Sentencia Contencioso-Administrativo 87/2024 Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 39/2023 de 07 de febrero del 2024

PRIMERO.- Constituye el objeto de recurso la Resolución de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo de la Generalitat Valenciana, de fecha 27 de septiembre de 2022 que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Directora General de Industria, Energía y Minas de la Generalitat Valenciana, de fecha 31 de mayo de 2022, dictada en el expediente INSANC/2022/4/03 que acuerda imponer "dos sanciones cuyo importe global asciende a ciento veinte mil euros con dos céntimos (120.000, 02 €), a razón de 60.000, 01 € por cada una de las Estaciones ITV que integran el Lote 7 (San Bartolomé y Torrevieja), al considerar que la actuación de cada una de las referidas Estaciones ITV es constitutiva de la infracción grave del art. 31.2 p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria ", planteando la parte recurrente los siguientes motivos de impugnación:

I- Improcedencia de la sanción por ausencia de culpabilidad. Afirma que la Entidad Nacional de Acreditación y Certificación sufrió un gran volumen de solicitudes de acreditación tras la mención expresa que se realiza respecto de la misma en el Real Decreto, produciéndose un colapso de sus servicios y un retraso considerable que derivó en que, la emisión del certificado se produjese mucho más tarde de lo habitual en certificaciones de similar naturaleza. La recurrente realizó la solicitud de acreditación en diciembre de 2018, habiendo transcurrido más de 19 meses hasta la emisión de la acreditación.

II- Vulneración del principio de tipicidad. La Administración omite la distinción que la D T 1º del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos realizada entre nuevos prestadores del servicio y operadores que ya vienen ejerciendo la actividad. La recurrente se encontraba habilitada con anterioridad para el ejercicio de la prestación del servicio de ITV y disponía de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto para adecuar sus instalaciones a las obligaciones recogidas en el Real Decreto. Señala que la exigencia recogida en el artículo 14.3 del Real Decreto sobre la acreditación por ENAC conforme la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 constituye un requisito para la obtención de una habilitación de la cual él ya era titular

III- Las inspecciones realizadas se han hecho con observancia a la normativa: no se han producido reclamaciones en ningún sentido y así lo manifiestan las Actas del IVACE que realizó las tareas de supervisión de cumplimiento de los requisitos técnicos necesarios para la prestación del servicio. Lo que se pretende sancionar como infracción grave es la obtención de un mero formalismo y no un defecto técnico de las instalaciones de ITV

IV- Vulneración del principio non bis in idem. El 22 de febrero de 2021, la Subdirección General de Industria -mediante resolución firmada por la Directora General- incoó el procedimiento sancionador 21-672 por la ausencia de acreditación ENAC durante el periodo comprendido entre el 20 de mayo de 2019 y el 6 de septiembre de 2019.

Dicho procedimiento se encuentra actualmente impugnado en este mismo Tribunal con número de referencia PO 5/348/2022.

V- infracción del principio de Legalidad.

VI- Subsidiariamente error en la apreciación de hechos e Infracción del principio de proporcionalidad: en todo caso la conducta seria constitutiva de una infracción contemplada en el artículo 31.3.g) " El incumplimiento, por simple negligencia, de los requisitos, obligaciones establecidas en la normativa industrial, siempre que se produzca riesgo para las personas, la fauna, las cosas o el medio ambiente y éste sea de escasa incidencia", de carácter leve, estando prescrita por transcurso del plazo de un año desde que finalizó la conducta infractora, el día 6 de septiembre de 2019, fecha en la que obtiene la acreditación de ENAC, siendo el acuerdo de iniciación del expediente sancionador de fecha 20 de enero de 2022.

II.- La Administración se opone a la demanda rechazando la infracción de los principios denunciados.

Niega la vulneración del principio de non bis in idem alegando que en el seno de este expediente se impuso una sanción administrativa, mientras que en el expediente 21-672, se impuso una sanción o penalidad contractual, en el seno del contrato de concesión de las ITV, por lo que no se ha vulnerado dicho principio. Se remite a las sentencias de esta Sala 839/2020, rec 151/2017, st. 476/2016, rec 675/2013 y st. 361/2005 rec 1045/2002, en las que se señala que las penalidades en el ámbito de la contratación pública no tienen naturaleza de sanción administrativa como tal, sino que es una fórmula prevista legalmente para forzar al contratista al cumplimiento puntual de las obligaciones asumidas en el contrato administrativo, y que por su característica propia de la multa coercitiva, no es de aplicación el principio "non bis in indem".

