Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 129/2022 de 01 de marzo del 2023

PR IMERO.- Sentido de la sentencia apelada

Mediante la sentencia impugnada el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 6 desestimó el recurso interpuesto por el ahora apelante, Guardia Civil, frente a la resolución de 7 de marzo de 2022, de la Dirección General de la Guardia Civil del Ministerio de Defensa, actuando por delegación de la Ministra, que desestimó la solicitud de aquel de concesión de la Cruz de Constancia en el Servicio en su modalidad de Plata, denegación fundada en la anterior pérdida del derecho a la condecoración en la modalidad de bronce, acordada por resolución de 17 de junio de 2015, que tenía reconocida desde 2011.

El Juzgador a quo rechazó la pretensión del recurrente, incorporada al suplico de la demanda, de declaración de nulidad de la resolución impugnada y de concesión de la Cruz de la Constancia en el Servicio en su modalidad Plata, para lo que, tras describir la normativa reguladora de la condecoración, consideró como requisito a estos efectos el de la observancia por el interesado de una conducta intachable, concluyendo en su ausencia en el supuesto en razón a las dos sanciones impuestas a aquel por la comisión de sendas faltas muy graves por las que se le privó de la anterior condecoración, y a pesar de la cancelación de los antecedentes correspondientes a tales sanciones. Se acude para ello al concepto de "intachable conducta", entendido, de acuerdo con los precedentes jurisdiccionales, como integrado por la no comisión de infracciones penales o administrativas o el respeto a los principios proclamados por las Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, sin que a estos efectos tenga trascendencia la cancelación de notas o antecedentes desfavorables en el expediente personal del interesado.

Se rechazaron también las alegaciones del recurrente sobre la insuficiente motivación de la resolución recurrida y el desconocimiento por la Administración de sus actos propios por el otorgamiento de aquella anterior condecoración.

SE GUNDO.- Cuestiones planteadas por las partes

El recurrente sustenta su recurso de apelación en aquella falta de motivación del acto administrativo recurrido, extraída de la remisión por la Administración a lo informado en otro asunto sin que se le diera conocimiento del dictamen emitido, lo que desconocería las reglas impuestas a la motivación in aliunde así como el derecho de los ciudadanos a la buena Administración.

Según el apelante, el Juzgador de primera instancia habría errado también en la valoración de la prueba practicada al determinar la concurrencia en el caso de aquel concepto de conducta intachable, limitándose a considerar las faltas cometidas por el recurrente sin valorar otros aspectos positivos y sin que, en concreto, se tuviera en cuenta el contenido del certificado de apreciación de conducta acompañado a la solicitud, que informó en sentido favorable sobre dicha circunstancia, observando asimismo la no aportación por la demandada, tal y como se solicitó en la demanda, de los Informes de Calificación Profesional del Guardia Civil (IPECGUCI) y del documento acreditativo del Sistema Integrado de Gestión Operativa de la Guardia Civil (SEGO), a fin de acreditar su buena conducta y la pervivencia de la anterior condecoración. Tampoco se tomó en cuenta el contenido de uno de aquellos informes, que el actor acompañó a la demanda y que, según se dice, muestran su conducta sobresaliente.

Además de insistir en la no concurrencia en el caso del presupuesto de la intachable conducta del recurrente en atención a aquellas anteriores infracciones por él cometidas y por las que se le privó de la condecoración anteriormente obtenida, debidamente consideradas aunque hubieran sido canceladas, la representación de la demandada considera también debidamente motivada la resolución recurrida al explicar por sí misma más que suficientemente las razones que la sustentaban, sin que, por tanto, a ello obste la mención de cierto informe emitido por la Asesoría General del Ministerio en otro asunto análogo del que no se dio conocimiento al recurrente.

TE RCERO.- Tratamiento jurídico de la discutida recompensa

La regulación de la Cruz a la Constancia en el Servicio encuentra su regulación en el Reglamento de su concesión, aprobado por Real Decreto 682/2002, de 12 de julio, que la considera dirigida a "..recompensar y distinguir a los militares de complemento y a los militares de tropa y marinería, así como a los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil pertenecientes a la Escala de Cabos y Guardias, por su constancia en el servicio e intachable conducta, a tenor de lo que establecen las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas, aprobadas por el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero.." (artículo 1).

Establece el reglamento que para la concesión de la Cruz es indispensable, entre otros requisitos, "..tener cumplidos quince años, para la Cruz de Bronce, veinticinco años para la Cruz de Plata y treinta años, para la Cruz de Oro, de servicios efectivos, con los abonos y descuentos que procedan, conforme a la normativa aplicable..", "..haber observado una conducta intachable a tenor de lo que establecen las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas..", y "..no tener, en la fecha de solicitud, delitos o faltas y las penas o sanciones correspondientes, sin cancelar en su documentación personal.." [artículo 3.1.b), c) y d)].

Precisamente, el Reglamento de la Cruz establece asimismo que "..el personal que mantuviera en su historial militar o profesional, según corresponda, alguna nota desfavorable no podrá solicitar la concesión de la recompensa hasta que haya sido cancelada.." (artículo 5.2).

No obstante, a lo anterior se añade que ".la cancelación de las notas desfavorables estampadas en el historial militar o profesional, según corresponda, del interesado no asegura el derecho a la concesión de la recompensa ya que, aun anulada su inscripción, podrá apreciarse, a la vista de los antecedentes que sirvieron de base a las anotaciones que, por la naturaleza de los hechos que las originaron, por su reiteración o por otras circunstancias, no se corresponden con una conducta intachable.." (artículo 3.3).

Esta previsión reglamentaria resulta acorde a lo establecido por la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, que tras prever la cancelación de oficio de las anotaciones de las sanciones disciplinarias por el transcurso de ciertos plazos (artículo 71), contempla entre las consecuencias de la cancelación la anulación de la sanción, sin que pueda certificarse dicha sanción salvo, entre otros supuestos, a los efectos de "..la concesión de recompensas.." (artículo 72).

Conviene significar también que la reglamentación de la condecoración prevé su pérdida por "..los condenados a pena principal o accesoria de pérdida de empleo o suspensión de empleo..", "..los sancionados, en virtud de expediente gubernativo, con separación del servicio, suspensión de empleo o pérdida de puestos en el escalafón..", y los que "..el Ministro de Defensa, previa propuesta de los Cuarteles Generales de los tres Ejércitos y de la Dirección General de la Guardia Civil, aun teniendo invalidadas las notas desfavorables en su historial militar o profesional, según corresponda, a la vista de los antecedentes que sirvieron a las notas invalidadas y de las calificaciones o informes personales, considere que, por la naturaleza de los hechos que los originaron, por su repetición o por otras circunstancias, no pueden ser considerados observantes de una intachable conducta, a tenor de lo que indican las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.." (artículo 11), pérdida que conllevará, igualmente, la de todas las prerrogativas inherentes a la recompensa.." (artículo 13).

Como en ocasiones análogas ha hecho esta Sección, la interpretación de aquel requisito de la observación de una conducta intachable, debe hacerse "..en un contexto perteneciente a lo que podríamos calificar como derecho premial u honorario en el que la Administración militar, a través de la Asamblea Permanente, o recompensa a sus servidores, o una vez recompensados les priva de este beneficio, lo que se enmarca en conceptos más propios de la profesionalidad y ética militar que, en este caso, por una previa condena penal y la disciplinaria que le siguió, aún cancelada, se entiende reprochable por el órgano facultado para ello, cual es la Asamblea Permanente, acorde en esta caso a la propuesta del instructor.." ( Sentencias de 18 de abril de 2007 - apelación 229/2006-, de 17 de julio de 2013 - apelación 88/2013-, de 26 de septiembre de 2012 - apelación 82/2012- o de 1 de junio de 2022 ( apelación 13/2022).

En tales ocasiones esta Sección ha acudido también a las declaraciones del Tribunal Supremo incluidas en su Sentencia de 12 de junio de 2001 (casación en interés de la Ley 5207/2000), según la cual aquella expresión "..implica una conceptuación cuya concreción ha de ser razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que tales criterios permitan prever con suficiente seguridad la naturaleza y características esenciales de las conductas constitutivas de infracción, generadoras de la tesis denegatoria propiciada por la Administración, ya que el otorgamiento de una primaria presunción de veracidad a las actuaciones dimanantes del expediente administrativo ha de descansar, en el caso examinado, en unas realidades de hecho, debidamente acreditativas de tal conclusión..". Se añadía en este sentido que la utilización del concepto implica "..un comportamiento no generador de vulneración del ordenamiento jurídico, en sus diversas manifestaciones y reconoce la posibilidad del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes prevenidos en el Título I de la Constitución (artículos 14 a 52), en conexión con el artículo 10.2 y los derechos y deberes reconocidos en los textos internacionales: Convenio Europeo de Derechos Humanos (1950) y Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos y Económicos y Culturales (1966) así como la jurisprudencia interpretativa del TEDH, que en la cuestión examinada, han facultado a la Administración militar para denegar la concesión del ingreso del recurrente en la Real y Militar Orden de San Hermenegildo, por constar acreditadas en las actuaciones judiciales y en el expediente administrativo, la existencia de vulneración en los elementos constitutivos e integradores del concepto jurídico indeterminado "conducta intachable"..", como en el caso examinado sucedía con el desconocimiento de las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas.

CU ARTO.- Sobre la motivación de la resolución recurrida

Según lo dicho, en su recurso de apelación el actor insiste en la insuficiente motivación de la resolución administrativa recurrida, al no habérsele dado conocimiento de cierto informe de 20 de febrero de 2014, emitido en caso análogo por la Asesoría Jurídica General del Ministerio, que la propia resolución administrativa citaba en apoyo de su decisión, lo que desconocería las concretas normas que disciplinan la motivación in aliunde de las resoluciones administrativas, incluidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 88.6), exigiendo para ello la incorporación al texto de la resolución de los informes o dictámenes que pretendan servirle de motivación.

Sin embargo, lejos de limitarse a remitir toda su justificación a dicho informe, la resolución administrativa recurrida, además de mencionar su existencia, expuso también las razones que sustentaban su decisión denegatoria, con referencia concreta a la resolución del propio Ministerio de Defensa de 17 de junio de 2015, que acordó la pérdida del derecho a la Cruz a la Constancia en el Servicio en su modalidad de Bronce, anteriormente concedida al recurrente (antecedente de hecho 2.º), añadiendo la falta de previsión normativa de la posible rehabilitación del derecho perdido, y la intrascendencia a esos efectos de la cancelación de las notas desfavorables incluidas en la Hoja de Servicios por razón de la comisión de las infracciones que determinaron la pérdida de la anterior condecoración (fundamento jurídico 2.º).

Es claro, pues, que la omisión del contenido del mencionado informe, que, ciertamente, ni obra en las actuaciones administrativas ni se incorporó a la resolución recurrida, no revelaba insuficiencia de motivación alguna en la resolución recurrida, cuyo contenido ha permitido al recurrente conocer detalladamente las razones que en que se basó la Administración para denegarle la condecoración solicitada, posibilitando así su plena defensa y descartando consecuentemente la existencia de la indefensión necesaria para determinar la anulabilidad del acto de acuerdo con la misma Ley 39/2015 (artículo 48.2).

Para supuesto análogo esta Sección ya se ha pronunciado en el sentido expuesto en su Sentencia de 16 de octubre de 2019 (apelación 105/2019).

QU INTO.- Sobre el alegado error en la valoración de la prueba

El mismo resultado merece la segunda de las razones en que se funda el recurso de apelación, relacionada con la errónea valoración de la prueba en que habría incurrido el Juzgado a quo al no tomar en consideración el resto de información incorporada a la actuaciones administrativas y judiciales, limitándose a apreciar las anteriores sanciones disciplinarias del recurrente.

De entrada, ningún reproche merece la consideración a estos efectos de las acciones u omisiones del recurrente que llevaron a su castigo disciplinario, determinantes a su vez de la pérdida del derecho a la Cruz a la Constancia en el Servicio en su modalidad de Bronce, que, según puede verse en el informe de la Asesoría General del Ministerio acompañado a la resolución de 17 de junio de 2015, de declaración de dicha pérdida (folios 14 y siguientes del expediente administrativo), eran constitutivas de dos faltas muy graves de las previstas en la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, consistiendo concretamente en la comisión de un delito doloso relacionado con el servicio o causante de grave daño a la Administración, a los ciudadanos o a las entidades con personalidad jurídica, así como el desarrollo de actividades vulneradoras de las normas sobre incompatibilidades (artículos 7.13 y 7.18, respectivamente), hechos estos que, como establecía la resolución de pérdida de aquella otra condecoración, son suficientes para considerar no concurrente aquel requisito de la observancia de conducta intachable.

Sobre este particular tampoco merece acogida la indicación de la representación del apelante sobre la aparición en su Hoja de Servicios de la concesión de la Cruz a la Constancia en el Servicio en su modalidad de Bronce, cuando, en realidad, el documento en que aparecía dicha circunstancia, acompañado a la demanda, se refería a información "VERIFICADA a fecha de 14/1/2015", es decir, antes de la resolución que retiró el derecho a la condecoración anterior. En cualquier caso, el reflejo de la condecoración en documentos de ese tipo tampoco ocultaría la existencia de dicha resolución de pérdida del derecho a la condecoración ni de sus efectos, que además, el recurrente en ningún momento ha negado, insistiendo solo, de forma distinta, en la constancia de su otorgamiento en los archivos oficiales, que puede atribuirse al defectuoso funcionamiento de su gestión.

En fin, por lo que se dice por el apelante, la Administración no ha desconocido por tal razón sus actos propios.

La conclusión alcanzada en la resolución administrativa recurrida sobre la concurrencia de aquel requisito de la intachable conducta tampoco se cuestiona por el criterio asumido por el certificado de apreciación acompañado a la solicitud presentada, sobre la observancia por el recurrente de dicha conducta, que al proceder del Jefe de la Comandancia de su destino y no del órgano competente para resolver la solicitud, tampoco hubo de tomar en consideración todas las circunstancia que, como aquellas faltas disciplinarias, pudieron concurrir sobre el recurrente.

Lo mismo puede decirse del tratamiento que en primera instancia se dio a la solicitud probatoria incluida en otrosí de la demanda, sobre la aportación por la Administración de los Informes de Calificación Profesional del Guardia Civil (IPECGUCI), y del documento acreditativo del Sistema Integrado de Gestión Operativa de la Guardia Civil (SEGO), a fin de acreditar la buena conducta del recurrente y la pervivencia de la anterior condecoración, prueba esta sobre la que no se insistió ni en la vista del recurso, como así debió hacerse según la Ley Jurisdiccional (artículo 78.10), ni en esta apelación, según autoriza también la Ley 29/1998 (artículo 85.3) a fin de hacer desaparecer cualquier deficiencia que en este aspecto hubiera podido padecerse en la primera instancia, lo que impide atribuir a la demandada consecuencia perjudicial alguna por la no aportación de tales documentos.

Además, con la propia demanda se aportó uno de aquellos Informes de Calificación profesional, que, ciertamente refleja el correcto comportamiento del recurrente, pero que, sea como fuere, no hace desaparecer la comisión de aquellas faltas disciplinarias ni, por lo tanto, permiten concluir en su intachable conducta.

Lo mismo sucede con la posible cancelación de las notas negativas que pudieran reflejarlas, que, como se ha visto, según la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil (artículo 72) y el propio Reglamento regulador de la concesión de la condecoración concernida (artículo 3.3), no asegura el reconocimiento del derecho a la recompensa si en atención a la naturaleza de los hechos que las originaron, por su reiteración o por otras circunstancias, permiten rechazar la conducta intachable del interesado.

En definitiva, la conclusión alcanzada por la Administración sobre la consideración de la comisión de aquellas faltas y su gravedad, como suficiente para entender ausente en el caso el requisito de la intachable conducta, no merece objeción alguna.

SE XTO.- Conclusión de la Sala

En consecuencia, según todo lo anterior el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2), con la obligada condena del apelante al pago de las costas causadas en esta instancia.