 7.1 (" Las Universidades públicas establecerán los criterios de valoración, las reglas que vayan a aplicar para establecer el orden de prelación en la adjudicación de plazas y, en su caso, los procedimientos de admisión") y 8 (" Corresponde a las Universidades adoptar cuantas decisiones sean necesarias para la aplicación de los procedimientos de admisión regulados en el presente decreto, así como establecer mecanismos de coordinación entre ellas. Asimismo, podrán acordar la realización conjunta de todo o parte de los procedimientos de admisión, así como el reconocimiento mutuo de los resultados de las valoraciones realizadas en los procedimientos de admisión, con el alcance que estimen oportuno. Las decisiones adoptadas serán comunicadas en la Conferencia General de Política Universitaria y en el Consejo de Universidades"), así como el establecimiento del orden de prelación en la adjudicación de las plazas y de los cupos de reserva, en el artículo 22 (" Las Universidades establecerán el orden de prelación en la adjudicación de plazas que vayan a aplicar, que en cualquier caso deberán respetar los porcentajes de reserva de plazas recogidos en este capítulo. Asimismo, podrán establecer cupos de reserva de plazas y diferentes reglas de prelación en función de las diferentes formas de acceso y admisión a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado").

Así lo aclara el preámbulo del RD 412/2014 cuando dice que " de acuerdo con la nueva redacción del artículo 38 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación , son las Universidades las que determinan, de conformidad con distintos criterios de valoración, la admisión a estas enseñanzas de aquellos estudiantes que hayan obtenido la titulación que da acceso a la universidad".

Precisamente en el Acuerdo fija la CUG el cupo de reserva en base al artículo 28 del RD 412/2014 porque lo permiten sus artículos 7, 8, 22 y 23 (" 1. Del total de plazas que para cada título y centro oferten las Universidades públicas deberán, como mínimo, reservarse los porcentajes a que se refieren los artículos 24 a 28, ambos inclusive. 2. Las plazas objeto de reserva que queden sin cubrir de acuerdo con lo dispuesto en los artículos siguientes serán destinadas al cupo general y ofertadas por las Universidades de acuerdo con lo indicado en el artículo 22 en cada una de las convocatorias de admisión, excepto lo dispuesto para los deportistas de alto nivel en el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio , sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento. 3. Los estudiantes que reúnan los requisitos para solicitar la admisión por más de un porcentaje de reserva de plazas podrán hacer uso de dicha posibilidad. 4. La ordenación y adjudicación de las plazas dentro de cada cupo se realizará atendiendo a los criterios de valoración establecidos a tal efecto así lo permiten").

En el artículo 53 del derogado RD 1892/2008 se establecía el margen de porcentajes máximo (3%) y mínimo (1%), pero sin atender a la concreción por las Universidades públicas, y de hecho el porcentaje del 2 % no lo establecía la Universidad sino la Consellería de Educación y Ordenación Universitaria en el artículo 46.f de la Orden de 24 de marzo de 2011.

Por tanto, a efectos de especificación del cupo de reserva que ahora interesa, la relación entre la Orden de 24 de marzo de 2011 y el Acuerdo para el curso 2022-23 no es de jerarquía sino de competencia, porque en este último establece el cupo la CUG con arreglo a la nueva concepción emanada del RD 412/2014. A partir de la entrada en vigor el RD 412/2014 es la Universidad, y no la Administración, quien fija el cupo de reserva, de modo que no cabe estimar que el Acuerdo vulnere la Orden autonómica.

En consecuencia, una vez dictado el RD 412/2014 como normativa básica estatal, que deroga el RD 1892/2008, necesariamente hay que entender derogada asimismo la Orden de 24 de marzo de 2011, que desarrollaba la concepción originaria para la fijación del cupo de reserva, derivada del RD 1892/2008, y que resulta incompatible con el moderno criterio.

Conviene aclarar que la fijación del 1% por la CUG se justifica en que el aumento de porcentaje para quien ya posee una titulación universitaria significa la disminución de plazas para quienes acceden por primera vez a los estudios universitarios.

Y en tanto en cuanto el Acuerdo respeta los márgenes establecidos en el cupo de reserva fijados en el artículo 28 del RD 412/2014, es conforme a derecho.

Del mismo modo, al ajustarse la resolución de 7/9/2022 al Acuerdo, igualmente debe superarse esta fiscalización jurisdiccional.

De lo anteriormente expuesto se deduce que no puede compartirse la argumentación esgrimida por el apelante porque, con arreglo a la concepción derivada de la nueva normativa básica estatal contenida en el RD 412/2014, hay que atender a la especificación del cupo contenida en el Acuerdo para el curso 2022-2023 (el 1%), pues este emana de la CIUG, es decir, de la Universidad pública, y no puede servir de guía lo que en su día fijó la Administración autonómica (el 2%) en base a la concepción originaria.

Es por todo lo anterior que procede la desestimación de este motivo de apelación.

SEXTO: Examen del tercer motivo de apelación: alegación de vulneración del principio de confianza legítima y del derecho a una buena Administración.-

1. En el tercer motivo de apelación el apelante alega que con la resolución administrativa impugnada se vulnera el principio de confianza legítima y el derecho a una buena Administración.

Argumenta el actor que se ha defraudado su confianza porque en los dos primeros llamamientos para matricularse en Medicina en el cupo de titulados universitarios se llamaron a seis personas, de los que se matricularon 5, no matriculándose uno de ellos, pero cuando le tocaba el turno al demandante, ya no se realizaron más llamamientos.

Expone el actor que la CUG lo justificó por haber actuado de acuerdo con el artículo 23.2 del RD 412/2014 al argumentar lo siguiente:

" Las plazas objeto de reserva que queden sin cubrir de acuerdo con lo dispuesto en los artículos siguientes serán destinadas al cupo general y ofertadas por las Universidades de acuerdo con lo indicado en el artículo 22 en cada una de las convocatorias de admisión, excepto lo dispuesto para los deportistas de alto nivel en el Real Decreto 971/2007, de 13 de julio , sobre deportistas de alto nivel y alto rendimiento". Ya que según dice la CIUG " Esta norma es la que hace que se admita en los llamamientos iniciales a más estudiantes de los autorizados en la cuota general, de forma que se puedan compensar las anulaciones posteriores de matrícula, derivadas de la admisión de estudiantes en otras titulaciones de la misma o en otra Universidad. A pesar de ese exceso inicial, es normal que se tengan que hacer llamamientos por vacantes, pues la norma establece que se tienen que cubrir todas las plazas mientras exista lista de espera ( art. 7.2 RD 412/2014 )".

El apelante se muestra en desacuerdo con tal forma de actuar porque considera que ello resulta razonable para los llamamientos por el cupo general, pero nunca para el cupo de titulados, y añade que si quedasen plazas libres del cupo de titulados acrecerían al cupo general, pero nunca al contrario, por lo que carece de sentido que se hagan llamamientos a un número de estudiantes superior al número de plazas ofertadas.

Razona el apelante que, de acuerdo con la normativa vigente, lo adecuado sería convocar a tantos estudiantes del correspondiente cupo como plazas se oferten, y según tales plazas vayan quedado vacantes por renuncias, se vaya llamando a los siguientes en la lista; en este caso, de no haber renunciado ningún estudiante en los llamamientos efectuados, se hubieran matriculado seis personas en el Grado en Medicina por el cupo de titulados, y sin embargo, se han acabado matriculando cinco. Y para respaldar tal alegación menciona como vulnerado el derecho a una buena administración, consagrado por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que dispone que " Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable".

2. Tampoco puede prosperar este último motivo del recurso por varios motivos.

En primer lugar, porque, pese a lo afirmado en sentido contrario por el apelante, desde la entrada en vigor del RD 412/2014 ha sido la Universidad quien ha fijado el cupo de reserva de que se trata, por lo que se ha aplicado el mismo criterio seguido para el curso 2022-23, de modo que no se ha cambiado el criterio para la fijación y no puede prosperar la invocación del principio de confianza legítima.

En segundo lugar, el modo de proceder en los llamamientos en esta titulación se justifica razonablemente por la USC en que en una titulación como Medicina con muy alta demanda los aspirantes solicitan plaza en todas las Universidades que la ofertan, por lo que el llamamiento del número exacto de aspirantes dilataría, en perjuicio de los estudiantes, el acceso a los estudios, ya que luego muchos de los llamados o bien no se matriculan, al obtener plaza en otra Universidad antes del llamamiento, o bien, una vez matriculados, anulan la matrícula, al obtener con posterioridad plaza en una Universidad de su preferencia; hay que tener presente que el RD 412/2014 exige que no queden plazas vacantes mientras existan personas en lista, y que para cada llamamiento debe la Administración otorgar un plazo para formalizar la matrícula, por lo que los últimos incorporados lo harían muy avanzado el curso académico. Por tanto, ante lo razonable de la actuación administrativa, no existe base para estimar que se ha vulnerado el derecho a la buena Administración.

Por todo cuanto queda expuesto, procede la desestimación del recurso de apelación.

SÉPTIMO : Costas procesales.-

Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, han de imponerse al apelante las costas de esta segunda instancia, al desestimarse totalmente el recurso; de conformidad con el artículo 139.4 LJ, se fija en 1.000 euros la suma máxima en concepto de defensa y representación de la apelada, en función del trabajo y esfuerzo desplegado para dar respuesta a los motivos de apelación esgrimidos.

VISTOS los artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.