En relación con la culpabilidad señala que deriva no del comportamiento o diligencia de la mercantil a la hora de solicitar la acreditación a la ENAC, sino en el mantenimiento en funcionamiento de las instalaciones sin haber obtenido la correspondiente acreditación, habiendo realizado inspecciones de vehículos, con posterioridad a la fecha límite del 20 de mayo de 2019 y hasta el momento en que la mercantil obtuvo la acreditación de ENAC.

En relación con la tipicidad se remite a lo dispuesto en el artículo 31.2.ñ) y 31.2.p) de la Ley 21/1992, de Industria, la Disposición Transitoria y artículo 14.3 del Real Decreto 920/2017, así como a las cláusulas del Pliego que establece que el concesionario está obligado al cumplimiento de las obligaciones establecidas con carácter general en el artículo 246 del Texto Refundido de la ley de Contratos del Sector Público y concordante de la reglamentación aplicable, además de las que se recogen en el Pliego, concretamente se exige " observar rigurosamente la legislación reguladora de las inspecciones técnicas de vehículos", y la cláusula 34.2.h) del PCAP sanciona como infracción el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 del Pliego.

Rechaza la infracción del principio de proporcionalidad remitiéndose a lo dispuesto en artículo 34.1 b) que establece que las multas por sanciones graves puedes ser sancionadas con hasta 6.000.000 euros, no estableciendo un mínimo para estas sanciones, aplicando el mínimo de 60.000 euros que es el tope máximo fijado en la ley para las infracciones leves.

No es aplicable el plazo anual de prescripción previsto en el art 32 de la ley para las infracciones leves.

SEGUNDO.- Hechos Probados que resultan del expediente administrativo:

I.- PISTA ITEUVE, S.A. es la titular del contrato concesional de prestación del servicio público de ITV en las estaciones de su área de concesión, el LOTE 7 (estaciones de servicio de ITV ubicadas en San Bartolomé y Torrevieja), desde el 171/1998, con un plazo de ejecución de 25 años.

II.- En fecha 6 de septiembre de 2019, PISTAS ITEUVE, S.A. obtuvo, para las Estaciones de San Bartolomé y Torrevieja, la acreditación de ENAC n.º 49/EI/ITV052, según la norma de referencia UNE-EN ISO/IEC 17020:2012.

III.-En fecha 9 de diciembre de 2021 el Instituto Valenciano de Competitividad Empresarial emitió informe sobre el número de inspecciones realizadas durante 2019 por PISTAS ITEUVE, S.A., en sus dos estaciones de San Bartolomé y Torrevieja, hasta un total de 109.283, de las cuales se realizaron un total de 164 inspecciones sin acreditación en la estación de San Bartolomé (más Móvil y Unidad Móvil Agrícola) y 76 inspecciones sin acreditación en la estación de Torrevieja.

IV.- En fecha 21 de enero de 2022, se dictó Acuerdo de inicio de expediente sancionador INSANC/2022/4/03, por la jefatura del Servicio Territorial de Industria, Energía y Minas de Alicante contra la entidad PISTAS ITEUVE, S.A., por la presunta comisión de dos infracciones administrativas tipificadas como graves en el artículo 31, 2, apartados ñ) y p) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria,, en relación con el art 14.3 del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, y disposición transitoria primera, punto 2.

V.- Concedido trámite de audiencia en fecha se presentó escrito de alegaciones en fecha 10 de febrero de 2022 alegando vulneración del principio non bis in ídem y la nulidad de pleno derecho del procedimiento por haber sido sancionada el 31 de mayo de 2021, bajo expediente 21_672 DGIEM/SDGI/SCCIVM, vulneración del principio de culpabilidad y tipicidad, e infracción del principio de legalidad.

VI.- En fecha 8 de abril de 2022 se dicta propuesta de resolución sancionadora calificando los hechos como constitutivos de las infracciones graves tipificadas en los apartados ñ) y p) del art. 31.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y se propone una sanción por infracción grave de 60.000,01 euros por cada una de las estaciones (San Bartolomé y Torrevieja)

VII.- mediante escrito presentado en fecha 27 de abril de 2022 se presentó escrito de alegaciones

VIII.- en fecha 31 de mayo de 2022, por la Directora General de Industria, Energía y Minas se dicta Resolución por la que se resuelve el expediente sancionador calificando los hechos constitutivos de dos infracciones graves, tipificadas en el artículo 31.2, apartado p), de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, determinando la responsabilidad de la mercantil PISTAS ITEUVE, S.L. e imponiendo dos sanciones cuyo importe global asciende a 120.000, 02 €, a razón de 60.000, 01 € por cada una de las Estaciones ITV que integran el Lote 7 (San Bartolomé y Torrevieja).

