Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2160/2021 de 08 de marzo del 2024

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo según el escrito de interposición del mismo:

"La desestimación presunta de la solicitud de paralización de " la cesión del tramo de carretera N-340a. comprendido entre los puntos kilométricos 446+000 y 447+400 al mismo Ayuntamiento de Huércal de Almería".

SEGUNDO.- Constituyen antecedentes de hecho de este litigio los siguientes:

1-. El día 17 de agosto de 2017, el Ayuntamiento de Huércal de Almería presentó solicitud de cesión del tramo de carretera "N-340a, pp.kk. 445+200 y 446+000".

2-. El día 17 de octubre de 2017, la Unidad de Carreteras de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental (informó favorablemente la cesión del tramo de carretera "N-340a, pp.kk. 445+200 y 446+000".

3-. El día 24 de octubre de 2017 el Ministerio de Fomento resuelve aprobar la entrega al Ayuntamiento de Huércal de Almería del tramo de carretera "N-340a, pp. kk. 445+200 y 446+000".

4-. El día 26 de octubre de 2017 el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Huércal de Almería otorgaron "Acta de cesión del tramo de carreteras"N-340a, pp.kk. 445+200 y 446+000".

5-. El día 21 de agosto de 2018 la Asociación Mediterránea de Anticorrupción y por la Transparencia "AMAYT" presentó escrito dirigido a la Dirección General de Carreteras solicitando la revisión de oficio de la resolución de 24 de octubre de 2017 que resuelve aprobar la entrega del tramo de carretera.

6-. El día 18 de septiembre de 2018 la Subdirección General de explotación de la D.G. de Carreteras emitió informe proponiendo la inadmisión a trámite de la petición de revisión de oficio y la paralización de las obras.

7-. El día 28 de septiembre de 2018 el Ayuntamiento de Huércal presentó solicitud de cesión gratuita del tramo de CN 340a. pp.kk. 446+000 a 447+400, a raíz del acuerdo Plenario de 10 de septiembre de 2018. a 70 del documento 9 del expediente administrativo).

8-. El día 29 de octubre de 2018 E. S. COSTA DEL ANDARAX S.L.U. presentó escrito de alegaciones ante el Ayuntamiento de Huércal de Almería, en el trámite de información pública del expediente nº 3745/2018 dónde figura como interesada la mercantil "SUPERMERCADOS PUERTO ROQUETAS, S.L.".

En el suplico solicita literalmente: " Solicito se tenga por presentado este escrito con los documentos que se acompañan, se sirva admitirlo y a la vista de lo declarado, tome en consideración las alegaciones que en el mismo se realizan, de manera que se archive y de por terminada la tramitación del presente Convenio Urbanístico".

9-. El día 15 de noviembre de 2018 la Asociación Mediterránea de Anticorrupción y por la Transparencia "AMAYT", presentó ante el Ayuntamiento de Huércal solicitud de paralización cautelar inmediata de las obras de acondicionamiento de la CN340a.

10-. El día 19 de noviembre de 2018 ES COSTA DEL ANDARAX S.L.U. presenta escrito solicitando información sobre el expediente de cesión del tramo de carretera "N-340a, pp. kk. 445+200 y 446+000".

11-. El día 26 de noviembre de 2018 ES COSTA DEL ANDARAX S.L.U. presenta escrito a la Unidad de Carreteras de la Demarcación de Carreteras en Andalucía Oriental, en el que señala que se ha solicitado la revisión de oficio de la cesión del tramo de carretera en cuestión, y manifestando su oposición a dicha cesión.

En la misma fecha presenta escrito a la Dirección General de Carreteras solicitando la paralización cautelar de las obras de acondicionamiento realizadas por el Ayuntamiento de Huércal de Almería en los tramos de carretera N-340a hasta que se comprobase la conformidad a derecho tanto de la cesión como del Proyecto de acondicionamiento aprobado por el citado Ayuntamiento.

12-. El día 4 de diciembre de 2018 se informa a la Demarcación de carreteras en Andalucía Oriental de la presentación de los escritos de 26 de noviembre de 2018.

13-. El día 15 de enero de 2019 el Ingeniero Jefe del Área de Conservación del Ministerio de Fomento, remitió Oficio a Demarcación de Carreteras en A.O., informando favorablemente la cesión del tramo de la CN340a pp.kk. 446+000 a 447+ 400.

14-. El día 23 de enero de 2019 el Ayuntamiento de Huércal presenta escrito solicitando la suspensión de la tramitación de la cesión para que el nuevo equipo de gobierno " estudie y valore el convenio urbanístico del que trae causa".

15-. El día 30 de enero de 2019 la Subdirección General de Explotación de la D.G. de Carreteras emite informe en relación con la revisión de oficio y la petición cautelar de paralización de las obras de adaptación.

16-. El día 12 de septiembre de 2019, el Ministerio de Fomento aprueba la cesión del tramo de la CN 340a. pp.kk. 446+000 a 447+400 al Ayuntamiento de Huércal de Almería, otorgándose el Acta de Cesión el 19 de septiembre del mismo año.

17-. El día 9 de octubre de 2019 la recurrente presenta escrito ante la Demarcación de Carreteras en A.O y el Jefe de la Unidad de Carreteras, solicitando la paralización inmediata de la cesión y copia del expediente correspondiente al tramo de la CN 340a, pp.kk. 446+000 a 447+40.

18-. El día 10 de agosto de 2020 el Ayuntamiento de Huércal de Almería remitió oficio a la Demarcación de Carreteras en A.O, para que informase sobre el estado de las cesiones de ambos tramos indicando que tanto la actora como APESAL alegan que recurrieron la cesión y que han solicitado su revisión de oficio, poniendo en duda la firmeza del ato administrativo por entender que está en suspenso y por tanto pudiendo afectar a su eficacia. La respuesta se produjo el día 20 de noviembre de 2020 y en la misma se informa que no le consta a la Demarcación de Carreteras que la resolución haya sido anulada o suspendida.

19-. El día 2 de diciembre de 2020 Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental remite oficio dirigido a la Subdirección General de Explotación dando traslado al escrito de COSTA DEL ANDARAX con registro de entrada el 9 de octubre de 2019 y el día 2 de diciembre de 2020 a Subdirección General de Explotación emite

informe proponiendo la inadmisión a trámite de la solicitud de mi representada por "carecer manifiestamente de fundamento".

20-. El día 2 de diciembre de 2020 la Subdirección General de Explotación, en contestación al escrito de la ahora actora de 8 de octubre de 2019 (en el que se solicita la paralización de la cesión al Ayuntamiento de Huércal de Almería del tramo de N-340ª entre los PP.KK. 446+00 a 447+400 y se pide que se le facilite toda la información del

expediente administrativo), remite Oficio.

21-. La ahora actora solicita el día 15 de junio de 2021 que se resuelvan sus peticiones de revisión de oficio y de paralización.

TERCERO-. En el escrito de demanda, la parte actora alega sustancialmente lo siguiente:

1-. Tiene legitimación activa al ser interesada respecto de la desestimación presunta de la petición de revisión de oficio y paralización de la cesión de los tramos de la CN 340a. Se adhirió desde un primer momento tanto a la petición de revisión de oficio, como a la paralización cautelar de las obras de acondicionamiento de los tramos controvertidos de la CN-340a. cedidos, alegaciones e impugnó el Convenio urbanístico instado por " SUPERMERCADOS PUERTO ROQUETAS" en relación con la legalidad de la cesión del tramo comprendido entre los puntos kilométricos 446+000 y 447+400, solicitando ser parte de los distintos expedientes, sus trámites y resoluciones. La propia Administración le ha reconocido la legitimación en vía Administrativa, al haber notificado los informes y oficios emitidos por la Demarcación de Carreteras en A.O o la Unidad de Explotación de la D.G. de Carreteras así como el mismo oficio de 4 de agosto de 2021, que da origen a este recurso.

2-. La recurrente ha intentado que se inicie un procedimiento de revisión de oficio de las resoluciones en virtud de las cuales, aquella cedió al Ayuntamiento de Huércal, los tramos de la Carretera Nacional 340-A que discurren entre los puntos kilométricos 445 y 446, y 446 y 447+400.

La actora considera que los tramos no reúnen las condiciones para ser considerados como urbanos, debiendo el Ministerio de Fomento conservar los mismos dentro de su patrimonio de Dominio Público viario estatal. Considera que el oficio o comunicación emitido por la Administración (pues no es si quiera una resolución) con fecha de 3 de agosto de 2021 debe ser declarado nulo de pleno derecho. Con fecha 30 de enero de 2019, la Subdirección General de Explotación de la D.G. de Carreteras emite informe (documento nº 13 del expediente administrativo), advirtiendo que la competente para conocer de una presunta revisión de oficio, sería la Subdirección General de Recursos, sin embargo, no consta en el expediente un solo acto de comunicación de este u otro oficio a la recurrente o al resto de interesados.

Alega que la petición de paralización de la cesión por la actora fue anterior a la decisión de cesión del tramo al Ayuntamiento, dado que la solicitud se realiza por el recurrente el día 28 de noviembre de 2018, y la cesión se acuerda el día 12 de septiembre de 2019.

Considera acreditado que ha efectuado múltiples actuaciones dirigidas a ser tenida en cuenta como parte en el procedimiento administrativo, incluso instando la revisión de oficio.

3-. La Administración ni ha inadmitido ni ha desestimado la solicitud de revisión de oficio.

Y no concurren causas de inadmisión a limine, ni ha habido procedimiento, ni ha habido desestimación, porque para que concurra la desestimación por silencio debe haberse iniciado un procedimiento, lo que no ha ocurrido en este caso. Y la consecuencia de la no tramitación del expediente de revisión de oficio no es otra que el Tribunal requiera a la administración para que tramite el procedimiento.

4-. Si la Sala se considerase competente para resolver sobre la conformidad a derecho de las cesiones de tramo llevadas a cabo, sin necesidad de evacuar informe preceptivo del órgano consultivo, procede la revisión de oficio. La Administración de Carreteras cedió dos tramos consecutivos de la CN340A a su paso por Huércal de Almería (pp.kk. 445 a 446 y 446 a 447+400), por considerarlos calle o vía urbana. La actora considera que no concurren los requisitos legalmente establecidos para considerar que el citado tramo presenta tal naturaleza.

Los tramos objeto de cesión no tenían la condición ni de tramo urbano, ni de vía urbana y por tanto, se debe considerar su cesión como contraria a derecho.

CUARTO-. El Abogado del Estado por su parte alega: según el escrito de interposición, el presente recurso contencioso-administrativo se interpone frente a la " desestimación presunta de la solicitud de paralización de la cesión del tramo de carretera N-340A. comprendido entre los puntos kilométricos 446+000 y 447+400 al mismo Ayuntamiento de Huércal de Almería". Sin embargo, en el escrito de demanda, parece ampliar implícitamente el objeto del recurso, al identificar, en el fundamento jurídico formal Primero, como objeto del recurso " la desestimación presunta de las solicitudes de revisión de oficio de las cesiones de tramos (445-446 y 446-447+400) y paralización de las obras derivadas de aquellas."

Considera que el recurso es inadmisible por falta de competencia objetiva de la Audiencia Nacional para conocer del presente recurso. Corresponde al Tribunal Supremo conocer de las revisiones de oficio de los actos de los Ministros. Las dos cesiones de tramos de carretera fueron aprobadas por Resoluciones del Ministro de Fomento, de 24 de octubre de 2017 y de 12 de septiembre de 2019, respectivamente. Tratándose, por tanto, de revisar de oficio resoluciones del Ministro, la competencia para ello correspondería al Consejo de Ministros, con arreglo a lo dispuesto en el art. 111.a) de la Ley 39/2015. De manera que la desestimación presunta de dichas solicitudes de revisión de oficio sólo sería imputable al Consejo de Ministros, por lo que la competencia para conocer del presente recurso contencioso-administrativo recaería en el Tribunal Supremo, de conformidad con lo dispuesto en el art. 12.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En segundo lugar, alega el defecto en el modo de formular la demanda, desviación procesal. Porque en el escrito de demanda, la recurrente altera el objeto del recurso al ampliarlo tácitamente a otra actuación de la Administración y que se refiere a otro tramo de la carretera. Así, en el Fundamento de Derecho Jurídico Formal Primero del escrito de demanda7 se dice que " es objeto del presente recurso, la desestimación presunta de las solicitudes de revisión de oficio de las cesiones de tramos (445-446 y 446-447+400) y paralización de las obras derivadas de aquellas, en relación con la CN 340a. que confirma el Oficio de 3 de agosto de 2021 emitido por la Subdirección General de Explotación (...)".

La parte recurrente añade dos actuaciones que no fueron recurridas en el escrito de interposición, y que se refieren a (i) la revisión de oficio de la cesión del tramo comprendido entre los puntos kilométricos 445-446, y a (ii) la revisión de oficio de la cesión del tramo comprendida entre los puntos kilométricos 446-447.

En el suplico de la demanda, se hace referencia únicamente a la cesión del tramo de carretera N-340.A

Ello constituye motivo de INADMISIÓN parcial del recurso, en lo que se refiere a estos dos actos, por no ser objeto del presente recurso, incurriendo en una clara desviación procesal al alterar el objeto del recurso anunciado en el escrito de interposición.

Alega que, como consecuencia de lo anterior, la recurrente carece de legitimación para solicitar la revisión de oficio de la cesión de los tramos de carretera y procede inadmitir el recurso por mor de lo establecido en el art. 69.b) de la ley jurisdiccional.

En relación con el fondo, la parte recurrente parte de una premisa falsa que es que solicitó la revisión de oficio de las dos cesiones de tramos, cuando la realidad es que en ningún momento la mercantil recurrente formalizó dichas solicitudes.

La revisión fue planteada única y exclusivamente por un tercero, la Asociación AMAYT, con la que se entendieron los trámites por parte de la Administración; y la recurrente nunca se "adhirió", como afirma, a dicha solicitud, sino que sólo solicitó, en reiteradas ocasiones, estar "informado".

Subsidiariamente no procede la revisión de oficio de las dos cesiones de tramo. En la demanda no se alega cual es el concreto supuesto del art. 47 de la ley 39/2015 infringido. Por otra parte, se trata en este caso de una vía urbana, a tenor de lo establecido en la Ley de Carreteras.

QUINTO-. El Abogado del Estado ha alegado tres causas de inadmisión del recurso contencioso-administrativo: la primera es la falta de competencia objetiva de la Sala. La segunda la inadmisión o desestimación del recurso por desviación procesal, y la tercera, la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la recurrente.

Debemos comenzar por recordar que la revisión de oficio constituye un último remedio -sería admisible aun el recurso extraordinario de revisión- que se establece por nuestro Legislador, ya desde la vieja Ley de 1958, para dejar sin efecto actos que, pese a haber adquirido firmeza, por ser definitivos o no haberse interpuesto contra ello los recurso administrativos correspondientes, están viciados de nulidad de pleno derecho; es decir, los actos sometidos a revisión han causado estado y han devenido firmes y, pese a ello, es admisible que puedan dejarse sin efectos por la misma Administración que los dictó.

Por afectar a la seguridad jurídica y, en última instancia, a la misma eficacia de la actividad administrativa, cuya finalidad prestacional de servicios públicos requiere una certeza en dicha actuación, el Legislador condiciona esa potestad, entre otros presupuestos, a uno esencial, cual es que la causa de la revisión esté vinculada a un supuesto de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, es decir, acorde a la legislación que sería aplicable al caso de autos, a aquellos supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que se contemplaban, con carácter taxativo, en el artículo 47 de la Ley 39/2015. Y es que la finalidad de la institución no es sino evitar que actos nulos, cuyo vicio es insubsanable, puedan ser mantenidos y ejecutados por el mero hecho de que no hayan impugnado por quienes estaban facultado para ello. El acto nulo, por los vicios que lo comportan, deben desaparecer del mundo jurídico y el Legislador arbitra este procedimiento como un mecanismo más, extraordinario eso sí, para poder declarar dicha nulidad.

El Tribunal Supremo ha recordado (sentencia de 15 de noviembre de 2022 entre otras muchas) que " La declaración de nulidad de pleno derecho de actos administrativos o de disposiciones generales tiene un carácter excepcional, ya que comporta eliminarlos del mundo jurídico, y es contrario, por lo tanto, al principio de conservación de los actos administrativos, de modo que siempre conviene una interpretación restrictiva sobre la procedencia de la revisión. De conformidad con lo anterior, el procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos que, en el caso de prosperar, desemboca en la declaración de nulidad del acto objeto de revisión, está sujeto en el ordenamiento jurídico a la concurrencia de una serie tasada de motivos, que se concretan en las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que recoge el artículo 47.1 de la LPAC .

La salvaguardia del principio de seguridad jurídica y la necesaria estabilidad de los actos administrativos y de las relaciones jurídicas que se derivan imponen una esmerada y estricta interpretación de los vicios de nulidad, de manera que se impida la desnaturalización de la figura de la nulidad absoluta, por lo que las potestades excepcionales de revisión de oficio de los actos administrativos sólo se justifican cuando se da, estrictamente, la falta de los supuestos esenciales del acto; por lo tanto, cuando la Administración no dispone de otros medios para restablecer la legalidad presuntamente infringida.".

El examen del expediente revela que fue efectivamente la Asociación Mediterránea Anticorrupción la que el día 21 de agosto de 2018 solicita la revisión de oficio de la Resolución de 24 de octubre de 2017 por la que se aprueba la entrega del tramo de N-340ª entre los PP.KK 445+200 y 446+000 al Ayuntamiento de Huércal de Almería. En el mismo escrito solicita la paralización cautelar de cualquier obra derivada de esa cesión y que se les comunique cualquier resolución adoptada al respecto.

La misma Asociación solicitó el día 31 de agosto de 2018 a la Dirección General de Carreteras entrega de una copia íntegra del expediente estatal relativo a la cesión del tramo de referencia. Este escrito se tramita remitiendo la solicitud el día 19 de septiembre de 2018 a la Subdirección General de Información Administrativa y Atención al ciudadano del escrito de AMAYT.

La Administración tramita la solicitud de revisión de oficio de Asociación Mediterránea Anticorrupción, y propone la inadmisión a trámite por carecer manifiestamente de fundamento.

La primera intervención de la ahora actora en el expediente tiene lugar mediante escrito fechado el día 19 y presentado el día 21 de noviembre de 2018 en el que literalmente se dice:

" que en fecha 29 de octubre de 2018, la sociedad a la que represento COSTA DE ANDARAX SLU en su condición de interesada formuló alegaciones al trámite de información pública al Convenio Urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Huércal de Almería y la mercantil SUPERMERCADOS PUERTO DE ROQUETAS S.L. (se adjunta como documento nº 2). En el citado convenio urbanístico se pretende por parte del Ayuntamiento obtener la cesión del tramo de la misma carretera Nacional 340ª comprendido entre los puntos kilométricos 446,000 hasta el p.k. 447,400.

Sin embargo, tal y como exponemos, al igual que ocurre con la presente cesión, en aquella no concurren los requisitos legalmente establecidos para considerar que el citado tramo presenta naturaleza urbana y por tanto no se dan los requisitos para su cesión.

De este modo ambas cesiones de tramo presentan el mismo defecto material, esto es, ambas pretenden la cesión de un tramo de la nacional 340ª que según el Ayuntamiento del Municipio de Huércal de Almería presenta las características propias de un tramo urbano, que sin embargo discurre por zonas no urbanas."

Y solicita literalmente:

" que se me notifique e informe de la tramitación y de todos los detalles relativos al expediente referido a la cesión del tramo de la CN-340ª comprendido entre los p.k. 445+200 y p.k. 446+000; y de la revisión de oficio presentada frente a la resolución de 24 de octubre de 2017 por la Asociación AMAYT"

Luego es evidente que lo que solicita es que se le reconozca la condición de " interesado" en dos expedientes: uno que había finalizado el día 24 de octubre de 2017 cuando el Ministerio de Fomento resuelve aprobar la entrega al Ayuntamiento de Huércal de Almería del tramo de carretera "N-340a, pp. kk. 445+200 y 446+000", otorgándose el acta correspondiente el 26 de octubre de 2017. Y otro el expediente de revisión de oficio de la referida resolución de 24 de octubre de 2017.

El concepto de interesado en el procedimiento administrativo se regula en el artículo 4 de la ley 39/2015, en los siguientes términos:

"Concepto de interesado.

1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento."

Los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo se encuentran regulados en el art. 53 de la ley 39/2015, entre los que se encuentran el derecho de información, identificación, derecho a no presentar documentos originales o no exigidos, derecho a alegaciones y defensa, información y consultas, asistencia jurídica y pago a través de medios electrónicos. En todo caso, no es lo mismo personarse como interesado en un procedimiento administrativo que "adherirse a la solicitud de revisión de oficio" como se alega.

Y a esto se suma el que el hecho de haber sido interesado en el procedimiento administrativo no confiere automáticamente legitimación en el proceso contencioso-administrativo.

El siguiente escrito presentado por la entidad ahora actora es de fecha 27 de noviembre de 2018, con entrada en el Ministerio de Fomento el día 30 de noviembre de 2018 y en este, hace referencia a que ha solicitado ser tenida como interesada en el procedimiento de revisión de oficio iniciado por AMAYT y en esa condición, ha tenido conocimiento de que esta Asociación ha pedido el día 9 de noviembre anterior la paralización cautelar de las obras de urbanización del tramo N-340ª, pk 445+200 al p.k. 446+000. Que se ha adherido a la solicitud, y que lo ponen en conocimiento de la Dirección General de Carreteras al entender que la misma conserva la competencia de control sobre las modificaciones de trazado y nuevos accesos en el tramo litigioso. El suplico del escrito se formula "en mi condición de interesado".

La ahora actora recibe copia del expediente de la cesión el día 11 de diciembre de 2018. En el correspondiente oficio se señala que se le remite en respuesta a su escrito de 12 de octubre de 2018 relativo a "solicitud de información" sobre la cesión del tramo, y que en relación al procedimiento de revisión de oficio, se da traslado a la Subdirección General de Explotación del Ministerio y a la Subdirección General de recursos.

La Demarcación de Carreteras remite a la Subdirección General de recursos los escritos tanto de AMYT como de la actora, señalando que no consta la representación que dicen ostentar de las entidades quienes suscriben los escritos, y que no procede la adopción de la medida cautelar en un tramo ya cedido y sobre el que, en consecuencia, no tiene titularidad.

En respuesta a la remisión del expediente la Subdirección General de Recursos contesta, entre otras cuestiones, que " En cuanto al procedimiento de revisión de oficio iniciado, una vez trasladado a la Subdirección General de Recursos es competencia de esa Subdirección...se considera adecuado informar al interesado de este aspecto para su conocimiento y que pueda dirigirse a dicha Subdirección General en caso de que lo crea conveniente".

Anteriormente, el día 18 de septiembre de 2018 se había emitido informe sobre la solicitud de revisión de oficio, y el día 5 de diciembre de 2018 se remite la información solicitada sobre el expediente de cesion tanto a AMAYT como a la ahora recurrente.

Por el Ayuntamiento de Huércal de Almería se remite oficio de 10 de agosto de 2020, en el que solicita de la Demarcación informe en relación con la vigencia de la resolución del Ministro de Fomento de que acuerda la cesión del tramo de CN340A, PK. 446+000 y el 447+400, que se cuestiona en escrito que D. Emiliano formula en representación de APESAL, en el que se alega que la referida cesión carecería de firmeza por haber sido solicitada la incoación de expediente para su revisión de oficio.

La Demarcación remite la siguiente documentación:

1-. Oficio del Ayuntamiento de Huércal de Almería de 14 de diciembre de 2018 remitiendo solicitud de incoación de revisión de oficio formulada ante la Dirección General de Carreteras por D. Fructuoso, en representación de AMYT.

2-. Oficio de la Unidad de Carreteras de Almería de 10 de octubre de 2019 remitiendo escrito de D. Guillermo, como Administrador único de Estación de Servicio Costa del Andarax SL, acompañando a su vez copia de un escrito de 12 de octubre de 2018 dirigido a la Dirección General de Carreteras. En este escrito en representación de la ahora actora se solicitó nuevamente la paralización de la cesión y se facilite la información del expediente de cesión.

3-. Oficio del Ayuntamiento de Huércal de Almería de 10 de agosto de 2020, adjuntando escritos de D. Emiliano, en representación de APESAL, y de D. Jacobo, en representación de E.S. Costa del Andarax SLU.

4-. Oficio de la Demarcación de Carreteras de 19 de noviembre de 2020 de contestación al Ayuntamiento de Huércal de Almería.

El día 9 de junio de 2020, la ahora actora presentó escrito de oposición al proyecto de actuación urbanística promovido en el tramo CN 340 por Supermercados el Puerto de Roquetas.S.L.

Mientras tanto, y ante las alegaciones de que la cesión no era firme por haberse instado la revisión de oficio de la misma, la Administración puso de manifiesto que por aplicación del art. 39 pfos 1 y 4 de la ley 39/2015, tal suspensión no se produce.

La Demarcación de Carreteras emite informe a la Dirección General de Recursos el día 2 de diciembre de 2020. Se pone de manifiesto que hay dos expedientes diferentes, uno relativo al tramo entre PPKK 446+000 y 447+000 y otro relativo a 445+000 y 446+000.

Se propone la inadmisión a trámite de la solicitud del interesado, con referencia al artículo 108 de la ley 39/2015, que regula la posibilidad de suspender la ejecución del acto cuya nulidad o lesividad se hubiera instado, al entender que carece manifiestamente de fundamento.

Copia de este informe se remite a la ahora actora.

La ahora actora presenta escrito el día 15 de junio de 2021, en el cual " en mi condición de interesado SOLICITO que se tenga por presentado este escrito con sus copias y documentos adjuntos y, atendiendo a l o que en él se dispone nos sea notificada las resoluciones tanto de la petición de paralización como de la revisión de oficio".

La Administración contesta el día 3 de agosto de 2021 informando:

Los actos y resoluciones de los Ministros y los Secretarios de estado ponen fin a la vía administrativa, por lo que tanto la resolución de 24 de octubre de 2017 relativa a la cesión del t ramo de la carretera N-340ª PPKK 445+000 al 446+000, como la de 12 de septiembre de 2019 relativa a la cesión del tramo de la referida carretera entre los PPKK 446+000 y 447+000 son firmes y ejecutivas, y contra ellos solo procederá el recurso extraordinario de revisión.

Y añade:

En relación con la cesión del tramo 445 al 446 al ser firme, carece de titularidad la Administración del Estado para paralizar las actuaciones del ayuntamiento.

En cuanto a la solicitud de revisión d e oficio de la Resolución de 24 de octubre de 2017, al haber transcurrido más de 6 meses sin que se haya dictado resolución se podrá entender que ha sido desestimada por silencio administrativo.

Si se interpreta que lo que se ha presentado es un recurso extraordinario de revisión al amparo del art. 115.2 de la ley 39/2015, se entiende desestimado una vez transcurrido el plazo de tres meses que marca el art. 126.3 de la referida ley. Y se indica expresamente que tiene abierta la vía contencioso-administrativa.

A la vista de estos antecedentes, se comprueba que en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se impugna:

" la desestimación presunta de la solicitud de paralización "de la cesión del tramo de carretera N-340a. comprendido entre los puntos kilométricos 446+000 y 447+400 al mismo Ayuntamiento de Huércal de Almería".

Y en el mismo escrito se añade:

" Para acreditar tanto la desestimación presunta (como la condición de interesada de mi representada), se adjuntan los siguientes documentos:

1. Oficio de 4 de agosto de 2021 remitido a esta parte, en su condición de interesada, por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, D.G. de Carreteras. Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental, como documento número 2.

2. Solicitud de 14 de junio de 2021, presentada por E.S. COSTA DEL ANDARAX al Subdirector General de Explotación, D.G. de Carreteras. S.G de Infraestructuras, de la Secretaría de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, del Ministerio de Fomento, como documentos número 3 y 3 bis.

3. Solicitud de 10 de octubre de 2019, presentada por E.S. COSTA DEL ANDARAX, al D.G. de Carreteras al objeto de: "se la tenga por personada en el expediente de referencia, o en su caso, en el expediente relativo a la cesión del tramo de la CN 340-A comprendido entre los p.k. 445+000 y p.k. 447+000 y se me notifique e informe de la tramitación y de todos los detalles relativos a dicho expediente, así como de la tramitación de la solicitud de revisión de oficio presentada frente a la resolución de 24 de octubre de 2017 por la Asociación "AMAYT", como documento número 4.

4. Solicitud de 19 de noviembre de 2018, presentada por E.S. COSTA DEL ANDARAX, al D.G. de Carreteras, al objeto de ser informada de "de la tramitación y detalles relativos al expediente de cesión del tramo de la CN-340a. comprendido entre los PP.KK. 445 y 446, y de la petición de revisión de oficio de la resolución de 24 de octubre de 2017 formulada por AMAYT", como documento número 5.

5. Solicitud de revisión de oficio de 21 de agosto de 2018 presentada por la "Asociación Mediterránea de Anticorrupción y por la Transparencia (AMAYT)", frente a la resolución de 24 de octubre de 2017, adoptada por el D.G. de Carreteras del Ministerio de Fomento, como documento número 6.

6. Solicitud de paralización de las obras de 27 de agosto de 2018presentada por la "Asociación Mediterránea de Anticorrupción y por la Transparencia (AMAYT)", ante el Ayuntamiento de Huércal de Almería, al objeto de paralizar de manera cautelar "de las obras afectadas por la cesión del tramo de CN-340a controvertido y el otorgamiento de cualquier licencia posterior, hasta tanto se resuelva la revisión oficio de la resolución de 24 de octubre de 2017 planteada, como documento número 7.".

Y en el suplico del escrito de interposición se dice:

"Que teniendo por presentado este escrito, junto con los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlo y, en mérito a sus manifestaciones, me tenga por personado y parte en nombre de "E.S. COSTA DEL ANDARAX, S.L.U", y tenga por interpuesto RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO contra la desestimación presunta de la solicitud de paralización "de la cesión del tramo de carretera N-340a. comprendido entre los puntos kilométricos 446+000 y 447+400 al mismo Ayuntamiento de Huércal de Almería", y, previos los trámites preceptivos, se emplace al MINISTERIO DE TRANSPORTES, MOVILIDAD Y AGENDA URBANA, para que remita el expediente administrativo, a fin de que sea entregado a esta parte para formalizar la demanda.".

En el escrito de demanda se solicita: " se dicte sentencia por la que, estimando nuestras pretensiones, se ordene a la citada Dirección General y sus organismos a tramitar la revisión de oficio pretendida por mi representada. Subsidiariamente, y sólo en el caso en que esta Sala considere que debe entrar a conocer el fondo, se declare que las cesiones no fueron conformes a derecho de acondicionamiento de ambos tramos de la CN340A.

- En su caso, si las cesiones de tramo materializadas por el Ministerio de Fomento en favor del Ayuntamiento de Huércal de Almería son ajustadas a derecho o no. 8.

Del conjunto de actuaciones reseñadas a la vista de los escritos de la ahora actora tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional resulta, indudablemente, a juicio de esta Sala, que la ahora actora no ha iniciado ningún procedimiento de revisión de oficio, ni de la resolución dictada el día 24 de octubre de 2017 por la que el Ministerio de Fomento resuelve aprobar la entrega al Ayuntamiento de Huércal de Almería del tramo de carretera "N-340a, pp. kk. 445+200 y 446+ 000". Ni de la resolución dictada el día 12 de septiembre de 2019, por la que el Ministerio de Fomento aprueba la cesión del tramo de la CN 340a. pp.kk. 446+000 a 447+400 al Ayuntamiento de Huércal de Almería, otorgándose el Acta de Cesión el 19 de septiembre del mismo año.

Si se han presentado solicitudes de paralización de las obras de urbanización del tramo N-340 PK 445 AL 446 y se ha adherido a la solicitud de paralización cautelar (en el escrito de fecha 27 de noviembre de 2018 presentado el 28 siguiente).

A esa solicitud se dio respuesta a la interesada informando (el día 29 de enero de 2019) que estaba en marcha el procedimiento de revisión de oficio en la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Fomento, y "en cuanto a la paralización de las obras que el Ayuntamiento de Huércal de Almería ejecuta en el tramo ya cedido, se considera que no es competencia de la Dirección General de Carreteras, al ejecutarse en un tramo de titularidad municipal". Ya se había informado en igual sentido el día 17 de septiembre de 2018.

En el Boletín Oficial de la Provincia de Almería se había publicado el día 3 de octubre de 2018 un anuncio del Ayuntamiento de Huércal de aprobación definitiva del proyecto de obras para el acondicionamiento del sistema viario general de la Carretera N-340ª tramo Pk 445+200 al Pk 445+783.

El Ayuntamiento se dirigió a la Demarcación de Carreteras para que informara si, como alegaban la recurrente y APESAL el acto administrativo de cesión del tramo 446 al 447 no era firme, contestando esta que la resolución no ha sido anulada ni suspendida. Y que el procedimiento de revisión de oficio sigue su curso.

Con el cambio de equipo de gobierno municipal, la nueva alcaldesa solicita la paralización de la cesión del tramo 446 al 447, para inmediatamente después volver a solicitar "que se continúe con la tramitación".

En resumen: la pretensión de la actora es la declaración de nulidad de la denegación por silencio administrativo de su solicitud de suspensión de la ejecución de la cesión de uno de los tramos, concretamente el correspondiente a los puntos kilométricos 446+000 al 447+000.

Del conjunto de consideraciones expuestas resulta que no puede prosperar la alegación del Abogado del Estado sobre falta de competencia de esta Sala por ser competencia de la Sala del Tribunal Supremo, y específicamente porque no se ha solicitado en ningún momento la revisión de oficio, ni del acuerdo relativo al tramo 445-446 ni del acuerdo relativo al tramo 446-44.

Pero si se aprecia la procedencia de una inadmisión parcial del recurso en cuanto se impugna el oficio de fecha 3 de agosto de 2021 que está suscrito por la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental, y no por el Secretario de Estado ni por el Ministro, firmándose por el Subdirector General de explotación, sin delegación de las referidas autoridades cuyas decisiones son controladas por esta Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.

SEXTO-. En cuanto a la alegada falta de legitimación, no tiene la recurrente legitimación para impugnar resoluciones administrativas en materia de la revisión de oficio de los actos administrativos de cesión de tramos de carretera al Ayuntamiento de Huércal dado que no solicitó la revisión de oficio ni se adhirió como alega a la solicitud de terceros, limitándose a comparecer como interesado en el expediente administrativo.

SÉPTIMO-. De la lectura del escrito de conclusiones específicamente resulta la denunciada por el Abogado del Estado, desviación procesal dado que se alega:

"En relación con el objeto, las dudas que asaltaban a mi mandante se debieron exclusivamente a la falta de notificación del estado de actuaciones a mi mandante por parte del Ayuntamiento de Huércal de Almería y la D.G. de carreteras, a pesar de los múltiples escritos remitidos a ambas administraciones, que obran en autos y la Administración no niega haber recibido. De este modo, el objeto queda definido en nuestro escrito de demanda una vez se tiene acceso al expediente administrativo, señalando al respecto que es objeto del presente recurso la desestimación presunta de las solicitudes de revisión de oficio de las cesiones de tramos (445-446 y 446-447+400) y paralización de las obras derivadas de aquellas, en relación con la CN 340a. que confirma el Oficio de 3 de agosto de 2021 emitido por la Subdirección General de Explotación."

Y se añade:

"Como consecuencia de lo anterior, el oficio o comunicación emitido por la Administración (pues no es si quiera una resolución) con fecha de 3 de agosto de 2021 debe ser declarado nulo de pleno derecho, solicitando respetuosamente de esta Sala, se declare la obligación de la Administración de dar trámite e incoar el expediente de revisión de oficio de los tramos de la CN 340a. Controvertidos.".

En relación con la desviación procesal el Tribunal Supremo en la sentencia de 10 de marzo de 1992 señaló que se produce cuando " se plantean en sede jurisdiccional cuestiones (no motivos) nuevas, respecto de las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, y por tanto, no procede hacer pronunciamiento alguno sobre las peticiones o pretensiones que no fueron objeto de las resoluciones administrativas impugnadas al efecto de no alterar la función esencialmente revisora de la jurisdicción respecto de la actuación administrativa".

El Tribunal Supremo en la sentencia de 27 de septiembre de 2018 examinando la viabilidad de una cuestión nueva en el trámite de conclusiones, ha señalado que el art. 65 LJCA veda la introducción de cambio en las pretensiones mas no de una nueva argumentación jurídica.

En los escritos de conclusiones no pueden plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación, porque, en definitiva, si la pretensión, delimitada por la petición y su fundamentación básica, se formuló en la demanda y la oposición a la pretensión en la contestación a aquélla, completando, así, con la prueba practicada la instrucción del proceso, el trámite de conclusiones no puede tener otra finalidad que presentar al Tribunal el resumen sucinto de las respectivas posiciones acerca de los hechos alegados, de las pruebas, en su caso, practicadas, y de los argumentos jurídicos esgrimidos, circunscribiéndose a lo ya discutido, sin poder adicionar o proponer "cuestiones nuevas", con la salvedad, claro está, en todo caso, de la solicitud de pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios.

La sentencia de 29 de noviembre de 2011 (casación 338/2009) mantiene la misma interpretación señalando: "... es en los escritos de demanda y contestación donde deben consignarse con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan o no sido planteados ante la Administración ( artículo 56 de la Ley de esta Jurisdicción ), sin que en el escrito de conclusiones puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación ( artículo 65.1 de la Ley de esta Jurisdicción )".>>

En este caso se ha introducido una pretensión que no aparecía en los escritos de interposición del recurso y de formalizacion de la demanda.

Esto no justifica la inadmisión del recurso sino que la Sala no puede tomar en consideración pretensiones no ejercitadas en el escrito de demanda y únicamente en el de conclusiones.

OCTAVO-. Como ya se estableció en los anteriores fundamentos jurídicos, la única pretensión de la actora admisible, porque está legitimada, y porque la desestimación por silencio del Ministro es competencia de esta Sala, es la declaración de nulidad de la denegación por silencio administrativo de su solicitud de suspensión de la ejecución de la cesión de uno de los tramos, concretamente el correspondiente a los puntos kilométricos 446+000 al 447+000.

Como manifestó la Administración en su día, acordada la cesión y no impugnada, el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana está obligado a llevar a cabo la entrega del tramo de carretera cedido. No se aprecia por la Sala motivo alguno por el que el interés particular de la recurrente deba imponerse sobre el interés público, que demanda la ejecución de los actos administrativos, máxime cuando estos actos no solo son firmes, sino que han sido ejecutados, no alegándose ni desde luego acreditándose ese interés superior que justificase la estimación de su pretensión.

NOVENO-. En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la ley jurisdiccional, procede hacer condena al pago de las costas a la Administracion demandada, al estimarse íntegramente el recurso. Y haciendo uso de la facultad que contempla el número tercero del precepto citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 3.000 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, por el poder que nos otorga la Constitución: