Sentencia Contencioso-Administrativo 372/2024 Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda, Rec. 1362/2021 de 08 de febrero del 2024

PRIMERO.- Por IGNACIO LOPEZ CHOCARRO, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de DOMUS VIATOR, SL, se interpuso recurso contencioso administrativo, contra el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ (en adelante PDULG), que afecta els termes municipals de Portbou, Colera, Llançà, el Port de la Selva, Cadaqués, Roses, Castelló d'Empúries, Sant Pere Pescador, l'Escala, Torroella de Montgrí, Pals, Begur, Palafrugell, Mont-ras, Palamós, Calonge i Sant Antoni, Castell-Platja d'Aro, Sant Feliu de Guíxols, Santa Cristina d'Aro, Tossa de Mar, Lloret de Mar i Blanes.

SEGUNDO.- La parte actora, en la demanda presentada, impugna el Acuerdo de la COMISIÓN DE TERRITORIO DE CATALUÑA, de fecha 28 de enero 2021 (DOGC 15-2-2021), por el que se aprobó definitivamente el PLA DIRECTOR URBANÍSTIC DE REVISIÓ DELS SOLS NO SOSTENIBLES DEL LITORAL GIRONÍ, por los siguientes motivos:

1) Afirma que el PDULG es nulo de pleno derecho, por haber sido aprobado por un órgano manifiestamente incompetente, dado que la Generalitat de Catalunya se hallaba en funciones al adoptarse el Acuerdo de 28 de enero de 2021.

2) Considera que el PDULG también es nulo de pleno derecho, al no haber sido sometido a un nuevo trámite de información pública tras los cambios que considera sustanciales, introducidos entre la aprobación inicial y la aprobación definitiva.

3) Considera también que el PDULG es nulo de pleno derecho por la insuficiencia de su Estudio económico-financiero, y por la inexistencia de un informe de sostenibilidad económica.

4) Afirma que el PDULG es nulo de pleno derecho por carecer de análisis de la perspectiva de impacto de género.

5) Considera que el PDULG es nulo de pleno derecho, al vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE, cuando impone a los municipios de litoral de Girona, la desclasificación de determinados suelos urbanos.

Por su parte, el ADVOCAT DE LA GENERALITAT en defensa de la CTUG, afirma, con carácter general, que el PDULG se ajusta al principio de autonomía local, y que su procedimiento de aprobación se ha producido de acuerdo con la legislación vigente. Considera que ninguna incidencia tiene en la validez del Acuerdo impugnado, la circunstancia de que el Govern de la Generalitat se encontrara en funciones en el momento de producirse. Afirma que no era necesario un nuevo trámite de información pública, pues el PDULG no clasifica nuevo suelo, sino que revisa la clasificación prevista en el planeamiento general de los municipios de litoral de Girona. Considera que el informe de sostenibilidad económica no era necesario en el caso que nos ocupa, y defiende la suficiencia del estudio económico financiero elaborado. Recuerda que en el expediente administrativo consta informe favorable del Institut Català de les Dones, de 7 de abril de 2020. Finalmente, afirma que el Sector Sa Guarda, el 58% de superficie presenta un 20% de pendiente, y desarrollar el mismo, según la ordenación urbanística que provenía del Plan General, tanto por su posición en el territorio, como por su morfología, comportaría un impacto paisajístico alto. Añade que el modelo de vivienda unifamiliar previsto destinado a segunda residencia implica un consumo de suelo y una ocupación del territorio que va contra la sostenibilidad, y que el Acuerdo del Pleno del AJUNTAMENT DE CADAQUÉS, de 26 de mayo de 2020, acordó declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Junta de Gobierno de 21 de junio de 2013, de aprobación del Proyecto de Urbanización del Plan Parcial.

TERCERO.- Considera en primer lugar la parte recurrente, que el PDULG es nulo de pleno derecho, por haber sido aprobado por un órgano manifiestamente incompetente, dado que la Generalitat de Catalunya se hallaba en funciones al adoptarse el Acuerdo de 28 de enero de 2021. A tales efectos, recuerda que el Govern de la Generalitat se encontró en funciones desde el 28-9-2020, y hasta el 24-5-2021, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno, debía limitar su actuación al despacho ordinario de los asuntos públicos.

El anterior motivo de impugnación debe ser rechazado, pues la parte recurrente olvida que el artículo 27 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, de la presidencia de la Generalidad y del Gobierno, incluye, entre las posibilidades de actuación de un Gobierno en funciones, el ejercicio de la potestad reglamentaria, algo que, por ejemplo, el artículo 37 de la Ley Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no contempla, por lo que no resultaría válida la argumentación de la parte.

Es conocida la jurisprudencia del Tribunal Supremo que atribuye a los Planes urbanísticos la naturaleza jurídica de disposición de carácter general (en este sentido, SSTS, de 13 de julio de 2023, o de 6 de octubre de 2015), carácter normativo de los instrumentos de planeamiento urbanístico que figura, además, expresamente reconocido, por otra parte, en el art. 42 de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por ello, debían incluirse en la excepción que prevé el artículo 27 de la Ley 13/2008, de 5 de noviembre, antes citado.

Al margen de todo ello, recordar, que en el presente caso lo que se está impugnando es un Acuerdo de un órgano de la Administración, (no del propio Gobierno en funciones), adscrito al Departamento competente en materia de urbanismo (artículo 8 del Decret 68/2014, de 20 de maig, pel qual es regula la composició i el funcionament intern dels òrgans urbanístics de la Generalitat de caràcter col·legiat.

CUARTO.- En segundo lugar, la parte actora, considera que el PDULG sería nulo de pleno derecho, al no haber sido sometido a un nuevo trámite de información pública tras los cambios que considera sustanciales, que fueron introducidos entre la aprobación inicial y la aprobación definitiva.

La adecuada resolución de la controversia suscitada en el presente procedimiento, exige examinar las modificaciones introducidas en el PDULG tras su aprobación inicial, a la luz de lo dispuesto en el artículo 112 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

En concreto, el precepto, en sus tres primeros apartados, exige un nuevo trámite de información pública, tras la introducción de cambios sustanciales en el plan aprobado inicialmente y expuesto al público. De este modo, se prevé que:

"En la tramitación de los planes urbanísticos, es preciso proceder a abrir un nuevo plazo de información pública y, en su caso, de audiencia, en los siguientes casos:

a) Por la introducción de cambios sustanciales en el plan aprobado inicialmente y expuesto al público, bien de oficio o bien por la estimación de alegaciones formuladas en el decurso de la primera información pública o de informes sectoriales. En este caso, el proyecto de plan urbanístico modificado debe aprobarse inicialmente por segunda vez antes de ser sometido nuevamente a información pública y, en los casos que regula el artículo 85.1 de la Ley de urbanismo, hay que someterlo de nuevo a informe de la comisión territorial de urbanismo correspondiente.

b) Cuando la enmienda de las deficiencias señaladas en los acuerdos de suspensión total o parcial del trámite de aprobación definitiva del planeamiento urbanístico comporte un cambio sustancial en el contenido de la figura de planeamiento objeto de resolución. En este caso, es preciso que el órgano que hubiera adoptado el acuerdo de aprobación inmediatamente anterior apruebe expresamente un texto que incorpore los cambios introducidos y lo someta a información pública.

112.2 En el caso de planeamiento urbanístico general, se entiende que son cambios sustanciales:

a) La adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general o al modelo de ordenación del territorio.

b) La adopción de nuevos criterios respeto a la clasificación del suelo.

112.3 Los cambios en la clasificación del suelo, en las previsiones sobre sistemas urbanísticos generales, en las calificaciones urbanísticas o en otras determinaciones de los planes urbanísticos que no se incluyan en los casos indicados en el apartado 2 no comportan la exigencia de un nuevo plazo de información pública, pero se deben hacer constar en el acuerdo de aprobación.".

La STS de 8 de septiembre de 2017, en relación con el concepto de "modificación sustancial", y aplicando precisamente el artículo 112 del Decreto 305/2006, de 18 de julio, el Tribunal Supremo, nos recuerda que:

"En nuestras SSTS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) y de 31 de enero (RC 1125/2016 ) y 11 de julio de 2017 (RC 215/2016 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina de esta Sala de instancia en relación con este concepto de las modificaciones substanciales, ciertamente difícil de determinar en su contenido, pero de todo lo allí expuesto. En concreto, decíamos:

"En nuestra reciente STS de 26 de noviembre de 2015 (RC 69/2014 ) hemos intentado sintetizar la ya larga doctrina en relación con este concepto, ciertamente difícil de determinar en su contenido. Así, con cita de la STS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) expresamos:

"Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado".

Igualmente citábamos la STS de 24 de abril de 2004 (RC 10814/2004 ), en la que, en relación con el caso concreto decíamos:

"En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública".

También citábamos la STS de 23 de febrero de 2010 expresando que en la misma:

"... hemos hecho referencia a la relatividad del concepto que nos ocupa, señalando que "las citadas conclusiones surgen en el marco de la relatividad del concepto de modificación substancial que se contiene en el artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), y que la jurisprudencia ha reproducido con reiteración".

Especialmente significativa era la cita de la STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ), en la que, se decía:

" ... hemos tomado en consideración el principio de proporcionalidad atendiendo al carácter cuantitativo y cualitativo de las modificaciones introducidas en el planeamiento, señalando al respecto que "Como antes hemos expresado la sentencia de instancia llega a la conclusión de la existencia de una modificación sustancial (acreedora de un nuevo trámite de información pública) con base en dos afirmaciones:

a) La "entidad" de la proporción de incremento de suelo urbanizable entre la aprobación inicial y la definitiva.

b) La "naturaleza" de los cambios introducidos en el suelo urbano".

A la vista de todo lo anterior, obvio es que dadas las modificaciones introducidas, que acabamos de sintetizar, y examinadas las peculiares características del pequeño municipio que nos ocupa, esto es, su relatividad, obvio es que las citadas modificaciones ---en relación con las características del municipio--- deben de calificarse de substanciales y que, en resumen, con las determinaciones urbanísticas introducidas en las Normas Subsidiarias se ha producido una "reconsideración integral o total del planeamiento anterior".

En la misma STS de 11 de noviembre de 2004 (RC 2504/2002 ) decíamos:

"Debemos añadir que la alteración producida ---entre el momento de la aprobación inicial y la definitiva--- ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con la importante afectación al número de manzanas) como cualitativa (con la igualmente importante alteración de la ordenanza de aplicación, edificabilidad, aprovechamiento, etc.), lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial; ... Entre lo inicialmente diseñado para la ciudad de ... y lo definitivamente aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han desnaturalizado el modelo inicialmente previsto, e implica, sin duda, un considerable incremento poblacional para la ciudad en modo alguno tomado en consideración en el momento de la aprobación inicial".

Trasladadas estas consideraciones al supuesto que nos ocupa, hemos de concluir que la sentencia impugnada ha procedido correctamente al entender que los cambios introducidos en el planeamiento urbanístico tienen la consideración de sustanciales, en tanto que han venido a alterar el modelo de ordenación configurado inicialmente para el desarrollo del municipio.

A partir de la reducción generalizada en la edificabilidad en todos los ámbitos de clasificación del suelo y demás datos puestos de manifiesto por el perito, en efecto, es fácil deducir que el plan termina alejándose de un modelo expansivo inicial y acudiendo a otro en su lugar de signo eminentemente más restrictivo, como resulta de las propias magnitudes expuestas en el informe pericial, consecuencia de lo cual hubo además que incorporar al PGOU nuevos informes y planos de ordenación, como la sentencia impugnada también destaca.

Se produce, por tanto, una reconsideración general de los criterios de ordenación establecidos por el plan, que obliga a la práctica de una nueva información pública, en los términos prevenidos por nuestro ordenamiento jurídico que la sentencia impugnada aplica con toda corrección, así que, tampoco este segundo motivo, lo mismo que el primero, puede ser estimado".

Por otra parte, en nuestra STS de 27 de febrero de 2014 (RC 5116/2011) hemos acogido el extracto que de la jurisprudencia de esta Sala , sobre el expresado concepto realizó la Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ de Castilla la Mancha en su STSCM de 26 de julio de 2011 (RCA 556/2007 ) ---con remisión a su anterior STSCM de 18 de julio de 2011, RCA 516/2007)--- en relación con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo:

"Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: "Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril , de Urbanismo y de Castilla y León-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002 ) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001 ), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido".

La STSJCM recoge las ya citadas antes SSTS de 6 de noviembre de 2003 (RC 6193/2000 ) y 24 de abril de 2009 (RC 10814/2004 ), y añade:

"Ciertamente, como antes adelantamos y reiteradamente venimos declarando, el concepto de modificación "sustancial" es un concepto jurídico indeterminado que ha de acotarse en cada supuesto concreto. Debiendo entender por variación sustancial del planeamiento aquélla que implica una modificación sustancial del modelo territorial concebido por el Plan. La modificación "sustancial" ha de contemplarse, desde la perspectiva que suministra examinar el Plan en su conjunto. Ello comporta, por regla general, que las modificaciones concretas y específicas del planeamiento, por muy importantes y "sustanciales" que resulten para los propietarios de los terrenos afectados, son irrelevantes desde la perspectiva del Plan, considerado en su conjunto ( STS 12 de febrero de 1996 recurso de casación 5736 /1991 ).

En este sentido los numerosos cambios que tuvieron lugar después de la aprobación provisional, antes señalados, y valorados --no cuantitativamente por el número de preceptos modificados como señala la recurrente-- sino en atención a su contenido --por la incidencia que producen en el modelo de planeamiento elegido entre una y otra aprobación--, determina que las modificaciones alcancen el carácter de sustancial, al rebasar el contenido de una mera modificación accesoria. En definitiva, se ha producido una variación en la estructura del planeamiento por la modificación de los criterios básicos sobre los que se asienta el modelo territorial establecido provisionalmente, lo que debió dar lugar a un nuevo trámite de información pública.".

La anterior cita, extensa, pero necesaria, nos debe llevar a valorar las modificaciones introducidas en el PDULG impugnado y expuestas por la parte actora, tras su aprobación inicial, para determinar, si las mismas tienen cabida en el concepto jurídico indeterminado de "modificación sustancial", en los términos en que ha sido interpretado por el Tribunal Supremo.

La demanda relaciona en sus antecedentes de hecho los cambios producidos entre la aprobación provisional y la aprobación definitiva del Plan, aunque en sus fundamentos de derecho, vinculados al presente motivo de impugnación, expone que en el PDULG, se introdujeron modificaciones sobre sectores y ámbitos de 10 municipios (el Plan afecta a un total de 23), y que en relación con dichos municipios se introducen cambios en un total de 30 sectores y ámbitos "con modificaciones en el articulado y en la Memoria", que por cierto no concreta. Sí concreta, que, "en el ámbito SRL Mas Gibert, de Begur, en el cual se modifica la actuación de extinción y se propone una actuación de modificación; en el sector S24 Residencial Begur, en donde se cambia la calificación urbanística del suelo no urbanizable; en Lloret de Mar, en el sector PPU 10 Riera Passapera-l'Angel, se modifica la actuación de extinción y se propone una actuación de modificación. Asimismo, y sin ánimo de citar todos y cada uno de los cambios producidos, en Blanes, en los sectores B1 Vall de Burg y B Platja s'Abanell, se modifica la actuación de extinción y se propone una actuación de modificación".

Sin embargo, todo ello, no puede considerarse como una modificación sustancial del planeamiento inicialmente aprobado. En efecto, recordemos que nos encontramos ante una figura de planeamiento urbanístico general (artículo 55.1 TRLUC), lo que nos lleva directamente al artículo 112.2 del Decret 305/2006, y constatamos que no se da ninguno de los supuestos que el mismo menciona como posibles "cambios sustanciales", susceptibles de exigir una nueva información pública.

En efecto, ni se da "la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general o al modelo de ordenación del territorio", ni tampoco, "La adopción de nuevos criterios respeto a la clasificación del suelo", lo que no debe confundirse con cambios puntuales en la clasificación del suelo, sin duda permitidos sin el nuevo trámite que pretende la recurrente, a tenor de lo establecido en el artículo 112.3 del mismo Reglamento de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

Al margen de todo lo anterior, suficiente para rechazar el motivo de impugnación, llamamos la atención que, en relación a un PDU como el que nos ocupa que afecta a un total de 32 municipios, la actora destaca el cambio producido en el SRL Urbanització Mas Gispert de Begur, con una extensión total del ámbito de 1,38ha, esto es, 0,0138km2 sobre un total de 20,71 del tm., o la del sector S24 con una extensión de 4,81ha, esto es, 0,0481km2; o en el PPU10 de Lloret de Mar, que tiene todo el sector 8,51ha, esto es 0,0851km2 sobre un total de 47,87km2 del tm.

En definitiva, para nada se justifica la nulidad de pleno derecho demandada por la actora por el motivo examinado.

QUINTO.- En tercer lugar, afirma la parte recurrente que el PDULG es nulo de pleno derecho por la insuficiencia de su Estudio económico-financiero, y por la inexistencia de un informe de sostenibilidad económica. Recuerda que la finalidad de todo estudio o evaluación económico-financiera es garantizar que el planeamiento aprobado pueda ser ejecutado al ser viable económicamente, y afirma que la evaluación económica del PDULG contiene datos genéricos de impactos presupuestarios de las diversas alternativas, así como estimaciones de impactos sociales y económicos, sin contener una verdadera evaluación económica y financiera que recoja de forma pormenorizada y justificada, el coste económico de las actuaciones previstas, y destaca que no se recoge ningún dato económico sobre las pérdidas de los particulares por la desclasificación de sus suelos. En cuanto al informe de sostenibilidad, se centra en su inexistencia.

En relación con los estudios de viabilidad económica y de sostenibilidad económica, recordemos que el artículo 56.2 del Decret Legislatiu 1/2010, de 3 de agosto, exige que los planes directores urbanísticos deben especificar los criterios para hacer el seguimiento y para la modificación o la revisión, deben incluir las determinaciones adecuadas para las finalidades que persiguen y deben contener la documentación siguiente:

a) Los estudios justificativos.

b) La memoria.

c) La programación de las actuaciones para aplicarlos.

d) Las bases técnicas y económicas para desarrollarlos.

e) Los planos de información y de ordenación.

f) Las normas que se deben cumplir obligadamente.

La parte recurrente no debe olvidar que nos encontramos ante una figura de planeamiento supramunicipal, cuyas finalidades únicamente pueden ser las previstas en el artículo 56.1 TRLUC. Una figura de planeamiento estratégico, cuyo objetivo concretado por el artículo 1 de sus Normas, es:

"l'avaluació d'aspectes bàsics de desenvolupament sostenible dels sòls d'extensió urbana previstos pels planejaments municipals no adaptats al Pla territorial parcial de les Comarques Gironines, en endavant, el PTPCG, per tal d'adaptar-los als principis i directrius de sostenibilitat establerts per la legislació i el planejament vigents i l'adaptació paisatgística de l'ordenació i l'edificació dels sòls que es desenvolupen en edificació aïllada, en tots els municipis, tant amb planejament general no adaptat com adaptat al PTPCG.".

El anterior objetivo general, se concreta en 5 objetivos específicos, que son:

"a. Adaptar els sòls d'extensió urbana a les estratègies de desenvolupament dels nuclis i a les directrius per als sistemes urbans establertes pel planejament territorial parcial vigent.

b. Adaptar els sòls d'extensió urbana als principis d'urbanisme sostenible de continuïtat, compacitat, complexitat i preservació dels sòls amb pendent igual o superior al 20%.

c. Adaptar la delimitació dels àmbits d'extensió urbana a les proteccions territorials en materia ambiental.

d. Adaptar la delimitació dels àmbits d'extensió urbana a les determinacions vigents en materia de riscos naturals i tecnològics.

e. Establir disposicions per tal d'incorporar els objectius de qualitat paisatgística del catàleg de Paisatge de les comarques gironines i les directrius de paisatge incorporades al PTPCG als sòls amb edificació aïllada dels 22 municipis del litoral."

Acorde con la figura de planeamiento que nos ocupa, el artículo 13.1 de sus NNUU, deja claro que las normas del PDULG son de tres tipos, según sean de aplicación directa o precisen de una adaptación del planeamiento urbanístico municipal, según sean obligatorias o tengan un grado diferente de vinculación. Y por ello el apartado 2 del mismo artículo 13 distingue entre: "Determinaciones", "Directrices" y "Recomendaciones". A los efectos que nos interesan nos detendremos en las primeras, que se definen lcomo "aquelles normes de formulació precisa, d'aplicació directa i executives a partir de l'entrada en vigor del present PDU, sense necessitat de modificar o revisar prèviament el planejament general municipal vigent.".

Y las encontramos en el artículo 14, que dispone lo siguiente:

"Article 14. Determinacions d'aplicació directa

1. El PDU fixa determinacions d'execució directa a aplicar a un àmbit, les quals inclouen el canvi de règim de sòl, sense necessitat de revisió o modificació prèvia del planejament general vigent.

2. El canvi de règim de sòl es determina segons els aspectes següents:

a. Els àmbits que passen a integrar el règim de sòl no urbanitzable queden vinculats al sistema d'espais oberts del planejament territorial, la categoria dels quals es determina cas a cas en base a l'entorn. En els sectors extingits pel PDUSC la categoria de l'espaís obert també es determina segons els criteris de proximitat amb les existents en l'entorn. Els àmbits afectats per aquesta determinació es detallen en els capítols següents d'aquestes normes, es justifiquen en la memòria específica per municipis i queden llistats en el quadre 1 de l'article 12.2.

b. Els àmbits que passen a integrar el règim de sòl no urbanitzable, inclosos morfològicament a l'àmbit del PDUSC, queden vinculats al sistema costaner, la categoria dels quals es determina cas a cas en base a l'entorn.

c. Per a tots aquests àmbits, deixen de ser d'aplicació els articles normatius del respectiu planejament general municipal que els regulaven abans de l'aplicació de la determinació.

d. Els sòls que en aplicació d'aquestes normes passen a integrar la categoria d'espai obert de protecció preventiva dins el règim de sòl no urbanitzable, podran esdevenir sòls d'extensió urbana, en les revisions del planejament municipal, sempre que quedi justificada en base a l'estratègia de creixement del planejament territorial vigent en el moment en que es plantegi i el compliment de la resta de criteris de sostenibilitat.

e. S'exceptuen del punt anterior aquells àmbits que per contradicció amb els criteris del present PDU, en queda impossibilitat el desenvolupament o bé passin a integrar la categoria d'espai obert de protecció especial."

Por tanto, básicamente integración en suelo no urbanizable, espacios libres y protección preventiva del entorno, aspectos para lo cual el documento integrante del expediente denominado "Bases tècniques i econòmiques", en el que se valora el impacto económico y social de las opciones de regulación consideradas, y se contiene un presupuesto por municipio, con los costes urbanísticos que puede comportar para cada uno de ellos, y un cálculo final del ahorro debido al cambio de ordenación territorial, es más que suficiente para cumplir con la exigencia legal.

No debemos olvidar que el Tribunal Supremo establece un tratamiento diferenciado en cuanto a la exigencia reclamada por la actora, cuando se trata de planes directores como el que nos ocupa, respecto de los Planes Municipales de Ordenación o del planeamiento derivado. Hasta el extremo, y ello da respuesta a la segunda denuncia de la actora, de no exigir para este tipo de instrumentos de ordenación territorial los denominados "informes de sostenibilidad".

Valga para ilustrar todo lo anterior, la cita de la STS de 4 de septiembre de 2023 (rec 4624/2021), cuando afirma que:

"En reiteradas ocasiones hemos diferenciado conceptualmente el estudio económico -financiero y el informe de sostenibilidad económica. En este sentido podemos recordar -por todas- lo que dijimos en nuestra STS nº 296/2016, de 12 de febrero (RC 3054/2014 ), con cita de la STS de 30 de marzo de 2015 (RC 1587/2013 ):

"Conviene aclarar que el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico -financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes.

Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico -financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.

En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ése Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística".

Y en esa misma sentencia recordábamos que, conforme al artículo 15.4 del TRLS de 2008, la exigibilidad del informe de sostenibilidad económica contrae su ámbito de aplicación a las denominadas "actuaciones de urbanización" que, a tenor del artículo 14 del mismo texto legal constituyen "actuaciones de transformación urbanística". Por ello, señalábamos que "la falta del expresado carácter en las actuaciones previstas por el POL es lo que excluye en última instancia la exigibilidad del estudio de sostenibilidad económica en el supuesto de autos". Y a tal efecto se indicaba que "con el POL de Galicia no estamos ante un instrumento de ordenación de actuaciones de urbanización" sino ante "un instrumento de ordenación de carácter estratégico cuyas determinaciones habrán de desarrollarse después por medio de las distintas figuras de planeamiento previstas en la correspondiente normativa (gallega) de aplicación". Y concluíamos:

"Al amparo de la indicada interpretación, el POL carece, pese a sus afecciones sobre el suelo, de efectos inmediatos de carácter económico y no supone expropiación ni proyecto de urbanización u obra alguna.

Y a falta del carácter directamente transformador de las determinaciones previstas en el mismo, podemos venir a concluir ya en esta sede que no le resulta exigible el estudio de sostenibilidad económica, que el recurso echa en falta".

La doctrina expuesta en esa sentencia, sentada al amparo de lo previsto en el artículo 15.4 del TRLS de 2008, debe considerarse vigente en la actualidad, dado que también el artículo 22.4 del TRLS de 2015 condiciona la exigibilidad de la inclusión de un informe o memoria de sostenibilidad económica a que se trate de "instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística".

Por tanto, dado que en este caso -como bien indica el auto de admisión- no estamos ante un instrumento de transformación directa e inmediata, sino ante un instrumento de ordenación de carácter estratégico, cuyas determinaciones habrán de desarrollarse después por medio de las distintas figuras de planeamiento previstas en la correspondiente normativa de aplicación, no cabría exigir en el supuesto enjuiciado el referido informe de sostenibilidad económica, conclusión que también alcanza la Sala de instancia en la sentencia impugnada con cita de la STS nº 197/2020, de 14 de febrero (RC 7649/2018 ).".

Añadiendo, en relación con el estudio económico financiero que:

"En cuanto a la exigibilidad del estudio económico -financiero, es cierto que encontramos en nuestra jurisprudencia pronunciamientos que apuntan a la "exigibilidad del estudio económico financiero en toda clase de instrumentos de ordenación urbanística" [véase, por todas, la STS nº 725/2016, de 31 de marzo (RC 3376/2014 ), citada en el auto de admisión].

Pero, para apreciar en su justa medida la proyección y trascendencia de esa doctrina en el caso que ahora examinamos debemos tener presente a este respecto lo dicho en el Fundamento anterior: (i) los conceptos de ordenación territorial y de ordenación urbanística, aunque próximos, son perfectamente diferenciables; (ii) para determinar el régimen jurídico de aplicación que corresponda habrá de atenderse al contenido material del plan y no solo a su denominación formal (como plan de ordenación territorial o plan urbanístico); (iii) y, en todo caso, en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes -sean éstos de ordenación territorial o urbanísticos- y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos.

Atendiendo a estas consideraciones, estamos en condiciones de afirmar que la doctrina sentada en la referida sentencia nº 725/2016 no es aplicable a supuestos como el ahora enjuiciado, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística, categoría a la que se refiere dicha sentencia, sino ante un instrumento de ordenación territorial, conceptualmente diferenciable de aquél.

IV. Empero, ello no significa que pueda prescindirse absolutamente de toda previsión referida al coste económico que pudiera comportar la aprobación de un instrumento de ordenación territorial, pues, en definitiva, en último término la naturaleza reglamentaria de éste exigiría tal previsión, como recuerda la STS nº 886/2020, de 29 de junio (RC 113/2019 ) que, tras reproducir el artículo 26.3 de la Ley 50/1997 (en su redacción actualizada), señala al efecto:

"La propia redacción del precepto, que completa y amplia de manera significativa la previsión inicial del art. 24.1.a), pone de manifiesto el carácter sustancial de este trámite del procedimiento, que refleja los principios de la buena regulación reglamentaria a que se refiere el art. 129 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común, de ahí que ya en relación con la redacción originaria la jurisprudencia viniera considerando la omisión de dicho trámite como vicio determinante de la nulidad de la disposición general correspondiente.

Sin embargo, la respuesta no es la misma cuando el trámite ha sido cumplido y lo que se cuestiona es, como en este caso, la suficiencia de la Memoria para el cumplimiento de los fines y objetivos a que responde y que ahora pueden deducirse del enunciado de los principios de la buena regulación referidos de: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, trasparencia y eficiencia, cuyo alcance respecto a la plasmación de cada uno se establece el citado art. 129 de la Ley 30/2015 .

En tal caso, la valoración sobre el cumplimiento y suficiencia del trámite ha de ponerse en relación con el contenido y alcance de la norma reglamentaria de que se trate, en la medida que la Memoria contenga aquellas valoraciones necesarias de los distintos elementos que la conforman, a que se refiere el art. 26.3 de la Ley 50/1997 , sobre los que incide sustancialmente la disposición general.

Así se deduce del criterio jurisprudencial sobre el procedimiento de elaboración de disposiciones generales, plasmado en numerosas sentencias, como la 15 de marzo de 2019 (rec. 618/17 ) que se refiere a la de 13 de noviembre de 2000 , en el sentido de que su observancia "tiene un carácter "ad solemnitatem" de modo que la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte". De manera que en los supuestos de deficiente cumplimiento del trámite, como es el caso de autos, habrá de valorarse la trascendencia de la inobservancia denunciada, que, como señala la citada sentencia de 15 de marzo de 2019 , "hace referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la sentencia de 15 de diciembre de 1997 ".

Y a continuación, precisa en relación con la exigencia de la memoria económica lo siguiente:

"En el mismo sentido y sobre el alcance de tal exigencia procedimental, referida a la redacción inicial del art. 24.1.a) de la Ley 50/1997 , señala la sentencia de 12 de diciembre de 2016 (rec. 902/14 ), por referencia a la del Pleno de esta Sala de 27 de noviembre de 2006 (dictada en el recurso núm. 51/2005 ) que: "En cuanto a la memoria económica, es cierto que no cabe exigir una ponderación detallada y exacta de todos los costes que pueda suponer el reglamento, pues se trata de datos cuya completa determinación puede resultar imposible en el momento de aprobarse aquél, pero al menos es preciso la elaboración de una estimación aproximada que tenga en cuenta las variables que puedan producirse. Esta Sala ha considerado aceptables memorias económicas en las que se afirma que el reglamento en cuestión no tendría incidencia en el gasto público (...) si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta (...), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario o cuando no existe memoria económica".

Igualmente la sentencia de 29 de febrero de 2012 (rec. 234/2010 ), en un supuesto en el que la memoria económica se limita a afirmar que la aprobación del proyecto elaborado no tendrá repercusión sobre el gasto público, señala que: " Esta Sala ha declarado repetidamente (sentencia de 27 de noviembre de 2006 , y las que en ella se citan) que esa fórmula, u otras semejantes, es aceptable si la parte recurrente no ha acreditado que aquella apreciación era incorrecta ( STS de 10 de marzo de 2003 ), de donde resultaría la nulidad de la disposición si habiendo afirmado la memoria que el proyecto no tiene incidencia sobre el gasto público el recurrente hubiera probado lo contrario, o, como en el caso contemplado por la sentencia de esta Sala de 16 de abril de 2005 , cuando no existe referencia alguna a los efectos que sobre el gasto pudiera tener la norma aprobada. En el mismo sentido, la sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2011 , en el que se constató la incidencia de la disposición cuestionada sobre el gasto público pero, en lugar de elaborar la correspondiente memoria económica, remitió su estimación a las dotaciones que se establecieran en unos futuros presupuestos generales del Estado" .".

Por todo ello, el motivo de impugnación, debe ser desestimado.

SEXTO.- Afirma igualmente la actora que el PDULG es nulo de pleno derecho por carecer de análisis de la perspectiva de impacto de género. En concreto, afirma que la Memoria del Plan, únicamente hace una breve referencia al uso de tiempo e los desplazamientos sin realizar un verdadero estudio de la situación urbana creada por el PDULG y su impacto de género, aun reconociendo que llega a la conclusión de que los criterios que contribuyen a paliar la desigualdad entre hombres y mujeres son coincidentes con los establecidos en el Plan.

Sin embargo, como bien expone la representación procesal de la GENERALITAT DE CATALUNYA, en el expediente tramitado, obra el informe del INSTITUT CATALÀ DE LES DONES de 7 de abril de 2020, que tanto desde la perspectiva terminológica del texto presentado a la aprobación definitiva, como respecto del contenido del texto articulado, manifiesta que el PDULG no presenta problemas desde el punto de vista del género.

La parte recurrente en conclusiones, pretende alterar al motivo de impugnación convirtiendo la pretendida ausencia de informe en una insuficiencia del mismo, en lo que constituye una "cuestión nueva" vedada al escrito de conclusiones por el artículo 65.1 LJCA. En efecto, no es lo mismo argumentar en la demanda que el Plan es nulo de pleno derecho por ausencia de un informe de impacto de género, que convertir lo anterior en conclusiones, a la vista de que el motivo era ficticio pues el informe existía, en una crítica al contenido del informe llegando a la conclusión de que su insuficiencia debe conllevar la misma declaración de nulidad. En este sentido, el Tribunal Supremo en su Sentencia de 11 de febrero de 2022, ha dicho que:

"Será admisible incluir en el escrito de conclusiones argumentos complementarios o de desarrollo de los empleados en la demanda para fundamentar el mismo motivo de impugnación, esgrimido en ésta, dirigido a justificar la nulidad del plan por vulneración de la perspectiva de género.

Por el contrario, la prohibición del artículo 65.1 LJCA deberá aplicarse en aquellos casos en los que lo introducido en el escrito de conclusiones sean cuestiones nuevas (o nuevos motivos de impugnación), que no consistan en un simple desarrollo o complemento argumental del mismo motivo esgrimido en la demanda para justificar la nulidad del plan por infracción de la perspectiva de género.

Por ello, cuando en el trámite de conclusiones se introduzca la referencia a concretas vulneraciones del principio de igualdad de género en algunas determinaciones del plan que no se especificaron ni precisaron en la demanda, privando a la parte demandada de la posibilidad real y efectiva de desvirtuarlas mediante la correspondiente proposición y práctica de prueba en contrario, al alegarse aquéllas en una fase procesal en la que ya había precluido el periodo probatorio, deben rechazarse esas cuestiones nuevas por estar afectadas por la prohibición del artículo 65.1 LJCA .".

Por todo lo cual, el motivo de impugnación debe ser rechazado.

SÉPTIMO.- En cuanto a la alegación nulidad del PDULG, por vulnerar el principio de autonomía local contemplado en el artículo 140 CE y el artículo 86.3 EAC, cuando impone a los municipios de litoral de Girona, la desclasificación de determinados suelos urbanos.

La actora, considera que el PDULG no respeta las competencias municipales en materia urbanística que constituyen una pieza esencial de la autonomía local garantizada por el artículo 140 de la Constitución y por el artículo 86.3 EAC. Afirma que las determinaciones del PDULG suponen una regulación excesivamente detallada de las edificabilidades y de las características aplicables a los sectores, que provoca que los municipios no puedan ejercer su potestad normativa y configurar su respectivo planeamiento general municipal. A partir de lo anterior y con cita de la DT 2ª del PDULG, según la cual:

"Mentre no es completi l'adequació del planejament urbanístic general a les determinacions del present PDU, els ajuntaments no poden tramitar figures de planejament ni instruments de gestió, com tampoc atorgar llicències que contradiguin aquest document i estan obligats a advertir de manera expressa de l'existència, vigència i del caràcter vinculant de la Normativa del present PDU en respondre a les consultes i sol·licituds d'informació urbanística que formulin els particulars."

La parte recurrente, considera que el papel municipal queda reducido a adaptar su planeamiento en los términos exigidos por la Generalitat de Catalunya, y que ésta se ha excedido en el ejercicio de sus competencias invadiendo el ámbito propio de los municipios y vulnerando la autonomía local. En el suplico de su demanda, si bien en primera instancia solicita la nulidad integral del PDULG, lo que debemos vincular con los motivos de impugnación anteriores por ser los que afectan globalmente a todo el Plan, cuando de sectores precisos del mismo se trata, limita su pretensión de nulidad al artículo 23.2, por medio del cual se modifica el Sector PP6 Sa Guarda de Cadaqués.

Veamos pues, en primer lugar, lo que dispone el artículo 23.2 del PDULG. En concreto el precepto, en relación al Sector PP6 Sa Guarda, establece lo siguiente:

"Es proposa la directriu per al planejament general municipal de reduir el sector PP 6 Sa Guarda tot excloent de l'àmbit, com a mínim, la part alta que el PTPCG inclou en el sistema territorial d'espais oberts, dins la categoria del sòl de protecció preventiva i reduir, també, l'àmbit en la zona amb més pendent, situada a tocar de l'àmbit del polígon d'actuació del PMU 33 sa Guarda 2 i que conforma la carena de continuació del Puig Ferral fins al carrer de Sa Guarda sense perjudici de poder mantenir el vial bàsic de connexió; en tot cas, caldrà garantir que l'actuació no trenca el perfil del nucli històric i no és visible des de cap punt del nucli de Cadaqués.

Establir el sostre resultant a partir del manteniment del paràmetre d'edificabilitat aplicat sobre el nou sector reduït i disposar l'edificació a les cotes baixes del sector.

Alternativament es podria mantenir tot o part del sòl a reduir dins l'àmbit de l'actuació amb destí a espais lliures complementaris del sector sense que en resulti una major edificabilitat total.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent per tal d'adaptar-lo al present PDU."

Para resolver la cuestión planteada, resulta preciso atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en parte citada por la actora, referida a la cuestión de los límites del planificador supramunicipal frente al principio de autonomía local, de lo que es una competencia propia y necesaria de los entes locales ( artículo 25.2.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local).

La STS de 24 de julio de 2014 (rec 479/2012), establece lo siguiente:

"Dijimos entonces y repetimos ahora que: " En sentencia de esta Sala de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ) -así como en otras anteriores y posteriores a ella- nos hemos pronunciado sobre la delimitación de la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma en relación con la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico, poniéndola en relación con la garantía institucional de la autonomía local. Pues bien, decíamos en la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ):

"(...) Constituye reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias" ( STC 240/2006, de 20 de julio, recogiendo lo declarado en las anteriores SSTC 32/1981 y 40/1998). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

"A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal", que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto predicable, igualmente, en relación con los demás Administraciones en la aplicación de las leyes, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

"Pues bien, la expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias, como señala la citada STC 240/2006, recordando lo declarado en la también citada STC 40/1998. Ahora bien, en este ámbito sectorial confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos a salvaguardar rebasan el ámbito puramente local, se legitima el control sobre el plan, en sus aspectos discrecionales, en los términos que seguidamente exponemos.

"Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

"En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990, que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

"En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006, que no hace al caso abundar ahora.

Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 CE .

" Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos... " .

" Ahora bien, la citada sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004), como la de 2 de abril de 2009 (casación 67/2005), que también es invocada en el recurso de la Generalitat, se refiere a la intervención del órgano competente de la Comunidad Autónoma con ocasión de la aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal; mientras que el caso que ahora nos ocupa la intervención de la Administración autonómica se produce con motivo de la aprobación de un Plan autonómico de naturaleza supramunicipal y a cuyas determinaciones ha de adaptarse el planeamiento municipal. Las modalidades de control que se ejercen en uno y otro caso, aunque guardan conexión, no son equiparables. Una cosa es que con ocasión de la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico municipal la Administración autonómica, además del control de legalidad, ejerza el control sobre las determinaciones discrecionales del Plan que afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales -esto es lo que sucedía en los casos examinados en aquellas sentencias que se citan- y otra muy distinta es que con carácter normativo y vinculante, mediante una instrumento de ordenación de rango supramunicipal, la Administración autonómica pueda fijar de antemano los parámetros y magnitudes -en este caso, por ejemplo, la delimitación de los espacios libres públicos y la determinación de la parcela mínima o la supresión de un vial- a los que necesariamente habría de atenerse el planeamiento municipal en virtud de lo establecido en la Disposición Adicional Primera del propio Plan Director del Sistema Costero. Esta segunda modalidad va a más allá de la fiscalización de la discrecionalidad, pues la invocación de intereses supramunicipales no puede conducir a que, por la vía del control preventivo, quede en realidad excluida o cercenada la autonomía local.

"Las anteriores consideraciones no quedan desvirtuadas por el hecho que en la elaboración del Plan Director aquí controvertido fueran consultados los Ayuntamientos afectados, entre ellos el Ayuntamiento de Cadaqués en cuyo municipio se sitúan los terrenos que constituyen los sectores a los que se refiere este recurso.

"Ahora bien, sucede que con la incorporación de tales determinaciones al Plan Director -por más que haya sido con la anuencia expresa o tácita de la Corporación municipal- se produce una suerte de "congelación de rango", de manera que de ahí en adelante el planeamiento municipal no podría ya ser objeto de modificaciones que se apartasen de aquéllas, con lo que el margen de apreciación y de discrecionalidad del Ayuntamiento queda bloqueado pro futuro " ."

Y en parecidos términos las SSTS de 20 de diciembre de 2012 (recursos 2426/2009, 4806/2009 o 6119/2009)

Los anteriores pronunciamientos, ya nos deben llevar a excluir el argumento del defensor de la Administración autonómica consistente en afirmar que la autonomía municipal ha sido preservada por cuanto la participación de los Ayuntamientos en las diferentes fases de elaboración y tramitación del Plan ha sido intensa.

Y ello a pesar de que la STS de 18 de abril de 2016 (rec 1732/2014), considera tal participación como una forma de satisfacción de la autonomía municipal, pero que, sin embargo, añadimos nosotros a la luz de la íntegra jurisprudencia analizada, no puede considerarse aisladamente, sino que debe ir acompañada de un análisis desde una perspectiva más amplia, en función de cual sea la regulación contenida en el Planeamiento supramunicipal objeto de análisis.

Llegado este punto, debemos volver al tenor literal del precepto impugnado cuando dispone, en relación al Sector PP 6 Sa Guarda, de Cadaqués, que:

"Es proposa la directriu per al planejament general municipal de reduir el sector PP 6 Sa Guarda tot excloent de l'àmbit, com a mínim, la part alta que el PTPCG inclou en el sistema territorial d'espais oberts, dins la categoria del sòl de protecció preventiva i reduir, també, l'àmbit en la zona amb més pendent, situada a tocar de l'àmbit del polígon d'actuació del PMU 33 sa Guarda 2 i que conforma la carena de continuació del Puig Ferral fins al carrer de Sa Guarda sense perjudici de poder mantenir el vial bàsic de connexió; en tot cas, caldrà garantir que l'actuació no trenca el perfil del nucli històric i no és visible des de cap punt del nucli de Cadaqués.

Establir el sostre resultant a partir del manteniment del paràmetre d'edificabilitat aplicat sobre el nou sector reduït i disposar l'edificació a les cotes baixes del sector.

Alternativament es podria mantenir tot o part del sòl a reduir dins l'àmbit de l'actuació amb destí a espais lliures complementaris del sector sense que en resulti una major edificabilitat total.

El desenvolupament del sector queda subjecte a la prèvia revisió o modificació del planejament general municipal vigent per tal d'adaptar-lo al present PDU."

En el caso que nos ocupa son dos las circunstancias que nos llevan a la conclusión de que el artículo de las NNUU del PDULG impugnado no vulnera la autonomía municipal.

En primer lugar, debemos notar que, en los términos del artículo 13 de las mismas NNUU del PDULG, el artículo impugnado no establece una determinación, sino una directriz, lo que comporta que únicamente define una estrategia u objetivo a concretar por el planeamiento general municipal cuando se adapte al Plan Director. Pero es que, además, y en segundo lugar, la directriz impuesta deriva del Planeamiento supramunicipal anterior, en concreto del Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines, y el techo resultante, consecuencia de la aplicación anterior, queda por definir en una futura modificación del Planeamiento municipal, con una doble posible alternativa que el PDULG establece.

Todo lo anterior, en modo alguno vulnera el principio de autonomía municipal, con lo que el motivo de impugnación debe ser igualmente desestimado, y con el mismo, el recurso.

OCTAVO.- En cuanto a las costas, el artículo 139 LJCA establece que en primera o única instancia el órgano jurisdiccional al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho, lo que no sucede en el caso que nos ocupa, si bien haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.4 LJCA y teniendo en cuenta las características y el contenido del presente pleito, se limitan las mismas a la cantidad de 3.000€ por todos los conceptos.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,