IX.- en el expediente remitido constan igualmente los documentos referidos a la tramitación del expediente EXP:21/672/46 iniciado mediante resolución de fecha 22 de febrero de 2021, dictándose en fecha 7 de abril de 2021 Propuesta de Resolución donde se declaran como probados que en el periodo comprendido entre el 20/5/2019 y el 06/09/2019 realizó inspecciones de vehículos sin contar con la acreditación de ENAC conforme a la norma UNEEN ISO/ IEC 17020, calificando los hechos como constitutivos de una infracción grave por vulneración de las obligaciones establecidas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares para la contratación de la explotación en régimen de concesión administrativa del servicio público de inspección técnica de vehículos en la Comunitat Valenciana, proponiendo una sanción por importe de 9.480,51 €.

En fecha 21/05/2021 se dicta la Resolución de la Secretaria Autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Trabajo por la que se resuelve el expediente sancionado imponiendo una sanción por importe de nueve mil cuatrocientos ochenta euros con cincuenta y un céntimos (9.480,51 €) por la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Interpuesto recurso de reposición fue resuelto mediante resolución de fecha 16 de julio 2021.

Dicha resolución fue objeto de recurso contencioso administrativo, POR 348/2022, seguido ante esta misma Sala y Sección, habiéndose dictado sentencia en fecha 29/11/2023, estimando el recurso por entender que : "(...) se invoca por la Administración sancionadora el art. 34.2.h) del PCAP "incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 de este Pliego, cuando no impliquen la facultad de resolver el contrato".Se trata por tanto de una imputación que se lleva a cabo mediante la referencia defectuosa (por no citar el tipo concreto) de la única norma con rango de Ley a la que remite, además, la norma reglamentaria incumplida y mediante un tipo genérico contenido en una norma contractual, que incumple, como hemos visto, el principio de legalidad y que carece de naturaleza de cláusula penal contractual por las razones expuestas anteriormente. Todo ello nos lleva a concluir que se ha vulnerado el principio de legalidad, pronunciamiento que ya han llevado a cabo algunos de los Juzgados de lo contencioso-administrativo de esta ciudad (nº 9, sentencia de 20-6-2022, dictada en el procedimiento abreviado 410/2021 y Juzgado nº 2, sentencia 192/2022 en recurso 351/2021 que reproduce la anterior) cuyos razonamientos comparte esta Sala íntegramente(...)".

TERCERO.- La Sala accede a la revocación de la resolución objeto de recurso entendiendo vulnerado el principio de prohibición de non bis in idem denunciado por la mercantil recurrente.

La parte sustenta su recurso en los siguientes motivos de Impugnación:

I.-Vulneración del principio de tipicidad: Entiende que la Administración omite la distinción que la D T 1º del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos realizada entre nuevos prestadores del servicio y operadores que ya vienen ejerciendo la actividad. La recurrente se encontraba habilitada con anterioridad para el ejercicio de la prestación del servicio de ITV y disponía de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto para adecuar sus instalaciones a las obligaciones recogidas en el Real Decreto. Señala que la exigencia recogida en el artículo 14.3 del Real Decreto sobre la acreditación por ENAC conforme la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 constituye un requisito para la obtención de una habilitación de la cual él ya era titular.

El motivo de impugnación debe rechazarse. No resulta hecho controvertido que la concesionaria desarrolló la actividad de inspección de vehículos sin estar acreditada por ENAC conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 desde el 20 de mayo de 2019, hasta el 6/9/2019 la fecha de obtención definitiva del oportuno certificado acreditativo.

No se infringe e principio de tipicidad ni de legalidad en materia sancionadora. El principio de legalidad y el de tipicidad en materia sancionadora está contemplado tanto desde una perspectiva formal como material debiendo analizar el ámbito material aquí cuestionado.

El art. 27 de la Ley 40/2015 establece que "1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título de la Ley 7/1985, de 2 de abril". El apartado 4 dice "Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica".

Este requisito ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional y ha señalado, entre otras, la STC 146/2015 de 25 de Junio (Rec. 6280/2012) que " El principio de legalidad penal, en su vertiente material, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) y comporta el mandato de taxatividad o de certeza que se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas y de sus correspondientes sanciones ( lex certa ), en virtud del cual el legislador debe promulgar normas concretas, precisas, claras e inteligibles, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo proscrito y prever, así, las consecuencias de sus acciones ( STC 185/2014 , de 6 de noviembre , FJ 8). De esta manera, ese principio, no sólo fija el límite interpretativo de los preceptos en la subsunción irrazonable en el tipo que resulta aplicado, bien por la interpretación que se realiza de la norma, bien por la operación de subsunción en sí, de manera, que de sobrepasarse tal límite, la sanción impuesta resultaría sorpresiva para su destinatario ( SSTC 137/1997 , de 21 de julio, FJ 6 ; y 185/2014 , de 6 de noviembre , FJ 5), sino que "impone, por razones de seguridad jurídica y de legitimidad democrática de la intervención punitiva, no sólo la sujeción de la jurisdicción sancionadora a los dictados de las leyes que describen ilícitos e imponen sanciones, sino la sujeción estricta, impidiendo la sanción de comportamientos no previstos en la norma correspondiente pero similares a los que sí contempla" ( STC 137/1997 , de 21 de julio , FJ 6)."

En el examen de la razonabilidad de la subsunción de los hechos probados en la norma penal o sancionadora el primero de los criterios a utilizar es la compatibilidad de dicha subsunción con el tenor literal de la norma y con la consiguiente prohibición de la analogía in malam partem. A dicho criterio inicial se añade un doble parámetro de razonabilidad: metodológico, dirigido a comprobar que la exégesis de la norma y subsunción en ella de las conductas contempladas no incurre en quiebras lógicas y resultan acordes con modelos de argumentación aceptados por la comunidad jurídica; axiológico, consistente en verificar la correspondencia de la aplicación del precepto con las pautas valorativas que informan el ordenamiento constitucional ( SSTC 57/2010 , de 4 de octubre , FJ 3 ; 153/2011 , de 17 de octubre , FJ 8 ; 45/2013 , de 25 de febrero , FJ 2 ; 193/2013 , de 2 de diciembre , FJ 5 ; 185/2014 , de 6 de noviembre, FJ 5 , y 2/2015 , de 19 de enero , FJ 8).

II.- La Ley de Industria tipifica en su art 31.2 las siguientes infracciones graves: "(...) p) Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa de desarrollo de la presente ley".

La sanción se impone en su cuantía mínima de 60.001 euros, de conformidad con lo dispuesto en el art 34: "1. Las infracciones serán sancionadas en la forma siguiente: a) Las infracciones leves con multas de hasta 60.000 euros. b) Las infracciones graves con multas de hasta 6.000.000 euros. c) Las infracciones muy graves con multas de hasta 100.000.000 euros.

(...)2. Para determinar la cuantía de las sanciones se tendrán en cuenta las siguientes circunstancias: a) La importancia del daño o deterioro causado. b) El grado de participación y beneficio obtenido. c) La capacidad económica del infractor. d) La intencionalidad en la comisión de la infracción. e) La reincidencia. f) El número de productos puestos en el mercado objeto de la infracción. g) El volumen de facturación de la entidad, incluido el grupo al que pertenezca".

El RD 920/2017, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, transposición de la Directiva 2014/45/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3-4-2014, en su artículo 14.3, establece que "Las estaciones ITV estarán acreditadas conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 como organismo de inspección de tercera parte en la inspección técnica de vehículos, realizada por la Entidad Nacional de Acreditación, de conformidad con los requisitos especificados en este real decreto.", Real Decreto que entró en vigor el 20 de mayo 2018 ( Disposición final octava).

El art 25 establece que " Las infracciones de las condiciones establecidas en este Real Decreto serán sancionadas de acuerdo con lo dispuesto en el título V de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria".

La Disposición transitoria primera, punto 2 dispone: " Antes de que transcurra un año desde la entrada en vigor de este real decreto, las estaciones ITV deberán adecuar sus instalaciones a las obligaciones y requisitos recogidos en este real decreto y deberán acreditar ante el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente el cumplimiento de las obligaciones y requisitos aplicables a las estaciones ITV, que se establecen en este real decreto".

No existe, por tanto, infracción del principio de legalidad ni tipicidad.

Se dictó Acuerdo de inicio de expediente sancionador por la jefatura del Servicio Territorial de Industria, Energía y Minas de Valencia por la presunta comisión de varias infracciones administrativas tipificadas como graves en el artículo 31, 2, apartado p) de la Ley, identificando las conductas cometidas (una por cada estación de servicio) y la calificación de las mismas conforme al art 31 p) de la Ley de Industria en relación con el citado Real Decreto.

Obra en el expediente el informe de IVACE cuantificando las actuaciones realizadas en cada una de las estaciones inspeccionadas desde el 20/5/2019 hasta el 6/9/2019 (pasados 120 días desde la fecha en que debía haberla obtenido),recogiendo una tabla del número de inspecciones realizadas durante el año 2019 (con y sin acreditación en las distinta estaciones).

La infracción se comete si, pasado el plazo, las instalaciones siguen en funcionamiento, y no se cuestiona en este caso que las mismas funcionaron hasta que obtuvo la certificación en septiembre.

Como se indicó en la sentencia dictada por esta misma Sala y Seccion en autos POR 348/2022 reproduciendo la SAN de 2-6-2023 ( ECLI:ES:AN:2023:4053) en referencia a la STS de 26-11-2020, en recurso 7925/2018:

"(...)Conviene, además, precisar que, de acuerdo con el máximo intérprete de nuestra Constitución, forma parte del contenido constitucional del derecho fundamental a la legalidad reconocido en el art. 25 CE que la resolución sancionadora que pone fin al procedimiento incluya, como parte de su motivación, el fundamento legal de la sanción que se impone: "el derecho fundamental a la legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE ) -se afirma en el FJ 3 de la STC 161/2003, de 15 de septiembre -, en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente ( art. 9.3 CE ), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1.a ) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común], identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona" (se hacen eco de esta doctrina la STC 113/2008, de 29 de septiembre , FJ 4; así como los AATC 317/2004, de 27 de julio, FJ 3 ; 324/2004, de 29 de julio , FJ 3 ; 250/2004, de 12 de julio, FJ 3 ; y 251/2004, de 12 de julio , FJ 3). Y, más recientemente, se ha puesto de relieve que "resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionadora. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma" ( STC 218/2005, de 12 de septiembre , FJ 3). Ahora bien, esta última obligación encuentra, de acuerdo con el Tribunal, una única excepción: "aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida" ( STC 218/2005, de 12 de septiembre , FJ 3); en estos supuestos -ha concluido el Tribunal- se respeta el art. 25.1 CE .".

En ese supuesto concreto la resolución consideraba infringida la Ley 21/1992, de 16 de julio de Industria, el RD 920/2017, de 23 de octubre, artículo 14.3 y la cláusula 34.2.h) del PCAP , sin especificar en que conducta se incardinaba la actuación sancionada "(...)La Ley 21/1992, de Industria, que menciona la resolución sin referencia a precepto alguno, contiene en su artículo 31 la clasificación de infracciones y, entre las graves, párrafo 2, podría encuadrarse la conducta sancionada en el apartado c ), o el k) -en este fundamentalmente-, o el ñ) o el p). Pero no se le han mencionado al actor ni a lo largo del expediente administrativo ni tampoco en las resoluciones sancionadoras (inicial y en reposición) con clara vulneración de sus derechos, en los términos ya analizados. (...)"

En el supuesto que examinamos ahora, a diferencia del anterior, si se identifica claramente desde el acuerdo de inicio la conducta, cometida, la infracción correspondiente ( art 31.2 p y 34) de la ley en relación con el art 14.3 y disposición transitoria primera, punto 2. del RD 920/2017.

El mismo argumento resulta aplicable para desestimar el tercer motivo de impugnación. Con independencia de que no se hayan producido reclamaciones en relación con las inspecciones realizadas careciendo las instalaciones de la certificación expedida.

Los preceptos son claros. Se sanciona conforme al art 31.2p) de la Ley de Industria por " Mantener en funcionamiento instalaciones sin haber superado favorablemente las inspecciones, revisiones o comprobaciones establecidas en la normativa de desarrollo de la presente ley". Dicha normativa de desarrollo es el Real Decreto que exige expresamente la acreditación en su art 14.3 "Las estaciones ITV estarán acreditadas conforme a la norma UNE-EN ISO/IEC 17020 como organismo de inspección de tercera parte en la inspección técnica de vehículos, realizada por la Entidad Nacional de Acreditación", acreditación que da garantía del proceso y del cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa.

La D.T. 1ª, en su apartado 2º, literalmente la adecuación y acreditación antes de que transcurra el año:

" Antes de que transcurra un año desde la entrada en vigor de este real decreto, las estaciones ITV deberán adecuar sus instalaciones a las obligaciones y requisitos recogidos en este real decreto, y deberán acreditar ante el órgano competente de la comunidad autónoma correspondiente el cumplimiento de las obligaciones y requisitos aplicables a las estaciones ITV, que se establecen en este real decreto ".

II.- Vulneración del principio non bis in idem.

El 22 de febrero de 2021, la Subdirección General de Industria -mediante resolución firmada por la Directora General- incoó el procedimiento sancionador 21-672 por la ausencia de acreditación ENAC durante el periodo comprendido entre el 20 de mayo de 2019 y el 6 de septiembre de 2019.

Dicho procedimiento se encuentra actualmente impugnado en este mismo Tribunal con número de referencia PO 5/3248/2022.

El principio "non bis in idem", prohíbe sancionar un mismo hecho dos veces. Con carácter general, el art. 31.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, positiviza el non bis in idem en estos términos: "No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento" . Este precepto recoge el principio "non bis in idem" que, como puntualiza la doctrina científica recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 2/1981 , 159/1985 y 66/1986), ha de considerarse integrado dentro de los principios de legalidad y de tipicidad contenidos en el artículo 25 CE.

La aplicación en el ámbito administrativo del principio "non bis in idem", sea sustantiva o sea procedimental, requiere, ante todo, la constatación de la triple identidad, esto es, de hecho, de sujeto y de fundamento, ya que, en definitiva, los derechos fundamentales recogidos en el artículo 25.1CE consistente en no padecer una doble sanción ni ser sometido a un doble procedimiento punitivo, pero en los términos que vamos a ver a continuación.

La prohibición también impide sancionar unos hechos punibles que ya están incluidos (y sancionados) en otros que abarcan el total desvalor del hecho (porque ya incluye toda su antijuridicidad y culpabilidad).

Sentados estos criterios generales, recogidos por nuestra Jurisprudencia, lo cierto es que el tema debe llevarse al supuesto concreto planteado al objeto de precisar si los dos expedientes coinciden en los hechos.

En el acuerdo de incoación de expediente sancionador se recoge:

"(...)Los hechos citados constituirían infracción cometida por el concesionario al contravenir lo establecido en la legislación que afecta al objeto y contenido de la concesión e incumplir las obligaciones impuestas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) para la contratación de la explotación en régimen de concesión administrativa del servicio público de inspección técnica de vehículos en la Comunitat Valenciana: Conforme establece la cláusula 27.1 del PCAP el concesionario está obligado al cumplimiento de las obligaciones establecidas con carácter general en el artículo 162 de la L.C.A .P. (Ley 13/1995, de 18 de 2 de 4 mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas) y concordantes de la reglamentación aplicable, y además de las que se recogen con carácter específico en las distintas cláusulas del citado Pliego. En concreto, en este caso lo indicado en su apartado i) "observar rigurosamente la legislación reguladora de las inspecciones técnicas de vehículos". A este respecto no se ha contemplado lo establecido en el artículo 14, epígrafe 3, del Real Decreto 920/2017 que regula la inspección técnica de vehículos. (...)Estos hechos podrían también constituir una infracción administrativa de las previstas en el artículo 31 de la Ley 21/1992 de Industria (...)"

Lo cierto es que en ambos procedimientos se está sancionando idéntica conducta, con fundamento en las mismas normas y en relación con el mismo periodo temporal e idénticas instalaciones. En ambos procedimientos se sustenta la sanción en la aplicación de la misma norma. En realidad se trata de un mismo hecho, desglosado por así decir en dos aspectos (sanción derivadas de las cláusulas del Pliego con remisión a la normativa de industria y sanción de la Ley de Industria a la que se remite el Pliego), que bien pueden tratarse en el mismo expediente, por lo que en realidad se infringe el principio non bis in idem, al coincidir sujetos, hechos y fundamentos así como acción sancionadora (mismo periodo temporal, mismo Lote e idénticas estaciones).

Por todo ello, el recurso debe ser estimado. La Administración ha incoando dos procedimientos por hechos denunciados que no son dos conductas distintas, por lo que no cabe la doble sanción impuesta.

En este sentido nos remitimos a la sentencia dictada en los autos de procedimiento ordinario 36/2023, sentencia739/2023 que se pronuncia en los siguientes términos:

"(...) Accedemos a la pretensión de invalidez jurídica que se solicita en el procedimiento ordinario 36/2023.

La decisión del tribunal parte de estos datos:

1.-"... La resolución impugnada vulnera flagrantemente el principio non bis in idem" (escrito de demanda, página 10).

a.- El 27 de noviembre de 2023 esta Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, ha dictado una sentencia en el procedimiento ordinario 348/2022 .

Procedimiento cuyo objeto era el de establecer si se acomoda o no al ordenamiento legal aplicable un acuerdo, de 21 de mayo de 2021, de la Sra. secretaria autonómica de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo.

Este acuerdo - confirmado, en reposición, el día 16 de julio de este año - resuelve:

"IMPONER a la entidad PISTAS ITEUVE S.A. (...) una sanción por importe de 9.480,51 € por la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, según se detalla en la presente resolución" (parte dispositiva).

"... PRIMERO.- Se ha comprobado en inspecciones realizadas entre el día 20 de mayo de 2019 y el día 6 de septiembre de 2019 que PISTAS ITEUVE S.A. ha realizado 14.431 inspecciones de vehículos sin estar acreditada ante ENAC".

"... El Real Decreto 920/2017 entró en vigor en fecha 20 de mayo de 2018 por lo que PISTAS ITEUVE S.A. debería haber estado acreditado ante el órgano competente de la comunidad autónoma antes del 20 de mayo de 2019".

"... sino que expresamente ha reconocido que no dispuso de ella hasta el 6 de septiembre de 2019".

"... Estos hechos resultan constitutivos del incumplimiento de la obligación establecida en la cláusula 27.1.i) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares. Este incumplimiento se considera una infracción grave conforme a la cláusula 34.2.h) del PCAP" (de sus antecedentes de hecho).

"... QUINTO.- Los hechos probados infringen:

La Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria.

Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos y que desarrolla la Ley 21/1992, de 16 de julio. Y concretamente, artículo 14.3

La vulneración de la normativa indicada en los hechos constituiría una falta GRAVE conforme a lo dispuesto en la cláusula 34.2.h) del PCAP. En general, el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que se establecen para el concesionario en la cláusula 27 de este Pliego, cuando no impliquen la facultad de resolver el contrato".

"SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en la cláusula 34.4 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, cada falta grave debe ser sancionada con multa de cuantía comprendida entre los 6.010,12 euros y 60.101,21 euros" (Fundamentos de derecho, decisión de 21/05/2021. Recurrida en el procedimiento ordinario 348/2022).

b.- Es decir, la controversia de los autos 348/2022 se vinculaba con la legalidad de atribuir, a otra sociedad concesionaria de la prestación del servicio público de inspección técnica de vehículos (Pistas Iteuve S.A.), una sanción de 9.480,51 €, por:

"... la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, según se detalla en la presente resolución" (parte dispositiva, resolución de 21/05/2021).

En la STSJCV, 5ª, 730/2023, de 27 de noviembre , el tribunal llega a la conclusión de que: - el acto administrativo de 21 mayo 2021 queda inmerso dentro del ámbito del Derecho administrativo sancionador;

- ello así, no estamos ante una cláusula penal contractual de las que menciona el artículo 192 de la Ley 9/2017, de la Ley de Contratos del Sector Público (si bien, el aplicable es el de una normativa anterior, pero con un contenido similar):

"Artículo 192. Incumplimiento parcial o cumplimiento defectuoso.

1. Los pliegos o el documento descriptivo podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incumplimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato que se hubiesen establecido conforme al apartado 2 del artículo 76 y al apartado 1 del artículo 202. Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y las cuantías de cada una de ellas no podrán ser superiores al 10 por ciento del precio del contrato, IVA excluido, ni el total de las mismas superar el 50 por cien del precio del contrato";

- la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos, Comercio y Consumo ha desconocido los principios de legalidad formal y material. Característicos del derecho administrativo sancionador.

Lo que remite a los artículos 25 y 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre :

"CAPÍTULO III. PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

Artículo 25. Principio de legalidad (...)

Artículo 27. Principio de tipificidad".

c.- Con esta perspectiva, la sentencia de la Sala dictada en el procedimiento ordinario 348/2022 anota lo siguiente:

"... "... la primera de las cuestiones que se suscitan en estas actuaciones, (que) es la naturaleza jurídica del acto administrativo sometido a enjuiciamiento".

"... Y era por todo ello que no veníamos admitiendo (con la mayor parte de TSJ de España) la imposición de penalidades una vez concluido el contrato" (fundamento de derecho segundo).

"... hacen más inexplicable la postura de la Administración demandada en estas actuaciones considerando que no nos encontramos ante una sanción, sino ante una cláusula penal contractual, pese a que en todo momento a lo largo del expediente administrativo (...) se ha referido a que se seguía un procedimiento sancionador e imponía una sanción, tesis que no compartimos a la vista de los criterios ya expuestos sobre cual es la diferencia fundamental entre una sanción y una cláusula penal contractual, cuya finalidad coercitiva al cumplimiento del contrato claramente no existe aquí".

"... La Ley 21/1992, de Industria, que menciona la resolución, sin referencia a precepto alguno, contiene en su artículo 31 la clasificación de infracciones y, entre las graves, párrafo 2 , podría encuadrarse la conducta sancionada en varios de sus apartados, pero ninguno de ellos se le han mencionado al actor ni a lo largo del expediente administrativo ni tampoco en las resoluciones sancionadoras (inicial y en reposición) con clara vulneración de sus derechos".

"... Se trata por tanto de una imputación que se lleva a cabo mediante la referencia defectuosa (por no citar el tipo concreto) de la única norma con rango de Ley a la que remite, además, la norma reglamentaria incumplida y mediante un tipo genérico contenido en una norma contractual, que incumple, como hemos visto, el principio de legalidad y que carece de naturaleza de cláusula penal contractual por las razones expuestas anteriormente".

"También se vulnera, en los términos expuestos de la doctrina constitucional, el principio de tipicidad" (fundamento de derecho tercero).

d.- Como deriva de lo expuesto en el segundo fundamento de derecho, el primer motivo de invalidez jurídica de las resoluciones impugnadas en el actual procedimiento ordinario 36/2023 es el de que:

"... PRIMERO.- LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA VULNERA FLAGRANTEMENTE EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM" (escrito de demanda, página 10).

Sobre la base de que antes de emitirse las resoluciones de 20/05 y 30/09/2022 - que son las recurridas en el POR 36/2023 - la Sra. secretaria autonómica de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos y Comercio resolvió:

"IMPONER a la entidad ASEGURAMIENTO TÉCNICO DE CALIDAD S.L. (...) una sanción por importe de 33.871,62 € por la comisión de las infracciones tipificadas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares" (acuerdo de 31 de mayo de 2021, parte dispositiva).

"... el procedimiento sancionador objeto de autos y el procedimiento sancionador nº 21_669, comparten identidad subjetiva, fáctica y de fundamento: la infracción del artículo 31.2 p) de la Ley de Industria , como consecuencia del ejercicio de la actividad por parte de ATECSL, sin la correspondiente acreditación por ENAC".

"... Señala la resolución impugnada que el procedimiento 21_669 se trataba de un expediente de penalidades contractuales, si bien, como veremos, ello no es cierto".

"... el régimen sancionador aplicable a ambos procedimientos es exactamente el mismo".

"... Finalmente, cabe recordar que el procedimiento nº 21_669, menciona en su resolución definitiva (...) como normativa infringida la Ley de Industria" (escrito de demanda, páginas 10, 11 y 13).

e.- Este acuerdo de 31 de mayo de 2021 de la Sra. secretaria autonómica de la Conselleria de Economía Sostenible, Sectores Productivos y Comercio tiene una naturaleza equivalente a aquél que conformó el objeto del POR 348/2022:(...)

(...) Al ser, en la realidad de las cosas, una pena (esa multa de 33.871,62 €) ínsita dentro del espacio propio, característico, del Derecho administrativo sancionador.

Con la que hay una duplicidad sancionadora por la comisión de una única conducta. Que determina la nulidad de las resoluciones de 20 de mayo y 30 de septiembre de 2022. (...)".

La estimación de este principio y anulación de la sanción conlleva no examinar el resto de alegaciones: Infracción del principio de Legalidad, subsidiariamente error en la apreciación de hechos e Infracción del principio de proporcionalidad e improcedencia de la sanción por ausencia de culpabilidad y ausencia de fundamentación de la resolución respecto de la existencia de culpabilidad.

CUARTO.- El artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vigente al tiempo del presente procedimiento, establece que en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

Procede imponer las costas procesales a LA ADMINISTRACIÓN con el límite de 3000 euros por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación